01003/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os regulamentos complementares ou de execução consubstanciam uma tarefa de pormenorização, de detalhe e de complemento do comando legislativo, são o desenvolvimento, operado por via administrativa, da previsão legislativa, tornando possível a aplicação do comando primário às situações concretas da vida;

II- O despacho do Ministro responsável, que na decorrência da lei, fixa o valor das taxas a cobrar pela actividade de operador de telecomunicações deve ser qualificado como um regulamento de execução;

III- O regulamento de execução editado ao abrigo da lei revogada, continua a vigorar na pendência da nova lei, em tudo o que não colida com esta, até que seja editado novo regulamento de execução.

1- Relatório:

ICP- Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM), identificada nos autos, recorre da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 05/02/2013, que julgou procedente a presente impugnação que contra si foi instaurada por A……………, identificada nos autos, em que pugnou pela declaração de nulidade da liquidação da taxa anual relativa ao exercício de actividade na área das telecomunicações, referente ao ano de 2006.

Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

I. Há uma contradição na sentença quando afirma, num parágrafo, a completude e plena exequibilidade do diploma legal e a desnecessidade de acto normativo posterior que o regulamente e afirma também, no parágrafo seguinte, que até à publicação da Portaria que veio regulamentar aquele diploma não era exequível a liquidação das taxas que aquele diploma prevê;

II. Regulamentos complementares ou de execução são os que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, completando e viabilizando a sua aplicação aos casos concretos, designando-se por regulamentos autónomos todos os demais;

III. Sendo o Código do Procedimento Administrativo é fonte subsidiária do CPPT (Art. 2.º d) CPPT) e da Lei Geral Tributária (Art.s 2.º c) e 8.º LGT), é aplicável à relação sub judice o Capítulo I da Parte IV do CPA, cujo Art. 114.º estabelece que "As disposições do presente capítulo aplicam-se a todos os regulamentos da Administração Pública";

IV. O artigo 119º nº 1 do CPA, proibindo a revogação expressa de um regulamento de execução ainda vigente, se a matéria em causa não tiver sido objecto de nova regulamentação, manifesta um princípio aplicável à revogação da lei ao abrigo da qual esses regulamentos são emitidos no mesmo sentido de que haverá que evitar o vazio regulamentar;

V. A revogação da lei exequenda não arrasta a caducidade dos regulamentos emitidos ao seu abrigo, como se a lei exequenda fosse o tronco de uma árvore abatida e os regulamentos os ramos dessa árvore;

VI. Nem sequer os regulamentos autónomos caducam com a revogação da lei que visam regular por tal lei não existir, exigindo-se então a sua revogação expressa.

VII. Porém, se essa lei é substituída por outra lei nova ainda não regulamentada, mantém-se o regulamento daquela em tudo aquilo em que esta 8ª lei nova) a não contrariar;

VIII. Não há, no artigo 105º da Lei 5/2004, qualquer alteração substancial em relação ao que se dispunha no diploma anterior;

IX. Não se verificando também que o Regulamento existente haja contrariado a Lei nova seja no que for, não existia qualquer razão, antes pelo contrário, para não considerar em vigor a regulamentação contida no Despacho Normativo nº 1230/97, até à publicação da Portaria que o veio substituir, igualmente sem modificar o seu regime;

X. O princípio da proporcionalidade das taxas não se afere pela capacidade do contribuinte, devendo a taxa ser "proporcional às suas receitas" e distinta para cada contribuinte, antes é determinada em função dos custos específicos de que a taxa é contrapartida, isto é, a taxa será proporcionada em função desses custos;

Pelo que a douta sentença recorrida deverá ser revogada, devendo julgar-se a impugnação judicial totalmente improcedente, como é de Justiça.

Foram apresentadas contra-alegações com as seguintes conclusões:

I. A impugnante foi notificada para proceder ao pagamento de uma taxa anual prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 105.º da Lei 5/2004, de 10 de Fevereiro, cujo montante se acha fixado na al. b) do n.º 2 do despacho 1230/99, proferido pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território;

II. O despacho n.º 1230/99, proferido pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração da Território encontra-se tacitamente revogado pelo artigo 127º, n.º 1, al. d), da Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro.

III. Este artigo revoga expressamente o Dec.-Lei n.º 381-A/97, de 30 de Dezembro.

IV. Sendo revogado o diploma que habilita o Governo a fixar os taxas a cobrar às empresas que desenvolvam actividade na área das telecomunicações, o mesmo deixa de produzir efeitos para o futuro.

V. A partir da revogação operada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, o Dec-Lei 381-A/97 deixou de produzir quaisquer efeitos, pelo que o despacho anteriormente proferido no seu âmbito terá necessariamente que se considerar revogado.

VI. Acresce ainda que desde a entrada em vigor da Lei n.º 5/2004 de 10 de Fevereiro, os critérios legais a ter em conta por parte do Governo são outros e bastante mais exigentes.

VII. Os custos de cooperação internacional, harmonização, normalização, análise de mercados, bem como o trabalha de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e interligação são agora tidas em conta para efeitos de fixação da taxa, o que anteriormente não acontecia.

VIII. Daí que, a encontrar-se em vigor o aludido despacho, o mesmo não deixaria de violar claramente o n.º 4 da artigo 105.º do Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, pois esta norma exige que as taxas a praticar na área da telecomunicações reflictam a ponderação de determinados critérios, o que não sucede no casa do despacho em crise, porquanto o mesmo foi proferido 6 anos antes da entrada em vigor da Lei das Telecomunicações.

IX. Entre todos os critérios, a Impugnante destaca o critério da proporcionalidade, segundo o qual as taxas devem ser “impostas às empresas de forma objectiva, transparente e proporcionada (...)“ - sublinhado nosso

X. Esta proporcionalidade reporta-se a uma relação que se deve estabelecer entre os custos administrativos, o valor das taxas, a medida da utilização dos serviços da ICP/ANACOM/ARN que cada operador de telecomunicações solicita, temperada com a necessidade de protecção da concorrência e do livre acesso ao mercado.

XI. E se dúvidas houvesse por parte da Fazenda Pública, a nova portaria veio trazer luz à lei e dar razão à impugnante.

XII. Nos termos do despacho n.º 1230/99 de 31 de Dezembro de 1998, as grandes multinacionais das telecomunicações apenas pagariam mais 500.000$00 (2.493,99 euros) do que a ora Impugnante.

XIII. Sendo que a impugnante, em 2007, apenas prestou serviços no valor aproximado de 1.000.000 euros e um resultado líquido do exercício negativo em 26.377,44 euros.

XIV. Enquanto que as grandes empresas de telecomunicações têm facturações e lucros incomensuravelmente superiores.

XV. Não estando a proporcionalidade, exigida pela actual Lei das Telecomunicações, reflectido no aludido despacho, não pode deixar de se considerar que o mesmo se encontra em clara contradição com um diploma hierarquicamente superior, devendo, por isso, ceder.

XVI. Há ainda que notar que a proporcionalidade está não só relacionada com a facturação das empresas de telecomunicações, mas também com o volume e tipo de serviços que prestam, os quais, em função da sua quantidade e diversidade, exigem uma maior intervenção e acompanhamento por parte da ANACOM, aumentando assim os respectivos custos.

XVII. Acresce que a fixação das taxas depende de um relatório anual, a elaborar pela ANACOM, identificando os seus custos administrativos e o montante total das cobrança das taxas a que se referem as alíneas a) a d) do nº 1, por forma a proceder aos devidos ajustamentos EM FUNÇÃO da diferença entre o montante total das taxas e dos custos administrativos.

XVIII. Se uma taxa é fixada em função de um relatório, então esse relatório é condição para a taxa existir.

XIX. Se o relatório não existe, a taxa não pode existir.

XX. Que seja do conhecimento da impugnante esse relatório não existia na data em que foi cobrada a taxa.

XXI. Logo, a taxa não tem condições para existir na ordem jurídica.

XXII. Em todo o caso, se o valor da taxa depende desse relatório é porque as taxas serão criadas necessariamente após a respectiva publicação. Logo, as anteriores taxas deixam de vigorar, porquanto não foram fixadas em função de nenhum relatório.

XXIII. Por outro lado, há também que ter em conta questões de concorrência, pois é inadmissível - e o legislador percebeu isso - que uma pequena empresa pague quase o mesmo valor da taxa paga por empresas multinacionais.

XXIV. As taxas anteriormente praticadas desvirtuavam a concorrência pois colocavam no mesmo patamar empresa com facturação totalmente distinta e cujos serviços exigiam intervenções totalmente distintas, tanto termos quantitativos como em termos qualitativos.

XXV. Acresce que há que ter agora em conta a portaria 1473-B/2008, que veio precisamente regulamentar a Lei 5/2004, relativamente à fixação das taxas.

XXVI. Esta portaria veio esclarecer que de facto, e ao contrário do que tem vindo a ser sustentado pela Fazenda Pública, as taxas devem ser fixadas de acordo com o princípio da proporcionalidade, sendo até uma proporcionalidade directa para empresas que tenham proveitos relevantes superiores a 1.500.000 euros.

XXVII. O valor das taxas depende agora da existência de 3 escalões, estando isento o primeiro escalão; o segundo, sujeito a uma taxa de 2.500 euros e o terceiro obedecendo a um critério de proporcionalidade directo entre custos administrativos e os proveitos relevantes.

XXVIII. A taxa actualmente aplicável à Impugnante é de apenas 2.500 euros e, por isso, inferior em cerca 5.000 euros às taxas anuais que lhe têm vindo a ser exigidas pela Anacom, tal como acontece nos presentes autos.

XXIX. Ou seja, quando finalmente foi regulamentado o diploma no que diz respeito à fixação das taxas. verifica-se que aquela que é aplicável à Impugnante é inferior em cerca de 5.000 euros à que resulta do despacho que fundamenta a taxa em crise nos presentes autos.

XXX. A regulamentação de uma norma consiste na concretização dos princípios previstos nessa norma.

XXXI. Logo, por esta portaria, bem se pode ver que o que foi por esta pretendido na alteração legislativa (Lei 5/2004) foi agravar as taxas das empresas com grande volume de facturação e desagravar a taxação das pequenas empresas.

XXXII. Também por esta razão se conclui que o despacho 1230/99 foi tacitamente revogado pela Lei 5/2004.

XXXIII. Finalmente, o despacho n.º 1230/99, de 31 de Dezembro de 1998, recorre a critérios para determinação das taxas, os quais, em face da nova Lei das Telecomunicações, são de impossível aplicação.

XXXIV. A actual Lei das Telecomunicações extinguiu o regime do licenciamento, mas o aludido despacho utiliza como critério de distinção entre o valor das taxas a aplicar, precisamente, a sujeição a licenciamento.

XXXV. É forçoso concluir, não se encontrar em vigor o despacho n.º 1230/99, de 31 de Dezembro de 1998, não podendo, assim, a ANACOM exigir à impugnante o pagamento da taxa, como sucede no acto administrativo de que se recorre.

XXXVI. Caso se considere, que o aludido Despacho se mantêm vigente na ordem jurídica, então forçoso será concluir que está em contradição com a lei habilitante, pelo que padecerá do vício de ilegalidade.»

O Mº Pº, junto deste STA emitiu parecer do seguinte teor:

«A recorrente acima identificada vem sindicar a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, exarada a fls. 85/91, em 29 de Janeiro de 2013.

A sentença recorrida julgou procedente impugnação judicial interposta contra a liquidação da taxa anual referente ao exercício da actividade da oferta de redes e serviço de comunicações electrónicas do ano de 2007, no entendimento de que, à data em que foi praticado a acto sindicado não se encontrava previsto o montante da taxa aplicada.

A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 138/141, que, como é sabido, delimitam o objecto do recurso, nos termos do estatuído nos artigos 684.º/3 e 690.º/1 do CPC, e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas.

A recorrida contra - alegou, tendo concluído nos termos de fls. 180/183 que aqui, também, se dão por inteiramente reproduzidos para todos os efeitos legais.

A nosso ver e ressalvado o devido respeito por tese contrária, o recurso merece provimento.

As questões em discussão consistem em saber se o regulamento consubstanciado no despacho 1230/99 caducou com a revogação expressa da lei habilitante - DL 381- A/97, 30 de Dezembro e se a taxa concreta em causa viola o princípio da proporcionalidade.

Como bem refere a recorrente o Despacho 1230/99 é um regulamento complementar ou de execução, pois que desenvolve e aprofunda a disciplina jurídica constante da Lei (DL 381-A/97), viabilizando, assim, a sua aplicação aos casos concretos.

Trata-se de um regulamento devido, pois que a própria lei impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo, no caso o artigo 29.º/3 do DL 381-A/97 (curso de Direito Administrativo, volume II, Coimbra, Almedina, 2001, páginas 158/161, professor Diogo Freitas do Amaral).

A validade de tais regulamentos tem como pressuposto que não contrarie o regime constante da lei habilitante e têm, obrigatoriamente, de indicar, expressamente, a lei que visam regulamentar (artigo 112.º/7 da CRP).

A revogação da lei habilitante, em princípio, revoga o regulamento de execução, salvo se o regulamento não contrariar a lei nova e desde com ela se compatibilize (Acórdão do tribunal constitucional nº 429/93, de 1993.07.07, disponível no sitio da Internet www.tribunalconstitucional.pt).

Ora, pelas razões constantes das alegações/conclusões da recorrente, cujo discurso fundamentador se subscreve, o regulamento em causa não contraria a lei nova (Lei 5/2004, de 10 de Fevereiro).

Que o despacho se manteve em vigor após a revogação do DL 381-A/97, salvo melhor juízo, resulta do preâmbulo da Portaria 1473-B/ 2008, de 17 de Dezembro, que veio aprovar as taxas aplicáveis ao abrigo, nomeadamente, do artigo 105.º da Lei 5/2004, o qual, a nosso ver, deixa transparecer a ideia de que a tributação efectiva se mantinha em vigor.

Aliás, salvo melhor opinião, não faria sentido que o Estado, por simples omissão regulamentar, prescindisse durante cerca de 5 anos de tributar factos tributáveis, conhecida que é a escassez de recursos públicos.

Portanto, a sentença recorrida não pode deixar de ser revogada.

Parece que haverá que conhecer da questão da alegada violação do princípio da proporcionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 715.º/ 2 do CPC, sem necessidade de ouvir as partes sobre tal questão, uma vez que sobre a mesma já se pronunciaram nas respectivas alegações.

Ora, no que concerne à alegada violação do princípio da proporcionalidade, esse vício não se afere pela comparação entre a capacidade contributiva dos sujeitos passivos, nem depende da mesma, mas da existência, que terá de ser alegada e provada, por via de factualidade concreta, de um desajuste manifesto entre o montante a pagar a título de taxa e o beneficio que o particular retira do serviço prestado (Acórdão do STA, de 2009.02.18, proferido no processo nº 0947/08 disponível da Internet www.dgsi.pt).

Ora, a impugnante não só não invoca factos concretos que permitam aquilatar da alegada violação do princípio da proporcionalidade, como as alegações que avança, de carácter genérico, apontam tão-somente, para a existência de uma pequena diferença entre a tributação dos sujeitos passivos com diferentes capacidades contributivas, o que não releva para os efeitos pretendidos.

Também, como refere a recorrente, a taxa não deve ser excessiva em relação aos custos e não em relação às receitas, pois que os custos existem, independentemente da capacidade contributiva da interessada.

Termos em que, salvo melhor juízo, deve dar-se provimento ao recurso, revogar-se a sentença recorrida e julgar totalmente improcedente a impugnação judicial.»

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Fundamentação:

Na sentença recorrida levou-se ao probatório a seguinte factualidade concreta, que não vem posta em causa pela recorrente:

A) Em 6/12/2006 a ANACOM emitiu a factura n.º “FATS000105”, em nome da Impugnante relativa a “Taxa anual ref. ao exercício da actividade da oferta de redes e serv. comunicações electrónicas”, no valor de € 7.481,97, e com data limite de pagamento 5/1/2007 - cfr. documento de fls. 25 dos autos e a fls. 1 do PAT;

B) Em 25 de Janeiro de 1999 foi publicado no DR n.º 20 (II Série), o despacho n.º 1230/99, proferido pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, do seguinte teor: “O Decreto-Lei nº 381-A/97, de 30 de Dezembro, veio definir um novo regime de acesso à actividade de operador de redes públicas de telecomunicações e de prestador de serviços de telecomunicações de uso público, prevendo no seu artigo 29.º o pagamento de diversas taxas por parte daqueles operadores e prestadores.

Ao abrigo do n.º 3 do artigo 29.º do Decreto-Lei nº 381-A/97, de 30 de Dezembro, determino:

1. As taxas a cobrar pelo Instituto das Comunicações de Portugal (ICP), nos termos e ao abrigo do Decreto-Lei nº 381-A/97, de 30 de Dezembro, são fixadas nos seguintes montantes:

a) 40.000$, por cada acto de registo;

b) 10.000$, por averbamento ao registo;

c) 10.000$, pela substituição do registo, em caso de extravio;

d) 10.000.000$, pela emissão de licença no âmbito de concurso;

e) 2.000.000$, pela emissão de licença não decorrente de concurso

f) 50.000$, por averbamento à licença;

g) 100.000$, pela substituição da licença, em caso de extravio; li) 300.000$, pela renovação de licença.

2. As taxas anuais previstas no n.º 2 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 381-A/97, de 30 de Dezembro, são fixadas nos seguintes montantes:

a) 100.000$, pela prestação de serviços de audiotexto;

b) 1.500.000$, pela prestação dos restantes serviços de telecomunicações de uso público, não sujeita a licença;

c) 2.000.000$, pela prestação de serviços de telecomunicações de uso público, sujeita a licença;

d) 2.000.000$, pelo exercício da actividade de operador de redes públicas de telecomunicações.

3- As taxas anuais fixadas nos termos do n.º 2 do presente despacho são pagas antecipadamente no mês de Janeiro, salvo se outra data vier a ser fixada pelo ICP.

3- Do Direito:

A questão que cumpre decidir, passa por saber se o Despacho nº 1230/99 do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território de 31/12/1998 (pub. no D.R., II série, de 25/01/1999), o qual havia sido proferido ao abrigo do disposto no Dec.-Lei nº 381-A/97, de 30 de Dezembro, entretanto revogado pela Lei nº 5/2004, de 10 de Fevereiro [art. 127º, nº 1, alínea d)], constitui um regulamento de execução ou complementar, compatível com a disciplina desta Nova Lei, ou se pelo contrário, tal como decidiu a sentença recorrida, não constitui um regulamento de execução e por consequência, deve-se considerar revogado à data em que as taxas foram liquidadas.

Na sentença recorrida, concluiu-se pela procedência da impugnação na consideração de que o Despacho nº 1230/99 do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território de 31/12/1998 (pub. no D.R., II série, de 25/01/1999), não deveria ser considerado um regulamento de execução ou complementar e, por isso, se deveria considerar revogado, por ter sido revogado o Dec.-Lei nº 381-A/97, de 30 de Dezembro (resulta da sentença que se se considerasse tal despacho como um regulamento então já não se deveria considerar o mesmo revogado), ao abrigo do qual tal despacho havia sido editado.

Porém, a recorrente ICP e o Ministério Público entendem precisamente o contrário, ou seja, que tal despacho é efectivamente um regulamento de execução ou complementar, que não é incompatível com a Lei revogatória, Lei nº 5/2004, de 10 de Fevereiro, e nessa medida deveria ter-se considerado o mesmo em vigor, até que fosse editado um novo regulamento.

Decidindo neste STA:

As questões que motivam as assinaladas divergências entre o decidido na sentença e o defendido pela recorrente e pelo Ministério Público junto deste STA, já foram abordadas no acórdão deste STA de 01/10/2014 tirado no recurso nº 01548/13 com cuja fundamentação concordamos razão pela qual, com a devida vénia, o seguiremos de perto.

Como ali se destacou, o n.º 3 do artigo 29º do DL n.º 381-A/97, de 30/12 (entretanto revogado), atribuía competência ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, para fixar os montantes das taxas devidas pelos interessados, previstas nos números anteriores, nos seguintes termos: “Os montantes das taxas referidas nos números anteriores são fixados por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações em função dos custos associados às tarefas administrativas, técnicas, operacionais e de fiscalização correspondentes, constituindo receita do ICP”.

Também a nova Lei, revogatória daquele DL - Lei n.º 5/2004, de 10/02 - no seu artigo 105º, n.º 2 estabelece que, os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a e) do número anterior são fixados por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações electrónicas, constituindo receita da ARN, mais esclarecendo no seu n.º 4 que, os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a d) do nº 1 são determinados em função dos custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e das condições específicas referidas no artigo 28º, os quais podem incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e interligação, devendo ser impostos às empresas de forma objectiva, transparente e proporcionada, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos.

Ou seja, ambos os regimes legais previam a competência do membro do Governo para fixar os montantes das taxas devidas pelos operadores cuja actividade era regulada pelos diplomas em análise, bem como, definiam, desde logo, os limites segundo as quais se deveria definir o concreto valor das taxas a pagar, ou seja, e resumidamente, tais valores seriam fixados por referência aos custos administrativos que a entidade com “supervisão” sobre a matéria tivesse que suportar.

Já vimos que, na sentença recorrida, entendeu-se que tal despacho do membro do Governo responsável não poderia ser qualificado como um regulamento de execução, porque o DL n.º 381-A/97, de 30/12, não remeteu para acto normativo de execução a definição de matérias que tenha deixado em branco.

Podemos desde já afastar a qualificação de tal despacho como se tratando de um regulamento autónomo ou independente porque não se trata de um regulamento elaborado por um órgão administrativo, no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial, cfr. Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, pág. 187, nota 266.

Como bem se surpreende da leitura das normas em análise, o Despacho em apreciação visou completar ou complementar o DL n.º 381-A/97, de modo a viabilizar a sua aplicação aos casos concretos.

Os regulamentos complementares ou de execução consubstanciam uma “…tarefa de pormenorização, de detalhe e de complemento do comando legislativo…são o desenvolvimento, operado por via administrativa, da previsão legislativa, tornando possível a aplicação do comando primário às situações concretas da vida - tornando, no fundo, possível a prática dos actos administrativos individuais e concretos que são seu natural corolário.

Os regulamentos complementares ou de execução podem, por sua vez, ser espontâneos ou devidos. No primeiro caso, a lei nada diz quanto à necessidade da sua complementarização: todavia, se a Administração o entender adequado e para tanto dispuser de competência, poderá editar um regulamento de execução. No segundo, é a própria lei que impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo.

Enfim, estes regulamentos complementares ou de execução são, tipicamente, regulamentos «secundum legem», sendo portanto ilegais se colidirem com a disciplina fixada na lei, de que não podem ser senão o aprofundamento.”, cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2012, 2ª edição, págs. 185 e 186, ver também Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do direito Administrativo: temas nucleares, 2012, págs. 98 e 99.

E a propósito da forma que podem revestir os regulamentos de execução, ensina-nos Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1976, pág. 471, que, o que é corrente, no entanto, é a lei declarar que o Governo, através de tal ou tal Ministro ou de tal ou tal Secretário de Estado, resolverá as dúvidas suscitadas na aplicação dela ou integrará as suas lacunas, por meio de simples despacho, cfr. também, Diogo Freitas do Amaral, op. cit., págs. 213 a 215 e Mário Aroso de Almeida, idem, pág. 97.

No uso destes argumentos, e aplicando-os ao caso concreto, não podemos deixar de concluir que o fundamento da sentença recorrida não é válido, ou seja, ainda que se pudesse concluir, que não pode, que o referido DL não remeteu para acto normativo de execução a definição de matérias que tenha deixado em branco, mesmo assim, incumbiria à entidade com competência para o efeito - neste caso o membro do Governo responsável a quem foi expressamente deferida a competência -, editar normas e regras próprias de “detalhe” de modo a completar as normas do referido DL que, só por si, não eram aplicáveis aos casos concretos sem que houvesse outra estatuição que as completasse, por serem elas próprias insusceptíveis de aplicação às situações concretas da vida.

Assim sendo, não se vislumbra como não qualificar o Despacho em crise como se tratando de um regulamento de execução, integrador e concretizador das normas jurídicas constantes do DL n.º 381-A/97, tanto mais que este regulamento não teve como virtualidade a criação da própria taxa, mas apenas e tão só, a fixação do seu montante, segundo os critérios previamente estabelecidos por aquele Decreto - Lei.

Assente que temos a qualificação do Despacho nº 1230/99 como um regulamento complementar ou de execução do DL n.º 381-A/97, há agora que saber se a revogação deste DL pela Lei n.º 5/2004, determina, necessária e automaticamente, a caducidade daquele Despacho n.º 1230/99.

Tem a doutrina, bem como a jurisprudência (entre outros o acórdão n.º 126/87, datado de 07/04/1987 do Tribunal Constitucional), entendido maioritariamente que os regulamentos de execução cessam a sua vigência por caducidade quando for revogada a lei que os mesmos se destinavam a executar, sem que a lei revogada seja substituída por outra.

Portanto, os “…regulamentos de execução devem considerar-se tacitamente revogados se for revogada ou substancialmente modificada a lei regulamentada. Se houver apenas incompatibilidade parcial entre a nova lei e o regulamento precedente, este sobreviverá na medida em que se harmonizar com ela - salvo se for outra a vontade expressa do legislador…”, cfr. Afonso Queiró, op. cit., pág. 483 e ainda no mesmo sentido, Diogo Freitas do Amaral, op. cit., pág. 228 e J.M. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, 1982, pág. 113.

De forma mais marcante, refere Marcello Caetano a este propósito: “Também dessa dependência resulta que revogada ou substituída uma lei deveria automaticamente cessar a vigência dos seus regulamentos complementares. Isso, porém, nem sempre sucede. Entre a promulgação da lei e a sua regulamentação interpõe-se muitas vezes um prazo e durante o decurso dele não podem os serviços e os cidadãos ficar privados de meios processuais e outras providências regulamentares. Por isso é frequente a lei nova manter expressamente a vigência do regulamento da lei antiga em tudo quanto por ela não for contrariado; e pode suceder mesmo que a lei nova não possa entrar em vigor enquanto os seus preceitos não forem tornados exequíveis pelas novas disposições regulamentares. De modo que ao ser publicada uma lei que substitua uma outra antes regulamentada não pode, sem mais exame, concluir-se que cessou a vigência dos regulamentos, será necessário continuar a observá-los em tudo quanto não seja contrariado pela lei nova, ou em matérias não reguladas na lei nova por disposições que não sejam auto-aplicáveis ou auto-exequíveis, quer dizer, que careçam de regulamentação própria para se tornarem susceptíveis de observância e aplicação”, cfr. Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, 1996, págs. 84 e 85.

E esta necessidade de continuar a observar os regulamentos de execução em tudo quanto não seja contrariado pela lei nova, ou em matérias não reguladas na lei nova por disposições que não sejam auto-aplicáveis ou auto-exequíveis, quer dizer, que careçam de regulamentação própria para se tornarem susceptíveis de observância e aplicação, encontra a sua razão de ser no princípio da eficiência administrativa, portanto, de modo a evitar o vazio normativo, cfr. J.C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 2ª edição, 2011, pág. 124.

Do exposto, resulta, sem margem para qualquer dúvida, que perante a lei nova, Lei n.º 5/2004, para se concluir pela não caducidade do anterior Despacho n.º 1230/99, teria que se aferir da sua compatibilidade com essa mesma Lei.

E, confrontados o teor do artigo 105º, n.º 1, al. b) desta Lei n.º 5/2004, respeitante à taxa anual devida decorrente do exercício da actividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações electrónicas, com o teor do Despacho n.º 1230/99 e ainda com o teor do artigo 29º, n.º 2 do DL nº 381-A/97, não se vê como se possa concluir pela incompatibilidade, antes se concluindo pela compatibilidade, do referido Despacho com a nova lei. Tanto a lei revogada como a lei revogatória prevêem precisamente o mesmo tipo de taxa, devida pelo mesmo serviço e com a mesma regularidade.

Temos, assim, que concluir pela procedência do presente recurso e mais concluir que, assim não tendo decidido, enferma a sentença recorrida de erro de julgamento.

A sentença recorrida ao julgar a procedência desta questão deixou de conhecer, por a considerar prejudicada, a questão da alegada violação do princípio da proporcionalidade na definição do montante das taxas aplicadas.

Porque esta questão se reconduz a uma questão de facto, não se observando no probatório da sentença recorrida qualquer um dos factos adiantados pela recorrida na sua petição nos artigos 27º a 51º, não pode este Supremo Tribunal dela conhecer, pelo que, baixarão os autos ao Tribunal a quo para esse efeito.

4- Decisão:

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida, julgando improcedente a questão agora apreciada e ordenando a baixa dos autos à 1.ª instância para que seja conhecida a questão que se julgou prejudicada.

Custas a cargo da recorrida por ter contra-alegado e decaído.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2015. - Ascensão Lopes (relator) - Isabel Marques da Silva - Dulce Neto.