042616 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A concessão do prémio à produção de tabaco em folha, instituído pelo artigo 3º do Regulamento CEE n.º 2075/92, do Conselho, de 30 de Junho, tem por objectivo apoiar o rendimento do produtor, tal como é definido no art. 2º do regulamento CEE n.º 3477/92, da Comissão, de 1 de Dezembro e está dependente do cumprimento, pelo produtor, do contrato de cultura por este celebrado com a empresa de transformação, com a obrigação de entrega de tabaco por si produzido.

II- Esse prémio tem natureza unitária, sendo legal a ordem para a respectiva reposição integral, quando o interessado, a par de entregas de tabaco da respectiva produção, efectuou, em seu nome, entregas de tabaco que não produziu.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Coimbra recurso contencioso da deliberação do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), que lhe exigiu «a reposição total do valor das ajudas recebidas, no âmbito do prémio no sector do tabaco, relativo á campanha de 1994».

Por sentença de fl. 186, ss., em que se conheceu de todos os diferentes vícios imputados à deliberação impugnada, julgou-se pela existência de, apenas, um desses vícios, o de violação de lei, e decidiu-se, em consequência, pela anulação daquela deliberação.

Inconformado, o Conselho Directivo do INGA veio interpor recurso da sentença.

Apresentou alegação, formulando as seguintes conclusões:

A. O presente recurso tem por objecto a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra no Recurso contencioso de Anulação n.º 33//96.

B. Nos termos daquela decisão, foi dado provimento ao recurso, o qual impugnava o acto administrativo constante do ofício n.º 20241, de 03/04/95, constante de fls. 521 524 do Processo Instrutor.

C. O tribunal a quo considerou que a decisão impugnada enferma de vício de violação de lei, uma vez que padece de base legal o pedido de reposição do prémio relativamente ao tabaco que de facto foi produzido.

D. Não é assim, já que, havendo pagamento do prémio e verificando-se a falta de preenchimento dos requisitos exigidos, designadamente o conceito de produtor, a recuperação da totalidade da ajuda é uma exigência que decorre da “ratio” da legislação aplicável à presente ajuda.

E. Nos termos do Reg (CEE) n.º 3477/92, da Comissão, de 1 de Dezembro, art. 2º, terceiro travessão, afirma expressamente que “Para efeitos do presente regulamento, entende-se por Produtor, as pessoas singulares ou colectivas e os seus equipamentos, que forneçam a uma empresa de transformação de tabaco em rama produzido por elas próprias ou pelos seus membros, em seu nome e por conta própria, no âmbito de um contrato de cultura, celebrados pelo próprio ou em seu nome”.

F. O destinatário do acto administrativo anulado obrigou-se, através de um contrato celebrado entre a Associação de Produtores de Tabaco, à qual pertencia, e a ..., a produzir e a entregar para transformação 83.631,4 Kg. de tabaco ..., correspondente a uma área, situada em Castelo Branco, de 25,0 há (cfr. fls. 3, 154, 342, 345 do Processo Instrutor).

G. Todavia, o destinatário em causa entregou na ..., em seu nome e como produção sua, durante a campanha de 1994, 152.703,3 Kg. de tabaco, ou seja, cerca do dobro da quantidade certificada e contratada.

H. Com tal comportamento, foi perdida a posição jurídica de produtor, que era possuída por força da aplicação do regime referente ao prémio ao sector do tabaco em rama.

I. Sendo perdida a qualidade de produtor, para efeitos de recebimento do prémio, é natural que sejam perdidas todas as vantagens que foram atribuídas em função dessa qualidade.

J. Caso contrário, estar-se-ia a premiar condutas reprováveis, as quais prejudicam os orçamentos, nacional e comunitário.

K. Outra consequência, com um entendimento diverso daquele que impusesse a reposição da totalidade do prémio, era a garantia do pagamento de montantes mínimos, aos autores de fraude e irregularidades, situação que de todo a legislação aplicável quer evitar.

A recorrida A... apresentou alegação (fls. 229,ss.), pugnando pela confirmação da sentença. Sustenta, em síntese, que a recorrente não provou que a recorrida haja feito entrega de tabaco que não produziu e que, de qualquer modo, deve ser qualificada como produtora do tabaco que produziu. O art. 8 do Reg. CEE 729/70 apenas determina a reposição da importâncias perdidas após irregularidades ou negligências. Estas importâncias não podem ser senão os prémios que terão sido entregues indevidamente. pelo que as importâncias a recuperar seriam, apenas as que estivessem afectadas por alguma irregularidade e não a totalidade das que foram pagas, designadamente aquelas cujo pagamento foi regular.

Notificado o recorrente, por despacho do Relator (fl. 237), para especificar as normas jurídicas violadas pela sentença recorrida, veio indicar tais normas como sendo «o art. 2º do Reg. (CEE) n.º 3477/92, da Comissão, de 1 de Dezembro, bem como art. 8º do Reg. (CEE) n.º 729/70 de 21 de Abril».

A recorrida foi notificada, nos termos do art. 690, n.º 5 do CPCivil, da apresentação deste esclarecimento e não respondeu.

O representante do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer (fl. 246/247), no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional. Defende, em suma, que de nenhuma das normas dos referidos Regulamentos comunitários, designadamente das citadas nas conclusões da alegação da entidade recorrente, se pode retirar que o fornecimento, ainda que fraudulento, de tabaco para além do produzido pela agravada, implique, simultaneamente, a perda de qualidade de produtor tal como vem definido no art. 2º do Reg. n.º 3477/92 e a obrigação de devolver igualmente o montante do prémio correspondente ao tabaco efectivamente produzido e fornecido pela agravada.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

a) Para a campanha de 1994, o INGA atribuiu a totalidade da quota de transformação de tabaco à

b) A recorrente é sócia da “A.P.T.”, que é um agrupamento de produtores de tabaco reconhecido pelo INGA.

c) Para a mesma campanha, a recorrente recebera da ..., um certificado de cultura individual pelo montante de 83.631,4 Kg.

d) Nessa campanha, e em nome da recorrente, foram entregues na ... 152.703,3 Kg de tabaco.

e) A recorrente recebeu 82.656.190.00, a título de prémio oficial de produção daqueles 152.703,3 Kg.

f) Emanado do INGA, foi enviado á recorrente o ofício n.º 35224, de 4/7/95, cuja cópia consta de fl. 73 e 74 dos autos, que veio a ser complementado pelo ofício cuja cópia consta de fl. 75 dos autos.

g) A ora recorrente, “nos termos e para os efeitos do art. 100º a 101º do CPA”, pronunciou-se junto do INGA, conforme cópias de fls. 76 a 91 dos autos.

h) Da acta da reunião do Conselho Directivo do IONGA, de 15/2/96, extracta-se o seguinte:

“Irregularidades – Sector do Tabaco. Na sequência da deliberação anterior relativamente a alguns produtores de tabaco no sentido de exigir a recuperação da totalidade da ajuda paga e com vista a encerrar este processo relativamente a quatro produtores que ainda não foram objecto de decisão final (..., ..., A..., ...), notificados pelo INGA sobre a intenção de recuperar a ajuda à produção de tabaco por alegadas irregularidades e tendo ainda em conta as dificuldades que este Organismo tem vindo sentir quanto a obtenção de provas escritas que têm vindo a ser preparadas a nível do inquérito realizado, a pedido do INGA, pela Policia Judiciária, e supõe-se pela INTERPOL, sob coordenação da Procuradoria Geral da Procuradoria Geral da República, o Conselho Directivo analisou exaustivamente toda a informação existente no processo e concluiu que os dados obtidos em sede de controlo e nas declarações prestadas pelos interessados, no âmbito do C. P. A., não esclarecem de forma inequívoca a proveniência do tabaco que justifique a produtividade obtida por cada um dos produtores referidos.

Em face desta conclusão, o Conselho Directivo delibera notificar os produtores acima referidos da decisão final, com base nos fundamentos constantes da notificação de intenção no sentido de recuperar integralmente a ajuda à produção de tabaco paga a cada um dos produtores relativamente à campanha de 1994.

Mais delibera efectuar a cobrança através de compensações em ajudas à produção de tabaco a que tenham ou venham a ter direito, através do pagamento voluntário ou, na falta deste, de cobrança coerciva”.

i) Essa deliberação foi notificada à recorrente através do ofício cuja cópia consta de fls. 92 a 95 dos autos.

3. Na respectiva alegação, sustenta a agravante que a sentença violou, por erro interpretação, as normas de direito comunitário referentes ao regime jurídico do prémio no sector do tabaco, designadamente as contidas no art. 2º do Reg. CEE, da Comissão, n.º 347777/92, de 1 de Dezembro, e no art. 8º do Reg. CEE, da Comissão, n.º 729/70, de 21 de Abril.

Conforme o entendimento seguido na sentença, a ora recorrida não perdeu a qualidade de produtor, adquirida ao produzir parte do tabaco que alienou, pela inexactidão da posterior declaração das quantidades produzidas. E o art. 2º do Reg. CEE n.º 3477/92 apenas define as condições de aquisição dessa qualidade de produtor e não como dela se é privado. Pelo que a perda da qualidade jurídica de produtor só poderia resultar de solução jurídica ‘ad hoc’, votada à punição da conduta censurável de que se declara, como sua, produção de nutrem. E, ainda segundo o mesmo entendimento, esse preceito jurídico penalizador não poderá ser o art. 8º do Reg. CEE n.º 729/70, que é norma demasiado genérica, sendo que “as importâncias perdidas após irregularidades” (importâncias a “recuperar”) não parecem poder corresponder a outras senão aos prémios que foram entregues mas que o não deveriam ter sido – por respeitarem ao tabaco não produzido pelo recebedor delas. Daí a conclusão da sentença de que carece de base legal o acto impugnado, ao ordenar a reposição da parte do prémio correspondente ao tabaco efectivamente e produzido pela ora recorrida.

Para o agravante é esta interpretação, afirmada pelo tribunal a quo, ao considerar inválida a ordem de reposição da totalidade da ajuda, que é violadora das referidas normas de direito comunitário e do regime de ajuda nelas instituído.

A questão a decidir traduz-se, pois, em saber se, tendo havido entregas de tabaco regulares, porque produzidas pelo produtor em causa, a par com outras irregulares, por ele não produzidas, ocorre subversão do regime de prémio concedido, por adulteração de um dos pressupostos da sua concessão (a qualidade de produtor), determinante de perda do direito ao prémio e consequente obrigação de reposição deste, como pretende o agravante INGA, ou se, como decidiu a sentença impugnada e vem defendido pela ora recorrida, apenas se justifica a reposição do prémio correspondente às entregas de tabaco por si não produzidas, sendo ilegal e contenciosamente anulável o acto que determina a sua reposição integral.

Sobre esta questão pronunciaram-se já diversos acórdãos Vd., p. ex., ac. de 11.11.99-Rº 43249, de 8.3.00-Rº 41888 e de 21.6.00-Rº42442. deste Supremo Tribunal, no sentido da legalidade, nessas circunstâncias, da ordem de reposição integral do prémio concedido.

É esta jurisprudência que, por acertada, agora se reitera, seguindo de perto a argumentação expendida nos referidos acórdãos.

Vejamos, pois.

O Regulamento CEE n.º 2075/92, do Conselho, de 30 de Junho, estabelece a Organização Comum de Mercado no sector do tabaco em rama, instituindo, entre outras, medidas de concretização dos objectivos constantes do preâmbulo, um regime de quotas (arts. 8º e segts.), um regime de prémios (arts. 3º e segts.) e um sistema de controlo (art. 20º).

- Quanto ao regime de quotas:

Com o objectivo de assegurar a observância dos limiares de garantia máximos de tabaco em folha fixados para a campanha de 1994, nos termos do disposto no art. 8º do Regulamento CEE n.º 2075/92, estabeleceu-se um regime de quotas de transformação para as colheitas de 1993 a 1997, em quantidades a repartir pelos Estados-membros produtores (art. 9º desse regulamento), tendo sido fixada para Portugal, e para o ano de 1994, uma quota de transformação de 6.700 toneladas (Regulamento CEE n.º 164/94 do Conselho, de 24 de Janeiro).

Perante as quantidades assim fixadas, os Estados-membros distribuem as quotas de transformação pelas empresas de primeira transformação (como tal definidas no art. 2º do Regulamento CEE n.º 3477/92, da Comissão, de 1 de Dezembro), em proporção da média das quantidades entregues para transformação nos três anos que precederam a anterior colheita (artes. 6º e 7º deste último Regulamento, e art. 9º, n.º 3 do citado regulamento CEE n.º 2075/92).

Em Portugal, a gestão e atribuição das referidas quotas é feita pelo ora recorrente INGA, nos termos do DL n.º 282/88, de 12 de Agosto.

Este organismo, no âmbito das suas competências, atribui a totalidade da aludida quota de transformação à empresa de transformação de tabaco ..., tendo esta ficado obrigada à entrega de certificados de cultura aos produtores que lhe fazem entregas de tabaco para transformação, na proporção dos fornecimentos feitos nas últimas colheitas.

- Quanto ao regime de prémios:

No citado art. 3º do citado Reg. CEE n.º 2075/92 do conselho, de 30 de Junho, institui-se um regime de prémios aplicável às colheitas de 1993 a 1997, com o objectivo de apoiar o rendimento do produtor (tal como é definido no art. 2º do Regulamento CEE n.º 3477/92), e possibilitar o escoamento do tabaco produzido na Comunidade.

O INGA é o organismo responsável pela concessão de tais prémios aos produtores portugueses, estando essa concessão dependente das seguintes condições:

- existência de tabaco proveniente de uma zona de produção determinada;

- atribuição de quotas de produção ao produtor individual ou a um agrupamento de produtores, sendo neste caso a quota repartida pelos seus membros;

- celebração de um contrato de cultura entre o produtor individual, ou o agrupamento de produtores, e uma empresa de primeira transformação, comprometendo-se aquele a entregar tabaco em rama com os padrões de qualidade exigidos, e comprometendo-se esta a pagar ao produtor ou ao agrupamento de produtores o montante do prémio relativo à quantidades previstas no contrato.

O montante do prémio é calculado com base no peso do tabaco em folha, da variedade em causa, tomado a cargo pelo transformador (art. 8º do Regulamento CEE n.º 3477/92), podendo o pagamento do prémio ser feito pela empresa transformadora após a entrega do tabaco, solicitando depois ao INGA o reembolso das verbas despendidas (artes. 10º e 12º do mesmo Regulamento), ou podendo aquela empresa solicitar o pagamento adiantado dos prémios a entregar aos produtores (art. 15º desse Regulamento).

- Quanto ao sistema de controlo:

A este propósito, está prevista a competência do INGA para determinar o processo de passagem de certificados e prevenir quaisquer fraudes (art. 9º, n.º 2 do citado regulamento CEE n.º 3477/92), cabendo ainda a este organismo, nos caos de agrupamento de produtores, velar pela repartição equitativa da produção (art. 21º do mesmo Regulamento).

Esta sumária referência ao quadro normativo aplicável permite apreender os objectivos do legislador, relativamente ao regime de incentivo à produção estabelecido nos referidos regulamentos comunitários, e às consequências que faz derivar da inobservância destes.

Como bem pondera o acórdão de 11.11.99 (Rº 43249):

O aspecto fulcral a considerar, e que decorre claramente do regime de prémios instituído nos referidos regulamentos com unitários, é o da caracterização do prémio como instrumento unitário de ajuda à produção.

O conceito de produtor de tabaco, para efeitos do referido regime, é o constante no art. 2º do citado Regulamento CEE n.º 3477/92, de 1 de Dezembro: «Pessoas singulares ou colectivas e os seus agrupamentos que forneçam a uma empresa de transformação de tabaco em rama produzido por elas próprias ou pelos seus membros, em seu nome e por conta própria, no âmbito de um contrato de cultura celebrado pelos próprios ou em seu nome ...».

Por seu lado, e como atrás se deixou referido, o regime de prémios foi instituído, de acordo com o disposto no art. 3º do citado Regulamento n.º 2075/92, do Conselho, de 30 de Junho, com o objectivo de apoiar o rendimento do produtor (tal como é definido no transcrito art. 2º do regulamento CEE n.º 3477/92), estando a sua concessão aos produtores portugueses dependente de determinadas condições, atrás referidas, que passam, nomeadamente, pelo cumprimento do contrato de cultura celebrado entre o produtor e a empresa de transformação, com a obrigação de entrega, por aquele, de tabaco em rama por si produzido.

A atribuição do prémio não pode, pois, deixar de estar condicionada à verificação cumulativa das referidas condições, as quais não podem ser aferidas ou verificadas fraccionadamente, entrega a entrega, de modo a legitimar umas e ilegitimar outras, atribuindo-se o prémio parcelarmente, pelo cômputo e na proporção das entregas que se afigurem regulares.

O entendimento contrário não tem qualquer suporte nos texto das disposições citadas, nem se adequa à natureza e aos objectivos do regime do prémio instituído, que aponta para uma caracterização deste como um instrumento de ajuda unitário e indivisível. (...) O produtor tem direito a um subsídio único proporcional à sua quota, sendo certo que os Regulamentos comunitários aludidos não prevêem o fraccionamento do prémio, por este ser delineado na referida legislação como um montante único e indivisível, pago em função do tabaco entregue.

O incumprimento da legislação comunitária por parte da ora recorrida, averiguada em investigações conduzidas pelo INGA (...) decorre do facto de ela ter desvirtuado o conceito de produtor, aceitando fazer entregas de tabaco não produzidas por si ou por outro associado da APT, assim desrespeitando de forma consciente os pressupostos da concessão do prémio que lhe foi atribuído e cuja reposição, com tais fundamentos, lhe foi determinada pelo acto contenciosamente recorrido.

Ao decidir em sentido inverso, ou seja, concluindo que apenas se justifica a reposição do montante do prémio correspondente às entregas de tabaco não produzidas pela ora recorrida, e anulando, com base no invocado vício de violação de lei, o acto que determina a sua reposição integral, a sentença agravada fez incorrecta aplicação das citadas disposições legais, não podendo por isso ser confirmada.

4. Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela recorrida, fixando-se a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente, em € 200,00 e € 100,00 no TAC, e em € 300,00 e € 150,00 neste Supremo Tribunal.

Lisboa, 17 de Outubro de 2002.

Adérito Santos – Relator – Santos Botelho – Azevedo Moreira