0202/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto ainda não executado que, anteriormente à emergência do DL n.º 11/2003, de 18/1, ordenou a demolição de uma antena de telecomunicações por preterição da respectiva licença de obras foi alvo de uma caducidade «ope legis”, condicionada à apresentação, pela operadora, do requerimento de autorização municipal previsto no art. 15º, n.º 1, daquele diploma. II - Essa caducidade do acto contenciosamente recorrido, sucedida depois da interposição do recurso contencioso, acarreta a extinção da respectiva instância, por impossibilidade superveniente da lide (cfr. art. 287º, al. e), do CPC, ex vi artº 1º da LPTA).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO I.1.A..., S.A. , com sede na ..., Lisboa, recorre da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Coimbra (TAC) a 30/SET/03 (cf. fls. 106-110) que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que ali interpôs da deliberação da Câmara Municipal de Caldas da Rainha (ER) de 2002/06/17, através da qual foi ordenada a remoção da antena de telecomunicações e contentor por si colocados na ..., lote 24, Caldas da Rainha. Alegando formulou a recorrente as seguintes Conclusões: A ordem de demolição impugnada nos presentes autos foi proferida ao abrigo do disposto no art. 106° , n.º 1 do Decreto-Lei n.º 559/99 de 16/12, na redacção em vigor por ser entendimento do seu autor que a instalação de uma antena de telecomunicações constitui obra de construção civil, sujeita a licenciamento municipal, nos termos do art. 1°, n.º 1, al. a) do mesmo diploma. Nos termos deste preceito estão sujeitas a licenciamento «as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações, e ainda os trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da topografia local». A instalação de uma estação de telecomunicações não pode ser considerada como uma obra de construção civil considerada como uma obra de construção civil, como é entendimento constante dos nossos tribunais, pelo que a instalação deste equipamento não está sujeita a licenciamento municipal. Esta questão está, hoje, de resto, expressamente resolvida pelo Decreto-Lei n.º 11/2003 de 18/01, que regula a autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicação e respectivos acessórios. Este diploma estabelece as regras a que obedece a autorização municipal para a instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, esclarecendo que não é aplicável às estações de telecomunicação o regime do Decreto-Lei 555/99 na redacção em vigor. Nestes termos, a instalação de estações de telecomunicações não está sujeita, nem nunca esteve, nos termos expressos da lei, ao licenciamento municipal exigido pelo Decreto-Lei n.º 555/99 , na redacção em vigor, mas apenas à autorização estabelecida no Decreto-Lei n.° 11/2003 de 18 de Janeiro. No que respeita às estações já instaladas o prazo para requerer a sua autorização só terminou em 23 de Julho de 2003, como já se demonstrou, tendo o recorrente procedido à entrega, no prazo, do respectivo pedido de autorização municipal, como resulta do doc.n.°1. O acto recorrido ordenou a demolição da estação de telecomunicações por ser entendimento do autor do mesmo que a instalação de uma estação de telecomunicações está sujeita a licenciamento municipal, nos termos do Decreto-Lei n.º 555/99 , na redacção em vigor. Como não existe a necessidade de tal licenciamento, mas apenas de obtenção da autorização municipal, nos termos do Decreto-Lei n.º 11/2003 , cujo prazo para o respectivo requerimento só terminou em 23 de Julho de 2003, o acto recorrido é contrário à Lei, o que tem como consequência a sua anulabilidade, nos termos do art. 125.° do Código do Procedimento Administrativo . A sentença recorrida, ao ter decidido que a instalação de estações de radiocomunicações está sujeita ao regime jurídico do Decreto-Lei n.º 555/99 , na redacção em vigor, violou os seus arts. 4.° e 106.° e também o disposto no art. 15.° do Decreto-Lei 11/2003 . Com efeito, nos termos expressos deste preceito, as operadoras deviam apresentar até ao dia 23 de Julho de 2003, à Câmara Municipal em causa, o pedido de autorização municipal para as antenas de radiocomunicações já instaladas, o que a recorrente fez. O único entendimento correcto da citada legislação é no sentido de ser ilegal a ordem de demolição, porque proferida ao abrigo de legislação inaplicável - o Decreto-Lei n.º 555/99 , na redacção em vigor - e por ter sido proferida ainda antes de a Câmara Municipal se ter pronunciado sobre o pedido de autorização tempestivamente apresentado pela recorrente. A ER não contra-alegou. I.2. Neste Supremo Tribunal o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: “Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença do TAC de Coimbra constante de fls. 106 a 110, que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação interposto da deliberação da Câmara Municipal das Caldas da Rainha de 17.06.2002 que, nos termos do artigo 106° n°1 do DL 555/99 de 16.12, determinou a remoção da antena de telecomunicações. Em causa no presente recurso está pois a questão de saber se, como se entendeu na sentença recorrida, a estrutura edificada apresenta as características de obra sujeita a licenciamento nos termos do disposto no artigo 4° n°2 alínea c) do DL 555/99 (redacção do DL 177/01 de 04.06), integrando o conceito de obra de construção civil na definição resultante do artigo 2° n°2 alínea b) do mesmo diploma. Considerando a matéria de facto dada como assente na sentença, nenhuma censura nos pode merecer, porém, o decidido, pois os componentes da estrutura em causa, na medida em que apresentam características de incorporação no solo com carácter de permanência exigidas no artigo 2° n°2 alínea a) do DL 555/99 supra referido, preenchem o conceito de edificação neste preceito definido. Nestes termos, afigurando-se-nos que a instalação da referida estrutura se mostrava sujeita a licenciamento municipal à luz do regime previsto no DL 555/99 , vigente à data dos factos, somos de parecer que o recurso não merece provimento”. I.3. Por despacho do Relator de fls. 166, ponderando-se que constituía solução plausível de direito a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide advinda da caducidade «ope legis» mercê da entrada em vigor do Dec. Lei nº 11/2003 , de 18 de Janeiro, foi ordenada a notificação das partes e o Ministério Público para, no prazo de 10 dias, dizerem o que tivessem por conveniente. Veio então o Ministério Público dizer o seguinte: ”Nos termos do artigo 15° n°1 do DL 11/2003 de 18.01, o regime instituído por este diploma é de aplicar às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas sem que tivesse havido deliberação ou decisão municipal favorável. Deste modo, com a vigência deste novo diploma, desde que ainda não executado e na condição de ter sido formulado requerimento para concessão de autorização municipal, o acto impugnado ficaria impossibilitado de produzir efeitos. Isto é, o acto teria sido alvo de uma caducidade ope legis. Na situação em apreço, todavia, não pode o tribunal retirar implicações invalidantes para o acto contenciosamente impugnado da mera publicação e entrada em vigor do DL 11/2003 de 18.01, na medida em que da sentença recorrida não consta que tenha sido elaborado requerimento visando a obtenção de autorização municipal, e nem sequer está demonstrado que o acto recorrido esteja em contradição com as prescrições substantivas da nova lei - cfr arts 4° e 15° n°6, als b) e c). Assim, resultando da factualidade apurada pelo tribunal recorrido que o acto foi praticado em 17.06.2002, portanto em data anterior à publicação e vigência do DL 11/2003 , e sendo nosso entendimento, expresso no parecer de fls. 164, que o mesmo se mostra válido à luz do princípio tempus regit actus, não cremos que na situação concreta se verifique a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide”. Por seu lado, a A.... S.A., através do seu requerimento de fls. 169-177, veio dizer como de mais relevante o seguinte: “(...) 6 - Acresce que o art. 15°, n.º 1, dispõe expressamente que “ o presente diploma aplica-se às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas sem que tenha havido deliberação ou decisão municipal favorável, devendo os operadores requerer a respectiva autorização municipal no prazo de 180 dias a partir da data da sua entrada em vigor ”. 8 - Este diploma só entrou em vigor em Janeiro de 2003 pelo que, em relação às estações já instaladas, como a dos autos, estabelece-se, no seu art. 15º, um prazo de 180 dias para que as operadoras solicitem a competente autorização municipal, prazo este que só terminou em Julho de 2003. 9 - A Impugnante, em cumprimento desta disposição legal, procedeu à entrega do pedido de autorização municipal das antenas de telecomunicações instaladas no Concelho das Caldas da Rainha. 10 - Em face do exposto afigura-se-nos inequívoco que o legislador veio expressamente reconhecer que anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 11/2003 , de 18/01, não existia legislação a impor a obrigatoriedade de obtenção de licença municipal para instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios. 11 - Foi precisamente para colmatar tal vazio legislativo que esse diploma veio estabelecer que essa instalação está dependente, não de licença, mas sim de autorização municipal, cujo procedimento de obtenção regulamenta especificamente. 12 - Decidiu-se expressamente neste sentido no Acórdão do Supremo Tribunal da Justiça de 17 de Março de 2004, proferido no Proc. nº 80/04, disponível em www.dgsi.pt « Por outro lado, como se refere no seu art. 15.°, este Decreto-Lei n.º 11/2003 aplica-se «às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas sem que tenha havido deliberação ou decisão municipal favorável », sem se excluírem os casos em que já houve decisão de indeferimento, pelo que tem de concluir-se que, a partir da entrada em vigor deste diploma, ficou afastada a possibilidade de aplicação do regime previsto no Decreto-Lei n.º 555/99 , se eventualmente se julgasse aplicável, inclusivamente no que concerne à fase executiva de demolições que tivessem sido ordenadas. 13 — Em conclusão, como consequência da entrada em vigor do DL 11/2003 , que vem regular expressamente o procedimento de autorização municipal para instalação de estações de telecomunicações, como a dos autos, fixando mesmo um prazo para a apresentação dos pedidos respectivos para as estações já instaladas á data da sua entrada em vigor, caducaram as ordens de demolição anteriormente proferidas, não apenas por terem por base legislação inaplicável, mas também porque deste regime jurídico resulta a necessidade de as operadoras submeterem as estações já instaladas a pedido de autorização, que deverá ser apreciado de acordo com os critérios estabelecidos no referido diploma. 14 — Decidiu-se expressamente neste sentido no, aliás douto, Acórdão do Supremo Tribunal da Justiça de 19 de Maio de 2005 proferido no Proc. nº 38/05... .... Em resumo, a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 11/2003 teve por consequência a caducidade das ordens de demolição proferidas, antes da sua entrada em vigor, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 555/99 , o que acarreta a inutilidade superveniente da presente lide, Termos em que Deve ser declarada a inutilidade superveniente da lide, em virtude de ter caducado o acto objecto dos presentes autos, nos termos e com os fundamentos apresentados”. I.4. Colhidos os vistos da lei vêm os autos à conferência pelo que cumpre apreciar e decidir. II.FUNDAMENTAÇÃO II.1. A sentença recorrida julgou como assente a seguinte MATÉRIA DE FACTO (Mª de Fª): 1 - A recorrente instalou uma estação de telecomunicações na ..., lote 24, Caldas da Rainha, sem ter previamente requerido à Câmara Municipal o seu licenciamento. 2 - Para a instalação da estação foram executadas obras no prédio com a construção de três bases em alvenaria com a colocação de três antenas, foi construída uma cabine em alvenaria e foram executadas as infra-estruturas de apoio, respeitantes a rede de terras, condutas para alimentação de energia eléctrica e passagem de cabos coaxiais para as antenas. Em 2002/06/17 a autoridade recorrida deliberou ordenar a remoção do equipamento instalado. II.2. DO DIREITO II.2.1. Estava em causa no recurso contencioso o acto da ER proferido em 14 de Março de 2003, que ordenou a demolição da antena de Telecomunicações e seus acessórios que foram instalados pela recorrente sem autorização e alvará de licença da Câmara. Como se viu, todo o procedimento decorreu sob a égide do Decreto-Lei 555/99 de 16 de Dezembro ratificado pelo Decreto-Lei 177/01 de 4 de Junho, entendendo-se em sede graciosa que a aludida instalação infringia a alínea e) do nº. 1 do artigo 7° do Decreto-Lei n° 555/99 , de 16 de Dezembro, e a alínea a) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei no 445/91 , de 20 de Novembro, ou da alínea j) do artigo 2º e artigo 4° n° 2 alínea b) do Decreto-Lei n° 555/99 . Delimitando o objecto do recurso contencioso, a sentença recorrida depois de ter considerado que, “ a estrutura erigida pela recorrente tem as características de fixidez, ancoragem ao solo e ligação entre elementos ”, e a respeito da invocação de que o caso mesmo que estivesse ao abrigo do D.L. 555/99, de 16/12, deixou de o estar com a entrada em vigor do D.L. 11/2003, de 18/1, afirmou o seguinte: “Nos termos do seu art. 1° este diploma regula a autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respectivos acessórios, entendendo-se por infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios o conjunto de elementos que permitem a instalação e funcionamento dos equipamentos de radiocomunicações (art. 2°, al. a). Nos termos do seu art. 4° a instalação de tais infra-estruturas estão sujeitas a autorização municipal. No entanto, dada a data da entrada em vigor este diploma não é aplicável ao caso. O licenciamento da actividade não dispensa, como resulta da lei e acontece em tantos outros domínios, o licenciamento a conceder por outras entidades vocacionadas para acautelar outros interesses que no caso também têm que ser acautelados. Veja-se, por exemplo, o decidido pelo S.T.A. no recurso 47401, de 2003/01/21: as “ licenças ou contratos não substituem ... outras licenças exigidas por lei, com referência ao acautelamento de outros fins, cuja prossecução está confiada a pessoa colectiva diferente ...” É o caso dos interesses de um bom ordenamento do território, da preservação do bom ambiente, urbano e rural. Daí a necessidade, que se mantém, da intervenção das autarquias para autorizarem a instalação do equipamento, precisamente porque esta instalação pode afectar interesses cuja defesa compete a estas entidades”. Com tais fundamentos negou provimento ao recurso. II.2.2. Nesta sede emerge como prioritário o conhecimento da questão suscitada em I.3. , pois que a proceder ficará prejudicado o conhecimento de outras questões. Vejamos pois. O DL n.º 11/2003 , de 18/1 veio regular "a autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respectivos acessórios, definidas no Decreto-Lei n.º 151-A/2000 , de 20 de Julho...". Definindo, no âmbito daquele diploma, o que são “infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios”, prescreve o artigo 2.º que, por tal se entende, o "conjunto de elementos que permitem a instalação e funcionamento dos equipamentos de radiocomunicações". Sob o capítulo II são regulados os requisitos e o procedimento da autorização municipal, regulando-se no capítulo IV a fiscalização e regime sancionatório. Por seu lado, a norma transitória do artigo 15.º prescreve, sob o nº 1, que o diploma em causa se aplica "às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas sem que tenha havido deliberação ou decisão municipal favorável, devendo os operadores requerer a respectiva autorização municipal no prazo de 180 dias a partir da data da sua entrada em vigor", enunciando-se sob os nºs 2 a 4 o respectivo procedimento, e sob os nºs conjugados 5 e 6, e relativamente aos casos em que já exista projecto de decisão no sentido de indeferir a pretensão, são enunciadas e tipificados as situações em que o indeferimento pode ser sustentado. Ora, no caso dos autos, o interessado, como se alcança do documento de fls. 143 e segs., requereu a 2/JUL/03 aquela autorização municipal. É assim lícito concluir que o mencionado art. 15º, n.º 1, postergou todos e quaisquer actos administrativos da espécie do que está em causa nos presentes autos, desde que ainda não executados, pois que a emergência daquela norma, conjugada com o requerimento tempestivo de que fosse concedida tal autorização municipal, impossibilitava que esses actos pudessem produzir os efeitos a que naturalmente tendiam e, portanto, que a Administração lhes conferisse qualquer efectividade prática. Como se disse no acórdão do STA de 19-05-2005 (Rec. nº 038/05) Não rigorosamente nessa perspectiva, mas vincando bem que, a partir da entrada em vigor do citado DL 11/2003 , ficou afastada a possibilidade de aplicação do regime decorrente do DL 555/99 , pode ver-se o acórdão deste STA de 17/MAR/2004 (Rec. nº 80/04); e admitindo por força do disposto no art. 15º do DL nº 11/2003 , a ocorrência da caducidade do acto, pode ver-se o acórdão de 14-12-2004 (Rec. nº 0422/04). , recaído sobre situação similar, e cuja doutrina se segue, “ o aqui recorrido (leia-se, Administração) agiria «contra legem» se, apesar de confrontado com um requerimento de autorização que o ora recorrente apresentasse ao abrigo do referido art. 15º, n.º 1, persistisse em executar a ordem de demolição da antena em causa, em vez de retomar a análise do assunto à luz do «iter» procedimental introduzido pelo mesmo preceito. Ora, tudo isto significa que os actos administrativos do tipo a que se subsume o deste processo foram alvo de uma caducidade «ope legis», ainda que condicionada à formulação do requerimento de «autorização municipal» a que acima aludimos. É que a supressão completa e definitiva dos efeitos de um acto administrativo traduz fatalmente a sua erradicação da ordem jurídica…. Aliás, seria flagrante a «contradictio in adjecto» que existiria se falássemos num acto que nunca operará ou agirá – por ser juridicamente impossível que se lhe possa seguir uma consequência qualquer. «In casu», a factualidade provada diz-nos que a recorrente, ainda dentro daquele prazo de 180 dias, mas já depois da interposição do recurso contencioso, dirigiu ao aqui recorrido um requerimento visando a obtenção da referida autorização municipal”. E, por outro lado, realce-se, tanto desse requerimento, como da posição enunciada pela recorrente, quer sem sede de alegações no recurso jurisdicional, quer a fls. 168 e ss. dos autos, na sequência do despacho referido em I.3., depreende-se com clareza que o acto contenciosamente recorrido nunca chegou a ser executado. Assim sendo, temos que o despacho contenciosamente recorrido (de 17/06/02) caducara efectivamente «ope legis» com a apresentação do aludido requerimento, ocorrida em 2/7/03, pois, e a partir daí, o problema substantivo em presença haveria de ser ponderado e resolvido segundo o novo enquadramento legal que o DL n.º 11/2003 introduzira. Deste modo, a ocorrência da caducidade do acto contenciosamente impugnado tornava impossível que a lide prosseguisse para avaliação da legalidade dele - sem o que o tribunal poderia vir a suprimir da ordem jurídica um acto que já afinal dela já fora erradicado. Dado que aquando da prolação da sentença recorrida ainda não era conhecida nos autos a apresentação do aludido requerimento, entrado na Câmara em 2/7/03, impõe-se agora extrair as devidas consequências, julgando extinta a instância por impossibilidade superveniente (cfr. o art. 287º , al. e), do CPC , ex vi artº 1º da LPTA). DECISÃO Nos termos com os fundamentos expostos acordam em: conceder provimento ao presente recurso; revogar a sentença recorrida; e Julgar extinta a instância do recurso contencioso dos autos, por impossibilidade superveniente da lide. Sem custas. Lisboa, 4 de Outubro de 2005. - João Belchior – (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Edmundo Moscoso.