Quem foi o relator do acórdão 0885/10?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0885/10?

O acórdão foi proferido em 08 de fevereiro de 2011.

0885/10 - STA

Sumário

I - Uma operação de loteamento a levar a cabo, total ou parcialmente, em zona especial de protecção de um imóvel classificado de interesse público, está sujeita a parecer prévio favorável da administração do património cultural competente. II - De acordo com o previsto no art. 13º-A/3, do RJUE, por se tratar de obra relativa a imóvel classificado de interesse público, é de 40 dias o prazo para a entidade consultada se pronunciar.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A…, já devidamente identificado nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido a fls. 230-244, que, negando provimento a recurso jurisdicional, manteve a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou improcedente a acção administrativa especial de intimação para a prática de acto devido, prevista no art. 112º do RJUE, que intentou contra a Câmara Municipal de Ponte de Lima. Apresenta alegações com as seguintes conclusões: I. O prazo de que os serviços do Ministério da Cultura dispunham para se pronunciar no âmbito da consulta que lhe foi feita pela CMPL era de 20 dias e não de 40 dias. II. O imóvel (prédio rústico) para o qual foi requerida a informação prévia de uma operação urbanística de loteamento não constitui qualquer imóvel de interesse nacional ou de interesse público, apenas se situando numa pequena parte do mesmo, dentro da zona de protecção de um outro imóvel, esse sim, classificado de imóvel de interesse público (...), sendo que dos polígonos de implantação apresentados para os lotes resulta que nenhuma obra é implantada, sequer, dentro dessa zona de protecção. III. A referida norma apenas se refere a obras a introduzir em imóveis de interesse nacional ou de interesse público, sendo que o pedido de informação prévia requerido pelo recorrente não se refere a quaisquer obras, muito menos em qualquer imóvel classificado, antes dizendo respeito a uma operação urbanística de loteamento, que não é mais do que uma operação de fraccionamento ou de divisão fundiária do solo (divisão material da propriedade). IV. Nada autoriza que se amplie de forma tão ampla o sentido e alcance da norma do art. 13°-A/3 do RJUE, como o fizeram as doutas decisões das instâncias, não apenas considerando que a norma se referia igualmente a obras dentro das zonas de protecção de imóveis classificados, como também que um loteamento constitui uma obra. V. Uma coisa é uma obra relativa a um imóvel classificado; outra coisa é uma obra relativa a uma zona de protecção de um imóvel classificado, sendo que o que é classificado é o imóvel e não a zona de protecção, que apenas se destina a estabelecer um perímetro de protecção em redor do imóvel, sem se confundir com aquele. VI. Nada justifica admitir-se que o legislador disse menos do que aquilo que pretendia ou, pior do que isso, que se expressou mal, sendo que, se tivesse querido consagrar a hipótese referida na douta decisão recorrida, bastaria que na norma do art. 13°-A/3 do RJUE se falasse em “operações urbanísticas”, em vez de “obra” e que se falasse em imóveis classificados e respectivas zonas de protecção em vez de, apenas, imóveis classificados. VII. Uma operação de loteamento não constitui uma “obra”. VIII. Desde há muitíssimos anos (desde o Decreto-Lei nº 46.673, de 29.11.1965, passando pelos DL. 289/73, de 6.06, 400/ 84, de 31.12, 448/91, de 29.11, até se chegar ao actual RJUE, com as várias versões que já apresentou), que a operação de loteamento é tratada pelo legislador, essencialmente, como uma operação de fraccionamento ou de divisão fundiária da propriedade, que dá origem a lotes destinados à construção. IX. O conceito de loteamento constante do art. 2°/1) do RJUE, na versão em vigor à data da apresentação do pedido de informação prévia dos autos definia as operações de loteamento como sendo as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento, nada autorizando, a partir dele, a confusão entre um loteamento e uma obra. X. A lei do Património Cultural contém um regime próprio para os imóveis classificados como de interesse nacional ou de interesse público, por um lado, e um regime para as respectivas zonas de protecção, por outro, não sendo legítima a confusão entre eles. XI. O parecer emitido pelo MC foi emitido e recebido na Câmara Municipal de Ponte de Lima muito para além do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito, e que terminou em 20 de Abril de 2009 (emitiu-o em 29.04.2009 e remeteu-o à CMPL em 5.05.2009) havendo que o considerar, por isso, como parecer concordante, nos termos do art. 13°/5 do RJUE. XII. A CMPL, para tomar a sua decisão final, dispunha do prazo de 20 dias a contar da data de recepção do último dos pareceres solicitados às entidades exteriores ao Município que tivessem sido consultadas ou do termo do prazo para a obtenção de tais pareceres, o qual terminou em 19 de Maio de 2009, sendo que não emitiu qualquer decisão após a emissão do parecer do MC. XIII. Como a decisão expressa proferida pelo Senhor Vice-Presidente da CMPL de 8.01.2009 foi uma decisão de deferimento condicionada à aprovação do MC, sendo a aprovação deste um facto, há que concluir que a pretensão formulada no procedimento, ou seja, o PIP se encontra deferido expressamente por despacho de 8.01.2009. XIV. Mesmo que porventura assim se não entendesse, sempre o resultado seria o mesmo, pois que sempre se verificaria uma situação de deferimento tácito do PIP, por falta de decisão da CMPL dentro do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito. XV. O pedido de informação prévia favorável constitui um acto administrativo constitutivo de direitos, nos termos do art. 17° do RJUE, vinculando as entidades competentes na decisão sobre o respectivo pedido de licenciamento da operação de loteamento que com ele seja conforme - como é o caso -, e que com ele se conforme — como é igualmente o caso, tal como se vê. XVI. Perante o PIP apresentado pelo recorrente, e perante o entendimento da CMPL que a mesma respeitava a lei e se justificava o seu deferimento, era obrigatória a consulta externa ao MC no próprio procedimento, em virtude de uma parte do prédio se situar dentro de uma zona de protecção especial de imóvel classificado e em virtude de ocorrer a situação prevista no art. 15° do RJUE. XVII. Neste caso, tanto a CMPL podia consultar primeiro as entidades externas que se tinham de pronunciar (no caso, o MC) e decidir ela própria logo que obtivesse o parecer do MC ou nos 20 dias imediatos ao termo do prazo de 20 dias de que o MC dispunha para se pronunciar, como podia optar por emitir a sua pronúncia, condicionando-a ao sentido do parecer daquela entidade, mas tratando de a consultar de seguida, tendo optado por esta segunda situação. XVIII. Tendo consultado no próprio procedimento o MC, a única coisa que ocorreu foi que essa entidade emitiu o seu parecer e remeteu-o à CMPL muito para além do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito, em função do que tem o mesmo de ser havido como parecer favorável. XIX. Não é legítima a consideração de que a CMPL condicionou a sua decisão favorável no PIP ao parecer favorável a emitir pela MC no pedido de licenciamento do loteamento, ou seja, no procedimento que se lhe seguiria, em termos lógicos e temporais. XX. Nem a CMPL condicionou a sua decisão favorável relativa ao PIP apresentado à obtenção de parecer favorável no pedido de licenciamento do loteamento que se iria seguir, nem o Tribunal podia considerar essa hipótese, ignorando a consulta concreta ao MC que foi feita no próprio PIP, a obrigatoriedade de a fazer, a data concreta da remessa do parecer de tal entidade, nem os efeitos da sua emissão e remessa fora do prazo. XXI. Não se mostra prematura a decisão final do pedido de licenciamento. XXII. No pedido de licenciamento da operação de loteamento apresentado pelo recorrente em 14.09.2009 foi ilegalmente ignorado o acto constituído a seu favor por força da informação prévia favorável obtida. XXIII. Só ao cabo de 5 meses após a apresentação de tal pedido e ao cabo de mais de 4 meses após a apresentação de todos os elementos que lhe foram solicitados no procedimento, é que o recorrente foi notificado do despacho do Sr. Vice Presidente da CMPL segundo o qual a operação requerida “pode vir a reunir condições para aprovação ... mediante o indispensável parecer favorável do MC”. XXIV. Tendo ocorrido a consulta ao MC no processo relativo à informação prévia, tendo em conta que esta informação prévia se tem de considerar concordante com a pretensão formulada, constituindo o pedido de informação prévia favorável um acto constitutivo de direitos e tendo sido apresentado o pedido de loteamento - que respeita integralmente o âmbito da informação prévia dentro do prazo de um ano, não havia - nem há -, que proceder a nova consulta da mesma entidade no respectivo processo de licenciamento do loteamento. (cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, ir Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009, anote. ao art. 17°, p. 231). XXV. Nada justificaria que, sendo a matriz comum de toda a legislação urbanística aprovada e publicada nos últimos anos a simplificação administrativa e a celeridade da decisão administrativa, no âmbito do Programa Simplex 2007, que a mesma entidade tivesse de ser consultada e ouvida duas vezes justamente sobre uma mesma pretensão, ainda que em dois procedimentos de natureza distinta, e ainda por cima depois de a decisão proferida no pedido de informação prévia favorável consubstanciar um acto administrativo constitutivo de direitos e, nessa medida, vincular as entidades competentes na decisão sobre um pedido de licenciamento apresentado dentro do prazo de um ano, nos termos do art. 17°/1 e 2 do RJUE. (cfr., nomeadamente, a 1ª parte do preâmbulo do DL. 555/99, de 16.12 e nota da Presidência do Conselho de Ministros/Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local emanada aquando da publicação da Lei nº. 60/2007, de 4.09., V., igualmente, Pedro Gonçalves, Controlo Prévio das Operações Urbanísticas Após a Reforma Legislativa de 2007, in Direito Regional e Local, nº. 1, Janeiro/Março de 2008, p. 14). XXVI. A incongruência seria, aliás, absoluta se fosse admissível que a mesma entidade pudesse pronunciar-se de uma maneira num pedido de informação prévia e depois se pudesse pronunciar de maneira diferente no pedido de licenciamento que com ele se conformasse. XXVII. A ser como se lê na douta sentença, numa operação de loteamento as entidades exteriores ao Município nem sequer teriam necessidade de se pronunciar no âmbito da informação prévia, posto que teriam de ser consultadas obrigatoriamente, no âmbito do licenciamento da respectiva operação, emitindo a sua palavra final (e vinculativa, no caso do MC). XXVIII. De nada valeria a informação prévia favorável, e tal regime seria completamente incompatível com a natureza que a lei lhe atribui de acto administrativo constitutivo de direitos, vinculativo para as entidades competentes na decisão final, tal como seria incompatível com a norma que consagra a obrigatoriedade de consulta nos pedidos de informação prévia das entidades externas cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento ou apresentação