02478/22.2BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A junção de documentos supervenientes em sede de recurso de revista apenas pode ser requerida com as respetivas alegações de recurso- artigo 680.º, n.º1 do CPC. São considerados documentos supervenientes, para efeitos de admissibilidade em sede de recurso de revista, aqueles que não existiam à data da abertura da fase de julgamento na instância recorrida, ou que, embora já existentes, eram desconhecidos pela parte apresentante, ou ainda aqueles cuja obtenção, apesar de conhecida a sua existência, não foi possível por razões alheias à vontade da parte, antes do início dessa fase processual.

II- Sendo requerida a junção de documento com as alegações de recurso de revista, que vise comprovar um facto superveniente – no caso, uma nova ordem de embargo de obra - que, segundo a parte apresentante, determina a inutilidade superveniente da lide, a junção do documento é admissível mesmo não preenchendo os requisitos estritos de superveniência documental exigidos pelo artigo 680.º, n.º 1, do CPC.

III- O embargo de obra, previsto nos artigos 102.º a 104.º do RJUE, constitui uma medida provisória e cautelar, destinada a suspender, de forma imediata, a execução de operações urbanísticas que careçam de controlo prévio ou que violem normas legais ou regulamentares. Trata-se de um instrumento de tutela da legalidade urbanística, com natureza conservatória, que visa impedir a consolidação de situações de facto ilegais até que seja proferida uma decisão definitiva sobre a situação jurídica da obra.

IV- A atividade de fiscalização administrativa, regulada nos artigos 93.º e seguintes do RJUE, não se encontra subordinada à existência de medidas cautelares como o embargo, sendo antes expressão do dever funcional da Administração de garantir o cumprimento do ordenamento jurídico urbanístico.

V- A ação para emissão de mandado judicial ao abrigo do artigo 95.º do RJUE não constitui um meio de controlo de mérito da decisão administrativa subjacente, mas sim um instrumento de tutela da legalidade constitucional. A intervenção jurisdicional prevista neste preceito do RJUE destina-se a viabilizar o exercício de competências administrativas municipais no âmbito da fiscalização de operações urbanísticas, independentemente da sua sujeição a controlo prévio, licenciamento, comunicação prévia ou autorização de utilização, tendo uma natureza instrumental.

6- O indeferimento do pedido de emissão de mandato apenas pode fundar-se em vícios que afetem prescrições de ordem pública, não sendo admissível a sua utilização como forma de impugnação indireta de atos administrativos.

(Sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1. O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) contra o A..., SA, ação para emissão de mandado judicial, ao abrigo do disposto no artigo 36°, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e do artigo 95°, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 555/99, de 16/12.

2. O TAC de Lisboa proferiu saneador-sentença a julgar a ação procedente e determinou a emissão de mandado judicial que permita a entrada dos serviços de fiscalização da Câmara Municipal de Lisboa, no imóvel sito na Rua ..., ..., no Município de Lisboa, a fim de fiscalizarem as obras ali realizadas.

3. Inconformado com a decisão proferida, a A... apelou para o TCA Sul, que por acórdão de 13/02/2025, decidiu:

“a) Rejeitar o recurso na parte relativa à invocação da desproporcionalidade da emissão de mandado judicial;

b) Negar provimento ao recurso interposto”.

4. É deste acórdão que a A... vem pedir a admissão de recurso de revista nos termos do artigo 150.º do CPTA, para o que apresentou alegações que finalizou com as seguintes conclusões:

«1. A..., SA, Ré nos autos à margem referenciados, melhor identificada nos autos em epígrafe, notificada do Acórdão de fls. e com o mesmo não se conformando, vem dele interpor Recurso de Revista para o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, o que faz nos termos dos artigos 150.º e seguintes do CPTA.

2. De facto, a conclusão a que chega o Acórdão do qual agora se recorre (e que já havia chegado o TAC de Lisboa), vai contra a jurisprudência dos tribunais nacionais exigindo, precisamente, por isso a intervenção do STA, para uma melhor aplicação do Direito. Vejamos.

3. No Acórdão proferido pelo Tribunal Central a quo, entendeu-se que estavam verificados os pressupostos da emissão do mandado judicial requerido.

4. Contudo, e para verificação desses pressupostos, o Tribunal Central a quo mais não fez do que uma análise formal da possibilidade de concessão do mandado judicial, ou seja, e por outras palavras, não deu relevância ao facto do pedido de mandado judicial ter como pressuposto um embargo ilegal de uma obra – entendendo que essa mesma relevância nem sequer tem de ser dada.

5. Não obstante, e ainda que não estivesse em causa nos autos discutir a anulação do referido embargo administrativo, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o pedido de emissão do mandado judicial tinha por base e como pressuposto o embargo ilegalmente decretado no passado dia 14 de julho de 2022.

6. Em consequência, o Tribunal deveria ter verificado a aparente ilegalidade do referido embargo para, depois, poder decidir se se justificava a concessão (ou não) do mandado judicial.

7. Um entendimento contrário, como foi o adotado pelo Tribunal a quo, vai contra a jurisprudência mais recente proferida sobre esta matéria.

8. Veja-se, em concreto, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proc. n.º 01848/18.5BEPRT, de 28 de junho de 2019, disponível em www.dgsi.pt. E, no mesmo sentido veja-se o recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proc. n.º 0273/22.5BELSB, de 9 de julho de 2023, disponível em www.dgsi.pt.

9. Em consequência, o Tribunal a quo deveria ter considerado que era relevante apreciar o mérito do pedido de concessão de mandado judicial solicitado pelo Município de Lisboa, assim como o mérito das atuações administrativas conexas, como é, no caso sub judice, a ordem de embargo ilegal.

10. Caso contrário, vingando a posição vertida pelo Tribunal Central a quo, os tribunais ficarão com uma função de verificação da legalidade meramente formal e, desta forma, as suas funções ficariam esvaziadas de conteúdo e poderão ser substituídas por análises autómatas, feitas com base em soluções informatizadas de “inteligência artificial” (soluções tipo ChatGPT).

11. Assim, aquando da ponderação da emissão do mandado judicial, o Tribunal a quo tinha necessariamente de ter ponderado, nos termos do artigo 120.º do CPTA, com as necessárias adaptações, o preenchimento dos seguintes requisitos:

a. A existência de fundado risco de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que o recorrente visa assegurar (primeiro segmento do nº 1 do art. 120.º do CPTA), o denominado periculum in mora;

b. A probabilidade de a pretensão formulada ou a formular pelo recorrente no recurso contencioso vir a ser julgada procedente (segmento final do mesmo nº 1 do art. 120.º do CPTA), a existência de fumus boni juris;

c. proporcionalidade entre os danos que se pretendem evitar com a concessão da providência e os danos que resultariam para o interesse público dessa mesma concessão (nº 2 do referido art. 120.º).”

12. E facto é que o Tribunal a quo não apreciou os interesses em causa nos subjacentes autos (periculum in mora), em concreto os da A...; nem as ilegalidades apontadas pela aqui Recorrente aos pressupostos subjacentes aos presentes autos (fumus boni juris) – indo contra decisões jurisprudências proferidas, inclusive, já por este Douto Supremo Tribunal.

13. Assim, da análise dos Acórdãos supra referidos, parece haver duas posições jurisprudenciais diferentes quanto àquilo que deve ser apreciado para efeitos de “emissão de mandado judicial”, ao abrigo ao artigo 95.º do RJUE – dúvida essa que justifica a intervenção deste Douto Supremo Tribunal que deverá esclarecer a orientação jurisprudencial que deverá ser seguida.

14. Ou seja, se na emissão de um mandado judicial deste tipo, deve verificar-se o mero cumprimento formal dos requisitos constantes do artigo 95.º do RJUE ou, se conforme já tem sido defendido por outros tribunais, deve fazer-se uma análise do mérito (até porque, naturalmente, não se justificará uma violação de direitos, liberdades e garantias, como o da reserva da vida privada, se a decisão não se basear num embargo, pelo menos, aparentemente legal).

15. O que justifica a urgência e necessidade de intervenção deste Douto Supremo Tribunal Administrativo.

16. Em suma, fica claro, pelas referências jurisprudenciais acima transcritas, que é necessária a intervenção do STA para proferir uma orientação jurisprudencial e que possa ser seguida por todos os tribunais nacionais, para evitar que continuem a ser proferidas decisões contraditórias entre si com outras decisões jurisprudenciais já proferidas.

17. Por fim, recorde-se ainda que a complexidade da resolução desta questão, implica que a mesma também possa vir a colocar-se em casos futuros. E, de facto, esta questão é manifestamente suscetível de se repetir – tendo em conta que as atividades urbanísticas são uma parte relevante da atividade administrativa e também uma parte relevante da vida dos particulares (normalmente associada ao seu direito à habitação, à propriedade e a outros direitos, liberdades e garantias) – para que se evitem mais situações como a presente que só traz insegurança e incerteza jurídicas a qualquer particular que tenha comprado um imóvel e o decida reabilitar (para bem próprio mas, também, para o bem do próprio Município que deveria incentivar a recuperação e preservação de imóveis) e se veja confrontado com uma ação em tribunal que interfira com direitos fundamentais seus.

18. Não parecendo, por isso, suficiente que na ponderação da concessão de um mandado judicial que, reitera-se, contende com a esfera de direitos fundamentais dos particulares (da vida privada, do seu direito de propriedade e habitação) se baste com uma mera análise estritamente formalista.

19. Não podem, pois, restar quaisquer dúvidas de que no caso dos autos está em causa a apreciação de uma questão jurídica que exige uma melhor aplicação do Direito, devendo ter-se por preenchido o pressuposto previsto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, admitindo-se o presente recurso de revista, por se considerar essencial e premente a pronúncia do STA relativamente a esta matéria.

20. No que concerne ao requisito da relevância jurídica fundamental, a jurisprudência do STA tem apontado critérios que permitem a sua concretização, atendendo, designadamente, (i) à complexidade das operações lógicas exigidas pela resolução da questão, (ii) às dificuldades de harmonização do direito interno com o direito europeu e (iii) à necessidade da clarificação jurisprudencial de questões para efeito de resolução de litígios futuros que se aparentem previsíveis.

21. No fundo, esta matéria, ligada ao direito do urbanismo, cuja legislação é, só por si, complexa e acarreta, desde logo por isso, uma dificuldade acrescida em termos de interpretação destes preceitos, não só à luz do regime jurídico nacional vigente. Na prática, estamos a falar da necessidade de efetuar operações exegéticas complexas, que implicam a conjugação de vários enquadramentos e regimes normativos especialmente intricados.

22. Por outro lado, como a questão contende, não só com legislação já de si complexa, mas também com direitos fundamentais – torna-se ainda de mais difícil e sensível tratamento que, por isso mesmo, deve implicar um esclarecimento por parte do STA.

23. E a complexidade é de tal forma evidente que isso resulta das decisões jurisprudenciais existentes em sentido oposto.

24. Consequentemente, suscitam-se problemas de interpretação jurídica relativamente a estas matérias aplicáveis na área do direito do urbanismo.

25. E estas dúvidas se não forem resolvidas com uma orientação do STA certamente que irão continuar a expandir para um número sem fim de outros casos.

26. Não podem, pois, restar quaisquer dúvidas de que no caso dos autos está em causa a apreciação de uma questão jurídica que, pela sua relevância jurídica, se reveste de importância fundamental e exige uma melhor aplicação do Direito, devendo ter-se por preenchido o pressuposto previsto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, admitindo-se o presente recurso de revista, por se considerar essencial e premente a pronúncia do STA relativamente a esta matéria.

27. Por fim, faça-se um pequeno apontamento apenas para alertar este Tribunal pela repercussão social relevante que estas questões também para a sociedade e o ordenamento jurídico português, extravasando apenas as partes do presente litígio – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de maio de 2021 (proc. n.º 01462/19.8BELRS).

28. E, na verdade, conforme já foi referido, que as atividades urbanísticas são uma parte relevante da atividade administrativa e também uma parte relevante da vida dos particulares (normalmente associada ao seu direito à habitação, à propriedade e a outros direitos, liberdades e garantias) – para que se evitem mais situações como a presente que só trazem insegurança e incerteza jurídicas a qualquer particular que tenha comprado um imóvel e o decida reabilitar (para bem próprio mas, também, para o bem do próprio Município que deveria incentivar a recuperação e preservação de imóveis) e se veja confrontado com uma ação em tribunal que interfira com direitos fundamentais seus – e nessa ação seja dado um tratamento meramente formal ou perfunctório a assuntos tão sensíveis como os direitos, liberdades e garantias dos particulares.

29. De facto, só assim se conseguirão conduzir os procedimentos urbanísticos com mais segurança e estabilidade, se o STA se pronunciar sobre o molde como estas questões urbanísticas devem ser tratadas – e essa pronúncia é relevante atenta a sensibilidade e delicadeza das matérias em causa, conforme já referido.

30. Não podem, pois, restar quaisquer dúvidas de que no caso dos autos está em causa a apreciação de uma questão jurídica que se reveste de importância jurídica e social fundamental, devendo também por isso ter-se por preenchido o pressuposto previsto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, admitindo-se o presente recurso de revista, por se considerar essencial e premente a pronúncia do STA relativamente a esta matéria.

31. Sem conceder, o Tribunal a quo devia ter declarado a inutilidade superveniente da presente ação. Após a referida notificação do processo instrutor, a Ré, aqui Recorrente veio pugnar junto do Tribunal a quo para que a presente ação fosse declarada extinta, por inutilidade superveniente da lide, pois, nesse momento e conforme resultava da documentação constante dos presentes autos, o prazo de validade do referido embargo já havia caducado, visto que, (i) não só já tinham passado mais de 12 meses desde o seu decretamento (em julho de 2022) como, ao mesmo tempo, (ii) o Município de Lisboa não tinha proferido nenhuma decisão que definisse a situação jurídica da obra com caráter definitivo.

32. Assim, tendo já sido ultrapassado o prazo de validade do embargo, o mesmo teria caducado assim como, nos termos do artigo 95.º do CPA, todo o procedimento administrativo que lhe era inerente.

33. Ou seja, e atendendo a que o pressuposto da presente ação (que deu origem ao pedido do Município de Lisboa) deixara na verdade de existir, por um motivo superveniente, veio a Recorrente alegar que qualquer decisão que nela viesse a ser proferida seria inútil - porque já não existia nenhum embargo que “justificasse” ou “suportasse” a necessidade de obtenção de um mandado judicial.

34. Ora, no caso sub judice, efetivamente, desapareceu o pressuposto do presente processo (o embargo), pelo que o Tribunal a quo devia ter determinado a inutilidade da presente ação.

35. Acresce que, no passado dia 30 de janeiro de 2025, a A... foi notificada de um novo embargo da obra – o que torna, ainda mais inútil a presente ação – visto que a mesma já se encontra à presente data embargada e que, na verdade, o Município conseguiu proceder à fiscalização que queria – caso contrário não tinha embargado a referida obra.

36. Por isso, e atento este facto superveniente, requer-se a junção, nos termos do artigo 680.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA (doc. 1), do novo embargo que recai sobre o imóvel referente a estes autos, embargo esse que justifica a inutilidade superveniente da presente ação.

37. Assim, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo e atento o novo embargo que incide sobre a obra, deverá ser decretada a inutilidade superveniente da presente instância e a aqui Recorrente ser absolvida da mesma, de acordo com o previsto na alínea e) do artigo 277.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA – o que justifica a revogação do Acórdão proferido pelo Tribunal a quo.

38. Sem conceder, e caso assim não se conceda, da jurisprudência supra citada resulta, conforme já referido, que a emissão de um mandado judicial pelos tribunais implica “um controle de mérito. Um controle que passa pela ponderação dos interesses em jogo, face ao disposto no n.º 2 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para o qual remete a parte final do n.º 3 do artigo 95º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12.” (Acórdão do TCAN, proc. n.º 01848/18.5BEPRT, de 28 de junho de 2019, disponível em www.dgsi.pt).

39. Contudo, no caso sub judice, o Tribunal a quo limitou-se a fazer uma análise formal do pedido de mandado judicial apresentado pelo Município de Lisboa que consistiu em analisar apenas: i) a garantia da solicitação esclarecedora da entrada no domicílio no âmbito de ações de fiscalização, ao abrigo do disposto no artigo 95.º do RJUE; ii) a confirmação da competência para ordenar a realização da diligência; iii) a salvaguarda, nos casos previstos no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto (por remissão do artigo 92.º, n.º 5 do RJUE), e no artigo 109.º, n.ºs 3 e 4 do RJUE, que a câmara municipal haja providenciado pelo realojamento da pessoa em questão. (cfr. Acórdão do tribunal a quo).

40. O que, conforme aqui já foi alegado, resultou de uma interpretação errada do artigo 93.º, n.º 2 do RJUE.

41. De facto, entendeu o Tribunal a quo que o mandado judicial poderia ser concedido ao Município pois todas as inspeções se podem considerar legitimadas, visto que “os fiscais municipais podem realizar inspecções aos locais onde se desenvolvam operações urbanísticas sem dependência de prévia notificação” (cfr. Acórdão do Tribunal a quo).

42. Contudo, tem sido entendimento dos tribunais portugueses que “só justifica a preterição do direito à inviolabilidade do domicílio ou o direito à reserva da intimidade da vida privada, com proteção constitucional, um qualquer interesse público relevante, como seja a defesa da segurança e saúde pública quando, por exemplo, um prédio dá sinais de estar a ruir ou quando esteja em causa o património cultural.”

43. Ou seja, e por outras palavras, os mandados judiciais só podem ser concedidos quando estejam em causa relevantes interesses públicos, interesses públicos esses que têm de se concretizados pela entidade que ordena o pedido de mandado judicial – o que não se verificou in casu.

44. In casu, e do despacho que determinou a propositura da presente ação, constante do p.a.i., pode ler-se o seguinte: “Face ao informado, (…) solicita-se mandado judicial, através do Departamento Jurídico da CML, com intuito de se proceder à competente fiscalização das obras no interior do imóvel”. Ou seja, do despacho que determina a proposição desta ação não resulta qualquer tipo de interesse público que precise de ser acautelado e que justificasse a concessão do mandado judicial requerido pelo Município de Lisboa.

45. Até porque, na verdade, a preocupação do Município de Lisboa (que se prendia) com o facto de terem sido retiradas alegadamente várias paredes de alvenaria do imóvel (resta saber como é que o teor dessa preocupação surgiu, atento o facto de o Município não ter legitimamente entrado no imóvel, motivo que justificou a proposição da presente ação) não é da sua competência apreciar, nos termos do artigo 53.º-F do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, previsto no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro; mas antes uma responsabilidade assumida pelo técnico autor do projeto de estabilidade estrutural, legalmente habilitado. E, na verdade, no caso em concreto, foi precisamente isso que aconteceu – a aqui Recorrente apresentou, junto do Município, um pedido de licenciamento de obras de reabilitação urbana, incluindo todos os projetos de especialidades onde se inclui naturalmente o projeto de estabilidade estrutural, acompanhado do referido termo de responsabilidade do Eng. Civil autor do mesmo.

46. Em suma, e por tudo quanto foi supra exposto, incorre, por isso, o Douto Acórdão num erro de julgamento que determina a necessidade da sua revogação.

47. Sem conceder, revogando-se o referido Acórdão proferido pelo Tribunal a quo sempre teriam de ser apreciadas, para ponderação da concessão (ou não do mandado judicial) as ilegalidades invocadas pela aqui Recorrente na sua contestação. Vejamos.

48. Analisado o auto de embargo, constante do processo administrativo instrutor, pode ler-se no seu ponto 6. que não foi possível verificar o interior dos trabalhos por falta de autorização – o que de facto sucedeu e justificou, aliás, a proposição da presente ação pelo Município de Lisboa,

49. Não obstante, e em simultâneo, no ponto 5 do mesmo auto de embargo afirma-se que, “…as obras se encontram conforme descritas na informação da proposta de embargo”.

50. Contudo, tal não corresponde à verdade. De facto, entre ../../2022, data da “fiscalização” feita ao local pelo Senhor Agente da Polícia Municipal e a data do auto de embargo, 14.07.2022, decorreu um hiato temporal de 19 dias.

51. Ora, no decurso destes dias, a aqui Requerente continuou a executar as obras que havia iniciado no interior do edifício.

52. Neste âmbito, e de acordo com o descrito n.º 2 do artigo 363.º do Código Civil, são documentos autênticos os documentos exarados, com as formalidades legais, pelas autoridades públicas nos limites da sua competência ou, dentro do círculo de actividade que lhe é atribuído, pelo notário ou outro oficial público provido de fé pública; todos os outros documentos são particulares.

53. Sendo certo que o valor de documento autêntico resulta do disposto no artigo 169.° do Código de Processo Penal no qual se dispõe que se consideram provados os factos materiais constantes de documento autêntico ou autenticado enquanto a autenticidade do documento ou a veracidade do seu conteúdo não forem fundadamente postas em causa – cfr, entre outros, douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 10.31.2017, proferido no processo n.º 638/14.9SGLSB.L1-5, disponível em www.dgsi.pt.

54. Com efeito, e na senda do que referimos supra, perante a evidente demonstração das falsas declarações prestadas pelo Senhor Agente da Polícia Municipal quanto ao estado dos trabalhos aquando da notificação do auto de embargo a 14.07.2022, preclude a fé pública do mesmo, pelo que devem ser considerados como não provados os factos nele ínsitos.

55. O que acarreta a anulação dos presentes autos de embargo, nos termos do artigo 163.º do CPA e a consequente não admissão do mandado judicial requerido nestes autos.

56. Acresce que a iniciativa da operação de fiscalização que desembocou na elaboração da proposta de embargo e subsequente auto de embargo, foi realizada sem prévia determinação, ou seja, resultou de uma iniciativa própria do Senhor Agente da Polícia Municipal autuante, como resulta da referida informação que logo no seu início menciona o seguinte: (…) informo V. Exa. que esta Polícia realizou uma fiscalização ao imóvel (…) nada referindo quanto a um eventual cumprimento de ordem superior.

57. E, tanto assim é, que quando o Agente autuante entrou no logradouro e depois dentro do imóvel propriamente dito, e por todo o tempo que aí permaneceu, nunca exibiu ou referiu qualquer cumprimento de ordem previamente determinada pelo Presidente da Câmara Municipal ou Vereador.

58. Sucede que em momento algum desse dia, ou, posteriormente aquando da notificação do auto de embargo, foi demonstrada a competência do Agente da Polícia Municipal em causa, na matéria, isto é, a Recorrente até ao momento desconhece se o referido Agente tinha competência para propor propostas de embargo e, consequentemente, elaborar autos de embargo.

59. Assim, a falta de autorização prévia para a realização de vistoria e, bem assim, a falta de competência na matéria do Agente autuante, determina a violação do disposto no citado normativo 94º do RJUE, o que acarreta a anulação do auto de embargo, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 163.º do CPA.

60. E neste sentido, veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09.07.2023, supra referido, que não autorizou a concessão de um mandado judicial precisamente por se ter verificado uma situação semelhante à dos autos.

61. Ou seja, deveria ter sido suficiente para o Tribunal a quo concluir que, por uma decisão prévia à do embargo, estar ferida de invalidade (vício de incompetência), imperioso se torna concluir que a ação de fiscalização determinada no procedimento e para cuja execução o presente pedido de emissão de mandado judicial foi solicitado, não foi ordenada nos termos do RJUE, sendo, por isso, ilegal.

62. Em consequência, esse vício também devia ter impedido que o Tribunal a quo emitisse o mandado judicial requerido pelo Município de Lisboa.

63. Para além disso, importa ainda referir a omissão do dever de audiência prévia que tem carácter invalidante da decisão final, salvo se, através de um juízo de prognose póstuma o Tribunal puder concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível.

64. De facto, como se afirma na jurisprudência, nos casos de incumprimento do disposto do n.º 1 do artigo 121.º do CPA, só quando através de um juízo de prognose póstuma o tribunal possa concluir que a decisão tomada era a única concretamente possível, não será de anular a mesma.

65. Desde logo, atenta a informação da Polícia Municipal que sustenta e serve de fundamento para o decretamento do presente embargo, temos que a mesma é parca, vaga e genérica, não concretizando nem descrevendo, pormenorizadamente, o tipo de edifício em questão.

66. Depois, não se descrevem com detalhe e pormenor as referidas “obras de alteração”, nem bem, assim, quais as obras que estavam a ser levadas a cabo no momento.

67. Nem, note-se, é feita qualquer referência a eventuais obras preexistente no edifício em apreço, feitas após o respetivo licenciamento.

68. Aliás, veja-se que em momento algum é referido que se trata de um imóvel devidamente licenciado!

69. Ou seja, ao cabo e ao resto, o Agente autuante não cuidou de previamente se informar e devidamente documentar sobre o edifício em apreço, quanto ao licenciamento anteriormente aprovado, eventuais obras que foram realizadas posteriormente a este, e as obras ora em apreço, por exemplo, se se tratam de obras de escassa relevância urbanística que não carecem de qualquer controlo prévio, ou pelo contrario, se são outro tipo de obras e qual seja e de que tipo de controlo prévio necessitam, para efeitos do RJUE.

70. E, ainda que resulte do p.a.i. que a Ré não foi notificada de qualquer projeto de decisão de embargo, por ter sido dispensada do exercício do direito de audiência prévia nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA, tendo o Município alegado que “atendendo à natureza dos factos acima descritos e à urgente necessidade de impedir a continuação da obra lesiva de legalidade, com vista a evitar que a mesma se consolide na ordem jurídica”, não se diga que uma “eventual urgência” na tomada de decisão do embargo preclude o direito de audiência prévia – vide, neste sentido, os doutos Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 01.07.2003, proferido no processo nº 01429/02 e de 15.11.2006, tirado no processo n.º 0531/06, ambos disponíveis em www.dgsi.pt.

71. Acresce que a referida dispensa tinha de estar bem fundamentada e ser fundada em argumentos objetivos – o que também não parece verificar-se in casu.

72. Neste conspecto, o modo de atuação do Município de Lisboa acabado de explanar viola o princípio de direito administrativo da audiência prévia e, consequentemente, o princípio constitucional da participação dos particulares, vertido no n.º 5 do artigo 267 da CRP.

73. E também não se diga que, ainda assim, isto é, perante a evidente violação do direito de audiência prévia da Ré e, consequentemente, violação do princípio constitucional da participação dos particulares, o cumprimento de tal formalidade em nada modificaria o conteúdo do embargo.

74. Porque como resulta de forma evidente e clara, desde logo, dos supracitados doutos Acórdão de 23.09.2004 e de 11.10.2007, a situação sub judice não admite a aplicação do princípio do aproveitamento dos atos administrativos. Ora, como já salientado supra e como veremos ainda, o embargo em causa enferma de invalidades várias pelo que, ainda que expurgado o vício da falta de audiência prévia, a decisão da causa sempre seria outra, isto é, face nomeadamente ao disposto no RJUE. Razão pela qual, nunca in casu se pode aplicar o princípio do aproveitamento dos atos administrativos.

75. Nestes termos, e sem mais delongas, face ao exposto o embargo padece de manifesto vício de audiência prévia, o que deveria ter impossibilitado a emissão de um mandado judicial pela Tribunal a quo.

76. No caso sub judice, e face ao que acabámos de expor, é ainda notório que, desde logo, a proposta de embargo carece de falta de fundamentação e, consequentemente o auto de embargo

77. Na verdade, tal decisão não revela quais os argumentos factuais e jurídicos que conduziram àquela ordenação, visto que, desde logo, e como referido supra, a atenta a informação da Polícia Municipal que sustenta e serve de fundamento para o decretamento do presente embargo, temos que a mesma é parca, vaga e genérica, não concretizando nem descrevendo, pormenorizadamente, o tipo de edifício em questão. Ou seja, em momento algum, quer na proposta quer no auto de embargo se descrevem com detalhe e pormenor as referidas “obras de alteração”, nem bem, assim, quais as obras que estavam a ser levadas a cabo no momento da inspeção.

78. De igual modo, em momento algum é feita qualquer referência a eventuais obras preexistente no edifício em apreço, feitas após o respetivo licenciamento e eventualmente quem as realizou.

79. Ademais, quer a proposta de embargo, quer o próprio auto de embargo não é possível descortinar quanto ao edifício em apreço, o licenciamento anteriormente aprovado, eventuais obras realizadas posteriormente a este, e quais as obras em curso.

80. Além de que as referidas obras em curso não são devidamente caracterizadas para efeitos do RJUE, nem nada se diz quanto às obras de escassa relevância urbanística que estavam a ser levadas a efeito (como veremos infra) e as quais não carecem de qualquer controlo prévio, para efeitos do RJUE (cf. art. 6.º).

81. De facto, as obras em curso são obras de interior e de conservação que dada a sua escassa relevância urbanística não carecem de controlo prévio.

82. Assim, o homem considerado médio não consegue vislumbrar qual o iter cognoscitivo percorrido no embargo que permitiu ordenar o embargo das obras.

83. De facto, ainda que se faça uma leitura perfuntória do embargo, o mesmo não cumpre os requisitos de fundamentação, visto que não permite diferenciar que obras estavam a ser levadas a cabo que careciam de controlo prévio das obras de escassa relevância urbanística que não carecem de qualquer controlo prévio, nem bem assim, o porquê de o embargo ser total e não parcial, de o mesmo não ter uma duração de seis meses em vez de doze meses.

84. Pelo que, tudo somado, o ato suspendendo viola o dever de fundamentação previsto no artigo 153.º do CPA, o que acarreta a invalidade do auto de embargo e a consequente impossibilidade de concessão de um mandado judicial ao Município de Lisboa (cf. art.º 163.º do CPA).

85. Como referido adrede, a aqui Ré não foi devidamente notificada, na sua sede, do embargo em apreço. De facto, quem teve disso conhecimento foi o seu sócio-gerente, AA - Razão pela qual, também por esta via, o embargo é invalido e, por isso, impossibilita a concessão de um mandado judicial (cf. art. 163º do CPA).

86. Por fim, diga-se ainda que as obras em causa não se tratam de obras ilegais, visto não carecerem de qualquer controlo prévio, senão vejamos,

87. Por contrato de compra e venda, outorgado em 08.06.2021, a Ré adquiriu a propriedade do edifício sito na Rua ..., ..., objeto do presente embargo (cf. doc. 1 junto com a contestação) e que corresponde a uma moradia geminada no seu alçado lateral esquerdo com uma moradia idêntica que corresponde ao n.º 16 e 16A da mesma rua. A data de construção do referido edifício é de 1955. Em 09.05.1957, o Município de Lisboa, emitiu a respetiva Autorização de Utilização n.º ...04 para o edifício em preço, com fim de habitação.

88. Em data que se desconhece – mas que segundo a anterior proprietária afirmou ter mais de 32 anos - os anteriores proprietários, em articulação com os vizinhos da moradia geminada procederam a uma obra de alteração dos seus telhados transformando-os de telhados de “2 águas” para mansardas permitindo, assim, o seu melhor aproveitamento.

89. Esta alteração foi realizada nessa altura conjuntamente com o proprietário da moradia vizinha que com ela é geminada, por forma a manter a coerência arquitetónica do conjunto das duas casas, bem como para evitar problemas com infiltrações entre os telhados destas casas, caso cada um assumisse uma conformação diferente do outro. (cf. doc. 2 que se anexa).

90. No que concerne à fachada principal do prédio (frente), a mesma foi “projetada” na sua parte central para fora para ampliar o hall de entrada da casa, tendo o mesmo sido feito ao nível das fachadas lateral direita e tardoz com o objetivo de aumentar, respetivamente, as áreas da sala de jantar e da cozinha da casa (cf. doc. 3 que se anexa).

91. Estava, igualmente, construída uma escada metálica exterior na fachada principal que dava acesso a partir do jardim diretamente ao ... piso do edifício, bem como ao piso da mansarda, procurando com essa obra autonomizar cada um desses pisos em habitações independentes (cf. doc. 4 que se anexa).

92. Existiam também 2 construções adicionais que tinham sido erigidas no jardim, uma afeta à função de escritório/consultório (do anterior proprietário que era médico) e outra, correspondendo à ampliação do edifício de garagem e de alojamento de pessoal de serviço, que fora afeto à atividade de “Alojamento Local” não licenciado!

93. Quando a aqui Ré adquiriu o prédio, como se disse, tais obras já se encontravam realizadas, pelo menos há 32 anos a esta data.

94. E, segundo, também, informado pela anterior proprietária à Ré, as mesmas não foram precedidas de qualquer licenciamento municipal.

95. Adicionalmente o jardim da referida casa encontrava-se ao abandono há uma série de anos o que, pela densa vegetação que assim cresceu desordenadamente, impedia que estas “novas edificações” fossem visíveis da via pública, como simultaneamente invadisse a via pública com ramos e raízes que levantavam o pavimento betuminoso da estrada. O próprio muro da propriedade estava em ruína e risco de derrubar para a via pública por força das raízes e ramagens dessa vegetação. (cf. doc. 5 da contestação).

96. Ora, a Ré, após a aquisição da propriedade do prédio em questão tentou, na medida do possível e sem afetar a harmonia do conjunto das duas casas geminadas (Nºs 14 e 16), repor o traço arquitetónico original e licenciado tendo procedido à demolição do avançado construído na fachada principal para assim a repor conforme havia sido inicialmente construída (cf. doc. 6 da contestação), bem como procedeu à desmontagem da escada metálica exterior pré-existente referida atrás (cf. doc. 7).

97. Demoliu, igualmente, parte do avançado construído no alçado lateral direito, por forma a fazê-lo alinhar com dimensões exteriores iniciais do edifício.

98. Procedeu, também, à demolição das construções adicionais atrás referidas que tinham sido erigidas no jardim (para servir de escritório/consultório e de “Alojamento Local”) pela anterior proprietária (cf. doc. 8 da contestação).

99. Cuidou, ainda, de proceder à limpeza e desmatação do jardim envolvente do prédio, através do corte das árvores que estavam em risco de queda e/ou pendiam sobre o arruamento público, bem como ao corte de toda a vegetação que com as suas raízes agravavam o risco de derrubamento do muro, a par da limpeza de todos os entulhos aí acumulados ao longo dos anos (cf. doc. 9 da contestação).

100. E, uma vez que pretendia fazer algumas obras de remodelação da compartimentação do espaço interior da construção, através da demolição de paredes interiores de simples compartimentação (não estruturais), garantindo assim que estas obras não colocavam em causa a estabilidade do edifício,

101. Por precaução e prevenção, procedeu, contudo, à colocação de vigas metálicas nos locais onde demoliu estas paredes de simples compartimentação (atenta a sua espessura e material de construção), justamente, para garantir que a estabilidade do edifício nunca pudesse ser afetada pela demolição das mesmas, apesar de as mesmas que não corresponderem a paredes mestras (essas não foram objeto de qualquer intervenção por parte da Ré). Desta forma a estrutura resistente inicial não foi alterada.

102. No que concerne ao vão de telhado, a Ré não fez qualquer intervenção no mesmo, mantendo, por isso, a mesma forma e estado que tinha (e tem), desde, pelo menos, há 32 anos a esta parte.

103. Destarte, as obras em causa, tratam-se, por um lado, de obras de conservação e, por outro lado, de obras de reposição da legalidade infringida dada a demolição das obras ilegais que haviam sido construídas – não podendo, por isso, ser consideradas ilegais.

104. Em consequência, o Município de Lisboa não tem, na verdade, qualquer interesse na realização da solicitada inspeção.

Nestes termos e nos demais de direito deve este Douto Tribunal Central julgar o presente recurso procedente e revogar o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo, negando a concessão do mandado judicial solicitado pelo Município de Lisboa.»

5. O Município de Lisboa contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

«1. O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

2. Em consonância, não se antolha qual seja essa importância jurídica, respeitante à emissão de um mandado judicial, nos termos do art.95, nº 2 do RJUE, para fiscalização de obras sem controlo prévio, pois, na realidade, estamos apenas perante uma questão única, que, claramente, não comporta nenhuma importância jurídica fundamental.

3. Donde, não existe a relevância de que a lei faz depender a admissibilidade do recurso.

4. Também, por outro lado, não é de admitir a Revista, se, no que concerne à questão suscitada não se vislumbrar a necessidade de uma melhor aplicação do direito.

5. Sendo ainda certo, que a Recorrente sustenta essencialmente o seu recurso na apreciação de matéria de facto que não cabe na esfera de competência do STA, salvo raras excepções previstas na lei que, “in casu”, não se verificam.

6. Neste sentido, recaem sobre o recorrente os ónus de identificação da questão relativamente à qual entende verificar-se o pressuposto de excepcionalidade e que pretende ver reapreciada, bem como da indicação dos motivos pelos quais se justifica a excepcional reapreciação da causa pelo Tribunal de revista, não bastando para este efeito a mera reprodução das fórmulas legais.

7. A Recorrente, manifestamente, não o tendo feito, deve-se manter a regra da excepcionalidade dos recursos de Revista e recusar a admissão do aqui interposto pela mesma, por todos os motivos acima descritos.

8. No mais, remete-se para tudo o que se deixou dito em sede de 1ª e 2ª instância, pelo que o julgado nas mesmas é de confirmar inteiramente, incluindo os respetivos fundamentos, devendo, por isso, concluir-se pela improcedência da totalidade das conclusões extraídas pela Recorrente.

Nestes termos e nos demais de Direito, Não deverá ser admitido recurso de Revista interposto pela Recorrente, por todos os motivos supra expostos, confirmando-se, na íntegra, o Acórdão recorrido, com a consequente emissão do mandado judicial solicitado pelo Município de Lisboa, fazendo-se, deste modo, a acostumada Justiça!»

6. Por Acórdão de 10/04/2025 da formação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, a revista foi admitida, transcrevendo-se a parte que interessa:

«[…]

O recorrente justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da matéria e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, invocando que o acórdão recorrido, ao fazer uma análise meramente formal da possibilidade de emissão do mandado judicial, sem dar relevância ao facto de o pedido da sua emissão ter como pressuposto um embargo ilegal de uma obra contraria a jurisprudência mais recente, como a do Ac. do TCA-Norte de 28/6/2019 — Proc. n.° 01848/18.5BEPRT e do Ac. do STA de 9/7/2023 — Proc. n.° 2373/22.5BELSB, justificando-se a intervenção do Supremo para esclarecer se, na emissão do mandado judicial deste tipo, se deve verificar o mero cumprimento formal dos requisitos do art.° 95°, do RJUE, ou se deve efectuar-se uma análise de mérito que é questão complexa, susceptível de repetição num número indeterminado de casos futuros e que contende com a esfera dos direitos fundamentais dos particulares.

Discute-se, fundamentalmente, a questão de saber se o mandado judicial pedido em conformidade com o art.° 95.º, n.° 4, do RJUE, pode ser recusado com base em vícios detectados a seu montante que é matéria que reveste alguma novidade neste STA, de tratamento algo complexo, por poder implicar a conjugação de vários regimes normativos e que tem potencialidade de repetição num número indeterminado de casos futuros.

Acresce que se está perante matéria de relevância comunitária particularmente intensa e sensível por estarem em causa direitos fundamentais dos cidadãos (art.° 34.°, da CRP).

Assim, a relevância jurídica e social do assunto sobre que incide a revista, justifica que sejam traçadas orientações clarificadoras, através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, deste modo, a regra da excepcionalidade da sua admissão.

(…)”.

7. Notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1 do CPTA, o magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

8. Sem vistos, atenta a natureza urgente dos autos, vão os mesmos à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

9. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso)- , está em causa, como questão de fundo, decidir se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao decidir que a ação urgente para emissão de mandado judicial requerida ao abrigo do art.º 95º, nº 4 do RJUE não envolve um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, nomeadamente a apreciação de vícios detetados a seu montante, mas tão só a apreciação da alegação e prova dos factos fundamentais da respetiva causa de pedir.

Considerando, porém, que a Recorrente pede que a presente instância seja declarada extinta por inutilidade superveniente da lide e que, para esse efeito, requer a junção aos autos de um documento que apresentou com as respetivas alegações de recurso de revista, impõe-se a este Tribunal ad quem decidir prima facie sobre a admissibilidade – ou não – da junção aos autos desse documento nesta fase processual e, se, ocorre - ou não - a invocada inutilidade superveniente da lide.

FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

10. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

«A) A Requerida é proprietária do prédio urbano, composto de ... e ... andar, sito na Rua ..., ..., no município de Lisboa, descrito na Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o número ...11 da freguesia ..., concelho de Lisboa (cf. certidão predial permanente - documento n.º 1 junto com a contestação a fls. 69 dos autos);

B) Em 20-06-2022, um funcionário da Divisão de Fiscalização remeteu uma mensagem de correio eletrónico ao respetivo Chefe de Divisão de Fiscalização do Departamento 17 de Apoio à Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa, do qual se extrai o seguinte teor:

[IMAGEM]

(cf. documento de fls. 2 a 5 do processo administrativo- cf. de fls. 140 a 237 dos autos);

C) Em 20-06-2022, o Chefe de Divisão de Fiscalização do Departamento de Apoio à Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa remeteu uma mensagem de correio eletrónica ao senhor Comandante da Polícia Municipal, do qual se reproduz o seguinte teor:

[IMAGEM]

(cf. documento de fls. 2 a 5 do processo administrativo- cf. de fls. 140 a 237 dos autos);

D) Em ../../2022, foi lavrado pelo Chefe Adjunto do Comandante da Esquadra de Fiscalização da Polícia Municipal de Lisboa, sob o registo n.º ...2 o “TERMO DE AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE INSPEÇÃO”, declarando a concessão de autorização aos agentes da Polícia Municipal de Lisboa para realizar uma inspeção ao prédio urbano sito na Rua ..., ..., e da qual se extrai, designadamente, o seguinte teor:

[IMAGEM]

(cf. documento constante de fls. 19 do processo administrativo- cf. de fls. 140 a 237 dos autos);

E) Em 24-06-2022, a Polícia Municipal de Lisboa elaborou a Informação n.º ..., relativa à “FISCALIZAÇÃO DE OPERAÇÃO URBANÍSTICA | Rua ..., ..., ... ...”, da qual se extrai o seguinte teor:

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(cf. documento de fls. 7 a 9 do processo administrativo- cf. de fls. 140 a 237 dos autos);

F) Na sequência da informação referida na alínea antecedente, a senhora Vereadora BB decretou em 10-07-2022, o embargo total da obra a decorrer na Rua ..., ..., em ... (cf. documento de fls. 41 do processo administrativo- cf. de fls. 140 a 237 dos autos);

G) Em 13-07-2022, foi elaborada pela Polícia Municipal de Lisboa a Informação ..., relativa a “EMBARGO DE OPERAÇÃO URBANÍSTICA| na Rua ..., ..., ... ...”, da qual se reproduz o seguinte teor:

[IMAGEM]

(cf. documento de fls. 43 a 44 do processo administrativo- cf. de fls. 140 a 237 dos autos);»

III. B.DE DIREITO

b. Enquadramento geral

11. Conforme decorre do relatório acima elaborado, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa intentou contra a ora Recorrente A... uma ação para que, ao abrigo do disposto no artigo 36.º, n.º 4, do CPTA e do artigo 95.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (RJUE), fosse emitido um mandado judicial que permitisse o acesso dos serviços de fiscalização municipal ao imóvel sito na Rua ..., ..., no concelho de Lisboa, para efeitos de inspeção das obras aí realizadas.

12. Por sentença datada de 23 de novembro de 2023, o Tribunal de primeira instância julgou a ação procedente, determinando, após trânsito em julgado, a emissão do referido mandado judicial. A A... apelou dessa «sentença» para o TCA Sul que por acórdão de 13 de fevereiro de 2025, no que para aqui releva, decidiu no sentido de confirmar a sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª instância, considerando verificados, no caso concreto, os pressupostos legais para a emissão do mandado judicial requerido.

13. A Recorrente vem agora requerer a este Supremo Tribunal Administrativo a revogação do acórdão recorrido, por entender que o mesmo padece de erros de julgamento. Sustenta, para tanto, no essencial, que a emissão de mandado judicial nos termos do artigo 95.º do RJUE exige um controlo de mérito, com ponderação dos interesses públicos e privados em causa, e não apenas uma verificação formal. No caso, o tribunal recorrido limitou-se a verificar os requisitos formais (competência, enquadramento legal e eventual necessidade de realojamento), sem ponderar se existia um interesse público relevante que justificasse a entrada coerciva no domicílio.

A Recorrente alega que o Município de Lisboa não demonstrou qualquer interesse público relevante que justificasse a medida intrusiva, limitando-se a invocar a necessidade de fiscalização de obras. Refere que a preocupação do Município com a eventual remoção de paredes interiores não seria da sua competência direta, mas sim do técnico responsável pelo projeto de estabilidade, devidamente licenciado e com termo de responsabilidade apresentado.

Em suma, entende que a decisão proferida pelo TCA Sul não observou devidamente os pressupostos legais exigíveis à emissão de mandado judicial, nos termos do artigo 120.º do CPTA. E que o Tribunal a quo se limitou a aferir a admissibilidade formal do pedido formulado pelo Recorrido, descurando a análise substancial da legalidade do embargo que lhe serve de fundamento. Tal embargo, segundo a Recorrente, enferma de manifesta ilegalidade, circunstância que deveria ter sido objeto de apreciação prévia e determinante para a decisão sobre a concessão (ou não) do mandado judicial requerido.

14. O Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão da formação preliminar de 10/04/2025, que admitiu a presente revista, considerou que está em discussão “fundamentalmente, a questão de saber se o mandado judicial pedido em conformidade com o art.º 95º, n.º 4, do RJUE, pode ser recusado com base em vícios detetados a seu montante que é matéria que reveste alguma novidade neste STA, de tratamento algo complexo, por poder implicar a conjugação de vários regimes normativos e que tem potencialidade de repetição num número indeterminado de casos futuros.”

15. A questão fulcral a dirimir no presente recurso é, por conseguinte, saber se a ação urgente destinada à emissão de mandado judicial, intentada nos termos do artigo 95.º, n.º 4, do RJUE, não comporta um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa subjacente – o embargo de obras- designadamente quanto à eventual existência de vícios que a inquinem a montante.

16. Contudo, como supra se indicou, a Recorrente requereu que a presente instância seja declarada extinta por inutilidade superveniente da lide e pediu a junção aos autos de um documento que juntou com as respetivas alegações de recurso de revista, questões cujo conhecimento prévio se impõe, como passamos a fazer.

b. 1. da junção aos autos de documento apresentado com as alegações de recurso e do pedido de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

17. A Recorrente assaca ao acórdão recorrido erro de erro julgamento de direito por não ter decidido a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos da alínea e) do artigo 277.º do Código de Processo Civil (CPC), decorrente da caducidade do embargo que fundamentava o pedido de mandado judicial, entendendo que, por esse facto, a presente ação perdeu o seu objeto e, como tal, tornou-se inútil.

18. Adicionalmente, invoca a existência de um embargo posterior, notificado no dia 30 de janeiro de 2025, que a seu ver, reforça a inutilidade da presente ação, na medida em que demonstra que o Município já conseguiu aceder ao imóvel e exercer a fiscalização pretendida, requerendo a junção aos autos de um documento relativo a esse facto, nos termos do artigo 680.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, para demonstrar a perda de utilidade da presente instância.

(i) da admissão da junção aos autos do documento notificado em janeiro de 2025

19. A Recorrente procedeu à junção, com as alegações do presente recurso de revista, de um documento (doc. n.º 1), consubstanciado na ordem de embargo datada de 30 de janeiro de 2025, cuja notificação lhe foi efetuada na mesma data.

20. Sustenta que com este novo embargo o Município já logrou alcançar o desiderato que motivou a presente lide, o que leva à inutilidade superveniente da mesma e, com base neste facto superveniente, requer a junção do referido documento, ao abrigo do disposto no artigo 680.º do CPC.

Vejamos.

21. Nos termos do artigo 680.º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, apenas é admissível a junção de “documentos supervenientes” com as alegações, sem prejuízo do disposto nos artigos 674.º, n.º 3 e 682.º, n.º 2 do mesmo diploma.

22. A junção de documentos na fase de alegações do recurso de revista, embora prevista no artigo 425.º do CPC - que admite a apresentação de documentos cuja junção não tenha sido possível até ao encerramento da discussão-, é objeto de um regime mais restritivo no artigo 680.º, n.º 1 do CPC do que aquele que consta do artigo 651.º do CPC para o recurso de apelação. Este preceito exige que os documentos revistam, não só natureza superveniente, como que tenham de ser apresentados com as alegações do recurso de revista.

23. A doutrina processual tem-se pronunciado de forma clara sobre o conceito de documento superveniente para efeitos do recurso de revista. Segundo ALBERTO DOS REIS, são aqueles que “ainda não existiam à data em que na Relação se abriu a fase do julgamento, ou existiam a essa data, mas a parte ignorava a existência deles, ou a parte tinha conhecimento de que existiam, mas não pôde obtê-los antes de iniciada a referida fase” – cfr. Código de Processo Civil, Volume VI, Coimbra Editora, Coimbra, 1953, 3.ª ed./reimpr.: 2012, sub art. 727.º, pág. 70). Este entendimento é também perfilhado por AMÂNCIO FERREIRA, in Manual dos Recursos em Processo Civil, 9.ª ed., Almedina, Coimbra, 2009, pág. 280.

24. No mesmo sentido tem-se pronunciado a jurisprudência. Veja-se, a título ilustrativo, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28/03/2023, proferido no processo n.º 729/19.0T8CHV.G1.S1, onde se sumariou que:

“Serão qualificáveis como documentos supervenientes aqueles que ainda não existiam (por não terem sido formados/elaborados) à data em que na Relação se abriu a fase do julgamento, ou que, existindo já, a parte apresentante ignorava até então a sua existência ou ainda aqueles que, em tendo a parte conhecimento da sua existência, não pôde, todavia, por facto que lhe não é imputável, obtê-los antes de iniciada essa fase de julgamento.”

25. Tem interesse para o caso, ter presente que a jurisprudência tem vindo a reconhecer que, não obstante a regra da inadmissibilidade da alegação de factos novos em sede de recurso (proibição do ius novorum), é admissível a alegação de factos supervenientes que determinem a inutilidade da lide, com vista à extinção da instância – cfr. Ac. do STJ de 15/12/2023, proc. 05B3974.

26. A inutilidade superveniente da lide ocorre quando, por facto posterior à propositura da ação, desaparece o interesse processual na obtenção de uma decisão de mérito, por se ter tornado impossível ou inútil o provimento da pretensão deduzida – artigo 277.º, alínea e), do CPC.

27. No caso dos autos, a Recorrente juntou com as alegações de revista um documento (ordem de embargo datada de 30 de janeiro de 2025), que lhe foi notificado nessa mesma data. Com este documento a Recorrente visa demonstrar que a obra objeto da presente ação foi novamente embargada, o que, segundo a mesma, torna inútil a presente ação, porquanto o Município já logrou alcançar o resultado pretendido.

28. Considerando que o documento em causa foi notificado antes da inscrição do processo em tabela no TCA Sul (07/02/2025) e antes da prolação do acórdão recorrido (13/02/2025), não se trata de um documento superveniente para efeitos do artigo 680.º, n.º 1 do CPC, pois já existia à data da abertura da fase de julgamento em sede de apelação (veja-se a doutrina e jurisprudência citadas).

29. Contudo, ponderando que a sua junção aos autos visa comprovar um facto superveniente – a nova ordem de embargo – que, segundo a Recorrente, determina a inutilidade superveniente da lide, e que é entendimento jurisprudencial consolidado ser admissível a junção de documentos destinados a provar factos que conduzam à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide até ao trânsito em julgado da decisão, no caso, deverá admitir-se a junção aos autos do documento n.º1 junto com as alegações de revista, ainda que o mesmo não reúna os requisitos estritos de superveniência exigidos pelo artigo 680.º, n.º 1 do CPC.

30. Assim sendo, em face do que antecede, atendendo a que o documento n.º1 visa demonstrar a verificação de um facto superveniente que poderá conduzir, na perspetiva da Recorrente, à extinção da instância por inutilidade da lide - nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC-, admite-se a sua junção aos autos.

b. 1.2. Do erro de julgamento em que incorreu o Tribunal a quo por não ter julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

31. A Recorrente sustenta que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não declarar extinta a instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide. E que, atendendo ao novo embargo de obra, datado de 30 de janeiro de 2025, mais se justifica que seja agora declarada a inutilidade superveniente da lide.

32. Para tanto, aduz que, na sequência da notificação do processo instrutor, requereu expressamente ao TCA Sul a extinção da instância, invocando que, à data, se verificava a caducidade do embargo que sustentava a pretensão formulada na presente ação. Tal caducidade decorreria, por um lado, do decurso de mais de doze meses desde o decretamento do embargo (ocorrido em julho de 2022) e, por outro, da ausência de qualquer decisão definitiva por parte do Município de Lisboa quanto à situação jurídica da obra embargada. Alega, assim, que, tendo-se esgotado o prazo de validade do embargo, este se encontrava caducado, o que, nos termos do artigo 95.º do Código do Procedimento Administrativo, implicaria igualmente a caducidade do procedimento administrativo a ele inerente.

33. Conclui, por conseguinte, que o pressuposto fáctico-jurídico que sustentava a presente ação - a subsistência do embargo - cessou supervenientemente, tornando-se inútil qualquer decisão a proferir nos autos, porquanto já não subsistiria qualquer medida cautelar que legitimasse ou fundamentasse a necessidade de emissão de mandado judicial de entrada no imóvel.

34. Nessa medida, entende que, tendo desaparecido o objeto jurídico da presente instância, o Tribunal a quo deveria ter reconhecido a inutilidade superveniente da lide e, em conformidade, declarado extinta a instância, nos termos do disposto na alínea e) do artigo 277.º do Código de Processo Civil.

35. O Tribunal a quo, confirmou a sentença proferida pela 1.ª Instância, reafirmando que a eventual caducidade do embargo da obra não tem a virtualidade de extinguir o objeto da presente ação, porquanto nesta não se visa discutir a validade ou eficácia do embargo, mas sim obter a necessária autorização judicial para a entrada no imóvel, com vista à realização de uma diligência de fiscalização administrativa, nos termos do artigo 95.º do RJUE.

36. Sublinha que, ainda que a recusa de acesso ao imóvel tenha ocorrido no contexto de um embargo, a fiscalização urbanística constitui uma atividade autónoma, legalmente prevista e exigível independentemente da existência de embargo, podendo ser realizada sem necessidade de notificação prévia, conforme expressamente previsto no n.º 1 do artigo 95.º do RJUE.

37. E considerando que a inutilidade superveniente da lide, prevista na alínea e) do artigo 277.º do CPC, pressupõe que o efeito jurídico visado pela ação já tenha sido alcançado, o Tribunal recorrido conclui que no caso sub judice, o efeito jurídico pretendido, consubstanciado na emissão de mandado judicial de entrada no imóvel, não foi ainda obtido, razão pela qual se mantém a utilidade da instância.

38. O assim decidido é para acolher, adiantando-se, que da ordem de embargo datada de 30 de janeiro de 2025 - e pelas mesmas razões que foram consideradas no acórdão recorrido- não decorre qualquer alteração que determine a extinção da presente instância por inutilidade superveniente da lide, o que melhor veremos a seu tempo.

39. Tal como foi entendido pelas instâncias, é inequívoco que a alegada caducidade do embargo urbanístico não tem, por si só, a virtualidade de extinguir o objeto da presente ação, nem de determinar a inutilidade superveniente da lide, nos termos da alínea e) do artigo 277.º do Código de Processo Civil. Basta ter presente a distinção entre a natureza e os efeitos do embargo de obra e os objetivos próprios da fiscalização administrativa urbanística, para essa conclusão se impor em termos evidentes.

Vejamos.

40. O embargo, previsto nos artigos 102.º a 104.º do RJUE, constitui uma medida provisória e cautelar, destinada a suspender, de forma imediata, a execução de operações urbanísticas que careçam de controlo prévio ou que violem normas legais ou regulamentares. Trata-se, por conseguinte, de um instrumento de tutela da legalidade urbanística, com natureza conservatória, que visa impedir a consolidação de situações de facto ilegais até que seja proferida uma decisão definitiva sobre a situação jurídica da obra.

41. Já a fiscalização administrativa, regulada nos artigos 93.º e seguintes do RJUE, reveste natureza autónoma e permanente, sendo uma atividade de controlo material da conformidade das operações urbanísticas com o ordenamento jurídico, independentemente da existência ou subsistência de qualquer embargo. A atividade de fiscalização não se encontra subordinada à existência de medidas cautelares como o embargo, sendo antes expressão do dever funcional da Administração de garantir o cumprimento do ordenamento jurídico urbanístico.

42. O artigo 95.º, n.º 1 do RJUE consagra expressamente que os serviços de fiscalização podem aceder aos locais sujeitos a operações urbanísticas sem necessidade de notificação prévia, o que evidencia a autonomia procedimental desta função e a sua independência face a atos administrativos anteriores, como o embargo.

43. A presente ação visa a emissão de um mandado judicial de entrada no imóvel, com o exclusivo propósito de viabilizar a realização de uma diligência de fiscalização, obstaculizada pela recusa da Recorrente em franquear o acesso ao imóvel. Esta pretensão não se ancora na validade ou eficácia de qualquer embargo, mas sim na necessidade de assegurar o exercício de poderes públicos de fiscalização urbanística, cuja relevância jurídica subsiste independentemente da caducidade de medidas cautelares.

44. A jurisprudência tem afirmado de forma reiterada que a inutilidade superveniente da lide, prevista no artigo 277.º, alínea e), do CPC, apenas se verifica quando, por facto superveniente, o objeto da ação perde atualidade ou interesse jurídico, tornando inútil a decisão a proferir. Tal não ocorre quando o efeito jurídico pretendido – no caso, a emissão de mandado judicial – ainda não foi alcançado e continua a revestir interesse jurídico atual e efetivo.

45. A caducidade do embargo, nos termos do artigo 104.º do RJUE, não extingue o dever da Administração de fiscalizar, nem prejudica a possibilidade de instaurar procedimentos sancionatórios ou de reposição da legalidade urbanística. A fiscalização é um dever funcional da Administração, cuja prossecução não depende da vigência de medidas cautelares anteriormente decretadas.

46. Assim, bem decidiu o tribunal recorrido. Quanto ao mais, dir-se-á que, pelas mesmas razões, a emissão de novo embargo no dia 30 de janeiro de 2025, não afasta a necessidade de acesso ao imóvel, nem torna inútil a presente ação. E isso, porque, como vimos, o embargo é uma medida cautelar de tutela da legalidade urbanística, que não substitui a atividade de fiscalização, nem supre a recusa de acesso por parte do proprietário aos serviços de fiscalização.

47. O documento n.º 1 junto com as alegações do recurso – e cuja junção aos autos se admitiu - apenas comprova a realização de um novo embargo, mas não demonstra que a Recorrente tenha permitido o acesso ao imóvel, o que, de resto, a mesma também não alega que tenha sucedido. Assim sendo, a recusa de acesso mantém-se como obstáculo à atuação administrativa, pelo que se continua a justificar a necessidade de intervenção judicial para assegurar o cumprimento dos deveres legais de fiscalização.

48. Em suma, a ação conserva plena utilidade jurídica, pois visa assegurar o exercício de um poder-dever da Administração Pública, constitucionalmente ancorado no princípio da legalidade (artigo 266.º, n.º 2 da CRP), não sendo afetada pela caducidade ou renovação de medidas cautelares como o embargo.

Termos em que, sem necessidade de outras considerações, se impõe julgar o presente fundamento de recurso totalmente improcedente.

b. 3. Do erro de julgamento em que o Tribunal a quo incorreu ao decidir que a ação urgente para emissão de mandado judicial requerida ao abrigo do art.º 95º nº 4 do RJUE não envolve um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, nomeadamente, a apreciação de vícios detetados a seu montante, mas tão só a apreciação da alegação e prova dos factos fundamentais da respetiva causa de pedir.

49. Passando à questão de fundo, segundo o entendimento sufragado pelo TCA Sul, o âmbito da apreciação judicial para efeitos de emissão do mandato judicial ao abrigo do artigo 95.º, n.º4 do RJUE circunscreve-se à verificação da alegação e da prova dos factos essenciais que integram a causa de pedir, e que são: (i) A necessidade de ingresso no imóvel para efeitos de fiscalização urbanística; (ii) A ausência de consentimento por parte dos titulares de direitos sobre o bem imóvel.

50. Esta interpretação exclui a formulação de um juízo de legalidade quanto ao mérito sobre o ato administrativo que fundamenta o pedido de mandado judicial, afastando a possibilidade de apreciação de eventuais vícios materiais que afetem a validade do embargo ou de outras decisões administrativas conexas.

51. Desde já se antecipa, que o acórdão ora impugnado deverá ser integralmente confirmado, como, de seguida, se procurará demonstrar de forma mais desenvolvida.

52. Cumprindo esse desiderato, importa, numa primeira abordagem, proceder à análise da norma consagrada no artigo 95.º do RJUE, considerando as suas sucessivas formulações legislativas.

53. Na sua versão originária, era a seguinte a redação dessa norma:

“1- Os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras ou as empresas privadas a que se refere o n.º 5 do artigo anterior podem realizar inspeções aos locais onde se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização nos termos do presente diploma, sem dependência de prévia notificação.

2- O disposto no número anterior não dispensa a obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento.

3- O mandado previsto no número anterior é concedido pelo juiz da comarca respetiva a pedido do presidente da câmara municipal e segue os termos do procedimento cautelar comum.” (negrito da nossa autoria).

54. Com a redação introduzida pelo DL nº 214-G/2015, 02/10/2015, passou a prever-se:

“1- [...].

2- [...].

3- O mandado previsto no número anterior é requerido pelo presidente da câmara municipal junto dos tribunais administrativos e segue os termos previstos no código do processo nos tribunais administrativos para os processos urgentes.” (negrito da nossa autoria).

55. Por fim, em resultado da entrada em vigor do DL nº 121/2018, de 28/12, passou a constar dessa norma a seguinte redação:

“1- Os fiscais municipais ou os trabalhadores das empresas privadas a que se refere o n.º 5 do artigo anterior, podem realizar inspeções aos locais onde se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização nos termos do presente diploma, sem dependência de prévia notificação.

2- Os fiscais municipais e os trabalhadores das empresas mencionados no número anterior podem fazer-se acompanhar de elementos das forças de segurança e do serviço municipal de proteção civil, sempre que haja fundadas dúvidas ou possa estar em causa a segurança de pessoas, bens e animais.

3- Na inspeção de operações urbanísticas sujeitas a fiscalização nos termos do presente diploma é necessária a obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento.

4- O mandado previsto no número anterior é requerido pelo presidente da câmara municipal junto dos tribunais administrativos e segue os termos previstos no código do processo nos tribunais administrativos para os processos urgentes.

5- Para as operações urbanísticas em curso, a falta de consentimento decorre de ser vedado o acesso ao local por parte do proprietário, locatário, usufrutuário, superficiário, ou de quem se arrogue de outros direitos sobre o imóvel, ainda que por intermédio de alguma das demais pessoas mencionadas no n.º 2 do artigo 102.º-B, ou de ser comprovadamente inviabilizado o contacto pessoal com as pessoas antes mencionadas.

6- Para as operações urbanísticas concluídas, a falta de consentimento decorre de o proprietário não facultar o acesso ao local, quando regularmente notificado.

7- A entrada e a permanência no domicílio devem respeitar o princípio da proporcionalidade, ocorrer pelo tempo estritamente necessário à atividade de inspeção, incidir sobre o local onde se realizam ou realizaram operações urbanísticas e a prova a recolher deve limitar-se à atividade sujeita a inspeção.” (sublinhado nosso)

56. A análise da evolução normativa do artigo 95.º do RJUE revela uma clara intenção do legislador em clarificar o regime jurídico aplicável à emissão de mandado judicial para ingresso em domicílio no âmbito de ações de fiscalização urbanística. Assim, na sua redação originária, o n.º 3 do referido artigo previa que o mandado judicial fosse concedido pelo juiz da comarca, a requerimento do presidente da câmara municipal, seguindo os termos do procedimento cautelar comum. Esta opção foi, contudo, abandonada com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cujo preâmbulo expressamente refere a intenção de clarificar regras procedimentais, estabelecendo que a ação para obtenção do mandado judicial passaria a seguir os termos previstos no CPTA para os processos urgentes.

57. A redação atualmente em vigor, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 121/2018, de 28 de dezembro, densifica o regime jurídico aplicável, prevendo expressamente, no n.º 4 do artigo 95.º, que o mandado judicial é requerido junto dos tribunais administrativos e tramita como processo urgente, nos termos do CPTA. Acresce que os n.ºs 5 a 7 do mesmo artigo delimitam com precisão os pressupostos da falta de consentimento e os parâmetros de atuação dos agentes de fiscalização, impondo o respeito pelo princípio da proporcionalidade e pela inviolabilidade do domicílio.

58. Deste modo, resulta inequívoco que a ação para emissão de mandado judicial prevista no artigo 95.º, n.º 4, do RJUE reveste natureza urgente e rege-se pelo disposto no artigo 36.º do CPTA, não se lhe aplicando, por conseguinte, os critérios de decisão próprios das providências cautelares, nomeadamente os constantes do artigo 120.º do mesmo código.

59. O artigo 95.º do RJUE prevê a possibilidade de o Presidente da Câmara Municipal requerer ao tribunal competente a emissão de mandado judicial que autorize a entrada no domicílio de qualquer pessoa, com vista à fiscalização de operações urbanísticas. A intervenção jurisdicional prevista no artigo 95.º do RJUE destina-se a viabilizar o exercício de competências administrativas municipais no âmbito da fiscalização de operações urbanísticas, independentemente da sua sujeição a controlo prévio, licenciamento, comunicação prévia ou autorização de utilização, tendo uma natureza instrumental.

60. Essa intervenção justifica-se à luz do princípio constitucional da inviolabilidade do domicílio, consagrado no artigo 34.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), que apenas admite a entrada coerciva em domicílio mediante autorização judicial, nos casos e formas previstos na lei. Mais concretamente, o artigo 34.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, estabelece que “o domicílio e o sigilo da correspondência e dos outros meios de comunicação privada são invioláveis” e bem assim, que “a entrada no domicílio de qualquer pessoa contra sua vontade só pode ser ordenada pela autoridade judicial competente, nos casos e segundo as formas previstas na lei”.

61. A intervenção jurisdicional prevista no artigo 95.º do RJUE não visa substituir a Administração no exercício das suas competências de fiscalização urbanística, mas antes assegurar que o exercício dessas competências respeita os direitos fundamentais dos particulares. Trata-se de viabilizar a atuação administrativa em situações em que esta colide com a esfera de proteção constitucional da inviolabilidade do domicílio.

62. A Administração Pública deve dispor de instrumentos legais que lhe permitam aceder ao interior de habitações no âmbito das suas funções de fiscalização, designadamente mediante a obtenção de mandado judicial, mecanismo essencial para o exercício efetivo do poder de controlo no contexto da gestão urbanística, sob pena de se comprometer a eficácia e a comprovação de uma parte significativa da sua atividade inspetiva.

63. A fiscalização urbanística é consabidamente uma competência própria dos municípios, exercida independentemente da sujeição das operações urbanísticas a controlo prévio. O artigo 95.º do RJUE permite que essa fiscalização se estenda a situações em que não houve qualquer procedimento administrativo prévio, desde que existam indícios de infração urbanística. A autorização judicial para o acesso dos serviços de fiscalização municipal não depende da existência de um procedimento de licenciamento ou comunicação prévia, mas apenas da necessidade de entrada em domicílio para efeitos de fiscalização.

64. A exigência de mandato judicial funciona como uma salvaguarda do princípio da legalidade e da proporcionalidade, permitindo ao juiz aferir se a entrada coerciva é necessária, adequada e proporcional ao fim visado, ou seja, para proteção da legalidade urbanística. Esta função de controlo jurisdicional prévio é essencial para garantir que a Administração não atua de forma arbitrária ou desproporcionada.

65. Neste sentido, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 271/2017, reafirmou a necessidade de autorização judicial para a entrada em domicílio no âmbito da fiscalização urbanística, considerando inconstitucional qualquer norma que a dispense, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias

66. A intervenção jurisdicional prevista no artigo 95.º do RJUE constitui uma exigência constitucional e legal que visa assegurar o equilíbrio entre o exercício legítimo da função administrativa de fiscalização urbanística e a proteção dos direitos fundamentais dos particulares, em especial o direito à inviolabilidade do domicílio. A sua natureza é, inequivocamente instrumental, funcionando como condição de legitimidade da atuação administrativa em espaços constitucionalmente protegidos.

67. Dito isto, tem interesse para o caso, convocar a posição doutrinária sustentada por Dulce Lopes na sua anotação ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 145/2009 (Proc. n.º 558/08) – cfr. Dulce Lopes, “Mandado, por quem? Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 145/2009 (1ª Secção), de 24.3.2009, P. 558/08”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.° 78, Novembro/Dezembro de 2009, pgs. 39 a 42.)- quando defende que o mandado judicial previsto no artigo 95.º do RJUE não se configura como um instrumento de controlo jurisdicional de mérito sobre a decisão administrativa que lhe serve de suporte. Segundo a autora, o referido mandado assume natureza meramente instrumental e formal, destinando-se a viabilizar o exercício de competências administrativas de fiscalização, sem que tal implique a sindicância da validade ou da legalidade substantiva do ato administrativo antecedente. Trata-se de um controlo que se aproxima da lógica de um “visto formal”, limitado à verificação da existência dos pressupostos legais mínimos – nomeadamente, a necessidade de ingresso no domicílio e a ausência de consentimento do respetivo titular – sem que se exija ao juiz uma apreciação substancial da decisão administrativa que fundamenta o pedido.

68. Tal não significa, contudo, que conforme se esclarece no Acórdão deste STA, de 07/09/2023, proferido no Processo n.º 2373/22.5BELSB « que a ação urgente para emissão de mandado judicial, embora não envolva um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, que recaia sobre a fiscalização das obras em si, admite, exige, que o escrutínio do tribunal cumpra a sua «função de garantia dos destinatários de uma atuação de fiscalização municipal ou de uma medida de salvaguarda do interesse urbanístico. (…)» pois que, «[p]or seu intermédio visa assegurar-se a correção da execução de uma decisão administrativa já proferida na sequência de um procedimento de fiscalização, de conservação do edificado ou de tutela da legalidade administrativa.». E é nesta medida que «[o] mandado surge, assim, enquadrado num ambiente jurídico-público, sendo sempre possível detetar um nexo de acessoriedade deste relativamente a atuações administrativas (de tipologia diversa), na medida em que assegura o preenchimento de condições imprescindíveis à execução destas.».

69. Esta leitura é coerente com a evolução legislativa do artigo 95.º do RJUE, que, ao abandonar a remissão para o procedimento cautelar comum e ao consagrar a tramitação urgente nos termos do CPTA, reforça a natureza célere, acessória e não contenciosa da intervenção judicial em causa.

70. É também este o entendimento perfilhado pelo Ministério Publico no parecer que emitiu e que se encontra junto aos presentes autos. Nesse parecer, refere-se que «Já no processo nº 2373/22.5BELSB defendemos e aqui reiteramos, o controlo formal exigido justifica-se como meio de assegurar e garantir judicialmente o cumprimento de prescrições e exigências de ordem pública, como sejam a participação do particular no âmbito dos procedimentos administrativos e a competência para ordenar a realização de determinadas diligências.

Ou seja, o pedido de mandado judicial poderá ser indeferido com fundamento em vício respeitante a decisão tomada a montante relativamente à qual se conclua que incumpre prescrições e exigências de ordem pública.

Essa verificação não envolve, todavia, um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada (cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/09/2023, P. 2373/22.5B), ou a ação fiscalizadora propriamente dita, nem pode corresponder a uma apreciação em sede de impugnação de ato praticado no procedimento ou de adoção de determinada medida de tutela de legalidade urbanística.

No presente caso não foi suscitado vício respeitante a decisão tomada a montante que ofenda prescrições e exigências de ordem pública.

E, conforme sublinha o acórdão recorrido, dimana do probatório, que não foi objeto de impugnação pela Recorrente, a Polícia Municipal efetuou diligências diretas e pessoais junto ao proprietário do imóvel onde decorria a operação urbanística para que a fiscalização pudesse ser efetuada, aquele não permitiu o acesso ao local, encontra-se demonstrada a necessidade de verificação da conformidade das obras realizadas com a regulamentação aplicável e não foi oferecido motivo que impeça o acesso pela Polícia Municipal àquele imóvel.

Mostram-se assim verificados, do nosso ponto de vista, os pressupostos legais para a emissão de mandado judicial solicitado ao abrigo do disposto no artigo 95º nº 4 do RJUE.»

71. Conforme se sumariou no citado acórdão do STA, de 07/09/2023, «VI - A ação urgente para emissão de mandado judicial, requerida que seja ao abrigo do artigo 95.º, n.º 4, do RJUE, embora não envolva um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, que recaia sobre a fiscalização das obras em si, admite, exige, que o escrutínio do tribunal cumpra a sua função de garantia dos destinatários de uma atuação de fiscalização municipal ou de uma medida de salvaguarda do interesse urbanístico.

VII- O pedido de emissão de mandado judicial, solicitado ao abrigo do disposto no artigo 95.°, n.° 4, do RJUE, pode ser indeferido com fundamento em vício respeitante a decisão antes proferida no respetivo procedimento e em relação à qual se conclua que incumpre prescrições e exigências de ordem pública, no caso, a falta de competência para a prática do ato que ordenou a fiscalização ao local, não consentida, e para cujo suprimento se tenha requerido a emissão do mandado judicial.»

72. Resulta das considerações expendidas, que o pedido de mandado judicial poderá ser indeferido com fundamento em vício respeitante a decisão tomada a montante relativamente à qual se conclua que incumpre prescrições e exigências de ordem pública, mas essa verificação não envolve, todavia, um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada ou da ação fiscalizadora propriamente dita, nem pode corresponder a uma apreciação em sede de impugnação de ato praticado no procedimento ou de adoção de determinada medida de tutela de legalidade urbanística.

73. Como se retira do que antecede, uma vez que a ação para emissão de mandado judicial prevista no artigo 95.º do RJUE não constitui um meio de controlo de mérito da decisão administrativa subjacente, mas antes um mecanismo de tutela da legalidade constitucional, assegurando o equilíbrio entre o exercício da função administrativa de fiscalização e os direitos fundamentais dos particulares e considerando que na situação em apreço, como vimos, não foi suscitado nenhum vício respeitante à decisão tomada a montante que ofenda prescrições e exigências de ordem pública, não pode senão concluir-se que o acórdão recorrido não enferma dos vícios que lhe vêm assacados.

Assim sendo, impõe-se manter o acórdão recorrido e negar provimento ao presente recurso de revista.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, nos termos e com os fundamentos expostos, negar provimento ao recurso de revista interposto pela Recorrente e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido.

Mais acordam em não admitir o documento junto pela Recorrente em anexo às alegações de recurso e, após trânsito em julgado, ordenam o respetivo desentranhamento dos autos e a sua devolução à Recorrente, condenando-se aquela nas custas do incidente anómalo que gerou, fixando-se em 1 UC a taxa de justiça.

Custas do recurso pela Recorrente (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC).

Notifique.

Lisboa, 29 de maio de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho.