0422/20.0BEPRT.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista interposta de acórdão que, revogando a sentença, entendeu ser de manter despacho de aplicação de uma sanção contratual com fundamento na verificação da excepção de abuso de direito, por aquele não dilucidar a questão de forma totalmente convincente, suscitando-se fundadas dúvidas sobre o acerto da solução adoptada e esta implicar a realização de operações lógico-jurídicas dotadas de várias dificuldades, com referência a um instituto jurídico que não tem sido objecto de tratamento aprofundado pela jurisprudência do STA.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., S.A. e B..., LDA. intentaram, no TAF, contra o MUNICÍPIO DA PÓVOA DE VARZIM, acção administrativa, para impugnação do despacho, de 31/10/2019, do Vereador das Obras Municipais, que, no âmbito da execução da empreitada de obras públicas denominada por “Reabilitação da Frente Ribeirinha da Póvoa de Varzim - Marina Norte; Núcleo de Amarração”, lhes aplicou uma sanção contratual no montante de € 20.843,64.

Foi proferida sentença que, julgando a acção procedente, anulou o despacho impugnado.

A entidade demandada apelou para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 05/12/2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença e julgou a acção improcedente.

É deste acórdão que os AA. vêm pedir a admissão de recurso de revista.

A entidade demandada, nas suas contra-alegações, invocou a irrecorribilidade do acórdão impugnado por o processo ter um valor inferior ao da alçada do TCA.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. A inadmissibilidade do recurso com o fundamento suscitado pela entidade demandada improcede, por a revista, em contencioso administrativo, não estar dependente do valor da causa, mas apenas de um critério qualitativo, em função do preenchimento dos pressupostos previstos no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.

Assim, face à irrelevância do referido critério quantitativo, cumpre apenas verificar se ocorre algum dos aludidos pressupostos.

A sentença, para anular o despacho que, com fundamento no incumprimento global do contrato por parte das AA. lhes aplicara uma sanção contratual, considerou que estes não tinham incorrido em mora na execução da empreitada porque a entidade demandada nunca dera autorização para a execução dos trabalhos no Cais A nem suprimiu estes trabalhos da realização da empreitada, não havendo, por isso, que “aferir da eventual imputabilidade de um atraso que não se verifica”.

O acórdão recorrido concedeu provimento à apelação interposta pela entidade demandada, com fundamento na verificação da excepção de abuso de direito, prevista no art.º 334.º, do Código Civil, nos termos seguintes:

“(…).

Ao pedir sucessivas prorrogações do contrato e, sobretudo, ao invocar, para fundamento do sexto pedido, demora na disponibilização da plataforma flutuante e dificuldades na mobilização do pontão e do rebocador “para a execução da empreitada”, as AA deram a entender que não consideravam suspenso o prazo da mesma, fosse porque sabiam da supressão dos trabalhos do Cais A, daí resultando a cessação da suspensão desses trabalhos e, consequentemente, da suspensão do prazo de execução da empreitada, fosse porque, atenta a sua insignificância no todo do objecto do contrato, os mesmos trabalhos não relevavam para o devir do prazo de toda uma empreitada, em que, recorde-se, não havia prazos parciais.

Acresce que, notificadas para se pronunciarem sobre a aplicação da multa contratual, as AA igualmente revelaram aceitar não estar o prazo suspenso, pois apenas terçaram argumentos jurídicos no sentido de ser deferida a prorrogação.

Deste modo manifestaram reiteradamente a disposição de não se valerem daquela suspensão de mínimos trabalhos no Cais A como factor de suspensão do prazo de execução de todos os trabalhos da empreitada.

Porém, já é essa suspensão que vêm invocar quando em juízo vêm alegar, para impugnação da multa contratual, que não houve atraso algum na execução dos trabalhos porque o prazo, quando os trabalhos terminaram, ainda se encontrava suspenso em virtude da suspensão dos trabalhos no Cais A, nunca cessada porque nunca comunicada a sua cessação ou a sua supressão.

Isto é, depois de se reconhecerem dependentes do deferimento de sucessivos pedidos de prorrogações graciosos do prazo, antes e depois de 30 de Setembro de 2019 - apesar de os trabalhos no cais A terem sido suspensos e não ter sido comunicada formalmente a sua retoma ou a sua supressão - as AA vêm alegar em juízo, como causa de pedir, para se eximirem à sanção contratual por atraso na execução de 99,995% do objecto da empreitada, que, afinal, o prazo não estava findo, pelo que a multa contratual é anulável. Com tal conduta incorrem num venire contra factum proprium em que o factum proprium são os pedidos de prorrogação do prazo, com invocação de dificuldades na obtenção de equipamento pesado para execução da empreitada.

Não é esta a única modalidade de abuso do direito que se surpreende no comportamento das AA, revelado nos factos provados 29 e sgs. Na verdade, ele releva ainda para a modalidade de abuso do direito categorizada como «exceptio doli».

Consiste, esta, no poder que uma pessoa tem de repelir a pretensão do autor por este a ter colocado na posição de desvantagem por via de conduta dolosa, isto é, enganosa. Vejamos como tal ocorreu in casu.

Apesar de notificadas, primeiro, para se pronunciarem sobre a intenção de lhes ser aplicada multa contratual e dos seus fundamentos, designadamente a expiração do prazo de execução da obra, e depois, da própria aplicação da multa, as Autoras, bem sabendo ou cuidando - ao que agora se revela - que o prazo se encontrava suspenso porque uma parte mínima dos trabalhos estaria suspensa e não fora ainda ordenada a sua retoma ou comunicada a sua supressão, em vez de alegarem isso, como mandava o dever da boa fé contratual (artigo 1º A do CCP e 762º nº 2 do CCivil) calaram a alegação de tal facto, alimentando o erro do dono da obra com pedidos de prorrogação, sendo certo que, se a expressassem, o Réu passaria a representar-se ter de ordenar formalmente a retoma desses trabalhos ou a sua exclusão da empreitada, com o que, pelo menos a partir de então, o prazo de execução da empreitada voltaria juridicamente a correr. Na verdade, ao omitirem aquela alegação e aparentarem, quer com os pedidos de prorrogação, quer com a sua fundamentação sobredita, aceitarem que o prazo de execução da empreitada estava em curso, as AA obteriam ardilosamente que o prazo se mantivesse suspenso sine die, até terminarem a obra a seu bel-prazer, imunes a quaisquer sanções contratuais por atraso na execução.

Desde qualquer destes prismas de apreciação, o comportamento das AA excede manifestamente os limites da boa fé, e bem assim o fim económico do seu direito a que o prazo de execução da empreitada não corresse enquanto não lhe tivesse sido comunicada formalmente a retoma de trabalhos suspensos ou a sua exclusão da empreitada, pelo que a sua pretensão de anulação da multa contratual (aplicada com fundamento em atraso na execução da empreitada) por via de, formalmente, o prazo da mesma empreitada não se poder ter por findo, não merece a tutela do Direito”.

Os AA., invocando a complexidade da matéria em causa, objecto de decisões divergentes das instâncias, o seu cariz inovatório e a potencialidade expansiva da controvérsia, pedem a admissão da revista para que o STA se pronuncie sobre as seguintes questões jurídicas:

“I. Saber se corresponde a um “venire contra factum proprium” ou a “exceptio doli”, que torne ilegítimo o exercício do direito do empreiteiro a circunstância de este, perante a ausência de prazos parciais vinculativos e a suspensão de uma parte da empreitada, apresentar sucessivas prorrogações de prazo quanto aos trabalhos não suspensos e só, posteriormente, e em sede de impugnação judicial da sanção contratual que lhe foi aplicada no pressuposto de que o prazo de execução do contrato terminou em 30-09-2019, alegar não existir incumprimento do prazo de conclusão da empreitada porquanto, perante o não levantamento da dita suspensão, ainda não era possível determinar a respetiva data de conclusão;

II. Se é de admitir que o empreiteiro - no exercício dos direitos que lhe assistem enquanto tal -, que solicitou sucessivos pedidos de prorrogação do prazo de conclusão da empreitada quanto aos trabalhos que não foram suspensos pelo dono da obra, perante o não levantamento da suspensão da execução de parte dos trabalhos que faziam parte integrante do contrato, possa alegar que não houve qualquer atraso na execução da empreitada, porquanto à data em que lhe foi aplicada a sanção contratual que impugnou, e em face da manutenção dessa suspensão, não lhe era ainda possível determinar a data da conclusão da empreitada, sem que tal constitua qualquer abuso de direito, à luz do artigo 334.º do Código Civil;

III. E consequentemente ainda se, sabendo o empreiteiro que há trabalhos suspensos na empreitada pelo dono da obra, a qual não prevê prazos parciais vinculativos, deve, quanto aos demais trabalhos não suspensos, perfeitamente autonomizáveis daqueles e que podem por isso ser executados, ao prever a impossibilidade de cumprimento do plano de trabalhos, o que poderá acarretar risco de incumprimento do prazo global, apresentar pedidos de prorrogação do prazo de conclusão relativamente a esses trabalhos não suspensos, nomeadamente para os efeitos previstos no artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos;

IV. Saber se, tendo o tribunal de recurso decidido que o empreiteiro atuou com abuso de direito, alterando assim a decisão da 1.ª instância que considerou não haver atraso na execução da empreitada por parte das Autoras/Recorridas e que, por isso, entendeu ficar prejudicada a apreciação da imputabilidade de eventuais atrasos, bem como dos pedidos deduzidos por estas nesse âmbito, não obstante os autos conterem já toda a prova necessária à sua apreciação, se se impunha, nos termos do artigo 665.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, que o tribunal de recurso deles conhecesse ou antes, que ordenasse a sua baixa à 1.ª instância; e,

Por fim, saber se, podendo o abuso de direito ser alegado pela primeira vez em sede de recurso, ele pode ser apreciado pelo respetivo tribunal de recurso, pese embora com subsunção a factos alegados e provados na 1.ª instância, a partir de conclusões retiradas de factos e documentos novos, não discutidos nem provados nesta sede (em 1.ª instância), e que, por isso, foram considerados inatendíveis e não apreciados e nessa hipótese ainda, se não estamos perante uma “decisão-surpresa” não admitida pelo artigo 3.º, n.º 3 do C.P.C. (aqui aplicável por força do art.º 1.º do CPTA), que consagra o princípio da proibição das “decisões-surpresa”.”.

Em conformidade, imputam ao acórdão recorrido uma nulidade, por violação do princípio do contraditório, em virtude de se estar perante uma decisão-surpresa e erros de julgamento, por não ter sido dado por provado que as AA. tiveram conhecimento da supressão dos trabalhos que haviam sido suspensos e porque, embora a empreitada não tivesse prazos parciais vinculativos, elas estavam obrigadas a apresentarem pedidos de prorrogação da sua conclusão, sob pena de entrarem em incumprimento, face à existência de prazos parciais resultante do Plano de trabalhos que apresentaram e fora aprovado, concluindo que se deveria determinar a baixa dos autos à 1.ª instância para apreciação da matéria que, pela sentença, fora considerada prejudicada (imputabilidade do atraso às AA.).

Conforme é indiciado pelas decisões divergentes das instâncias, a questão a decidir mostra-se complexa, por implicar a realização de operações lógico-jurídicas dotadas de várias dificuldades, com referência a um instituto jurídico que não tem sido objecto de tratamento aprofundado pela jurisprudência deste Supremo.

Acresce que o acórdão recorrido não dilucidou a questão de forma totalmente convincente, suscitando-se fundadas dúvidas sobre o acerto da solução adoptada.

Justifica-se, pois, o recebimento da revista.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas

Lisboa, 30 de Abril de 2026. - Fonseca da Paz (relator) - Suzana Tavares da Silva - Ana Celeste Carvalho.