de comunicação prévia, ou seja, tal regime seria completamente incompatível com o regime das normas dos arts. 15° e 17°/1 do RJUE. XXIX. Tendo o recorrente apresentado em 27.10.2009 todos os documentos que lhe foram solicitados pela CMPL, e dispondo a CMPL do prazo de 45 dias para a emissão da decisão final sobre o pedido de loteamento, tal prazo terminou no dia 4 de Janeiro de 2010, havendo que contar esse prazo desde o dia em que foram apresentados esses elementos e não desde o dia em que o Sr. Vice Presidente da CMPL emitiu um mero acto opinativo (11.02.2010), dizendo que a operação requerida “pode vir a reunir condições para aprovação ... mediante o indispensável parecer favorável do MC” . XXX. Verifica-se a situação prevista no art. 111°/a) e 112° do RJUE, o que permite ao recorrente lançar mão do presente processo urgente, com vista a que a entidade recorrida seja intimada à prática do acto devido e de obter, assim, o reconhecimento dos seus direitos e de obrigar a CMPL a respeitá-los. XXXI. No presente processo pode o Tribunal, não apenas condenar a Administração (neste caso, a CMPL) a praticar um acto neutro (ou seja, um acto que se limite a decidir a pretensão apresentada, independentemente do sentido dessa decisão), mas muito mais do que isso, um acto que, nos limites constantes do art. 71º do CPTA, condene a Administração no concreto acto que seja, no caso, legalmente devido, ou seja, com um conteúdo determinado. XXXII. No caso sub judicio, o acto legalmente devido deve ter um conteúdo perfeitamente claro e preciso - o deferimento do pedido de licenciamento, por ter sido precedido de informação prévia favorável, por ter sido apresentado dentro do prazo de um ano e ser coincidente com o pedido de informação prévia aprovado. XXXIII. Salvo o devido respeito, foram violadas as normas dos arts. 2°/b) e i) 13°-A/3 e 5, 15°, 16°f 1/ b) e c), 17°, 23°/l/a), 111°/a) e) e 112° do RJUE (DL. nº. 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº. 177/2001, de 4 de Junho e pela Lei nº. 60/2007, de 4 de Setembro) e 653°/2 do CPC, aplicável ex vi do art. 1° do CPTA. PEDIDO: TERMOS EM QUE, E NOS DO DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXS., UMA VEZ ADMITIDA A PRESENTE REVISTA EXCEPCIONAL, DEVE SER DADO PROVIMENTO DO PRESENTE RECURSO E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO RECORRIDA, SUBSTITUINDO-SE POR NOVA DECISÃO QUE JULGUE A INTIMAÇÃO DEDUZIDA PROVADA E PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, INTIMAR-SE A RECORRIDA A PRATICAR O ACTO LEGALMENTE DEVIDO EM PRAZO NÃO SUPERIOR A TRINTA DIAS, SENDO QUE, NO CASO CONCRETO, O ACTO LEGALMENTE DEVIDO É, NÃO APENAS A DECISÃO FINAL DO PEDIDO DE LICENÇA DE LOTEAMENTO, MAS TAMBÉM E SOBRETUDO A APROVAÇÃO DA OPERAÇÃO DE LOTEAMENTO NOS TERMOS APRESENTADOS PELO RECORRENTE EM 14.09.2009 E COMPLETADOS EM 27.10.2009, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS, INCLUINDO A FIXAÇÃO DE SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA ADEQUADA PARA O INCUMPRIMENTO DA PRÁTICA DO ACTO DEVIDO E QUE SEJA ORDENADA POR ESTE TRIBUNAL, QUE DEVERÁ CORRESPONDER AO LIMITE MÁXIMO APLICÁVEL, DADO O TEMPO JÁ DECORRIDO E DO QUAL PERDURA O COMPORTAMENTO OMISSIVO DA RECORRIDA E DOS SEUS AGENTES, PARA ALÉM DE CUSTAS E LEGAIS ACRÉSCIMOS, COMO É, ALIÁS, DE INTEIRA JUSTIÇA. 1.2. Não foram apresentadas contra-ordenações. 1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 284-289, admitiu a revista. 1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, que se transcreve, no essencial: (… ) II 1. Sustenta o recorrente que era de 20 dias e não de 40 dias o prazo que os serviços do Ministério da Cultura dispunham para se pronunciar sobre a consulta efectuada pela autoridade recorrida, no âmbito do procedimento do pedido de informação prévia (PIP) do loteamento em causa. Alega, para tanto, que o seu pedido não se refere a quaisquer obras, muito menos em qualquer imóvel classificado, mas tão só a uma operação urbanística de loteamento respeitante a imóvel que se situa parcialmente na zona de protecção de um imóvel de interesse público, sem prever a implantação nela de alguma obra. Entende assim ter havido incorrecta interpretação e aplicação da norma do art. 13-A, nº3 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), redacção da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, que seria inaplicável ao caso em apreço, uma vez que ela se refere apenas a “obras a introduzir em imóveis de interesse nacional ou de interesse público” – cfr. conclusões I / X das suas alegações. Sem razão, porém, a nosso ver. 1.1 Em primeiro lugar, cabe sublinhar que a norma não se refere a obra em imóvel classificado, como o recorrente pretende, mas a obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, o que é literalmente diferente e não suporta aquela sua interpretação de natureza restritiva. Por outro lado, cabe destacar que a protecção dos imóveis classificados, nos termos do art. 15º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, é garantida por zonas de protecção que são servidões administrativas que sujeitam a parecer prévio favorável da administração do património cultural competente o licenciamento de obras de construção e de quaisquer outros trabalhos no prédio serviente, nos termos indicados no nº 4 do art. 43º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro. Compreende-se que assim seja, já que a servidão administrativa é “um encargo imposto por disposição da lei sobre certo prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa” cfr “Manual de Direito Administrativo”, Marcelo Caetano, Coimbra Editora, 1972, VOL. II, p. 1028 e “Manual de Direito do Urbanismo”, Fernando Alves Correia, Almedina, 2008, 4ª edição, Vol. 1, pp. 324 e segs - traduzindo-se numa restrição de Direito Público que delimita negativamente o conteúdo de um direito real, com a finalidade de facilitar a utilidade pública do prédio dominante - cfr acórdão deste STA, de 12/11/91, rec. 027362. Como também se decidiu no acórdão do Pleno deste Tribunal, de 25/10/94, rec. 027362 e no acórdão de 10/3/99, rec. 030019, “A servidão administrativa, pela sua natureza e conteúdo, tem uma ligação intrínseca à utilidade pública ou função de interesse público de uma coisa ou bem, que desempenha o papel de prédio dominante relativamente ao imóvel ou imóveis servientes”. Ora, a norma em apreço, prevendo especialmente o prazo de pronúncia das entidades consultadas no âmbito dos procedimentos de licenciamento respeitantes a imóvel classificado, não pode deixar de ser interpretada, tomando em consideração a natureza, conteúdo e finalidade da servidão constituída pela respectiva zona de protecção. Por isso, nenhuma censura merece o entendimento perfilhado pelo aresto recorrido de que a protecção de um imóvel de interesse público é indissociável da sua zona de protecção, já que ela se destina a garantir a protecção do imóvel. A letra e a ratio da norma constante do nº 3 do art. 13-A do RJUE vão pois no sentido de que a obra relativa a imóvel classificado de interesse nacional ou de interesse público não tem necessariamente de ser efectuada em imóvel classificado, bastando que ela releve legalmente para a sua protecção, como ocorrerá no caso da sua realização ocorrer em imóvel serviente, ou seja, em imóvel localizado na zona de protecção do imóvel classificado. Carece pois de fundamento a argumentação do recorrente no sentido de que constituem realidades distintas uma obra relativa a um imóvel classificado e uma obra relativa a uma zona de protecção desse mesmo imóvel - cfr conclusão V das suas alegações - porquanto esta se reconduz necessariamente àquela. E a tal interpretação não obsta o regime jurídico próprio dos imóveis classificados e das respectivas zonas de protecção, constantes dos artºs 43º e 45º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, ao contrário do que o recorrente também sustenta - cfr conclusão X das alegações - por não se divisar que se lhe oponham nesta matéria particular de consulta a entidades da administração central, que não regulam. 1.2 No sentido da inaplicabilidade da norma do art. 13º-A, nº 3 do RJUE, no âmbito do FIP em questão, o recorrente invoca também que ele não se refere a quaisquer obras e que apenas respeita a uma operação urbanística de loteamento. Afigura-se-nos, no entanto, que a determinação do conceito de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, utilizado naquela norma, haverá de fazer-se considerando que ela se insere nas disposições gerais do RJUE respeitantes ao procedimento de controle prévio da realização de operações urbanísticas e que não se divisam razões fundadas para a sustentação de um controle diferenciado menos exigente, neste ponto, em caso de operação urbanística de loteamento, o que, aliás, não se coadunaria com o estabelecimento de um regime comum a todas elas, designadamente nos termos dos arts 8º, nº 1, 9º, nº 3, 13º-A, nºs 1 e 8 e 14º nºs 1 e 2 do mesmo diploma. Nesta perspectiva, no que respeita às zonas de protecção, o conceito será determinável nos termos do nº 4 do art. 43º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, que se lhes refere especialmente, incluindo-se nele não só as obras de construção mas abrangentemente também quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios. Sendo certo que, como o recorrente sustenta, uma operação urbanística de loteamento não constitui uma obra, não se excluirá, porém, que ela se traduza em quaisquer desses mesmos trabalhos, em particular de alteração topográfica, mostrando-se, por isso, em nosso entender, inclusa no âmbito do conceito de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público. E esta interpretação parece corresponder efectivamente à posterior evolução legislativa na matéria, se atentar que o art. 51º, nº 1 do DL nº 309/2009, de 23 de Outubro, veio determinar que “nas zonas de protecção de bens imóveis (...) classificados de interesse nacional ou de interesse público não podem ser concedidas pela câmara municipal ou por qualquer outra entidade licença para as operações urbanísticas (...) previstas no regime jurídico da urbanização e da edificação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, sem parecer prévio favorável do IGESPAR. I.P.” Conclui-se pois pela improcedência do recurso nesta parte, por não obstar à aplicação da norma do nº 3 do artº 13-A do RJUE o facto de o PIP apenas se referir, alegadamente, a uma operação urbanística de loteamento, no caso localizada parcialmente em zona especial de protecção de imóvel de interesse público. 1.3 Em sentido contrário, sustenta ainda o recorrente que a operação de loteamento, objecto do PIP em questão, prevê que nenhuma obra é implantada dentro da zona de protecção do imóvel classificado em questão, “a qual se manterá completamente intacta”, não sendo assim a situação enquadrável na citada norma do RJUE. Não lhe assiste, contudo, razão. Da análise da factualidade provada e da correspondente prova documental, extrai-se que o referido loteamento envolve efectivamente trabalhos que alteram a topografia do imóvel serviente, inclusivamente na parte localizada na zona especial de protecção do imóvel classificado, modificando-lhe o aspecto morfológico actual, através das diferentes conformação e configuração resultantes da criação de logradouros privados na área posterior dos lotes – cfr. nºs 1, 9 e 19 da matéria de facto e docs. de fls. 8, 9, 20, 44 e 45 do PA. Tanto basta para que esses trabalhos relevem como obra relativa ao imóvel classificado, nos termos do art. 13-A, nº 3 do RJUE e do art.º 432 da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro. Ainda que assim não se entendesse, o certo é que o PIP do loteamento contempla também, na zona de protecção do imóvel classificado, a realização de obras de construção de um equipamento público e de obras de urbanização relativas à criação de espaços verdes, como resulta da factualidade provada sob os nºs 1 e 9, e docs. de fls. 2/3 e 20 do PA. 2. Impõe-se pois concluir pela aplicabilidade ao PIP em apreço do prazo de 40 dias para emissão de parecer do Ministério da Cultura, nos termos do art 13º-A, nº 3 do RJUE e pela tempestividade do parecer negativo emitido, como decidiu o acórdão recorrido. III Consequentemente, mostrando-se prejudicada a análise das demais questões suscitadas no recurso, decorrentes de um alegado parecer tácito concordante do PIP, nos termos do artº 13º, nº 5 daquele RJUE, deverá, pela improcedência das conclusões das alegações do recorrente, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto acórdão recorrido, embora por razões distintas.” Cumpre decidir 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: 1. Em 20.02.2008, o requerente apresentou ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima um requerimento com o seguinte teor “(...) pretendendo proceder ao loteamento de um prédio rústico de que é proprietário sito no lugar de ..., freguesia de ..., deste concelho de Ponte de Lima, inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 727, com a área de 12 216m2 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte de Lima sob o n° 00387/20040503 (...) vem requerer a V.Exa. nos termos do disposto no art. 14° do DL nº 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 177/01 de 04 de Junho, que se digne informá-lo da viabilidade do pretendido e todas as condicionantes a que está sujeita a obra de operação urbanística (loteamento) para habitação ou, em alternativa do que é possível construir. (..)“- cfr. doc 1 junto com a p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido 2. Ao processo foi atribuído pela CMPL o nº 241/08. - cfr. doc. 5 junto com a p.i. 3. Em 17.03.2008, foi elaborada informação técnica - cfr. fls. 10 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 4. Em 17.03.2008, foi proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal despacho de concordância com a referida informação técnica - cfr. fls. 10 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 5. O requerente foi notificado daquele despacho e da informação técnica pela notificação n° 1715/08 - cfr. fls. 11 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 6. Em 02.07.2008, o requerente apresentou resposta à notificação n° 1715/08 - cfr. fls. 12 a 14 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 7. Em 08.07.2008, foi elaborada informação técnica - cfr. fls. 15 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 8. Em 09.07.2008, foi proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal despacho de concordância com a referida informação técnica - cfr. fls. 16 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 9. Em 15.10.2008, o requerente juntou dois documentos ao processo - cfr. fls. 17 a 20 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 10. Em 08.01.2009, o Vice-Presidente da Câmara Municipal proferiu despacho de concordância com a informação técnica prestada pela Divisão Técnica de Obras e Urbanismo. 11. A citada informação técnica, datada de 24.11.2008, é do seguinte teor: “O requerente vem em resposta ao anterior parecer técnico apresentar novas peças desenhadas de modo a dar cumprimento aos reparos levantados. Não se vê inconveniente na aprovação do P.I.P, ficando contudo a aprovação do loteamento condicionado à aprovação por parte do ministério da cultura uma vez que parte do prédio a lotear está inserido em Área Arqueológica. (...)“ 12. O requerente foi notificado daquele despacho e da informação técnica pela notificação n° 136/09 (registo nº. 508/2009, de 14.01.2009) - cfr. 5 e 6 junto com a p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 13. Em 26.01.2009 o requerente apresentou mais um exemplar do PIP, a fim de ser solicitado parecer ao Ministério da Cultura - cfr. fl. 23 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 14. Tal parecer foi solicitado pela requerida através da notificação n° 401/09 de 30.01.2009 - cfr. fls. 28 e 29 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 15. Por ofício datado de 17.02.2009, os serviços do Ministério da Cultura solicitaram a remessa de elementos - cfr. fls. 31 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 16. Em 17.03.2009, o requerente, notificado para o efeito, juntou os documentos solicitados - cfr. fls. 32 a 40 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 17. A CMPL remeteu os referidos elementos aos serviços do Ministério da Cultura, a coberto da notificação n° 1119/09, datada de 18.03.2009 - cfr. fls. 41 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 18. A referida notificação foi recebida pelos serviços do Ministério da Cultura a 20.03.2009 - cfr. doc. 16 junto com a p.i.. 19. Em 29.04.2009 o Ministério da Cultura emitiu parecer Não Favorável - cfr. fls. 44 e 45 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 20. Remetido à CMPL por ofício datado de 05.05.2009 - cfr. fls. 43 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 21. O requerente foi notificado do referido parecer por ofício datado de 11.05.2009 - cfr. fls. 46 a 49 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 22. Em 14.09.09, o requerente apresentou à CMPL requerimento no qual solicitou que a matéria do requerimento fosse considerada no procedimento, considerando-se o PIP apresentado deferido expressamente através do acto de 8.01.2009 ou, no pior das hipóteses, por ter ocorrido deferimento tácito, caso em que deve ser o mesmo devidamente reconhecido, considerando-se extinto o procedimento, nos termos do art. 106° do CPA. 23. Pela notificação n° 660/10, com data de registo de 19.02.2010, o requerido notificou o requerente do despacho de 11.02.2010, proferido pelo Vice-Presidente da CMPL, concordante com a informação prestada pelos serviços jurídicos a 02.02.2010 - cfr. fls. 60 e 61 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 24. Em 14.09.09, o requerente apresentou à CMPL pedido de aprovação de projecto da operação de loteamento referida em 1., invocando o deferimento tácito do PIP - cfr fls. 1 e ss. do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 25. Ao processo foi atribuído o n° 1/09. 26. O requerente recebeu então a notificação n° 3598/09, datada de 28.09.2009, ordenando que o projecto de loteamento fosse apresentado por uma equipa multidisciplinar, ordenando que se procedesse à rectificação de uma Portaria que constava da memória descritiva que havia sido junta e que apresentasse estudo que demonstrasse a conformidade da operação com o Regulamento Geral do Ruído, contendo a competente informação acústica - cfr. fls. 34 e 35 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 27. O requerente deu cumprimento à solicitação referida através de requerimento e demais elementos apresentados em 27.10.2009. - cfr. fls. 36 a 57 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 28. Mediante a notificação n° 577/10 da CMPL, datada de 12.02.2010, foi dado conhecimento ao requerente do despacho de 11.02.2010, do Vice- Presidente da Câmara Municipal, concordante com a informação técnica de 8.02.2010 - cfr. fls. 58 e 59 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 29. Em 17.03.2010, o requerente apresentou ao Presidente da Câmara Municipal exposição escrita requerendo, além do mais, que, no prazo de 10 dias, seja proferido acto final no procedimento, deferindo a pretensão por si apresentada - cfr. fls. 60 a 64 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 30. Em 19.03.2010, foi o requerimento ao gabinete jurídico para parecer - cfr. fls. 65 do PA. 31. A petição inicial relativa à presente acção deu entrada neste tribunal a 06.04.2010. 2.2. O DIREITO A presente revista tem por objecto o acórdão proferido pelo TCA Norte, a fls. 230-244, sendo que, nesse aresto, o tribunal a quo, em recurso jurisdicional de sentença tirada em 1ª instância pelo TAF de Braga, decidiu as seguintes questões: 1) que não havia lugar à ampliação da matéria de facto; 2) que não ocorreu o deferimento do pedido de informação prévia; 3) que, por via disso, ficava “prejudicada a intimação da requerida a praticar o acto de aprovação da operação de loteamento nos termos apresentados pelo requerente em 14.09.2009 e completados em 27.10.2009”. A decisão da primeira não está incluída no âmbito da revista. As decisões das demais vêm impugnadas. Cumpre, então, apreciá-las. 2.2.1.Do deferimento do pedido de informação prévia O tribunal a quo considerou que não houve deferimento do pedido de informação prévia, apresentado pelo Autor, em relação ao loteamento de um prédio rústico (vide supra, ponto 1. do probatório). E, com facilidade se apreende a linha do seu raciocínio, a saber: (i) a pretensão do Autor havia sido expressamente deferida pela Câmara Municipal de Ponte de Lima, sob a condição de parecer favorável por parte do Ministério da Cultura (cf. pontos 10 e 11 do matéria de facto assente) (ii) o pedido estava sujeito a parecer obrigatório e vinculativo do Ministério da Cultura; (iii) esta entidade emitiu, dentro do prazo legal de 40 dias, parecer “não favorável”; (iv) logo, não ocorreu a condição do deferimento e (v) por consequência, o pedido de informação prévia foi indeferido. Para assim decidir o TCA convocou as normas dos artigos 2º/i) e 13º-A/3 do RJUE e do art. 43º da Lei nº 107/2001 de 8 de Setembro. A primeira dá-nos a definição de «operações de loteamento», do seguinte modo: “as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento”. O art. 13º-A/3 do RJUE prescreve que “as entidades consultadas devem pronunciar-se no prazo de 20 dias ou de 40 dias tratando-se de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, sem possibilidade de suspensão do procedimento”. O texto do art. 43º da Lei nº 107/2001 (Lei de bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural) é, por sua vez, o seguinte: Zonas de protecção 1- Os bens imóveis classificados nos termos do artigo 15º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, beneficiarão automaticamente de uma zona geral de protecção de 50 m, contados a partir dos seus limites externos, cujo regime é fixado por lei. 2 - Os bens imóveis classificados nos termos do art. 15º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, devem dispor ainda de uma zona especial de protecção, a fixar por portaria do órgão competente da administração central ou da Região Autónoma quando o bem aí se situar. 3- Nas zonas especiais de protecção podem incluir-se zonas non aedificandi. 4 - As zonas de protecção são servidões administrativas nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção e para quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente. 5 - Excluem-se do preceituado pelo número anterior as obras de mera alteração no interior de imóveis. O modo como estas normas foram interpretadas e aplicadas no caso concreto vê-se no discurso justificativo do aresto impugnado que passamos a transcrever, na parte que interessa. “ (…) Em primeiro lugar não podemos deixar de dizer que uma operação de loteamento é uma obra em imóvel, não se tratando de mera operação divisória já que compreende em si uma possibilidade de construção nos terrenos loteados que traduz uma alteração, intervenção modificativa susceptível de repercussão que não deixa de traduzir uma “obra”. (…) Por outro lado, está em causa um pedido de informação de uma operação de loteamento que em parte integra uma ZEP conforme Portaria 386/92 in DR 1ª S B 107 de 9/5/92 ao … que constitui imóvel de interesse público. (…) Não podemos dissociar um imóvel de interesse público da sua zona especial de protecção já que a envolvência visa proteger o imóvel e se não vale para esta a mesma protecção fica posto em causa o bem que se pretende acautelar. Tanto assim que, como se refere no supra citado art. 43º nº 3 as ZEP podem incluir zonas non aedificandi. Pelo que a partir do momento em que se exige tanto na ZEP como nos respectivos imóveis a autorização prévia da mesma entidade não se vê porque o prazo há-de ser diverso devendo interpretar-se o conteúdo daquele art. 13º como incluindo também as ZEPs. Pelo que, o facto de um prédio se encontrar dentro da zona de protecção de um imóvel classificado como de interesse nacional ou de interesse público, implica que o prazo para emissão do parecer é o mesmo do imóvel por se justificarem os mesmos cuidados na emissão do parecer. Sendo assim o prazo era de 40 dias para emissão de parecer e conta-se a partir do momento em que foram entregues os documentos requeridos, ou seja, 18/3/09 (recebidos não obstante remetidos pelo recorrente em 16/3/09). Sendo assim o despacho de 29/4/09 no sentido de parecer não favorável foi tempestivo não se formando o deferimento tácito do PIP, como pretende a recorrente, mas antes implicando que não ocorreu a condição do deferimento, ou seja, o parecer favorável (…)” O Autor discorda desta solução, argumentando, no essencial e em síntese que: (i) o loteamento não é uma obra mas uma mera operação de fraccionamento ou de divisão fundiária: (ii) muito menos uma obra em imóvel classificado; (iii) uma coisa é uma obra relativa a um imóvel classificado, outra coisa é uma obra relativa a uma zona de protecção de um imóvel classificado; (iv) a norma do art. 13º-A, nº 3 do RJUE, enquanto fixa o prazo de 40 dias apenas se refere a obras a introduzir em imóveis de interesse nacional e (v) nada autoriza que se amplie o alcance da norma, como fez o tribunal a quo, “não apenas considerando que a norma se referia igualmente a obras dentro das zonas de protecção de imóveis classificados, como também que um loteamento constitui uma obra.” Vejamos. A questão do prazo legal para a emissão do parecer do Ministério da Cultura foi decisiva na solução encontrada pelo tribunal a quo e é, nesta revista, o problema jurídico central a resolver, sendo que as partes divergem quanto à respectiva duração: 40 dias na interpretação do acórdão recorrido; 20 dias na leitura do Autor. Tudo se joga nesta querela. Para a dirimir começaremos pelo loteamento. Uma operação de loteamento é, sem dúvida, uma acção que resulta na divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento [art. 2º/i) RJUE]. Mas, contra a leitura do Autor, não é só isso. É uma figura jurídica de enquadramento de uma intervenção material no mundo físico na qual o redesenho fundiário está, necessária e indissoluvelmente, ligado à introdução de novos acidentes na paisagem, que implicam a modificação topográfica de uma porção de terreno, mediante trabalhos de edificação urbana e implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos [cf. arts. 2º/i) e 43º/1 do RJUE]. É, pois, uma intervenção urbanística que, pelas suas características e implicações paisagísticas, quando se situar, total ou parcialmente, em zona especial de protecção de um imóvel classificado como de interesse público, fica abrangida pelo âmbito de aplicação da norma do nº 5 do art. 43º da Lei nº 107/2001 e cujo licenciamento carece de parecer favorável da administração do património cultural competente. E não deixa de ser assim, no caso em apreço, pela circunstância de não estar projectado qualquer lote para edificação de habitação na parte situada dentro da zona especial de protecção, uma vez que as outras destinações possíveis do terreno incluído no perímetro do loteamento - a implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, de infra-estruturas viárias e/ou de equipamento – embora de outro modo, também implicam a modificação da topografia do terreno. Dito isto, passemos ao prazo fixado para que o órgão competente, no caso o Ministério da Cultura, emita o seu parecer. Primeira nota, a Lei 107/2001 não dá a resposta, uma vez que não prescreve qualquer prazo para o efeito. Neste silêncio, a solução terá de provir, como bem entendeu o tribunal a quo do disposto no art. 13º-A do RJUE, preceito que contém o regime geral de consulta a entidades da administração central que se devam pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização. Ora este artigo, relembre-se, fixa, no nº 3, dois prazos distintos para que as entidades consultadas se pronunciem: 40 dias tratando-se de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público; 20 dias quando a obra não for relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público. Na interpretação do tribunal a quo, ao pedido de informação prévia apresentado pelo particular aplica-se o prazo mais longo, de 40 dias. E, a nosso ver, é correcto o seu entendimento. A concretização do objecto do loteamento em causa importa, necessariamente, a realização de trabalhos enquadráveis em, pelo menos, duas das espécies do género obra, de acordo com as definições contidas no art. 2º do RJUE: «obras de construção», isto é de criação de novas edificações [al. a)]; «obras de urbanização», abarcando as “obras de criação e remodelação de infra-estruturas destinadas a servir directamente os espaços urbanos ou as edificações, designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, electricidade, gás e telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva [al. h)]. Deste modo, para efeitos de aplicação do art. 13º-A/3) do RJUE o loteamento é uma obra. Posto isto, fica a perplexidade quanto a saber se essa obra, deve, ou não, considerar-se relativa ao imóvel classificado. Entendemos que sim, sufragando a interpretação do tribunal a quo. As zonas de protecção dos imóveis classificados são servidões administrativas e, como tal, impõem encargos sobre prédios de terceiros, comprimindo os respectivos direitos reais, em proveito da utilidade pública do prédio dominante. Vide Fernando Alves Correia, In “Manual de Direito do Urbanismo”, 2008, 4ª ed. I, p. 324 e acórdão STA de 1991.11.12 Só existem, só se justificam e só são admissíveis porque são necessárias, adequadas e imprescindíveis para tornar efectiva a incumbência constitucional do Estado de assegurar o direito que todos têm à fruição cultural (art. 78º/1 da CRP), promovendo «a salvaguarda e a valorização do património cultural, tornando-o elemento vivificador da identidade cultural comum» [art. 78º/2/d) da CRP]. Nessa medida, as zonas de protecção, têm uma ligação intrínseca à utilidade pública do imóvel classificado, da qual não podem separar-se. O imóvel e a sua envolvente próxima, nos limites da zona de protecção, formam um conjunto urbanístico/paisagístico, indissociável, de interacção recíproca entre todos os seus elementos. Por isso, as obras de exterior nos prédios servientes, que alterem o existente (alterações da topografia, das cérceas, dos alinhamentos, da distribuição de volumes, das coberturas e do revestimento exterior dos edifícios), são trabalhos que têm sempre a ver com o valor cultural do imóvel, uma vez que este, valendo, embora, por si mesmo, pela sua qualidade intrínseca, vale, também, pelo seu enquadramento. O mesmo é dizer que qualquer uma dessas obras, em qualquer parte da zona de protecção, é uma obra relativa ao imóvel classificado e que, por consequência, está incluída no âmbito de incidência da segunda parte do nº 3 do art. 13º-A do RJUE, devendo as entidades consultadas pronunciar-se sobre ela no prazo de 40 dias. Esta leitura declarativa extensiva da norma, significando que em defesa do património cultural, a lei trata com o mesmo grau de exigência quer a obra incluída no próprio imóvel classificado, quer a obra a levar a cabo na zona de protecção e que, por isso, concede à administração central, num e noutro caso, o mesmo prazo para emitir o seu parecer, é a melhor leitura. Tem apoio na mediação semântica da lei que, podendo ter dito, então sim, com inequívoca intenção restritiva, que o prazo de 40 dias se reportava a obra em imóvel classificado, não o disse e lançou mão da expressão, mais abrangente, de relativa a imóvel classificado. E é a única que, como vimos, se coaduna com a finalidade - preservação e valorização do património cultural - que a lei visa acautelar. Portanto, o acórdão recorrido interpretou correctamente a norma do art. 13º-A/3 do RJUE. E, aplicando a norma com esse alcance, decidiu, com acerto que, no caso sujeito, o parecer “não favorável” do Ministério da Cultura, datado de 29/4/2009 foi emitido dentro do prazo legal de 40 dias, contados, de acordo com o disposto no art. 72º do CPA, a partir de 18/3/2009, momento em foram recebidos os elementos necessários para o efeito remetidos pela Câmara Municipal de Ponte de Lima. Também não merece censura a decisão de que, no caso em apreço, não ocorreu o deferimento do pedido de informação prévia. E isto por duas ordens de razões. Primeira, se interpretarmos, com fez o acórdão recorrido, o despacho de 08.01.2009 do Vice-Presidente da Câmara Municipal (vide pontos 10. e 11. do probatório) como consubstanciando uma decisão expressa de deferimento do pedido de informação prévia, sob a condição suspensiva de parecer favorável do Ministério da Cultura, então, não havendo lugar à aplicação do disposto no art. 13º/5 do RJUE, não se verificou, em momento algum, aquela condição e o despacho não produziu qualquer efeito. Segunda, se se entender que aquele despacho era meramente opinativo e que, depois dele, se formou acto tácito de deferimento da pretensão por falta de decisão do pedido, nesse caso o acto silente é nulo, por força do disposto no art. 68º/c) do RJUE. Fernanda Paula Oliveira e outras in “ Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, 2ª ed., p. 428 2.2.2. Do pedido de licenciamento Posto isto, sem vinculação decorrente do pedido de informação prévia e com parecer de “não favorável” do Ministério da Cultura, quer a posterior falta de apreciação do pedido de licenciamento da operação de loteamento, coincidente com o anterior pedido de informação prévia, quer o seu deferimento expresso, constituirão actos nulos, nos termos previstos no art. 68º/al. c) do RJUE. Por consequência, tal como foi decidido no acórdão recorrido, não estão verificados os requisitos legais para a intimação da requerida a deferir o pedido de licenciamento da operação de loteamento, improcedendo a presente acção administrativa especial. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 8 de Fevereiro de 2011. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Pires Esteves – Alberto Augusto Oliveira.

Sumário

II- De acordo com o previsto no art. 13º-A/3, do RJUE, por se tratar de obra relativa a imóvel classificado de interesse público, é de 40 dias o prazo para a entidade consultada se pronunciar.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, já devidamente identificado nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido a fls. 230-244, que, negando provimento a recurso jurisdicional, manteve a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou improcedente a acção administrativa especial de intimação para a prática de acto devido, prevista no art. 112º do RJUE, que intentou contra a Câmara Municipal de Ponte de Lima.

Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

I. O prazo de que os serviços do Ministério da Cultura dispunham para se pronunciar no âmbito da consulta que lhe foi feita pela CMPL era de 20 dias e não de 40 dias.

II. O imóvel (prédio rústico) para o qual foi requerida a informação prévia de uma operação urbanística de loteamento não constitui qualquer imóvel de interesse nacional ou de interesse público, apenas se situando numa pequena parte do mesmo, dentro da zona de protecção de um outro imóvel, esse sim, classificado de imóvel de interesse público (...), sendo que dos polígonos de implantação apresentados para os lotes resulta que nenhuma obra é implantada, sequer, dentro dessa zona de protecção.

III. A referida norma apenas se refere a obras a introduzir em imóveis de interesse nacional ou de interesse público, sendo que o pedido de informação prévia requerido pelo recorrente não se refere a quaisquer obras, muito menos em qualquer imóvel classificado, antes dizendo respeito a uma operação urbanística de loteamento, que não é mais do que uma operação de fraccionamento ou de divisão fundiária do solo (divisão material da propriedade).

IV. Nada autoriza que se amplie de forma tão ampla o sentido e alcance da norma do art. 13°-A/3 do RJUE, como o fizeram as doutas decisões das instâncias, não apenas considerando que a norma se referia igualmente a obras dentro das zonas de protecção de imóveis classificados, como também que um loteamento constitui uma obra.

V. Uma coisa é uma obra relativa a um imóvel classificado; outra coisa é uma obra relativa a uma zona de protecção de um imóvel classificado, sendo que o que é classificado é o imóvel e não a zona de protecção, que apenas se destina a estabelecer um perímetro de protecção em redor do imóvel, sem se confundir com aquele.

VI. Nada justifica admitir-se que o legislador disse menos do que aquilo que pretendia ou, pior do que isso, que se expressou mal, sendo que, se tivesse querido consagrar a hipótese referida na douta decisão recorrida, bastaria que na norma do art. 13°-A/3 do RJUE se falasse em “operações urbanísticas”, em vez de “obra” e que se falasse em imóveis classificados e respectivas zonas de protecção em vez de, apenas, imóveis classificados.

VII. Uma operação de loteamento não constitui uma “obra”.

VIII. Desde há muitíssimos anos (desde o Decreto-Lei nº 46.673, de 29.11.1965, passando pelos DL. 289/73, de 6.06, 400/ 84, de 31.12, 448/91, de 29.11, até se chegar ao actual RJUE, com as várias versões que já apresentou), que a operação de loteamento é tratada pelo legislador, essencialmente, como uma operação de fraccionamento ou de divisão fundiária da propriedade, que dá origem a lotes destinados à construção.

IX. O conceito de loteamento constante do art. 2°/1) do RJUE, na versão em vigor à data da apresentação do pedido de informação prévia dos autos definia as operações de loteamento como sendo as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento, nada autorizando, a partir dele, a confusão entre um loteamento e uma obra.

X. A lei do Património Cultural contém um regime próprio para os imóveis classificados como de interesse nacional ou de interesse público, por um lado, e um regime para as respectivas zonas de protecção, por outro, não sendo legítima a confusão entre eles.

XI. O parecer emitido pelo MC foi emitido e recebido na Câmara Municipal de Ponte de Lima muito para além do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito, e que terminou em 20 de Abril de 2009 (emitiu-o em 29.04.2009 e remeteu-o à CMPL em 5.05.2009) havendo que o considerar, por isso, como parecer concordante, nos termos do art. 13°/5 do RJUE.

XII. A CMPL, para tomar a sua decisão final, dispunha do prazo de 20 dias a contar da data de recepção do último dos pareceres solicitados às entidades exteriores ao Município que tivessem sido consultadas ou do termo do prazo para a obtenção de tais pareceres, o qual terminou em 19 de Maio de 2009, sendo que não emitiu qualquer decisão após a emissão do parecer do MC.

XIII. Como a decisão expressa proferida pelo Senhor Vice-Presidente da CMPL de 8.01.2009 foi uma decisão de deferimento condicionada à aprovação do

MC, sendo a aprovação deste um facto, há que concluir que a pretensão formulada no

procedimento, ou seja, o PIP se encontra deferido expressamente por despacho de

8.01.2009.

XIV. Mesmo que porventura assim se não entendesse, sempre o resultado seria o mesmo, pois que sempre se verificaria uma situação de deferimento tácito do PIP, por falta de decisão da CMPL dentro do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito.

XV. O pedido de informação prévia favorável constitui um acto administrativo constitutivo de direitos, nos termos do art. 17° do RJUE, vinculando as entidades competentes na decisão sobre o respectivo pedido de licenciamento da operação de loteamento que com ele seja conforme - como é o caso -, e que com ele se conforme — como é igualmente o caso, tal como se vê.

XVI. Perante o PIP apresentado pelo recorrente, e perante o entendimento da CMPL que a mesma respeitava a lei e se justificava o seu deferimento, era obrigatória a consulta externa ao MC no próprio procedimento, em virtude de uma parte do prédio se situar dentro de uma zona de protecção especial de imóvel classificado e em virtude de ocorrer a situação prevista no art. 15° do RJUE.

XVII. Neste caso, tanto a CMPL podia consultar primeiro as entidades externas que se tinham de pronunciar (no caso, o MC) e decidir ela própria logo que obtivesse o parecer do MC ou nos 20 dias imediatos ao termo do prazo de 20 dias de que o MC dispunha para se pronunciar, como podia optar por emitir a sua pronúncia, condicionando-a ao sentido do parecer daquela entidade, mas tratando de a consultar de seguida, tendo optado por esta segunda situação.

XVIII. Tendo consultado no próprio procedimento o MC, a única coisa que ocorreu foi que essa entidade emitiu o seu parecer e remeteu-o à CMPL muito para além do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito, em função do que tem o mesmo de ser havido como parecer favorável.

XIX. Não é legítima a consideração de que a CMPL condicionou a sua decisão favorável no PIP ao parecer favorável a emitir pela MC no pedido de licenciamento do loteamento, ou seja, no procedimento que se lhe seguiria, em termos lógicos e temporais.

XX. Nem a CMPL condicionou a sua decisão favorável relativa ao PIP apresentado à obtenção de parecer favorável no pedido de licenciamento do loteamento que se iria seguir, nem o Tribunal podia considerar essa hipótese, ignorando a consulta concreta ao MC que foi feita no próprio PIP, a obrigatoriedade de a fazer, a data concreta da remessa do parecer de tal entidade, nem os efeitos da sua emissão e remessa fora do prazo.

XXI. Não se mostra prematura a decisão final do pedido de licenciamento.

XXII. No pedido de licenciamento da operação de loteamento apresentado pelo recorrente em 14.09.2009 foi ilegalmente ignorado o acto constituído a seu favor por força da informação prévia favorável obtida.

XXIII. Só ao cabo de 5 meses após a apresentação de tal pedido e ao cabo de mais de 4 meses após a apresentação de todos os elementos que lhe foram solicitados no procedimento, é que o recorrente foi notificado do despacho do Sr. Vice Presidente da CMPL segundo o qual a operação requerida “pode vir a reunir condições para aprovação ... mediante o indispensável parecer favorável do MC”.

XXIV. Tendo ocorrido a consulta ao MC no processo relativo à informação prévia, tendo em conta que esta informação prévia se tem de considerar concordante com a pretensão formulada, constituindo o pedido de informação prévia favorável um acto constitutivo de direitos e tendo sido apresentado o pedido de loteamento - que respeita integralmente o âmbito da informação prévia dentro do prazo de um ano, não havia - nem há -, que proceder a nova consulta da mesma entidade no respectivo processo de licenciamento do loteamento. (cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, ir Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009, anote. ao art. 17°, p. 231).

XXV. Nada justificaria que, sendo a matriz comum de toda a legislação urbanística aprovada e publicada nos últimos anos a simplificação administrativa e a celeridade da decisão administrativa, no âmbito do Programa Simplex 2007, que a mesma entidade tivesse de ser consultada e ouvida duas vezes justamente sobre uma mesma pretensão, ainda que em dois procedimentos de natureza distinta, e ainda por cima depois de a decisão proferida no pedido de informação prévia favorável consubstanciar um acto administrativo constitutivo de direitos e, nessa medida, vincular as entidades competentes na decisão sobre um pedido de licenciamento apresentado dentro do prazo de um ano, nos termos do art. 17°/1 e 2 do RJUE. (cfr., nomeadamente, a 1ª parte do preâmbulo do DL. 555/99, de 16.12 e nota da Presidência do Conselho de Ministros/Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local emanada aquando da publicação da Lei nº. 60/2007, de 4.09., V., igualmente, Pedro Gonçalves, Controlo Prévio das Operações Urbanísticas Após a Reforma Legislativa de 2007, in Direito Regional e Local, nº. 1, Janeiro/Março de 2008, p. 14).

XXVI. A incongruência seria, aliás, absoluta se fosse admissível que a mesma entidade pudesse pronunciar-se de uma maneira num pedido de informação prévia e depois se pudesse pronunciar de maneira diferente no pedido de licenciamento que com ele se conformasse.

XXVII. A ser como se lê na douta sentença, numa operação de loteamento as entidades exteriores ao Município nem sequer teriam necessidade de se pronunciar no âmbito da informação prévia, posto que teriam de ser consultadas obrigatoriamente, no âmbito do licenciamento da respectiva operação, emitindo a sua palavra final (e vinculativa, no caso do MC).

XXVIII. De nada valeria a informação prévia favorável, e tal regime seria completamente incompatível com a natureza que a lei lhe atribui de acto administrativo constitutivo de direitos, vinculativo para as entidades competentes na decisão final, tal como seria incompatível com a norma que consagra a obrigatoriedade de consulta nos pedidos de informação prévia das entidades externas cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento ou apresentação de comunicação prévia, ou seja, tal regime seria completamente incompatível com o regime das normas dos arts. 15° e 17°/1 do RJUE.

XXIX. Tendo o recorrente apresentado em 27.10.2009 todos os documentos que lhe foram solicitados pela CMPL, e dispondo a CMPL do prazo de 45 dias para a emissão da decisão final sobre o pedido de loteamento, tal prazo terminou no dia 4 de Janeiro de 2010, havendo que contar esse prazo desde o dia em que foram apresentados esses elementos e não desde o dia em que o Sr. Vice Presidente da CMPL emitiu um mero acto opinativo (11.02.2010), dizendo que a operação requerida “pode vir a reunir condições para aprovação ... mediante o indispensável parecer favorável do MC” .

XXX. Verifica-se a situação prevista no art. 111°/a) e 112° do RJUE, o que

permite ao recorrente lançar mão do presente processo urgente, com vista a que a

entidade recorrida seja intimada à prática do acto devido e de obter, assim, o

reconhecimento dos seus direitos e de obrigar a CMPL a respeitá-los.

XXXI. No presente processo pode o Tribunal, não apenas condenar a Administração (neste caso, a CMPL) a praticar um acto neutro (ou seja, um acto que se limite a decidir a pretensão apresentada, independentemente do sentido dessa decisão), mas muito mais do que isso, um acto que, nos limites constantes do art. 71º do CPTA, condene a Administração no concreto acto que seja, no caso, legalmente devido, ou seja, com um conteúdo determinado.

XXXII. No caso sub judicio, o acto legalmente devido deve ter um conteúdo perfeitamente claro e preciso - o deferimento do pedido de licenciamento, por ter sido precedido de informação prévia favorável, por ter sido apresentado dentro do prazo de um ano e ser coincidente com o pedido de informação prévia aprovado.

XXXIII. Salvo o devido respeito, foram violadas as normas dos arts. 2°/b) e i)

13° A/3 e 5, 15°, 16°f 1/ b) e c), 17°, 23°/l/a), 111°/a) e) e 112° do RJUE (DL. nº.

555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº. 177/2001, de 4 de Junho e

pela Lei nº. 60/2007, de 4 de Setembro) e 653°/2 do CPC, aplicável ex vi do art. 1° do

CPTA.

PEDIDO:

TERMOS EM QUE, E NOS DO DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXS., UMA VEZ ADMITIDA A PRESENTE REVISTA EXCEPCIONAL, DEVE SER DADO PROVIMENTO DO PRESENTE RECURSO E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO RECORRIDA, SUBSTITUINDO-SE POR NOVA DECISÃO QUE JULGUE A INTIMAÇÃO DEDUZIDA PROVADA E PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, INTIMAR-SE A RECORRIDA A PRATICAR O ACTO LEGALMENTE DEVIDO EM PRAZO NÃO SUPERIOR A TRINTA DIAS, SENDO QUE, NO CASO CONCRETO, O ACTO LEGALMENTE DEVIDO É, NÃO APENAS A DECISÃO FINAL DO PEDIDO DE LICENÇA DE LOTEAMENTO, MAS TAMBÉM E SOBRETUDO A APROVAÇÃO DA OPERAÇÃO DE LOTEAMENTO NOS TERMOS APRESENTADOS PELO RECORRENTE EM 14.09.2009 E COMPLETADOS EM 27.10.2009, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS, INCLUINDO A FIXAÇÃO DE SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA ADEQUADA PARA O INCUMPRIMENTO DA PRÁTICA DO ACTO DEVIDO E QUE SEJA ORDENADA POR ESTE TRIBUNAL, QUE DEVERÁ CORRESPONDER AO LIMITE MÁXIMO APLICÁVEL, DADO O TEMPO JÁ DECORRIDO E DO QUAL PERDURA O COMPORTAMENTO OMISSIVO DA RECORRIDA E DOS SEUS AGENTES, PARA ALÉM DE CUSTAS E LEGAIS ACRÉSCIMOS, COMO É, ALIÁS, DE INTEIRA JUSTIÇA.

1.2. Não foram apresentadas contra-ordenações.

1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 284-289, admitiu a revista.

1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, que se transcreve, no essencial:

(… ) II

1. Sustenta o recorrente que era de 20 dias e não de 40 dias o prazo que os serviços do Ministério da Cultura dispunham para se pronunciar sobre a consulta efectuada pela autoridade recorrida, no âmbito do procedimento do pedido de informação prévia (PIP) do loteamento em causa.

Alega, para tanto, que o seu pedido não se refere a quaisquer obras, muito menos em qualquer imóvel classificado, mas tão só a uma operação urbanística de loteamento respeitante a imóvel que se situa parcialmente na zona de protecção de um imóvel de interesse público, sem prever a implantação nela de alguma obra.

Entende assim ter havido incorrecta interpretação e aplicação da norma do art. 13-A, nº3 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), redacção da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, que seria inaplicável ao caso em apreço, uma vez que ela se refere apenas a “obras a introduzir em imóveis de interesse nacional ou de interesse público” – cfr. conclusões I / X das suas alegações.

Sem razão, porém, a nosso ver.

1. 1

Em primeiro lugar, cabe sublinhar que a norma não se refere a obra em imóvel classificado, como o recorrente pretende, mas a obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, o que é literalmente diferente e não suporta aquela sua interpretação de natureza restritiva.

Por outro lado, cabe destacar que a protecção dos imóveis classificados, nos termos do art. 15º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, é garantida por zonas de protecção que são servidões administrativas que sujeitam a parecer prévio favorável da administração do património cultural competente o licenciamento de obras de construção e de quaisquer outros trabalhos no prédio serviente, nos termos indicados no nº 4 do art. 43º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro.

Compreende-se que assim seja, já que a servidão administrativa é “um encargo imposto por disposição da lei sobre certo prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa” cfr “Manual de Direito Administrativo”, Marcelo Caetano, Coimbra Editora, 1972, VOL. II, p. 1028 e “Manual de Direito do Urbanismo”, Fernando Alves Correia, Almedina, 2008, 4ª edição, Vol. 1, pp. 324 e segs - traduzindo-se numa restrição de Direito Público que delimita negativamente o conteúdo de um direito real, com a finalidade de facilitar a utilidade pública do prédio dominante - cfr acórdão deste STA, de 12/11/91, rec. 027362.

Como também se decidiu no acórdão do Pleno deste Tribunal, de 25/10/94, rec. 027362 e no acórdão de 10/3/99, rec. 030019, “A servidão administrativa, pela sua natureza e conteúdo, tem uma ligação intrínseca à utilidade pública ou função de interesse público de uma coisa ou bem, que desempenha o papel de prédio dominante relativamente ao imóvel ou imóveis servientes”.

Ora, a norma em apreço, prevendo especialmente o prazo de pronúncia das entidades consultadas no âmbito dos procedimentos de licenciamento respeitantes a imóvel classificado, não pode deixar de ser interpretada, tomando em consideração a natureza, conteúdo e finalidade da servidão constituída pela respectiva zona de protecção.

Por isso, nenhuma censura merece o entendimento perfilhado pelo aresto recorrido de que a protecção de um imóvel de interesse público é indissociável da sua zona de protecção, já que ela se destina a garantir a protecção do imóvel.

A letra e a ratio da norma constante do nº 3 do art. 13-A do RJUE vão pois no sentido de que a obra relativa a imóvel classificado de interesse nacional ou de interesse público não tem necessariamente de ser efectuada em imóvel classificado, bastando que ela releve legalmente para a sua protecção, como ocorrerá no caso da sua realização ocorrer em imóvel serviente, ou seja, em imóvel localizado na zona de protecção do imóvel classificado.

Carece pois de fundamento a argumentação do recorrente no sentido de que constituem realidades distintas uma obra relativa a um imóvel classificado e uma obra relativa a uma zona de protecção desse mesmo imóvel - cfr conclusão V das suas alegações - porquanto esta se reconduz necessariamente àquela.

E a tal interpretação não obsta o regime jurídico próprio dos imóveis classificados e das respectivas zonas de protecção, constantes dos artºs 43º e 45º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, ao contrário do que o recorrente também sustenta - cfr conclusão X das alegações - por não se divisar que se lhe oponham nesta matéria particular de consulta a entidades da administração central, que não regulam.

1. 2

No sentido da inaplicabilidade da norma do art. 13º-A, nº 3 do RJUE, no âmbito do FIP em questão, o recorrente invoca também que ele não se refere a quaisquer obras e que apenas respeita a uma operação urbanística de loteamento.

Afigura-se-nos, no entanto, que a determinação do conceito de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, utilizado naquela norma, haverá de fazer-se considerando que ela se insere nas disposições gerais do RJUE respeitantes ao procedimento de controle prévio da realização de operações urbanísticas e que não se divisam razões fundadas para a sustentação de um controle diferenciado menos exigente, neste ponto, em caso de operação urbanística de loteamento, o que, aliás, não se coadunaria com o estabelecimento de um regime comum a todas elas, designadamente nos termos dos arts 8º, nº 1, 9º, nº 3, 13º-A, nºs 1 e 8 e 14º nºs 1 e 2 do mesmo diploma.

Nesta perspectiva, no que respeita às zonas de protecção, o conceito será determinável nos termos do nº 4 do art. 43º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, que se lhes refere especialmente, incluindo-se nele não só as obras de construção mas abrangentemente também quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios.

Sendo certo que, como o recorrente sustenta, uma operação urbanística de loteamento não constitui uma obra, não se excluirá, porém, que ela se traduza em quaisquer desses mesmos trabalhos, em particular de alteração topográfica, mostrando-se, por isso, em nosso entender, inclusa no âmbito do conceito de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público.

E esta interpretação parece corresponder efectivamente à posterior evolução legislativa na matéria, se atentar que o art. 51º, nº 1 do DL nº 309/2009, de 23 de Outubro, veio determinar que “nas zonas de protecção de bens imóveis (...) classificados de interesse nacional ou de interesse público não podem ser concedidas pela câmara municipal ou por qualquer outra entidade licença para as operações urbanísticas (...) previstas no regime jurídico da urbanização e da edificação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, sem parecer prévio favorável do IGESPAR. I.P.”

Conclui-se pois pela improcedência do recurso nesta parte, por não obstar à aplicação da norma do nº 3 do artº 13-A do RJUE o facto de o PIP apenas se referir, alegadamente, a uma operação urbanística de loteamento, no caso localizada parcialmente em zona especial de protecção de imóvel de interesse público.

1. 3

Em sentido contrário, sustenta ainda o recorrente que a operação de loteamento, objecto do PIP em questão, prevê que nenhuma obra é implantada dentro da zona de protecção do imóvel classificado em questão, “a qual se manterá completamente intacta”, não sendo assim a situação enquadrável na citada norma do RJUE.

Não lhe assiste, contudo, razão.

Da análise da factualidade provada e da correspondente prova documental, extrai-se que o referido loteamento envolve efectivamente trabalhos que alteram a topografia do imóvel serviente, inclusivamente na parte localizada na zona especial de protecção do imóvel classificado, modificando-lhe o aspecto morfológico actual, através das diferentes conformação e configuração resultantes da criação de logradouros privados na área posterior dos lotes – cfr. nºs 1, 9 e 19 da matéria de facto e docs. de fls. 8, 9, 20, 44 e 45 do PA.

Tanto basta para que esses trabalhos relevem como obra relativa ao imóvel classificado, nos termos do art. 13-A, nº 3 do RJUE e do art.º 432 da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro.

Ainda que assim não se entendesse, o certo é que o PIP do loteamento contempla também, na zona de protecção do imóvel classificado, a realização de obras de construção de um equipamento público e de obras de urbanização relativas à criação de espaços verdes, como resulta da factualidade provada sob os nºs 1 e 9, e docs. de fls. 2/3 e 20 do PA.

Impõe-se pois concluir pela aplicabilidade ao PIP em apreço do prazo de 40 dias para emissão de parecer do Ministério da Cultura, nos termos do art 13º-A, nº 3 do RJUE e pela tempestividade do parecer negativo emitido, como decidiu o acórdão recorrido.

III

Consequentemente, mostrando-se prejudicada a análise das demais questões suscitadas no recurso, decorrentes de um alegado parecer tácito concordante do PIP, nos termos do artº 13º, nº 5 daquele RJUE, deverá, pela improcedência das conclusões das alegações do recorrente, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto acórdão recorrido, embora por razões distintas.”

Cumpre decidir

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. Em 20.02.2008, o requerente apresentou ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima um requerimento com o seguinte teor “(...) pretendendo proceder ao loteamento de um prédio rústico de que é proprietário sito no lugar de ..., freguesia de ..., deste concelho de Ponte de Lima, inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 727, com a área de 12 216m2 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte de Lima sob o n° 00387/20040503 (...) vem requerer a V.Exa. nos termos do disposto no art. 14° do DL nº 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 177/01 de 04 de Junho, que se digne informá-lo da viabilidade do pretendido e todas as condicionantes a que está sujeita a obra de operação urbanística (loteamento) para habitação ou, em alternativa do que é possível construir. (..)“- cfr. doc 1 junto com a p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido

2. Ao processo foi atribuído pela CMPL o nº 241/08. - cfr. doc. 5 junto com a p.i.

3. Em 17.03.2008, foi elaborada informação técnica - cfr. fls. 10 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

4. Em 17.03.2008, foi proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal despacho de concordância com a referida informação técnica - cfr. fls. 10 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

5. O requerente foi notificado daquele despacho e da informação técnica pela notificação n° 1715/08 - cfr. fls. 11 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

6. Em 02.07.2008, o requerente apresentou resposta à notificação n°

1715/08 - cfr. fls. 12 a 14 do PA cujo teor se dá por integralmente

reproduzido.

7. Em 08.07.2008, foi elaborada informação técnica - cfr. fls. 15 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

8. Em 09.07.2008, foi proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal despacho de concordância com a referida informação técnica - cfr. fls. 16 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

9. Em 15.10.2008, o requerente juntou dois documentos ao processo - cfr. fls. 17 a 20 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

10. Em 08.01.2009, o Vice-Presidente da Câmara Municipal proferiu despacho de concordância com a informação técnica prestada pela Divisão Técnica de Obras e Urbanismo.

11. A citada informação técnica, datada de 24.11.2008, é do seguinte teor: “O requerente vem em resposta ao anterior parecer técnico apresentar novas peças desenhadas de modo a dar cumprimento aos reparos levantados. Não se vê inconveniente na aprovação do P.I.P, ficando contudo a aprovação do loteamento condicionado à aprovação por parte do ministério da cultura uma vez que parte do prédio a lotear está inserido em Área Arqueológica. (...)“

12. O requerente foi notificado daquele despacho e da informação técnica pela notificação n° 136/09 (registo nº. 508/2009, de 14.01.2009) - cfr. 5 e 6 junto com a p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 13. Em 26.01.2009 o requerente apresentou mais um exemplar do PIP,

a fim de ser solicitado parecer ao Ministério da Cultura - cfr. fl. 23 do PA

cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

14. Tal parecer foi solicitado pela requerida através da notificação n°

401/09 de 30.01.2009 - cfr. fls. 28 e 29 do PA cujo teor se dá por

integralmente reproduzido.

15. Por ofício datado de 17.02.2009, os serviços do Ministério da Cultura solicitaram a remessa de elementos - cfr. fls. 31 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

16. Em 17.03.2009, o requerente, notificado para o efeito, juntou os documentos solicitados - cfr. fls. 32 a 40 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

17. A CMPL remeteu os referidos elementos aos serviços do Ministério da Cultura, a coberto da notificação n° 1119/09, datada de 18.03.2009 - cfr. fls. 41 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

18. A referida notificação foi recebida pelos serviços do Ministério da Cultura a 20.03.2009 - cfr. doc. 16 junto com a p.i

19. Em 29.04.2009 o Ministério da Cultura emitiu parecer Não Favorável - cfr. fls. 44 e 45 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

20. Remetido à CMPL por ofício datado de 05.05.2009 - cfr. fls. 43 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

21. O requerente foi notificado do referido parecer por ofício datado de

11.05.2009- cfr. fls. 46 a 49 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

22. Em 14.09.09, o requerente apresentou à CMPL requerimento no qual solicitou que a matéria do requerimento fosse considerada no procedimento, considerando-se o PIP apresentado deferido expressamente através do acto de 8.01.2009 ou, no pior das hipóteses, por ter ocorrido deferimento tácito, caso em que deve ser o mesmo devidamente reconhecido, considerando-se extinto o procedimento, nos termos do art. 106° do CPA.

23. Pela notificação n° 660/10, com data de registo de 19.02.2010, o requerido notificou o requerente do despacho de 11.02.2010, proferido pelo Vice-Presidente da CMPL, concordante com a informação prestada pelos serviços jurídicos a 02.02.2010 - cfr. fls. 60 e 61 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

24. Em 14.09.09, o requerente apresentou à CMPL pedido de aprovação de projecto da operação de loteamento referida em 1., invocando o deferimento tácito do PIP - cfr fls. 1 e ss. do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

25. Ao processo foi atribuído o n° 1/09.

26. O requerente recebeu então a notificação n° 3598/09, datada de

28.09. 2009, ordenando que o projecto de loteamento fosse apresentado por uma equipa multidisciplinar, ordenando que se procedesse à rectificação de uma Portaria que constava da memória descritiva que havia sido junta e que apresentasse estudo que demonstrasse a conformidade da operação com o Regulamento Geral do Ruído, contendo a competente informação acústica - cfr. fls. 34 e 35 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

27. O requerente deu cumprimento à solicitação referida através de requerimento e demais elementos apresentados em 27.10.2009. - cfr. fls. 36 a 57 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

28. Mediante a notificação n° 577/10 da CMPL, datada de 12.02.2010, foi

dado conhecimento ao requerente do despacho de 11.02.2010, do Vice- Presidente da Câmara Municipal, concordante com a informação técnica de 8.02.2010 - cfr. fls. 58 e 59 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

29. Em 17.03.2010, o requerente apresentou ao Presidente da Câmara Municipal exposição escrita requerendo, além do mais, que, no prazo de 10 dias, seja proferido acto final no procedimento, deferindo a pretensão por si apresentada - cfr. fls. 60 a 64 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

30. Em 19.03.2010, foi o requerimento ao gabinete jurídico para parecer

- cfr. fls. 65 do PA.

31. A petição inicial relativa à presente acção deu entrada neste tribunal

a 06.04.2010.

2.2. O DIREITO

A presente revista tem por objecto o acórdão proferido pelo TCA Norte, a fls. 230-244, sendo que, nesse aresto, o tribunal a quo, em recurso jurisdicional de sentença tirada em 1ª instância pelo TAF de Braga, decidiu as seguintes questões: 1) que não havia lugar à ampliação da matéria de facto; 2) que não ocorreu o deferimento do pedido de informação prévia; 3) que, por via disso, ficava “prejudicada a intimação da requerida a praticar o acto de aprovação da operação de loteamento nos termos apresentados pelo requerente em 14.09.2009 e completados em 27.10.2009”.

A decisão da primeira não está incluída no âmbito da revista.

As decisões das demais vêm impugnadas. Cumpre, então, apreciá-las.

2.2.1. Do deferimento do pedido de informação prévia

O tribunal a quo considerou que não houve deferimento do pedido de informação prévia, apresentado pelo Autor, em relação ao loteamento de um prédio rústico (vide supra, ponto 1. do probatório). E, com facilidade se apreende a linha do seu raciocínio, a saber: (i) a pretensão do Autor havia sido expressamente deferida pela Câmara Municipal de Ponte de Lima, sob a condição de parecer favorável por parte do Ministério da Cultura (cf. pontos 10 e 11 do matéria de facto assente) (ii) o pedido estava sujeito a parecer obrigatório e vinculativo do Ministério da Cultura; (iii) esta entidade emitiu, dentro do prazo legal de 40 dias, parecer “não favorável”; (iv) logo, não ocorreu a condição do deferimento e (v) por consequência, o pedido de informação prévia foi indeferido.

Para assim decidir o TCA convocou as normas dos artigos 2º/i) e 13º-A/3 do RJUE e do art. 43º da Lei nº 107/2001 de 8 de Setembro.

A primeira dá-nos a definição de «operações de loteamento», do seguinte modo: “as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento”.

O art. 13º-A/3 do RJUE prescreve que “as entidades consultadas devem pronunciar-se no prazo de 20 dias ou de 40 dias tratando-se de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, sem possibilidade de suspensão do procedimento”.

O texto do art. 43º da Lei nº 107/2001 (Lei de bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural) é, por sua vez, o seguinte:

Zonas de protecção

1- Os bens imóveis classificados nos termos do artigo 15º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, beneficiarão automaticamente de uma zona geral de protecção de 50 m, contados a partir dos seus limites externos, cujo regime é fixado por lei.

2- Os bens imóveis classificados nos termos do art. 15º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, devem dispor ainda de uma zona especial de protecção, a fixar por portaria do órgão competente da administração central ou da Região Autónoma quando o bem aí se situar.

3- Nas zonas especiais de protecção podem incluir-se zonas non aedificandi.

4- As zonas de protecção são servidões administrativas nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção e para quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente.

5- Excluem-se do preceituado pelo número anterior as obras de mera alteração no interior de imóveis.

O modo como estas normas foram interpretadas e aplicadas no caso concreto vê-se no discurso justificativo do aresto impugnado que passamos a transcrever, na parte que interessa.

“(…) Em primeiro lugar não podemos deixar de dizer que uma operação de loteamento é uma obra em imóvel, não se tratando de mera operação divisória já que compreende em si uma possibilidade de construção nos terrenos loteados que traduz uma alteração, intervenção modificativa susceptível de repercussão que não deixa de traduzir uma “obra”.

(…) Por outro lado, está em causa um pedido de informação de uma operação de loteamento que em parte integra uma ZEP conforme Portaria 386/92 in DR 1ª S B 107 de 9/5/92 ao … que constitui imóvel de interesse público.

(…) Não podemos dissociar um imóvel de interesse público da sua zona especial de protecção já que a envolvência visa proteger o imóvel e se não vale para esta a mesma protecção fica posto em causa o bem que se pretende acautelar.

Tanto assim que, como se refere no supra citado art. 43º nº 3 as ZEP podem incluir zonas non aedificandi.

Pelo que a partir do momento em que se exige tanto na ZEP como nos respectivos imóveis a autorização prévia da mesma entidade não se vê porque o prazo há-de ser diverso devendo interpretar-se o conteúdo daquele art. 13º como incluindo também as ZEPs.

Pelo que, o facto de um prédio se encontrar dentro da zona de protecção de um imóvel classificado como de interesse nacional ou de interesse público, implica que o prazo para emissão do parecer é o mesmo do imóvel por se justificarem os mesmos cuidados na emissão do parecer.

Sendo assim o prazo era de 40 dias para emissão de parecer e conta-se a partir do momento em que foram entregues os documentos requeridos, ou seja, 18/3/09 (recebidos não obstante remetidos pelo recorrente em 16/3/09).

Sendo assim o despacho de 29/4/09 no sentido de parecer não favorável foi tempestivo não se formando o deferimento tácito do PIP, como pretende a recorrente, mas antes implicando que não ocorreu a condição do deferimento, ou seja, o parecer favorável (…)”

O Autor discorda desta solução, argumentando, no essencial e em síntese que: (i) o loteamento não é uma obra mas uma mera operação de fraccionamento ou de divisão fundiária: (ii) muito menos uma obra em imóvel classificado; (iii) uma coisa é uma obra relativa a um imóvel classificado, outra coisa é uma obra relativa a uma zona de protecção de um imóvel classificado; (iv) a norma do art. 13º-A, nº 3 do RJUE, enquanto fixa o prazo de 40 dias apenas se refere a obras a introduzir em imóveis de interesse nacional e (v) nada autoriza que se amplie o alcance da norma, como fez o tribunal a quo, “não apenas considerando que a norma se referia igualmente a obras dentro das zonas de protecção de imóveis classificados, como também que um loteamento constitui uma obra.”

Vejamos.

A questão do prazo legal para a emissão do parecer do Ministério da Cultura foi decisiva na solução encontrada pelo tribunal a quo e é, nesta revista, o problema jurídico central a resolver, sendo que as partes divergem quanto à respectiva duração: 40 dias na interpretação do acórdão recorrido; 20 dias na leitura do Autor.

Tudo se joga nesta querela. Para a dirimir começaremos pelo loteamento.

Uma operação de loteamento é, sem dúvida, uma acção que resulta na divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento [art. 2º/i) RJUE]. Mas, contra a leitura do Autor, não é só isso. É uma figura jurídica de enquadramento de uma intervenção material no mundo físico na qual o redesenho fundiário está, necessária e indissoluvelmente, ligado à introdução de novos acidentes na paisagem, que implicam a modificação topográfica de uma porção de terreno, mediante trabalhos de edificação urbana e implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos [cf. arts. 2º/i) e 43º/1 do RJUE].

É, pois, uma intervenção urbanística que, pelas suas características e implicações paisagísticas, quando se situar, total ou parcialmente, em zona especial de protecção de um imóvel classificado como de interesse público, fica abrangida pelo âmbito de aplicação da norma do nº 5 do art. 43º da Lei nº 107/2001 e cujo licenciamento carece de parecer favorável da administração do património cultural competente.

E não deixa de ser assim, no caso em apreço, pela circunstância de não estar projectado qualquer lote para edificação de habitação na parte situada dentro da zona especial de protecção, uma vez que as outras destinações possíveis do terreno incluído no perímetro do loteamento - a implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, de infra-estruturas viárias e/ou de equipamento – embora de outro modo, também implicam a modificação da topografia do terreno.

Dito isto, passemos ao prazo fixado para que o órgão competente, no caso o Ministério da Cultura, emita o seu parecer.

Primeira nota, a Lei 107/2001 não dá a resposta, uma vez que não prescreve qualquer prazo para o efeito. Neste silêncio, a solução terá de provir, como bem entendeu o tribunal a quo do disposto no art. 13º-A do RJUE, preceito que contém o regime geral de consulta a entidades da administração central que se devam pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização.

Ora este artigo, relembre-se, fixa, no nº 3, dois prazos distintos para que as entidades consultadas se pronunciem: 40 dias tratando-se de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público; 20 dias quando a obra não for relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público.

Na interpretação do tribunal a quo, ao pedido de informação prévia apresentado pelo particular aplica-se o prazo mais longo, de 40 dias. E, a nosso ver, é correcto o seu entendimento.

A concretização do objecto do loteamento em causa importa, necessariamente, a realização de trabalhos enquadráveis em, pelo menos, duas das espécies do género obra, de acordo com as definições contidas no art. 2º do RJUE: «obras de construção», isto é de criação de novas edificações [al. a)]; «obras de urbanização», abarcando as “obras de criação e remodelação de infra-estruturas destinadas a servir directamente os espaços urbanos ou as edificações, designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, electricidade, gás e telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva [al. h)].

Deste modo, para efeitos de aplicação do art. 13º-A/3) do RJUE o loteamento é uma obra.

Posto isto, fica a perplexidade quanto a saber se essa obra, deve, ou não, considerar-se relativa ao imóvel classificado. Entendemos que sim, sufragando a interpretação do tribunal a quo.

As zonas de protecção dos imóveis classificados são servidões administrativas e, como tal, impõem encargos sobre prédios de terceiros, comprimindo os respectivos direitos reais, em proveito da utilidade pública do prédio dominante. Vide Fernando Alves Correia, In “Manual de Direito do Urbanismo”, 2008, 4ª ed. I, p. 324 e acórdão STA de 1991.11.12 Só existem, só se justificam e só são admissíveis porque são necessárias, adequadas e imprescindíveis para tornar efectiva a incumbência constitucional do Estado de assegurar o direito que todos têm à fruição cultural (art. 78º/1 da CRP), promovendo «a salvaguarda e a valorização do património cultural, tornando-o elemento vivificador da identidade cultural comum» [art. 78º/2/d) da CRP].

Nessa medida, as zonas de protecção, têm uma ligação intrínseca à utilidade pública do imóvel classificado, da qual não podem separar-se. O imóvel e a sua envolvente próxima, nos limites da zona de protecção, formam um conjunto urbanístico/paisagístico, indissociável, de interacção recíproca entre todos os seus elementos. Por isso, as obras de exterior nos prédios servientes, que alterem o existente (alterações da topografia, das cérceas, dos alinhamentos, da distribuição de volumes, das coberturas e do revestimento exterior dos edifícios), são trabalhos que têm sempre a ver com o valor cultural do imóvel, uma vez que este, valendo, embora, por si mesmo, pela sua qualidade intrínseca, vale, também, pelo seu enquadramento.

O mesmo é dizer que qualquer uma dessas obras, em qualquer parte da zona de protecção, é uma obra relativa ao imóvel classificado e que, por consequência, está incluída no âmbito de incidência da segunda parte do nº 3 do art. 13º-A do RJUE, devendo as entidades consultadas pronunciar-se sobre ela no prazo de 40 dias.

Esta leitura declarativa extensiva da norma, significando que em defesa do património cultural, a lei trata com o mesmo grau de exigência quer a obra incluída no próprio imóvel classificado, quer a obra a levar a cabo na zona de protecção e que, por isso, concede à administração central, num e noutro caso, o mesmo prazo para emitir o seu parecer, é a melhor leitura. Tem apoio na mediação semântica da lei que, podendo ter dito, então sim, com inequívoca intenção restritiva, que o prazo de 40 dias se reportava a obra em imóvel classificado, não o disse e lançou mão da expressão, mais abrangente, de relativa a imóvel classificado. E é a única que, como vimos, se coaduna com a finalidade - preservação e valorização do património cultural - que a lei visa acautelar.

Portanto, o acórdão recorrido interpretou correctamente a norma do art. 13º-A/3 do RJUE.

E, aplicando a norma com esse alcance, decidiu, com acerto que, no caso sujeito, o parecer “não favorável” do Ministério da Cultura, datado de 29/4/2009 foi emitido dentro do prazo legal de 40 dias, contados, de acordo com o disposto no art. 72º do CPA, a partir de 18/3/2009, momento em foram recebidos os elementos necessários para o efeito remetidos pela Câmara Municipal de Ponte de Lima.

Também não merece censura a decisão de que, no caso em apreço, não ocorreu o deferimento do pedido de informação prévia. E isto por duas ordens de razões. Primeira, se interpretarmos, com fez o acórdão recorrido, o despacho de 08.01.2009 do Vice-Presidente da Câmara Municipal (vide pontos 10. e 11. do probatório) como consubstanciando uma decisão expressa de deferimento do pedido de informação prévia, sob a condição suspensiva de parecer favorável do Ministério da Cultura, então, não havendo lugar à aplicação do disposto no art. 13º/5 do RJUE, não se verificou, em momento algum, aquela condição e o despacho não produziu qualquer efeito. Segunda, se se entender que aquele despacho era meramente opinativo e que, depois dele, se formou acto tácito de deferimento da pretensão por falta de decisão do pedido, nesse caso o acto silente é nulo, por força do disposto no art. 68º/c) do RJUE. Fernanda Paula Oliveira e outras in “ Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, 2ª ed., p. 428

2.2.2. Do pedido de licenciamento

Posto isto, sem vinculação decorrente do pedido de informação prévia e com parecer de “não favorável” do Ministério da Cultura, quer a posterior falta de apreciação do pedido de licenciamento da operação de loteamento, coincidente com o anterior pedido de informação prévia, quer o seu deferimento expresso, constituirão actos nulos, nos termos previstos no art. 68º/al. c) do RJUE.

Por consequência, tal como foi decidido no acórdão recorrido, não estão verificados os requisitos legais para a intimação da requerida a deferir o pedido de licenciamento da operação de loteamento, improcedendo a presente acção administrativa especial.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2011. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Pires Esteves – Alberto Augusto Oliveira.

Referências Legais

Legislação Nacional

RJUE99 ART2 I ART13-A N3 ART43 N1.
L 107/2001 DE 2001/09/08 ART43.
CONST76 ART78 N1 N2 D.
CPA91 ART72.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC27362 DE 1991/11/12.

Doutrina

FERNANDA PAULA OLIVEIRA E OUTROS REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO 2ED PAG428.
ALVES CORREIA MANUAL DE DIREITO DO URBANISMO 4ED VI PAG324.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

1. RELATÓRIO

3. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina