00340/05.2BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O que distingue as carreiras horizontais das carreiras verticais é o escalonamento em categorias, das segundas, em função da maior exigência profissional, a que se ascende através de promoções.

II. A enumeração das carreiras horizontais feita pelo artigo 38º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, não é taxativa, existindo outras carreiras em que a progressão se faz nos mesmos termos, sendo exemplo disso mesmo as carreiras de motorista de ligeiros e de condutor máquinas pesadas e de veículos especiais – a que se refere o Anexo II do DL n.º 412-A/98 de 30 de Dezembro - em virtude de nas mesmas não existir qualquer promoção evolutiva que conduza ao desempenho de funções de maior exigência profissional, como acontece nas carreiras verticais.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“SINDICATO …”, devidamente identificado nos autos, em representação dos seus associados A… M… e S… F… (motoristas de ligeiros), A… J…, A… S…, J… L… e M… P… (condutores de máquinas pesadas e veículos especiais), inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 09/10/2006, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial que o mesmo havia deduzido contra o “MUNICÍPIO DE COIMBRA” e na qual peticionava a condenação deste “(…) à prática do(s) acto(s) que entende devido(s), de reconhecimento das carreiras dos seus associados (motoristas de ligeiros e motoristas de máquinas pesadas e veículos especiais) como carreiras verticais, e reposicionamento dos seus associados na carreira «de acordo com a reconstituição da progressão da mesma segundo módulos de 3 anos» (…)” e ainda “(…) a condenação do réu no pagamento das diferenças salariais acrescidas dos respectivos juros (...).”

Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 85 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:

“(…)

a) Nem o DL n.º 184/89, de 2/6, nem tão pouco, o DL n.º 353-A/89, de 16/10, têm como escopo instituir o regime de carreiras, confronte-se o art. 1.º de cada um destes diplomas;

b) O que é certo é que o regime de carreiras na Administração Central e Local foi sendo traçado através de diplomas com esse fim específico;

c) A prova do que se acaba de adiantar é que, já depois daqueles decretos estarem há muito em vigor, surgiram dois diplomas com o objecto de criar um novo regime de carreiras na Administração Central e Local. Estamos a referir-nos ao DL n.º 404-A/98, de 18/12 e ao DL n.º 412-A/98, de 30/12;

d) Assim, na Administração Central foram publicados o DL n.º 191-C/79, de 25/6 o DL n.º 248/85, de 15/7, e, ultimamente, o DL n.º 404-A/98;

e) No que concerne à Administração Local, sucederam-se o DL n.º 466/79, de 7/12, na redacção do DL n.º 406/82, de 27/9, o DL n.º 247/87, de 17/6 e o DL n.º 412-A/98;

f) Ou seja, a par com os diplomas que tinham por objecto os regimes da relação jurídica de emprego, retributivo e de gestão, DL n.º 353-A/89, 427/89, de 7/12, e 204/98, de 11/7, sempre existiu um processo legislativo próprio tendo como escopo o regime de carreiras no qual se inclui a respectiva classificação. O legislador retributivo configurou as carreiras como unicategoriais exclusivamente para efeitos retributivos sendo que a classificação de carreiras pertence ao legislador de carreiras;

g) E, no que à Administração Local diz respeito, basta regressar ao primeiro diploma sobre o regime de carreiras anterior ao DL n.º 184/89, concretamente, ao DL n.º 247/87, cujo art. 64.º estatuía que: «...Em tudo o que não seja especialmente previsto no presente diploma aplica-se o disposto no Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho...» (…);

h) Daqui resulta que, a aceitar-se a tese segundo a qual o DL n.º 353-A/89, cujo legislador não estava para tal mandatado, alterou o regime de carreiras, a sua classificação e arrumação, de forma a que todas as designadas de “unicategoriais” passaram a ser horizontais, então há duas questões que se ficam sem a mínima resposta. A saber;

i) É que, em primeiro lugar, o art. 25.º do DL n.º 412-A/98, não necessitava de revogar expressamente os arts. 36.º e 37.º do DL n.º 247/87 deixando intocado o art. 38.º deste último diploma. Isto é, não necessitava de revogar o que já estava revogado pelo DL n.º 353-A/89 (no desenvolvimento do DL n.º 184/89);

j) E, se o DL n.º 353-A/89 deu o mesmo tratamento às carreiras não abrangidas pelo art. 38.º do DL n.º 247/87 que deu às previstas neste preceito, porque razão o DL n.º 412-A/98 mantém em vigor tal artigo? Ou seja, se as carreiras “unicategoriais” passaram a estar todas, sem ressalva, abrangidas pelo regime de progressão nos escalões das carreiras horizontais, que precisão tinha o DL n.º 412-A/98 de manter em vigor, como de facto manteve, o art. 38.º do DL n.º 247/87? Refira-se que muitas categorias das carreiras verticais como as do grupo de pessoal operário, foram objecto de agregação sem que tal facto as transformasse em carreiras mistas!! Isto é, com duas formas de progressão;

l) Em segundo lugar, carreiras como as de solicitador e almoxarife, retributivamente configuradas segundo o que consta do anexo 3 do DL n.º 353-A/89 como “unicategoriais” passavam a ser tratadas tal e qual outras menos qualificadas, apesar da sua inserção no grupo técnico profissional (confronte-se o anexo I ao DL n.º 247/87 e o anexo III ao DL n.º 412-A/98);

m) Em suma, o legislador ao deixar em vigor unicamente o art. 38.º do DL n.º 247/87, pretendeu deixar bem definidos ou inconfundivelmente definidas as carreiras horizontais, isto é, taxativamente. Note-se que ao terminar o elenco das carreiras o art. 38.º refere textualmente: «...varejador e vigilante...» (…);

n) Por fim, registe-se que, a aderir a esta tese já foram proferidos mais quatro Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, a saber: o Acórdão de 9/3/06, proferido no processo n.º 882/05, recurso jurisdicional, 2.º juízo – 1.ª secção (Contencioso Administrativo); o Acórdão de 9/3/06, processo n.º 1221/05, recurso jurisdicional, 2.º juízo – 1.ª secção (Contencioso Administrativo); o Acórdão de 16/3/05, processo n.º 1249/05, 2.º juízo, 1.ª secção (Contencioso Administrativo e Acórdão de 4/5/06, processo 1457/06, secção Contencioso Administrativo, 2.º juízo);

o) Pelo que a douta sentença recorrida violou o disposto no n.º 2, do art. 19.º, do DL n.º 353-A/89. (…).”

Conclui no sentido da revogação da decisão judicial recorrida e da procedência da acção administrativa especial.

O R., ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 93) sustentando a manutenção do julgado e improcedência do recurso jurisdicional, não formulando, todavia, quaisquer conclusões.

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (cfr. fls. 104/105), parecer esse que, notificado às partes, apenas mereceu resposta concordante do recorrido (cfr. fls. 117).

Dispensados os vistos legais foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].

As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos arts. 36.º, 37.º e 38.º do DL n.º 247/87, de 17/06, e 19.º, n.º 2 do DL n.º 353-A/89, de 16/10, por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial em presença qualificando como horizontais as carreiras nas quais os associados do aqui recorrente estão integrados [cfr. conclusões de recurso supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:

I) Os associados do autor A… M… e L… S… são funcionários do quadro de pessoal do Município de Coimbra e estão inseridos na carreira de motorista de ligeiros - cfr. documentos n.ºs 1 e 6, juntos com a petição inicial.

II) Os associados do autor A… J…, A… S…, J… L… e M… P… são também funcionários do quadro de pessoal do Município de Coimbra e estão inseridos na carreira de motorista de máquinas pesadas e veículos especiais - cfr. documentos n.ºs 2, 3, 4 e 5, juntos com a petição inicial.

III) Os referidos funcionários dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra os requerimentos datados de 25 de Novembro de 2004, que constituem documentos n.ºs 7 a 12, juntos com a petição inicial, que aqui se dão por integralmente reproduzido, e de cujo teor se extrai o seguinte: «a carreira de (…) não consta do elenco de carreiras horizontais, fixado na actual redacção do art. 38.º do Decreto-Lei n.º 247/87 de 17/6, nem de qualquer outro preceito que, expressamente, a qualifique como horizontal. Ora, só podem ser qualificadas como horizontais as carreiras que constarem do elenco do citado preceito ou de outros que expressamente impuserem essa qualificação (…) devendo as outras, por exclusão de partes, serem consideradas verticais (...) pelos alegados motivos, conclui-se que a carreira do exponente tem de ser considerada vertical, pelo que se requer (…) o integral reconhecimento deste direito, nomeadamente para efeitos de progressão, com as consequentes correcções remuneratórias decorrentes da devida aplicação da lei».

IV) Até à data, não recaiu sobre os referidos requerimentos qualquer decisão administrativa.

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.

Este imputa à decisão recorrida a violação ou desrespeito ao que resulta do disposto nos arts. 36.º, 37.º e 38.º do DL n.º 247/87, de 17/10 e 19.º, n.º 2 do DL n.º 353-A/89, de 16/10, porquanto sustenta que a actuação administrativa em crise contende ilegalmente com os direitos subjacentes às pretensões dos associados, enfermando de ilegalidade, pelo que a acção deveria ter sido julgada totalmente procedente e o R. condenado nos termos peticionados.

Ora a questão jurídica submetida à apreciação deste Tribunal prende-se com o determinar e qualificar a natureza das carreiras nas quais se encontram integrados os associados do aqui ora recorrente, questão essa que não é nova neste Tribunal tendo já sido objecto de várias decisões em sentido uniforme, decisões essas que vêm sendo sucessivamente mantidas ou confirmadas pelos acórdãos de uniformização de jurisprudência do STA n.º 02/2007 (Proc. n.º 870/06), n.º 04/2007 (Proc. n.º 694/06) e n.º 05/2007 (Proc. n.º 744/06), publicados, respectivamente, no DR I Série n.º 34 de 16/02/2007, n.º 56 de 20/03/2007 e n.º 57 de 21/03/2007.

Assim, e quanto à qualificação da carreira na qual se encontram integrados dois dos associados do recorrente (“motorista de ligeiros”) como carreira horizontal, aliás como se concluiu na decisão judicial impugnada, podem atentar-se, entre outros, os acórdãos deste mesmo Tribunal Central Administrativo de 27/04/2006 (Proc. n.º 447/04.3BEPRT - ainda inédito), de 11/05/2006 (Procs. n.º 01846/04.6BEPRT e n.º 01120/04.8BEVIS), de 14/12/2006 (Proc. n.º 725/05.4BEPRT) e de 20/12/2006 (Proc. n.º 00798/05.0BEVIS) (ambos in: «www.dgsi.pt/jtcn»), cuja jurisprudência aqui se secunda e reitera.

Do mesmo modo e no que diz respeito à qualificação da carreira na qual se encontram integrados os demais associados do recorrente (“condutor de máquinas pesadas e veículos especiais”) como carreira horizontal, tal como se concluiu na decisão judicial impugnada, podem atentar-se os acórdãos de uniformização de jurisprudência do STA n.º 04/2007 (Proc. n.º 694/06) e n.º 05/2007 (Proc. n.º 744/06) supra citados e os acórdãos deste mesmo Tribunal Central Administrativo de 27/04/2006 (Proc. n.º 447/04.3BEPRT - ainda inédito), de 11/05/2006 (Procs. n.º 01846/04.6BEPRT e n.º 01120/04.8BEVIS), de 14/12/2006 (Proc. n.º 725/05.4BEPRT) e de 20/12/2006 (Proc. n.º 00798/05.0BEVIS) (ambos in: «www.dgsi.pt/jtcn»), cuja jurisprudência se acompanha.

Ressuma da jurisprudência citada na parte que ora releva que as carreiras em questão se terão de qualificar como “horizontais” e não como “verticais” como pretende o aqui ora recorrente, pretensão essa que foi julgada improcedente pela decisão judicial em crise e que, assim, se terá de manter porquanto está em consonância com a jurisprudência reiterada deste mesmo Tribunal e com a jurisprudência uniformizada fixada pelo STA.

Ora pode ler-se no acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 05/2007, supra citado, que:

“(…) Dispõe o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 248/85 que:

«1- A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.

2- Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública.»

Consignando-se no artigo 5.º desse diploma legal que existem três espécies de carreiras, a saber:

«a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;

b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;

c) Mista, quando combinam características das carreiras verticais e horizontais.»

Por sua vez, o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, diploma que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o citado Decreto-Lei n.º 248/85 às carreiras do pessoal da administração local, veio estabelecer que:

«1- São consideradas carreiras horizontais as de adjunto de tesoureiro, apontador, auxiliar de serviços gerais, auxiliar técnico, bilheteiro, cantoneiro de limpeza, cobrador de transportes colectivos, condutor de cilindros, coveiro, cozinheiro, ecónomo, escriturário-dactilógrafo, fiel de armazém ou mercados e feiras, fiel de aeródromo, de frigorífico, de refeitório ou de rouparia, guarda campestre, leitor-cobrador de consumos, limpa-colectores, nadador-salvador, oficial de diligências, operador de máquinas de endereçar, operador de reprografia, telefonista, tratador-apanhador de animais, varejador e vigilante de jardins e parques infantis.

2- ….

3- A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no n.º 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais.»

As carreiras dos associados do recorrente não constam expressamente deste preceito legal.

A questão que se põe é a de saber se só as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais, com exclusão de quaisquer outras, ou seja, se o citado preceito tem carácter taxativo, como pretende o recorrente.

Ora, a resposta é negativa, como se demonstrará de seguida.

A taxatividade de um preceito legal tem de resultar inequivocamente da lei e, em regra, essa manifestação, como é sabido, é feita através do advérbio «só» ou «apenas».

Assim, se o legislador pretendesse atribuir taxatividade ao preceito em análise, teria dito «Só são consideradas carreiras horizontais as seguintes» ou «São apenas consideradas carreiras horizontais as seguintes».

É certo que, neste caso, o legislador também não deixou expressa a natureza meramente exemplificativa do referido preceito, o que, em regra, e como se refere no acórdão fundamento, passa pela utilização dos advérbios, «nomeadamente», «designadamente» e «entre outras».

Neste caso, o legislador limitou-se a fazer uma afirmação, «São consideradas carreiras horizontais» as seguintes.

Portanto, o que não há dúvida é que as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais.

E as que ali não estão consideradas, serão todas verticais?

Ou podem também enquadrar-se no citado preceito?

É evidente que a resposta não nos é dada pelo artigo 38.º, n.º 1, que já vimos se limitou a enumerar carreiras consideradas horizontais.

A resposta ter-se-á de encontrar no já citado artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85, que define o que é uma carreira horizontal por oposição a uma carreira vertical.

Assim, todas as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, são carreiras verticais.

Todas as carreiras que integrem categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde, apenas, à maior eficiência na execução das respectivas tarefas são carreiras horizontais.

Assim, a diferença entre umas e outras reside no facto de, nas carreiras verticais, a mudança de categoria corresponder a um maior grau de exigência, complexidade e responsabilidade, o que significa maior qualificação e capacidade de decisão, enquanto, nas carreiras horizontais, essa mudança corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas.

Ou seja, o elemento diferenciador das carreiras verticais relativamente às horizontais consiste em que nas primeiras as diversas categorias correspondem a níveis supostamente crescentes de exigência, complexidade e responsabilidade, assentando essencialmente na capacidade de decisão, enquanto nas segundas releva apenas a capacidade de execução.

Mas se o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 247/87 não define o que são carreiras horizontais mas sim o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85, onde, pela definição dada neste preceito, podem caber todas as que tenham as características ali referidas, e também não exclui a existência de outras além das ali enumeradas, então estamos perante um elenco meramente exemplificativo, podendo existir outras carreiras horizontais desde que caibam na definição do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85.

Há, pois, que concluir que o citado artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 247/87 tem carácter exemplificativo e não taxativo e, portanto, no sentido do acórdão recorrido.

… Mas essa conclusão não nos permite afirmar, sem mais, que as carreiras aqui em causa sejam carreiras horizontais e é essa a questão controvertida nos autos.

Como se disse, isso terá de ser apreciado face à definição que o legislador deu de carreiras horizontais e verticais e não apenas face ao citado artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 247/87, que é meramente exemplificativo das primeiras.

O artigo 37.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, considerava as carreiras de tractorista e de motorista, onde se inclui a de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de pesados (cfr. o artigo 26.º para que remete aquele artigo 37.º), como carreiras mistas. Só que tais preceitos e anexo foram revogados pelo citado Decreto-Lei n.º 412-A/98, que procedeu, de acordo com a previsão do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, à adaptação à administração local das regras deste diploma, sobre ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, passando tais carreiras a ser unicategoriais.

Com efeito, as carreiras de motorista estão previstas no Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, aplicável à administração local por força do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro, e constam do anexo II deste diploma com uma única categoria coincidente com a carreira.

Como bem se refere no douto aresto sob recurso, «existindo hoje apenas uma única categoria dentro das várias carreiras (de motorista), não se pode falar em promoção a categoria mais elevada mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.».

Na verdade, tratando-se de carreiras unicategoriais, não se vê como poderiam ser qualificadas de carreiras verticais já que, existindo apenas uma única categoria, não pode existir entre os funcionários que as integram qualquer diferenciação em termos de exigência, responsabilidade e complexidade funcional e, consequentemente, a possibilidade de evolução dentro desses parâmetros.

A sua progressão na carreira opera apenas na mesma categoria, de quatro em quatro anos, por mudança de escalão, a que corresponde diferente índice remuneratório, enquanto nas carreiras verticais essa mudança ocorre de três em três anos. (…).”

Valendo aqui os considerandos reproduzidos quanto à orientação jurisprudencial firmada nesta matéria e tendo presente a factualidade supra fixada importa concluir, sem margem para dúvidas, que não poderão assacar-se à conduta do R. os fundamentos de ilegalidade invocados pelo aqui ora recorrente e nos quais assentou a acção administrativa especial “sub judice”, pelo que não merece censura a decisão judicial recorrida que a julgou totalmente improcedente.

Pelo exposto, e sem necessidade de outras considerações, temos que improcedem totalmente as conclusões da alegação do recorrente e, consequentemente, o recurso jurisdicional sobre apreciação.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar a decisão judicial com as legais consequências.

Sem custas dada a isenção legal subjectiva de que goza o recorrente [cfr. arts. 04.º, n.º 3 DL n.º 84/99, de 19/03, 02.º, n.º 1 do CCJ e 189.º do CPTA].

Notifique-se. D.N

Restituam-se aos ilustres mandatários/representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 29 de Março de 2007

Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho

Ass.) José Augusto Araújo Veloso

Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia