010/07 - Tribunal dos Conflitos

São competentes os tribunais administrativos para o conhecimento de acção em que é pedida a anulação de um despacho do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial e Director do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social de Castelo Branco que indeferiu um pedido de pagamento de créditos salariais e indemnização, que lhe tinham sido reconhecidos por decisão judicial.

Acordam no Tribunal de Conflitos

1.

Nos autos de acção administrativa especial que A... move contra o Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial e o Director do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social de Castelo Branco, veio aquela peticionar a anulação do despacho de 04.12.2003, que indeferiu um seu requerimento dirigido ao Fundo de Garantia Salarial, no qual requeria o pagamento de créditos salariais e indemnização, que lhe tinham sido reconhecidos por decisão judicial do Tribunal de Trabalho da Covilhã, mas não pagos pela devedora, ..., Ldª, que, entretanto, entrou em falência, com processo judicial a correr termos no Tribunal Judicial de Covilhã.

A sua pretensão foi indeferida por acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco de 18.01.2005.

Na sequência de recurso interposto desta decisão, o Tribunal Central Administrativo do Sul revogou o acórdão do TAF de Castelo Branco, por ter concluído e declarado a incompetência dos tribunais administrativos, em razão da matéria.

Remetidos os autos ao Tribunal de Trabalho da Covilhã, foi aqui proferido despacho, no qual se julgou incompetente este tribunal, em razão da matéria, para apreciar e decidir a questão jurídica suscitada.

Inconformada, a autora agravou para o Tribunal da Relação de Coimbra, que, por acórdão de 26 de Abril de 2006, confirmou a decisão impugnada.

Continuando irresignada, a requerente recorreu para o tribunal de Conflitos, concluindo a sua alegação pela seguinte forma:

Ambos os acórdãos do Tribunal Central administrativo Sul e Tribunal da Relação de Coimbra - Secção Social, declararam a jurisdição administrativa e laboral, respectivamente, incompetente em razão da matéria;

A pretensão formulada pela recorrente junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco conforma-se com uma relação jurídico-administrativa;

Pois o órgão decisor integra uma pessoa colectiva de direito público, integrada na Administração do Estado;

O pedido da recorrente integra uma prestação social e não uma obrigação contratual do foro privado;

O contrato de trabalho da recorrente tinha cessado por decorrência da declaração de falência;

A pretensão da recorrente não estava revestida de um carácter privado;

Foi violado o art. 4° do ETAF, nomeadamente as alíneas a) e b) do n°1 e a al. d) do nº 3.

O Ilustre Magistrado do M°P° junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido de a competência para a acção caber aos tribunais administrativos, no caso, ao TAF de Castelo Branco.

2. Para além do que se deixou consignado no relatório, importa tomar em consideração, como matéria de facto relevante, o seguinte:

A autora, por carta de 13.09.2002, rescindiu o contrato de trabalho que celebrara com ..., Lda.

Na acção nº 136/03.6TTCVL, que correu termos no Tribunal do Trabalho da Covilhã, foi proferido despacho judicial, homologando uma transacção judicial, na qual a ré ..., Lda, confessa dever à autora as quantias por esta peticionadas a titulo de salários, férias e subsídios de férias, proporcionais de férias, subsídios de férias e de Natal e indemnização por antiguidade.

No proc. n° 830/03.1 TBCVL, proposto em 31.03.2003, que correu termos no Tribunal de Covilhã, foi decretada a falência da requerida, ..., Lda, por sentença de

18.06.2003.

3. O Direito.

A competência é um pressuposto processual, cuja apreciação deve preceder, por esse motivo, o fundo da causa.

É pacífico, por outro lado, que esse pressuposto se afere pela forma como o autor configura a acção, definida esta pelo pedido, causa de pedir e pela natureza das partes.

Por isso se diz que a competência se determina pelo pedido do autor.

Conforme ensinava Manuel de Andrade (Noções Elementares de Processo Civil, 1956, pags. 88 e 89), há que atender, para esse efeito, aos termos em que foi proposta a acção, seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para a qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto de onde teria resultado esse direito, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes).

Em consonância com este entendimento, dispõe o art. 22°, n°1, da L.O.F.T.J., que a competência se fixa no momento em que a acção se propõe e, no tocante às modificações de facto, irrelevam todas aquelas que ocorram posteriormente.

De harmonia com o art. 211°, n°1, da Constituição da República, “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem a jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.

A última parte do preceito consagra o princípio da competência genérica ou residual dos tribunais comuns.

Este princípio também mereceu, de resto, consagração expressa na lei ordinária: “ São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (arts. 66° do C.P.Civil e 18°, n°1, da LOFTJ).

Podemos já inferir do exposto que a atribuição de competência ao tribunal de jurisdição comum pressupõe a inexistência de norma específica que atribua essa competência a uma jurisdição especial para dirimir determinado litígio, tal como o autor o configura.

A reforma constitucional de 1989 veio impor, pela primeira vez, a necessidade da existência de Tribunais Administrativos e o actual art. 212°, n° 3 define a sua competência:

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Conforme acentuam Vital Moreira e Gomes Canotilho, os tribunais administrativos deixaram de ser facultativos e constituem agora uma categoria com estatuto constitucionalmente autónomo e com competência específica, acrescentando: “ os tribunais administrativos são agora os tribunais ordinários da justiça administrativa. A letra do preceito (art. 214°) parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais” (Constituição Anotada, 3ª ed., pag. 814).

Podemos concluir do exposto que a competência dos tribunais administrativos se reconduz, actualmente, à questão de saber o que deve entender-se por litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

Para Freitas do Amaral, relação jurídica administrativa será “... aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (Direito Administrativo, 1989, III, pags. 439 e 440).

Este conceito tem a ver com a prática pela Administração de actos de gestão pública e de actos de gestão privada.

Conforme refere o mesmo Professor, “... a utilização da via contratual pela Administração Pública pode traduzir-se no uso de dois tipos completamente diferentes de contratos: se a administração está no exercício de actividades de gestão privada, lançará mão do contrato civil ou comercial; se, pelo contrário, se encontra no exercício de actividades de gestão pública, lançará mão do contrato administrativo (ob. cit., pags. 418 e 419).

Há que precisar, por isso, esses dois conceitos.

Como é sabido, pode a Administração actuar na esfera de direito público ou na esfera do direito privado, isto é, praticar actos de gestão pública e actos de gestão privada.

Ensinava o Prof. Marcello Caetano que “deve entender-se por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorra sob a égide do Direito Privado” (Manual, l0ª ed., II, pag. 1222).

Mais em concreto, esclarecia ainda o mesmo Professor sobre os actos de gestão pública:

“Pode dizer-se que reveste a natureza de gestão pública toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para o efeito”.

Dito desta forma, tudo parece simples, complicando-se, como refere Abrantes Geraldes (Temas de Reforma de Processo Civil, II, pag. 348) “... quando se trata de descer ao campo da aplicação prática daquela regra abstracta, aí se constatando as enormes dificuldades na detecção de um critério universal e metedologicamente correcto para distinguir as esferas de jurisdição.

A questão está longe de se considerar encerrada, parecendo mais curial uma postura de prevenção que, seguindo certos padrões geralmente aceites como diferenciadores das variadas situações, não feche a porta a uma certa análise casuística, de modo a potenciar uma melhor decisão das mais variadas situações da vida corrente que os processos retratam e cuja variedade e nuances excedem os limites da previsibilidade do conhecimento humano. ...A dificuldade de eleição de um critério absoluto, capaz de servir de guia a quem tem de resolver as questões, é espelhada pelas vezes que o próprio Tribunal de Conflitos, órgão com funcionamento” ad hoc”, visando apenas a resolução de diferendos de jurisdição entre tribunais judiciais e administrativos, se tem debruçado sobre a matéria, sendo disso exemplo o Ac. de 5.11.81, publicado no BMJ no 311º/195, cuja sólida fundamentação tem servido de apoio a muitas outras decisões”.

Neste Acórdão, decidiu o Tribunal de Conflitos que se consideram actos de gestão pública” os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando, eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção...”, devendo ser havidos como actos de gestão privada “... os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida do poder público e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou particulares a que os actos respeitem e, daí, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas do direito privado”.

No caso dos autos, está em causa a questão de saber qual o tribunal competente para apreciar da legalidade do despacho do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, no sentido de esta entidade lhe pagar créditos salariais e a indemnização pela rescisão do contrato de trabalho.

A solução a dar ao problema passa pela análise da classificação, em termos de relação jurídica, da pretensão da autora e da obrigação do Fundo de Garantia Salarial.

Dispõe o art. 2°, n°1, do DL. n°219/99, de 15 de Junho:

“O Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho ou da sua cessação, nos casos em que a entidade patronal esteja em situação de insolvência ou em situação económica difícil e, encontrando-se pendente contra ela uma acção nos termos do Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência, o juiz declare a falência ou mande prosseguir a acção como processo de falência ou como processo de recuperação de empresa”.

Depois, nos arts. 3° e 4° deste diploma, estabelecem-se quais são os créditos abrangidos por aquele pagamento e o montante máximo dos mesmos, consagrando-se, nomeadamente, no n° 1 do art. 3°, que apenas serão de pagar os créditos que se tenham vencido “nos seis meses que antecedem a data da propositura da acção ou da entrada do requerimento referidos no art. 2°”.

Em face destes normativos legais, parece evidente, como é, de resto, sublinhado pelo acórdão da Relação de Coimbra, que não se trata de fazer uma apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho. Isso foi feito na acção nº 136/03.6TTCVL, onde foi proferida decisão judicial, condenando a entidade patronal da autora a pagar-lhe créditos laborais.

A pretensão da autora, dirigida ao Fundo de Garantia Salarial, tem por base um direito conferida por normas de interesse público, considerando a protecção que o legislador entendeu dever consagrar para os trabalhadores assalariados, no caso de a entidade patronal não conseguir assegurar o pagamento dos seus créditos laborais em determinadas circunstâncias, basicamente de insolvência.

Daí que a norma invocada no acórdão do Tribunal Central Administrativo do SUL - art. 4°, n° 3, al. d) -, com o devido respeito, não faça qualquer sentido.

Por outro lado, o acto do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial - entidade com personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira - foi praticado ao abrigo do disposto no art. 3º, n° 3, do citado DL. nº 219/99, sendo um acto administrativo, tendo como autor um órgão de uma pessoa colectiva de direito público, integrada na Administração indirecta do Estado.

Estamos, como se refere no voto de vencido no acórdão do TCA Sul, perante uma decisão sobre uma certa relação jurídica concreta, ao abrigo de normas de direito administrativo, decisão essa tomada no âmbito de uma relação jurídico-administrativa.

Deste modo, os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência para conhecer do litígio.

4.

Face ao exposto, decide-se atribuir aos tribunais administrativos a competência para a acção.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Junho de 2007. - Oliveira Rocha (relator) - Costa Reis - Maia Costa – Adérito Santos – Maria Prazeres Beleza (com declaração em anexo) - Pais Borges.

1. Discordo do entendimento segundo o qual resultaria da Constituição (em particular do n° 3 do seu artigo 212°, na versão actual) que o julgamento de questões de direito administrativo seja reservado em absoluto aos tribunais administrativos e que estes só dessas questões possam conhecer. Penso, diversamente, que o sentido da alteração introduzida com a revisão constitucional de 1989 no que respeita à necessidade de existirem tribunais administrativos e no que toca à forma como foi definida a sua competência, em particular por confronto com a dos tribunais judiciais, foi apenas o de atribuir àqueles a competência “regra” ou “comum” para o julgamento das questões de natureza administrativa.

Não fica pois o legislador ordinário impedido de, pontualmente, atribuir competência para a sua apreciação a outros tribunais, desde que não afecte o “núcleo essencial” do âmbito da jurisdição administrativa.

2. Suponho, ainda, que a atribuição aos tribunais administrativos da competência para o julgamento da acção em causa neste recurso, não deferida aos tribunais de trabalho pela Lei n° 3/99, de 13 de Janeiro (cfr. artigo 85° e seguintes), decorre expressamente do disposto na al. b) do n° 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, em vigor à data da respectiva propositura e, portanto, do ponto de vista da aplicação da lei no tempo, aplicável à presente acção (n° 1 do artigo 5° do mesmo Estatuto).

Com efeito, trata-se de um pedido de “fiscalização da legalidade” de um “acto(...)

jurídico(...) emanado(...) por pessoa (...) colectiva(...) de direito público ao abrigo de

disposições de direito administrativo”, para utilizar as palavras da citada al. b) do nº 1

daquele artigo 4°.

Ora o Fundo de Garantia Salarial, à luz do estatuto vigente à data da prática do acto impugnado, definido pelo Decreto-Lei n° 139/2001, de 24 de Abril, é, como se explica no preâmbulo deste diploma e resulta do respectivo articulado, “um fundo autónomo, consequentemente dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, patrimonial e financeira”, cujo funcionamento é “assegurado através da estrutura orgânica do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social” (cfr. Estatuto anexo ao Decreto-Lei n° 139/2001), gerido por um conselho de gestão cujo presidente é, por inerência, o Presidente do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (cfr. artigo 6° do Estatuto).

As normas ao abrigo do qual foi praticado o acto impugnado — constantes em especial do artigo 3° do Decreto-Lei n° 219/99, de 15 de Junho, que hoje se encontra revogado, alterado pelo Decreto-Lei n° 139/2001 e pela Lei n° 219/99, de 15 de Junho, e regulamentado pela Portaria n° 1177/2001, de 9 de Outubro, hoje revogada pela Portaria n° 473/2007, de 18 de Abril) — devem ser consideradas normas de Direito Administrativo, em particular de Segurança Social. Não se confundem, naturalmente, com as normas aplicáveis ao contrato de trabalho que ligava a recorrente à respectiva entidade patronal.

Tanto basta para que esteja justificada a competência dos tribunais administrativos. Sempre se poderia acrescentar que a lei tem vindo a prever a aplicação das regras do contencioso administrativo à impugnação de actos relativos a prestações de segurança social (cfr. as sucessivas Leis de Bases, as Leis n°s 28/84, de 14 de Agosto, artigo 40°, 17/2000, de 8 de Agosto, artigo 73°, 32/2002, de 20 de Outubro, artigo 78° e 4/07, de 16 de Janeiro, artigo 77°, que devem ser confrontadas em especial com o disposto na al.) i) do artigo 85° da Lei n° 3/99) e que a Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei n° 3/2004, de 15 de Janeiro), em vigor à data da propositura da acção, prevê expressamente a aplicação das “leis do contencioso administrativo, quando estejam em causa actos (...) de natureza administrativa” (al. h) do n° 2 do artigo 6°).

Maria Prazeres Beleza