1RELATÓRIO
A…, já devidamente identificado nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido a fls. 230-244, que, negando provimento a recurso jurisdicional, manteve a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou improcedente a acção administrativa especial de intimação para a prática de acto devido, prevista no art. 112º do RJUE, que intentou contra a Câmara Municipal de Ponte de Lima.
Apresenta alegações com as seguintes conclusões:
- I.O prazo de que os serviços do Ministério da Cultura dispunham para se pronunciar no âmbito da consulta que lhe foi feita pela CMPL era de 20 dias e não de 40 dias.
II. O imóvel (prédio rústico) para o qual foi requerida a informação prévia de uma operação urbanística de loteamento não constitui qualquer imóvel de interesse nacional ou de interesse público, apenas se situando numa pequena parte do mesmo, dentro da zona de protecção de um outro imóvel, esse sim, classificado de imóvel de interesse público (...), sendo que dos polígonos de implantação apresentados para os lotes resulta que nenhuma obra é implantada, sequer, dentro dessa zona de protecção.
III. A referida norma apenas se refere a obras a introduzir em imóveis de interesse nacional ou de interesse público, sendo que o pedido de informação prévia requerido pelo recorrente não se refere a quaisquer obras, muito menos em qualquer imóvel classificado, antes dizendo respeito a uma operação urbanística de loteamento, que não é mais do que uma operação de fraccionamento ou de divisão fundiária do solo (divisão material da propriedade).
- IV.Nada autoriza que se amplie de forma tão ampla o sentido e alcance da norma do art. 13°-A/3 do RJUE, como o fizeram as doutas decisões das instâncias, não apenas considerando que a norma se referia igualmente a obras dentro das zonas de protecção de imóveis classificados, como também que um loteamento constitui uma obra.
- V.Uma coisa é uma obra relativa a um imóvel classificado; outra coisa é uma obra relativa a uma zona de protecção de um imóvel classificado, sendo que o que é classificado é o imóvel e não a zona de protecção, que apenas se destina a estabelecer um perímetro de protecção em redor do imóvel, sem se confundir com aquele.
VI. Nada justifica admitir-se que o legislador disse menos do que aquilo que pretendia ou, pior do que isso, que se expressou mal, sendo que, se tivesse querido consagrar a hipótese referida na douta decisão recorrida, bastaria que na norma do art. 13°-A/3 do RJUE se falasse em “operações urbanísticas”, em vez de “obra” e que se falasse em imóveis classificados e respectivas zonas de protecção em vez de, apenas, imóveis classificados.
VII. Uma operação de loteamento não constitui uma “obra”.
VIII. Desde há muitíssimos anos (desde o Decreto-Lei nº 46.673, de 29.11.1965, passando pelos DL. 289/73, de 6.06, 400/ 84, de 31.12, 448/91, de 29.11, até se chegar ao actual RJUE, com as várias versões que já apresentou), que a operação de loteamento é tratada pelo legislador, essencialmente, como uma operação de fraccionamento ou de divisão fundiária da propriedade, que dá origem a lotes destinados à construção.
IX. O conceito de loteamento constante do art. 2°/
1) do RJUE, na versão em vigor à data da apresentação do pedido de informação prévia dos autos definia as operações de loteamento como sendo as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento, nada autorizando, a partir dele, a confusão entre um loteamento e uma obra.
- X.A lei do Património Cultural contém um regime próprio para os imóveis classificados como de interesse nacional ou de interesse público, por um lado, e um regime para as respectivas zonas de protecção, por outro, não sendo legítima a confusão entre eles.
XI. O parecer emitido pelo MC foi emitido e recebido na Câmara Municipal de Ponte de Lima muito para além do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito, e que terminou em 20 de Abril de 2009 (emitiu-o em 29.04.2009 e remeteu-o à CMPL em 5.05.2009) havendo que o considerar, por isso, como parecer concordante, nos termos do art. 13°/5 do RJUE.
XII. A CMPL, para tomar a sua decisão final, dispunha do prazo de 20 dias a contar da data de recepção do último dos pareceres solicitados às entidades exteriores ao Município que tivessem sido consultadas ou do termo do prazo para a obtenção de tais pareceres, o qual terminou em 19 de Maio de 2009, sendo que não emitiu qualquer decisão após a emissão do parecer do MC.
XIII. Como a decisão expressa proferida pelo Senhor Vice-Presidente da CMPL de 8.01.2009 foi uma decisão de deferimento condicionada à aprovação do
MC, sendo a aprovação deste um facto, há que concluir que a pretensão formulada no
procedimento, ou seja, o PIP se encontra deferido expressamente por despacho de
8.01.2009.
XIV. Mesmo que porventura assim se não entendesse, sempre o resultado seria o mesmo, pois que sempre se verificaria uma situação de deferimento tácito do PIP, por falta de decisão da CMPL dentro do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito.
XV. O pedido de informação prévia favorável constitui um acto administrativo constitutivo de direitos, nos termos do art. 17° do RJUE, vinculando as entidades competentes na decisão sobre o respectivo pedido de licenciamento da operação de loteamento que com ele seja conforme - como é o caso -, e que com ele se conforme — como é igualmente o caso, tal como se vê.
XVI. Perante o PIP apresentado pelo recorrente, e perante o entendimento da CMPL que a mesma respeitava a lei e se justificava o seu deferimento, era obrigatória a consulta externa ao MC no próprio procedimento, em virtude de uma parte do prédio se situar dentro de uma zona de protecção especial de imóvel classificado e em virtude de ocorrer a situação prevista no art. 15° do RJUE.
XVII. Neste caso, tanto a CMPL podia consultar primeiro as entidades externas que se tinham de pronunciar (no caso, o MC) e decidir ela própria logo que obtivesse o parecer do MC ou nos 20 dias imediatos ao termo do prazo de 20 dias de que o MC dispunha para se pronunciar, como podia optar por emitir a sua pronúncia, condicionando-a ao sentido do parecer daquela entidade, mas tratando de a consultar de seguida, tendo optado por esta segunda situação.
XVIII. Tendo consultado no próprio procedimento o MC, a única coisa que ocorreu foi que essa entidade emitiu o seu parecer e remeteu-o à CMPL muito para além do prazo de 20 dias de que dispunha para o efeito, em função do que tem o mesmo de ser havido como parecer favorável.
XIX. Não é legítima a consideração de que a CMPL condicionou a sua decisão favorável no PIP ao parecer favorável a emitir pela MC no pedido de licenciamento do loteamento, ou seja, no procedimento que se lhe seguiria, em termos lógicos e temporais.
XX. Nem a CMPL condicionou a sua decisão favorável relativa ao PIP apresentado à obtenção de parecer favorável no pedido de licenciamento do loteamento que se iria seguir, nem o Tribunal podia considerar essa hipótese, ignorando a consulta concreta ao MC que foi feita no próprio PIP, a obrigatoriedade de a fazer, a data concreta da remessa do parecer de tal entidade, nem os efeitos da sua emissão e remessa fora do prazo.
XXI. Não se mostra prematura a decisão final do pedido de licenciamento.
XXII. No pedido de licenciamento da operação de loteamento apresentado pelo recorrente em 14.09.2009 foi ilegalmente ignorado o acto constituído a seu favor por força da informação prévia favorável obtida.
XXIII. Só ao cabo de 5 meses após a apresentação de tal pedido e ao cabo de mais de 4 meses após a apresentação de todos os elementos que lhe foram solicitados no procedimento, é que o recorrente foi notificado do despacho do Sr. Vice Presidente da CMPL segundo o qual a operação requerida “pode vir a reunir condições para aprovação ... mediante o indispensável parecer favorável do MC”.
XXIV. Tendo ocorrido a consulta ao MC no processo relativo à informação prévia, tendo em conta que esta informação prévia se tem de considerar concordante com a pretensão formulada, constituindo o pedido de informação prévia favorável um acto constitutivo de direitos e tendo sido apresentado o pedido de loteamento - que respeita integralmente o âmbito da informação prévia dentro do prazo de um ano, não havia - nem há -, que proceder a nova consulta da mesma entidade no respectivo processo de licenciamento do loteamento. (cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, ir Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009, anote. ao art. 17°, p. 231).
XXV. Nada justificaria que, sendo a matriz comum de toda a legislação urbanística aprovada e publicada nos últimos anos a simplificação administrativa e a celeridade da decisão administrativa, no âmbito do Programa Simplex 2007, que a mesma entidade tivesse de ser consultada e ouvida duas vezes justamente sobre uma mesma pretensão, ainda que em dois procedimentos de natureza distinta, e ainda por cima depois de a decisão proferida no pedido de informação prévia favorável consubstanciar um acto administrativo constitutivo de direitos e, nessa medida, vincular as entidades competentes na decisão sobre um pedido de licenciamento apresentado dentro do prazo de um ano, nos termos do art. 17°/1 e 2 do RJUE. (cfr., nomeadamente, a 1ª parte do preâmbulo do DL. 555/99, de 16.12 e nota da Presidência do Conselho de Ministros/Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local emanada aquando da publicação da Lei nº. 60/2007, de 4.09., V., igualmente, Pedro Gonçalves, Controlo Prévio das Operações Urbanísticas Após a Reforma Legislativa de 2007, in Direito Regional e Local, nº. 1, Janeiro/Março de 2008, p. 14).
XXVI. A incongruência seria, aliás, absoluta se fosse admissível que a mesma entidade pudesse pronunciar-se de uma maneira num pedido de informação prévia e depois se pudesse pronunciar de maneira diferente no pedido de licenciamento que com ele se conformasse.
XXVII. A ser como se lê na douta sentença, numa operação de loteamento as entidades exteriores ao Município nem sequer teriam necessidade de se pronunciar no âmbito da informação prévia, posto que teriam de ser consultadas obrigatoriamente, no âmbito do licenciamento da respectiva operação, emitindo a sua palavra final (e vinculativa, no caso do MC).
XXVIII. De nada valeria a informação prévia favorável, e tal regime seria completamente incompatível com a natureza que a lei lhe atribui de acto administrativo constitutivo de direitos, vinculativo para as entidades competentes na decisão final, tal como seria incompatível com a norma que consagra a obrigatoriedade de consulta nos pedidos de informação prévia das entidades externas cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento ou apresentação de comunicação prévia, ou seja, tal regime seria completamente incompatível com o regime das normas dos arts. 15° e 17°/1 do RJUE.
XXIX. Tendo o recorrente apresentado em 27.10.2009 todos os documentos que lhe foram solicitados pela CMPL, e dispondo a CMPL do prazo de 45 dias para a emissão da decisão final sobre o pedido de loteamento, tal prazo terminou no dia 4 de Janeiro de 2010, havendo que contar esse prazo desde o dia em que foram apresentados esses elementos e não desde o dia em que o Sr. Vice Presidente da CMPL emitiu um mero acto opinativo (11.02.2010), dizendo que a operação requerida “pode vir a reunir condições para aprovação ... mediante o indispensável parecer favorável do MC” .
XXX. Verifica-se a situação prevista no art. 111°/
a) e 112° do RJUE, o que
permite ao recorrente lançar mão do presente processo urgente, com vista a que a
entidade recorrida seja intimada à prática do acto devido e de obter, assim, o
reconhecimento dos seus direitos e de obrigar a CMPL a respeitá-los.
XXXI. No presente processo pode o Tribunal, não apenas condenar a Administração (neste caso, a CMPL) a praticar um acto neutro (ou seja, um acto que se limite a decidir a pretensão apresentada, independentemente do sentido dessa decisão), mas muito mais do que isso, um acto que, nos limites constantes do art. 71º do CPTA, condene a Administração no concreto acto que seja, no caso, legalmente devido, ou seja, com um conteúdo determinado.
XXXII. No caso sub judicio, o acto legalmente devido deve ter um conteúdo perfeitamente claro e preciso - o deferimento do pedido de licenciamento, por ter sido precedido de informação prévia favorável, por ter sido apresentado dentro do prazo de um ano e ser coincidente com o pedido de informação prévia aprovado.
XXXIII. Salvo o devido respeito, foram violadas as normas dos arts. 2°/
b) e i)
13°-A/3 e 5, 15°, 16°f 1/ b) e c), 17°, 23°/l/a), 111°/a) e) e 112° do RJUE (DL. nº.
555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº. 177/2001, de 4 de Junho e
pela Lei nº. 60/2007, de 4 de Setembro) e 653°/2 do CPC, aplicável ex vi do art. 1° do
CPTA.
PEDIDO:
TERMOS EM QUE, E NOS DO DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXS., UMA VEZ ADMITIDA A PRESENTE REVISTA EXCEPCIONAL, DEVE SER DADO PROVIMENTO DO PRESENTE RECURSO E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO RECORRIDA, SUBSTITUINDO-SE POR NOVA DECISÃO QUE JULGUE A INTIMAÇÃO DEDUZIDA PROVADA E PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, INTIMAR-SE A RECORRIDA A PRATICAR O ACTO LEGALMENTE DEVIDO EM PRAZO NÃO SUPERIOR A TRINTA DIAS, SENDO QUE, NO CASO CONCRETO, O ACTO LEGALMENTE DEVIDO É, NÃO APENAS A DECISÃO FINAL DO PEDIDO DE LICENÇA DE LOTEAMENTO, MAS TAMBÉM E SOBRETUDO A APROVAÇÃO DA OPERAÇÃO DE LOTEAMENTO NOS TERMOS APRESENTADOS PELO RECORRENTE EM 14.09.2009 E COMPLETADOS EM 27.10.2009, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS, INCLUINDO A FIXAÇÃO DE SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA ADEQUADA PARA O INCUMPRIMENTO DA PRÁTICA DO ACTO DEVIDO E QUE SEJA ORDENADA POR ESTE TRIBUNAL, QUE DEVERÁ CORRESPONDER AO LIMITE MÁXIMO APLICÁVEL, DADO O TEMPO JÁ DECORRIDO E DO QUAL PERDURA O COMPORTAMENTO OMISSIVO DA RECORRIDA E DOS SEUS AGENTES, PARA ALÉM DE CUSTAS E LEGAIS ACRÉSCIMOS, COMO É, ALIÁS, DE INTEIRA JUSTIÇA.
- 1.2.Não foram apresentadas contra-ordenações.
- 1.3.A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 284-289, admitiu a revista.
- 1.4.O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, que se transcreve, no essencial:
(… ) II
1. Sustenta o recorrente que era de 20 dias e não de 40 dias o prazo que os serviços do Ministério da Cultura dispunham para se pronunciar sobre a consulta efectuada pela autoridade recorrida, no âmbito do procedimento do pedido de informação prévia (PIP) do loteamento em causa.
Alega, para tanto, que o seu pedido não se refere a quaisquer obras, muito menos em qualquer imóvel classificado, mas tão só a uma operação urbanística de loteamento respeitante a imóvel que se situa parcialmente na zona de protecção de um imóvel de interesse público, sem prever a implantação nela de alguma obra.
Entende assim ter havido incorrecta interpretação e aplicação da norma do art. 13-A, nº3 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), redacção da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, que seria inaplicável ao caso em apreço, uma vez que ela se refere apenas a “obras a introduzir em imóveis de interesse nacional ou de interesse público” – cfr. conclusões I / X das suas alegações.
Sem razão, porém, a nosso ver.
1.1
Em primeiro lugar, cabe sublinhar que a norma não se refere a obra em imóvel classificado, como o recorrente pretende, mas a obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, o que é literalmente diferente e não suporta aquela sua interpretação de natureza restritiva.
Por outro lado, cabe destacar que a protecção dos imóveis classificados, nos termos do art. 15º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, é garantida por zonas de protecção que são servidões administrativas que sujeitam a parecer prévio favorável da administração do património cultural competente o licenciamento de obras de construção e de quaisquer outros trabalhos no prédio serviente, nos termos indicados no nº 4 do art. 43º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro.
Compreende-se que assim seja, já que a servidão administrativa é “um encargo imposto por disposição da lei sobre certo prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa” cfr “Manual de Direito Administrativo”, Marcelo Caetano, Coimbra Editora, 1972, VOL. II, p. 1028 e “Manual de Direito do Urbanismo”, Fernando Alves Correia, Almedina, 2008, 4ª edição, Vol. 1, pp. 324 e segs - traduzindo-se numa restrição de Direito Público que delimita negativamente o conteúdo de um direito real, com a finalidade de facilitar a utilidade pública do prédio dominante - cfr acórdão deste STA, de 12/11/91, rec. 027362.
Como também se decidiu no acórdão do Pleno deste Tribunal, de 25/10/94, rec. 027362 e no acórdão de 10/3/99, rec. 030019, “A servidão administrativa, pela sua natureza e conteúdo, tem uma ligação intrínseca à utilidade pública ou função de interesse público de uma coisa ou bem, que desempenha o papel de prédio dominante relativamente ao imóvel ou imóveis servientes”.
Ora, a norma em apreço, prevendo especialmente o prazo de pronúncia das entidades consultadas no âmbito dos procedimentos de licenciamento respeitantes a imóvel classificado, não pode deixar de ser interpretada, tomando em consideração a natureza, conteúdo e finalidade da servidão constituída pela respectiva zona de protecção.
Por isso, nenhuma censura merece o entendimento perfilhado pelo aresto recorrido de que a protecção de um imóvel de interesse público é indissociável da sua zona de protecção, já que ela se destina a garantir a protecção do imóvel.
A letra e a ratio da norma constante do nº 3 do art. 13-A do RJUE vão pois no sentido de que a obra relativa a imóvel classificado de interesse nacional ou de interesse público não tem necessariamente de ser efectuada em imóvel classificado, bastando que ela releve legalmente para a sua protecção, como ocorrerá no caso da sua realização ocorrer em imóvel serviente, ou seja, em imóvel localizado na zona de protecção do imóvel classificado.
Carece pois de fundamento a argumentação do recorrente no sentido de que constituem realidades distintas uma obra relativa a um imóvel classificado e uma obra relativa a uma zona de protecção desse mesmo imóvel - cfr conclusão V das suas alegações - porquanto esta se reconduz necessariamente àquela.
E a tal interpretação não obsta o regime jurídico próprio dos imóveis classificados e das respectivas zonas de protecção, constantes dos artºs 43º e 45º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, ao contrário do que o recorrente também sustenta - cfr conclusão X das alegações - por não se divisar que se lhe oponham nesta matéria particular de consulta a entidades da administração central, que não regulam.
1.2
No sentido da inaplicabilidade da norma do art. 13º-A, nº 3 do RJUE, no âmbito do FIP em questão, o recorrente invoca também que ele não se refere a quaisquer obras e que apenas respeita a uma operação urbanística de loteamento.
Afigura-se-nos, no entanto, que a determinação do conceito de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público, utilizado naquela norma, haverá de fazer-se considerando que ela se insere nas disposições gerais do RJUE respeitantes ao procedimento de controle prévio da realização de operações urbanísticas e que não se divisam razões fundadas para a sustentação de um controle diferenciado menos exigente, neste ponto, em caso de operação urbanística de loteamento, o que, aliás, não se coadunaria com o estabelecimento de um regime comum a todas elas, designadamente nos termos dos arts 8º, nº 1, 9º, nº 3, 13º-A, nºs 1 e 8 e 14º nºs 1 e 2 do mesmo diploma.
Nesta perspectiva, no que respeita às zonas de protecção, o conceito será determinável nos termos do nº 4 do art. 43º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, que se lhes refere especialmente, incluindo-se nele não só as obras de construção mas abrangentemente também quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios.
Sendo certo que, como o recorrente sustenta, uma operação urbanística de loteamento não constitui uma obra, não se excluirá, porém, que ela se traduza em quaisquer desses mesmos trabalhos, em particular de alteração topográfica, mostrando-se, por isso, em nosso entender, inclusa no âmbito do conceito de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público.
E esta interpretação parece corresponder efectivamente à posterior evolução legislativa na matéria, se atentar que o art. 51º, nº 1 do DL nº 309/2009, de 23 de Outubro, veio determinar que “nas zonas de protecção de bens imóveis (...) classificados de interesse nacional ou de interesse público não podem ser concedidas pela câmara municipal ou por qualquer outra entidade licença para as operações urbanísticas (...) previstas no regime jurídico da urbanização e da edificação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, sem parecer prévio favorável do IGESPAR. I.P.”
Conclui-se pois pela improcedência do recurso nesta parte, por não obstar à aplicação da norma do nº 3 do artº 13-A do RJUE o facto de o PIP apenas se referir, alegadamente, a uma operação urbanística de loteamento, no caso localizada parcialmente em zona especial de protecção de imóvel de interesse público.
1.3
Em sentido contrário, sustenta ainda o recorrente que a operação de loteamento, objecto do PIP em questão, prevê que nenhuma obra é implantada dentro da zona de protecção do imóvel classificado em questão, “a qual se manterá completamente intacta”, não sendo assim a situação enquadrável na citada norma do RJUE.
Não lhe assiste, contudo, razão.
Da análise da factualidade provada e da correspondente prova documental, extrai-se que o referido loteamento envolve efectivamente trabalhos que alteram a topografia do imóvel serviente, inclusivamente na parte localizada na zona especial de protecção do imóvel classificado, modificando-lhe o aspecto morfológico actual, através das diferentes conformação e configuração resultantes da criação de logradouros privados na área posterior dos lotes – cfr. nºs 1, 9 e 19 da matéria de facto e docs. de fls. 8, 9, 20, 44 e 45 do PA.
Tanto basta para que esses trabalhos relevem como obra relativa ao imóvel classificado, nos termos do art. 13-A, nº 3 do RJUE e do art.º 432 da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro.
Ainda que assim não se entendesse, o certo é que o PIP do loteamento contempla também, na zona de protecção do imóvel classificado, a realização de obras de construção de um equipamento público e de obras de urbanização relativas à criação de espaços verdes, como resulta da factualidade provada sob os nºs 1 e 9, e docs. de fls. 2/3 e 20 do PA.
2.
Impõe-se pois concluir pela aplicabilidade ao PIP em apreço do prazo de 40 dias para emissão de parecer do Ministério da Cultura, nos termos do art 13º-A, nº 3 do RJUE e pela tempestividade do parecer negativo emitido, como decidiu o acórdão recorrido.
III
Consequentemente, mostrando-se prejudicada a análise das demais questões suscitadas no recurso, decorrentes de um alegado parecer tácito concordante do PIP, nos termos do artº 13º, nº 5 daquele RJUE, deverá, pela improcedência das conclusões das alegações do recorrente, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto acórdão recorrido, embora por razões distintas.”
