0470/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A estatuição contida no Anexo I do artigo 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que concretiza a agregação de freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não é um acto administrativo contenciosamente impugnável. II - Deve rejeitar-se liminarmente, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquela prescrição.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A Freguesia de Nossa Senhora da Anunciada veio requerer a suspensão de eficácia do comando contido na Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que determina a agregação da requerente com as freguesias de São Julião e Santa Maria da Graça. 2. Por despacho do relator, proferido a fls. 13, o requerimento foi liminarmente rejeitado, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA. 3. Nesse despacho o relator considerou, em resumo, que a providência reporta a uma prescrição inserida em diploma legislativo, emanada no exercício da função legislativa, que não tem a natureza de acto administrativo e cuja impugnação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa. 4. Inconformada, a requerente vem reclamar para a conferência invocando erro de julgamento na decisão de rejeição liminar do requerimento. Argumenta, em síntese, que o que está em causa é a decisão concreta e individual de agregação da freguesia requerida, que essa decisão consubstancia a aplicação discricionária dos princípios e normas gerais previamente definidos pela via legislativa apropriada – Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio - e que, por consequência corresponde a um acto administrativo emanado pela Assembleia da República. Para apreciação vêm os autos à conferência. 5. Para bem se perceber do que se reclama, passamos a transcrever o despacho reclamado: Nos presentes autos, a freguesia de Nossa Senhora da Anunciada vem requerer a suspensão de eficácia do comando contido na Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que determina a agregação da requerente com as freguesias de São Julião e Santa Maria da Graça A prescrição em causa está contida no diploma legislativo ( Lei nº 11-A/2013 ) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio” e concretiza a criação, por agregação, da “União das freguesias de Vagos e Santo António”. É uma estatuição relativa à divisão territorial das autarquias, matéria que, de acordo com o previsto no art. 236º/4 da Constituição da República Portuguesa é de reserva de lei, implicando que, por imposição constitucional, a criação, a extinção e a delimitação da circunscrição territorial de cada autarquia têm de ser determinadas por lei. (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4 ed., I, 721.) 3. Deste modo, é um comando inserido em diploma legislativo e decorrente do exercício da função legislativa que não tem a natureza de acto administrativo (art. 120º CPA) e cuja impugnação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º/2/a) ETAF]. 4. Assim, ocorrendo circunstâncias que obstam ao conhecimento do mérito na acção principal, é manifesta a ilegalidade da pretensão formulada (Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 1ª ed., p. 587) . 5. Pelo exposto, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA, rejeito liminarmente o requerimento. Custas pela requerente. 6. A reclamante discorda deste entendimento pelas razões supra resumidas no ponto 4. Mas não lhe assiste razão. A “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas” é matéria que a Constituição da República Portuguesa reserva à competência legislativa da Assembleia da República [art. 164º/n)]. E “a divisão administrativa do território será estabelecida por lei” (art. 236º/4 da CRP). Temos, assim, que a Constituição exige a intervenção da lei para definir os regimes jurídicos destas matérias . No primeiro caso, a regulação tem de ser feita através de um acto legislativo editado pela Assembleia da República ( reserva de lei com o sentido de reserva de parlamento ). No segundo caso, a Constituição exige a intervenção da lei, mas não estabelece a obrigatoriedade de lei do parlamento, sendo-lhe indiferente que se trate de lei formal da Assembleia da República ou de decreto-lei do Governo ( reserva de lei com o sentido de reserva de acto legislativo ). (Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição”, Anotada, 4ª ed. II, p. 721) Ora, como ensina GOMES CANOTILHO (“Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6ª ed., p. 723) , a reserva de lei, na sua dimensão negativa significa que “nas matérias reservadas à lei está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei” e na sua dimensão positiva significa que, “nessas matérias, a lei deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico, não podendo declinar a sua competência normativa a favor de outras fontes”. Posto isto, fica claro que a Assembleia da República, que não tem poderes executivos, enquanto editou, primeiro, a lei-quadro ( Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio) e, depois, a lei concretizadora ( Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro) daquela lei-quadro, exerceu, material e formalmente a função legislativa. E não colhe a argumentação da reclamante em defesa da sua tese de que a estatuição em causa é um acto materialmente administrativo (conclusão I.). Na verdade, primeiro , aquela prescrição procede da Assembleia da República e esta pertence à função legislativa [art. 161º/c) da CRP]. Segundo, a estatuição não decorre do exercício de poderes jurídico-administrativos, mas da competência legislativa concretizadora de uma lei-quadro de valor reforçado (arts. 112º/3, 164º/n) e 236º/4 da CRP). Terceiro, a determinação legal, aparentemente individual, “pelas consequências substantivas e organizatórias que comporta” tem conteúdo normativo. (Jorge Miranda – Rui Medeiros, in “Constituição Portuguesa Anotada”, 1 ed., III, p. 451). Deste modo, aquele comando não consubstancia um acto materialmente administrativo, de acordo com o previsto no art. 120º CPA. Não há, pois, razão para alterar o despacho reclamado que, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA, rejeitou liminarmente o requerimento. 7. Pelo exposto, indefere-se a reclamação. Custas do incidente pelas requerentes, fixando-se a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 30 de Abril de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.