02037/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto administrativo constitutivo de direitos, pois é a resolução final do pedido de ajuda, não estando previsto qualquer outro momento decisório no respectivo procedimento. II - Sendo um acto constitutivo de direitos, está sujeito ao regime de revogação de actos administrativos constante do art. 141° do CPA, nos termos do qual os actos administrativos inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . “ A..., LDA ”, com sede em ..., Tondela, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho proferido, no uso de competência delegada, pelo Presidente e Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), nos termos do ofício de 16.07.2001, junto a fls. 75 dos autos, que, com base nos factos e argumentos constantes do relatório emitido no processo 1203/2000, ordenou à recorrente a reposição da quantia de Esc. 2.120.904.581$00, acrescida de juros, contabilizados à taxa legal, desde a data dos respectivos pagamentos até à data do efectivo reembolso. Por sentença daquele tribunal, de 15.05.2002 (fls. 174 e segs.), foi negado provimento ao recurso. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes CONCLUSÕES : não tendo especificado os fundamentos (de facto e) de direito que justificam a decisão – como se deixou alegado nos nºs 32 a 39 –, a sentença recorrida padece de nulidade por violação de lei processual, nos termos do n° 2 do art. 659º e alínea b) do n° 1 do art. 668° , ambos do CPC ; mas também ofende a lei substantiva, de diversas maneiras; assim, ao contrário do que aí se decidiu, o acto administrativo padece efectivamente de ilegalidade por vício de incompetência na sua autoria; por um lado, como se demonstrou, as atribuições legais do INGA das diversas alíneas, nomeadamente das alíneas e), f) e g), do art. 6° do Decreto-Lei 78/98 - bem como as da alínea c) do art. 12° e da alínea h) do n° 1 do art. 23° - não envolvem (pelo contrário, negam) a competência do INGA para ordenar a reposição das restituições à exportação que aqui estão em causa. a competência do INGA em matéria de fiscalização dos subsídios indevidamente concedidos e de sanção das fraudes e irregularidades cometidas situa-se ao nível da coordenação, orientação, regularização e disciplina dos organismos interventores, como se vê das normas do art. 6° do Decreto-Lei n° 78/98 . acresce que a competência específica para velar pela aplicação e cumprimento do Reg. 2238/93 - em cuja violação se fundou o acto recorrido - cabe ao IVV , e não ao INGA, como resulta dos artºs 3° a 17° da Portaria n° 525-A/96 e da alínea f) do n° 4 do art. 2° do Decreto-Lei n° 99/97 . por último, o INGA não tem competência tutelar nem hierárquica para revogar a decisão de atribuição de uma ajuda comunitária tomada pelo IVV no exercício das suas competências, havendo também por aqui violação do art. 142° do CPA . ao contrário do que decidiu a sentença a quo , o acto administrativo sub iudice - mandando suspender o procedimento quanto às condições substanciais, mas já não quanto às formais - ofende os princípios do n° 2 do artº 205° da CRP (da vinculatividade e prevalência das sentenças judiciais), pois se é ao Tribunal, em processo criminal já desencadeado, que compete decidir sobre as condições substanciais do produto, é evidente que qualquer decisão sua no sentido da existência dessas condições será tomada em função da presença dos meios de prova (das condições formais). por outro lado, ao atribuir àquilo que se designou como condições formais da ajuda o carácter de meio de prova específico e essencial do preenchimento das respectivas condições substanciais - que é a questão decidendi no processo judicial - , os Recorridos contradizem o seu próprio juízo de que a decisão do Tribunal sobre o preenchimento dessas condições substanciais não envolve um juízo prejudicial sobre o preenchimento, também, das respectivas condições formais, havendo, por isso, obscuridade e incongruência na fundamentação do acto recorrido, com violação do n° 2 do artº 125° do CPA ; ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, as irregularidades de carácter formal imputadas ao Recorrente constituem, como se demonstrou, irregularidades passíveis de contra-ordenação, nos termos da alínea h) do n° 5 do artº 2° e do art. 69º do Decreto-Lei n° 99/97 , do art. 19º da Portaria n° 525-A/96 - de execução do Reg. 2238/93 - e das circulares e despachos normativos citados. sendo assim, não podia a douta sentença recorrida deixar de reconhecer que - participados os factos à autoridade competente em processo criminal - a apreciação das citadas condições de natureza formal cabia apenas a essa autoridade, por força do artº 38°, nºs 1 e 2 do D. L. n° 433/82. por outro lado, em face da natureza contra-ordenacional das questões apreciadas no acto recorrido, deveria ter sido observado o procedimento próprio prescrito nesse diploma, ficando o procedimento administrativo instaurado para esse efeito a padecer de vício de procedimento (de violação de lei ou incompetência, se se preferir), por ofensa do referido art. 38° do Decreto-Lei n° 433/82 , do art. 19º da Portaria n° 525-A/96 , da alínea h) do n° 5 do art. 2° do Decreto-Lei n° 99/97 e do art. 69º do Decreto-Lei n° 28/84 . m)há também ilegalidade por violação de lei no facto de se ter aplicado automaticamente à (suposta) falta de cumprimento das condições formais da concessão do benefício a consequência ou sanção da sua restituição, pois, como se demonstrou, a aplicação de qualquer medida ou sanção administrativa, nomeadamente a retirada da vantagem ou benefício obtido, não depende da mera e simples verificação de uma irregularidade formal, sendo imprescindível a demonstração do carácter indevido da obtenção da ajuda e a demonstração de que de tal irregularidade resulta lesão dos interesses orçamentais (financeiros) da Comunidade, como resulta, além do mais, do n° 2 do art. 1°, do art. 2° e do art. 4° do Reg. nº 2988/95; Demonstrou-se também que as leis comunitárias e nacionais não só não prevêem a aplicação vinculada e automática das medidas de reposição aos casos de incumprimento das condições formais da ajuda - e muito menos do dever de conservação dos documentos de transporte e registos de entrada e saída de produtos - reservando tais medidas para os casos de ajuda indevida ou irregularidade financeira (ou orçamental), como também se reportam a conceitos e princípios de necessidade ou indispensabilidade e proporcionalidade na aplicação dessas medidas; Além de que tais normas estão pejadas de conceitos indeterminados em cuja aplicação tais princípios teriam manifesta relevância. considerando que, perante as irregularidades detectadas, se impunha aplicar vinculadamente a medida ou sanção de reposição, a sentença recorrida violou, portanto, além dos preceitos atrás referidos, o art. 11° do Reg. n° 3665/87; se se configurar o acto recorrido como uma revogação da ajuda concedida pelo IVV ao Recorrente, a sentença recorrida, considerando-a legal, violou o art. 141° do CPA - bem como os art.s 7º e 8° do Reg. 792/70 e o art. 13°, n° 1 do Reg. n° 3887/92 (respeitantes especificamente às ajudas ao sector arvense) e jurisprudência adoptada entre nós, como se citou oportunamente; aliás, a revogação feita não se funda num juízo de ilegalidade mas num juízo de provável ilegalidade, o que, pelo seu pressuposto ou pela sua fundamentação, é manifestamente insuficiente para sustentar tal revogação, com violação dos artsº 141° ou 125° , n° 2, do CPA ; se se entender que o acto recorrido não constitui uma revogação da ajuda concedida - por constituir antes uma cessação dela com fundamento no incumprimento das respectivas condições formais de conservação de documentos de transporte e registos - reforça-se irremediavelmente a arguição anterior de que o incumprimento de condições dessa natureza e tempo não pode dar nunca lugar à medida ilegal, mais grave e desproporcionada de reposição da ajuda concedida. II . Contra-alegaram os recorridos, nos termos do articulado de fls. 256 e segs., concluíndo que a sentença recorrida fez correcta apreciação dos factos e correcta interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis, pelo que não merece qualquer censura. III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, sustentando que o acto recorrido é um acto revogatório do que concedeu as ajudas, conforme jurisprudência maioritária deste STA, sendo pois ilegal por ter sido proferido após o decurso do prazo de um ano sobre o acto revogado, que, porque constitutivo de direitos, se firmou na ordem jurídica. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença recorrida considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: 1. A recorrente, no exercício da sua actividade comercial de produção e comércio de vinhos, aguardentes e outros produtos vínicos e como tal colectada junto da Administração Fiscal, efectuou diversas exportações de vinho tinto a granel para a República Popular de Angola, durante as campanhas de 1995/96, 1996/97 e 1997/98. 2. Às exportações referidas em 1, foi concedido o benefício comunitário das chamadas "restituições à exportação". 3. Em 19/7/99, veio a ser iniciada e efectivada uma inspecção, ao abrigo do Reg. (CEE) 4045/89, do Conselho, de 21/12, pelos Serviços de Prevenção e Repressão da Fraude da Direcção Geral das Alfândegas e Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), pelo Organismo Europeu de Protecção da Fraude (OLAF) e pelos Serviços do IVV, com a finalidade de averiguar da existência de "... irregularidades graves ou transnacionais ou de irregularidades em que possam estar implicados operadores económicos que actuam em vários Estados-membros, em particular, de violação das disposições aplicáveis no âmbito do Reg. (CEE) nº. 3665/87 e 822/87", nas campanhas ditas em 1, a qual deu origem ao Processo nº. 1 203/00. 4. Elaborado o Relatório de fls. 37 a 68 dos autos, aí concluiu pela: - "a) reposição do valor considerado como indevidamente recebido, relativo às restituições à exportação recebidas a coberto dos DU’s supra referidos, no montante total de Esc. 2.120.904.581$00; - b) reposição dos respectivos juros, calculados à taxa legal, desde a data em que foram efectuados os respectivos pagamentos, até integral pagamento, e - c) aplicação da penalização prevista na alínea b), do artº 11°- do Regulamento (CEE) nº-. 3 665/87, da Comissão, de 27 de Novembro .... por existirem indícios suficientes de que essa empresa, a par de ter solicitado e beneficiado, de facto, de uma restituição superior à aplicável, forneceu deliberadamente informações falsas no que concerne ao processo de atribuição das restituições à exportação dos hectolitros de vinho em apreço". 5. Notificada a recorrente para se pronunciar, em sede de audiência prévia, nos termos dos arts. 100° e 101° do CPA , quanto ao relatório referido em 4, veio a apresentar a resposta de fls. 69 a 74, onde conclui pela ausência de infracções à regulamentação comunitária invocada, não devendo, por isso, ser proferida a decisão projectada ou, se assim se não entender, deverá ser suspensa a decisão a proferir até decisão final do procedimento penal entretanto instaurado. 6. Elaborado o Relatório de fls. 76 a 96, foi aí apreciada a resposta apresentada, na sequência da audiência prévia, referida em 5, suspensa uma vertente da proposta de decisão, referida em 4 - alínea c) - e, mantida a decisão de reposição da quantia de Esc. 2.120.904.581$00, acrescida de juros, contabilizados à taxa legal, desde a data dos respectivos pagamentos até à data do efectivo reembolso. 7. Com base nos factos, razões e fundamentos constantes do relatório emitido no processo 1203/2000, referido em 6, a entidade recorrida (no uso de competência delegada, conforme despacho 4 298/2000, publicado no DR, nº-. 45, II Série, de 23/2/2000), nos termos constantes de fls. 75 dos autos, e que aqui se dão por reproduzidos, ordenou à recorrente a reposição da quantia de Esc. 2.120.904.581$00, acrescida de juros, contabilizados à taxa legal, desde a data dos respectivos pagamentos até à data do efectivo reembolso [decisão recorrida]. O DIREITO A sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho proferido, no uso de competência delegada, pelo Presidente e Vogal do Conselho Directivo do INGA, que, na sequência de uma acção inspectiva efectuada ao abrigo do Reg. CEE nº 4045/89, do Conselho, de 21/12, para averiguação de irregularidades na concessão de ajudas comunitárias (“restituições à exportação”) concedidas às exportações de vinho a granel feitas pela recorrente para a República Popular de Angola, durante as campanhas de 1995/96, 1996/97 e 1997/98, e com base nos factos e argumentos constantes do relatório emitido no processo 1203/2000, ordenou à recorrente a reposição da quantia de Esc. 2.120.904.581$00, acrescida dos respectivos juros. 1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que se verifica a nulidade de sentença prevista no art. 668°, nº 1, al. b), com referência ao art. 659º, nº 2, ambos do CPCivil, por a sentença recorrida não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão. Refere, a propósito, que, ao decidir pela improcedência do vício de violação de lei (traduzido em que às irregularidades formais detectadas não corresponde a sanção de reposição das ajudas concedidas), a sentença impugnada se sustentou apenas em razões e expressões vagas e conclusivas (que respiga do texto da decisão). Ora, e antes do mais, é jurisprudência uniforme deste STA que a nulidade de sentença prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º do CPCivil apenas ocorre quando a fundamentação faltar em absoluto, for de todo ausente, e não quando a mesma seja insuficiente, incompleta, deficiente ou inconvincente. A transcrição, pela recorrente, de diversas expressões do texto da decisão em que se aborda, ainda que de forma sintética, o invocado vício de violação de lei, e se conclui pela sua improcedência, comprova, afinal, a existência de fundamentação. Improcede, pois, a respectiva alegação. 2. Alega também a recorrente que a sentença impugnada, ao sufragar o entendimento de que “não está afinal em causa a revogação de um acto anulável, mas apenas e só a recuperação de quantia indevidamente paga, para que o art. 40º do Dec. Lei nº 155/92, de 28/7, estabelece um prazo prescricional de cinco anos”, viola o art. 141° do CPA , bem como os arts. 7º e 8° do Reg. nº 792/70 e o art. 13°, n° 1 do Reg. n° 3887/92. Assiste-lhe, nesta parte, inteira razão. Como se disse já, foi efectuada uma acção inspectiva à recorrente, ao abrigo do Reg. CEE nº 4045/89, do Conselho, de 21/12, para averiguação de irregularidades na concessão de ajudas comunitárias (“restituições à exportação”) concedidas às exportações de vinho a granel feitas pela recorrente para a República Popular de Angola, durante as campanhas de 1995/96, 1996/97 e 1997/98. Pelo despacho contenciosamente recorrido, foi-lhe ordenada a reposição da quantia de Esc. 2.120.904.581$00, montante das ajudas atribuídas, invocando-se irregularidades na atribuição do subsídio, designadamente a existência de “ indícios suficientes de que essa empresa, a par de ter solicitado e beneficiado, de facto, de uma restituição superior à aplicável, forneceu deliberadamente informações falsas no que concerne ao processo de atribuição das restituições à exportação dos hectolitros de vinho em apreço ”. Não estão, pois, em causa irregularidades reportadas à aplicação dos subsídios, detectadas a posteriori em acção de controlo sobre tal aplicação, mas sim irregularidades reportadas às próprias condições ou pressupostos da atribuição do subsídio, “erros de facto na génese do pagamento” que afectaram de invalidade substancial os actos de certificação e concessão da ajuda. É, assim, inequívoco que aquela deliberação constitui, contrariamente ao decidido na sentença sob recurso, uma revogação do acto de concessão da ajuda anteriormente praticado, na medida em que reduz ou anula a ajuda anteriormente concedida, sob invocação de ilegalidade da sua atribuição. Só que tal revogação (operada em Julho de 2001 relativamente a actos de concessão de ajudas proferidos em 1996 e 1998) foi feita para além do prazo de um ano previsto, quer na legislação comunitária para o controlo da regularidade das operações financiadas (nº 4 do art. 2º do Reg. CEE nº 4045/89, de 21 de Dezembro), quer na legislação nacional para a revogação dos actos administrativos ( art. 141º do CPA ). Quanto à primeira, o período de controlo, pelos Estados-membros, da regularidade das operações financiadas decorre entre 1 de Julho e 30 de Junho do ano seguinte, pelo que é inegável que o despacho recorrido excede manifestamente aquele período de controlo. Por outro lado, tais poderes de controlo e os respectivos limites temporais estabelecidos para o seu exercício não contendem com os prazos previstos na legislação nacional de cada Estado-membro para a revogação dos actos administrativos, como resulta do art. 8º, nº 1 do Regulamento CEE nº 729/70, do Conselho, de 21 de Abril (regime de financiamento da política agrícola comum), que dispõe: “Os Estados-membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para: - se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo; - evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades; - recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Os Estados-membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.” A jurisprudência deste STA tem entendido maioritariamente que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto administrativo constitutivo de direitos, pois é a resolução final do pedido de ajuda, não estando previsto qualquer outro momento decisório no respectivo procedimento. E, sendo um acto constitutivo de direitos, também por força do preceituado no art. 2° do Reg. CEE n° 4045/89, de 21/12 e art. 8°, n° 1 do Reg. CEE 729/70, de 21/4, está sujeito ao regime de revogação de actos administrativos constante do art. 141° do CPA (Acs. de 28.05.2003 – Rec. 1.775/02, de 12/12/02 – Rec. 328/02, de 24/10/2001 – Rec. 46.709, de 04.10.2001 – Rec. 46.947, de 24/05/00 – Rec. 43.206, de 29/03/00 – Rec. 44.622, de 29/09/99 – Rec. 40.509, de 13/05/99 – Rec. 43.864, e de 19/01/99 – Rec. 43.139). É esta a orientação que ora se reitera, pelo que teremos de concluir que o acto contenciosamente impugnado ultrapassou o prazo de um ano legalmente previsto para a revogação, com fundamento em ilegalidade, dos actos constitutivos de direito, conforme se prevê no n° 1 do art. 141º do CPA , nos termos do qual os actos administrativos inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso. É, pois, ilegal, no caso vertente, a ordem de reposição consubstanciada no despacho recorrido, contrariamente ao que foi decidido pela sentença sob recurso que, assim, fez incorrecta aplicação das disposições citadas. Procede, deste modo, a respectiva alegação, resultando desnecessária a apreciação da restante matéria de impugnação. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, em consequência, conceder provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 10 de Julho de 2003. Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro