01830/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica a admissão do recurso, ao abrigo de qualquer das hipóteses previstas no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, para apreciar questão de aplicação do conceito de acto administrativo impugnável, indesligável das circunstâncias do caso concreto, solucionada pelas instâncias segundo raciocínios e fundamentos jurídicos que nada têm de insólito ou que aparente erro ostensivo e que se mostram conformes à jurisprudência e doutrina correntes na matéria.

(Formação de Apreciação Preliminar) Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A………… Ldª interpôs recurso, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 17 de Maio de 2013, que confirmou a sentença que, em acção administrativa especial, absolveu da instância o IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas com fundamento em que a comunicação que a recorrente erigiu em objecto de impugnação não consubstanciava acto administrativo, por não integrar qualquer decisão inovatória, nem estar dotada de eficácia externa própria, actual ou potencial. A recorrente sustenta que o acórdão recorrido decidiu em desconformidade com o disposto nos art.ºs 120º, 124º e 125.º do Código de Procedimento Administrativo e nos art.ºs 310.º, al. d) e 805.º, n.º 1, do Código Civil e que o recurso deve ser admitido para melhor aplicação do direito e porque a questão reveste importância jurídica e social fundamental, na medida em que do acórdão resultará jurisprudência aplicável a múltiplas situações idênticas em que o IFADAP procede à notificação dos beneficiários de subsídios e ajudas atribuídas para que devolvam as verbas recebidas ou parte delas, sem que tais actos sejam devidamente fundamentados e exigindo juros de mora indevidos. O IFADAP sustenta que o recurso não deve ser admitido, não podendo considerar-se preenchidos, face às circunstâncias singulares do caso, os pressupostos de excepcionalidade do recurso. 2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígio. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema". 3. A sentença absolveu o IFADAP da instância com fundamento em que a acção não tinha por objecto um acto susceptível de impugnação. O acórdão recorrido confirmou esse entendimento, aditando a seguinte fundamentação em resposta à argumentação da recorrente: "[ ...] V. Do erro de julgamento de direito [conclusões 4ª a 11ª das «conclusões»]. Como decorre do arrazoado jurídico da sentença recorrida, o tribunal a quo considerou que «o acto» comunicado à ora recorrente pelo ofício referido em U) do provado não consubstancia um «acto administrativo» porque não integra uma decisão mas um mero convite ao pagamento voluntário de uma dívida há muito constituída e reconhecida pela autora [artigo 120º CPA], e por isso mesmo é também insusceptível de ter «eficácia externa», nomeadamente lesiva da esfera jurídica da ali autora [artigo 51º, nº 1, do CPTA]. E foi nesta base, ilustrada com doutrina, que o TAF julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto objecto desta AAE. Cremos que esta decisão judicial deverá manter-se. Efectivamente, o que decorre da matéria de facto pacificamente provada, e agora ainda mais esclarecida pelos três pontos do ofício notificativo que lhe foram aditados, é que o montante de subsídio a restituir pela ora recorrente, no valor de 96.975,26€, resulta da modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas nº 92.11.6929.8 [celebrado ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 4042/89, do Conselho, de 19.12, e DL nº 443/91 , de 16.11] feita na sequência de fiscalização dos competentes serviços, e que a regularização dessa dívida ficou sujeita a dois planos de pagamento que foram propostos pela ora recorrente, aceites pelo ora recorrido, e que aquela não cumpriu. É na sequência do incumprimento do 2º desses planos de pagamento, que integrava a regularização da dívida, consolidada até Dezembro de 1998, em seis prestações mensais a pagar desde Janeiro de 1999, e que a ora recorrente não pagou logo nos dois primeiros meses em que o devia fazer, que surge o ofício notificativo de 18.07.2006. O que significa que a ora recorrente não pagou essa quantia devida nem naqueles dois primeiros meses nem durante cerca de sete anos! Daí que venha agora, além do mais, invocar prescrição de dívida de juros de mora [ artigo 310º , alínea d), do CC ]. Cremos ser correcto, pois, o entendimento do TAF quando diz que o ofício notificativo dirigido à ora recorrente em 18.07.2006 nada inova, reduzindo-se a um convite ao pagamento voluntário do montante que tem em dívida, e a que acrescem juros de mora calculados nos termos estabelecidos na lei, isto é, nos termos do ponto 2 do artigo 7º da Portaria nº85/92 , de 10.02, e segundo o qual tais juros serão contados desde a data em que as pertinentes importâncias que consubstanciam as ajudas foram colocadas à disposição da beneficiária. Como tem decidido por várias vezes este tribunal de recurso, é a decisão que rescinde ou modifica unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas, e que normalmente é da autoria do gestor do procedimento, que constitui o acto administrativo impugnável, e não os actos que se lhe seguem, enquanto mera execução dessa decisão modificativa [entre vários outros, AC TCAN de 29.05.2008, Rº 00232/06]. No presente caso, a notificação feita à recorrente nada mais acrescenta ao que já estava anteriormente definido, quer em termos de montante em dívida, que resulta de plataforma de acordo gizada entre as partes contratantes, quer em termos de juros de mora, cuja contagem é estabelecida na lei. A eventual prescrição de alguns desses juros, de que aqui obviamente não trataremos, pode e deve ser invocada em sede de execução fiscal da dívida em causa, execução essa que já está em curso, mas não justifica por si mesma que sobreviva para esse efeito a tramitação desta AAE, onde tal dívida apenas surge como obrigação acessória da obrigação principal que se encontra consolidada. Temos, portanto, que na medida em que decidiu que a comunicação feita à ora recorrente pelo ofício notificativo de 18.07.2006 não consubstanciava acto administrativo por não integrar qualquer «decisão» inovatória nem estar dotada de eficácia externa própria, actual ou potencial, a sentença recorrida não errou no seu julgamento de direito, e deve ser mantida". Na determinação do que seja o acto susceptível de impugnação – e só isso foi decidido, não entrando o acórdão no mérito da impugnação – as instâncias adoptam raciocínios e fundamentos jurídicos que nada tem de insólito ou que aparente erro ostensivo, antes se mostram conformes à jurisprudência e doutrina correntes na matéria. Designadamente, não há evidência de desacerto ou insólito na consideração nuclear do acórdão recorrido de que não constitui acto impugnável a notificação para pagamento de uma dívida há muito constituída e reconhecida pelo destinatário dessa comunicação. Não há, assim, razão para admitir o recurso por clara necessidade de melhor aplicação do direito. E a admissão do recurso também não encontra justificação ao abrigo da relevância social ou jurídica da questão. Trata-se de uma questão de aplicação do conceito de acto administrativo impugnável, em que a decisão é indesligável das concretas circunstâncias em que surgiu a comunicação administrativa a que se recusou tal natureza. Designadamente, das anteriores decisões e comunicações entre o IFADAP e a recorrente, especificadas na matéria de facto provada, a partir das quais a decisão recorrida considerou que o acto não tem carácter inovador. A recorrente insiste na afirmação de que a comunicação encerra, atentas as consequências que implica para a sua esfera patrimonial, um acto lesivo de eficácia externa, mas sem argumentos que convoquem o reexame dos fundamentos jurídicos em que repousa o entendimento do acórdão sobre o que deve entender-se por acto lesivo para efeitos de impugnação contenciosa. A questão assim configurada não assume relevância social ou jurídica que extravase o interesse das partes no presente processo. Deste modo, não estão preenchidos os requisitos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA para que se admita o recurso excepcional. Decisão Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar o recorrente nas custas. Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – Vítor Gomes (relator) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.