Quem foi o relator do acórdão 01028/10?

O relator foi Jorge Manuel Lopes de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01028/10?

O acórdão foi proferido em 22 de março de 2011.

01028/10 - STA

Sumário

Se o acto de indeferimento de pedido de aprovação de projecto de arquitectura não poderia deixar de ser de indeferimento, sob pena de nulidade derivada de violação do Plano Director Municipal, fica não só justificada a sua manutenção na ordem jurídica, mas ainda prejudicada a análise dos demais vícios, que lhe foram imputados, pois, quando um dos fundamentos do acto impugnado é suficiente para assegurar a sua legalidade, são irrelevantes, para efeitos de anulação, os hipotéticos erros de facto e de direito, face ao “princípio do aproveitamento do acto”.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A… interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação do despacho de 10-1-2003, do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que indeferiu o pedido de licenciamento que aquela apresentou. Aquele Tribunal negou provimento ao recurso. A Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: A) A Recorrente veio interpor recurso da sentença que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação deduzido contra o Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, e que tinha como objecto o despacho datado de 10 de Janeiro de 2003, proferido por aquele, no uso de delegação de competências, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (processo n.º 273/00, sob o requerimento n.º 1548/00), no âmbito do qual, a Recorrente lhe imputava, entre outros vícios, a violação do disposto nos artigos 13., n.º 3 e 61.º n.º 1 do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (violação pedido de informação prévia favorável), e invalidade por violação do princípio da irrevogabilidade de actos válidos constitutivos de direitos. B) No que respeita à aprovação do pedido de informação prévia, o Recorrido pronunciou-se em 17 de Junho de 1998 sobre a legalidade do requerimento apresentado pelo anteproprietário do prédio, datado de 30 de Julho de 1997, o qual foi devidamente instruído, contendo a identificação das directrizes basilares que identificam o projecto, e que se revelaram necessários e suficientes para que o Município de Vila Nova de Gaia se pudesse pronunciar em sentido favorável, não obstante os condicionamentos ali impostos, o que significa que a mesma apenas produziria os seus efeitos após a eliminação dos condicionalismos impostos, ónus a cargo dos interessados. C) Consta do teor do referido despacho que: “não se vê inconveniente na ocupação pretendida, implantando um edifício de r/c + 2 pisos, adoptando a cércea-padrão prevista no PDM para este tecido urbano, devendo no entanto os passeios serem mais largos [cujos alinhamentos foram posteriormente comunicados aos interessados oficiosamente pelo Município], (...)”, sendo que, de entre outros condicionalismos impostos, já enunciados, foi exigida uma solução arquitectónica esteticamente válida, no que respeita ao vão da cobertura do telhado. D) Designadamente este último condicionalismo tem como objecto, o preenchimento de um conceito indeterminado, “solução arquitectónica esteticamente válida”, cujo âmbito de apreciação se enquadra no exercício de um poder discricionário por parte da Administração, de apreciação subjectiva. E) Pela natureza que assume tal condição, resulta evidente que o conteúdo da informação prolatada não era suficiente para criar na esfera jurídica da Recorrente a convicção de conformidade que se pretende com uma informação prévia favorável. F) Nesta medida era expectável que a Recorrente pretendesse ver plenamente deferida a sua concreta pretensão em sede de informação prévia, antes de dar início ao processo de licenciamento, com os encargos financeiros e temporais que a elaboração e posterior apreciação que o projecto de arquitectura envolve. G) Não poderá assim ser censurável a actuação da Recorrente, que no uso de um meio procedimental ao seu dispor — pedido de informação prévia — pretendeu maximizar o valor da segurança jurídica que o mesmo lhe permite assegurar, tendo assim apresentado dois aditamentos (15.06.1999 e 26.11.1999). H) Ora, depreende-se do conteúdo material dos dois aditamentos apresentados ao pedido de informação prévia que os mesmos visaram a aprovação das propostas arquitectónicas apresentadas, com vista a eliminar as condições impostas pelo Município de Vila Nova de Gaia. I) Assim sendo, não poderá deixar de se entender que os efeitos da informação prévia favorável apenas se iniciaram com a remoção das condições impostas na informação prestada ao interessado, através do ofício datado de 17 de Junho de 1998, as quais apenas se afastaram totalmente com a apresentação do 2.º aditamento, em 26 de Novembro de 1999, data a partir da qual o acto de aprovação do PIP iniciou os seus efeitos, de acordo com disposto no artigo 13.º do DL n.º 445/91, de 20.11, estando o mesmo válido e a produzir plenamente os seus efeitos na data em que foi submetido a aprovação o projecto de arquitectura. Caso assim não se entenda, J) Sempre terá que se entender que cada aditamento apresentado pelos interessados ao pedido de informação prévia inicialmente formulado, consubstancia uma renovação do pedido, com todos os efeitos e consequências legais a ele adjacentes. Senão vejamos: K) Todos os aditamentos apresentados foram instruídos com todos os elementos necessários à formulação ab initio de um pedido de informação prévia, como se de um novo processo se tratasse. L) Ora, por se ter sido iniciado um procedimento de informação prévia sobre pretensão edificatória a levar a cabo no prédio em causa nos autos, não significa que os Recorrentes não possam formular novos pedidos de informação prévia — durante o prazo de validade do mesmo –, com conteúdo parcialmente coincidente com o primeiro, ou totalmente diferente. M) Nada impedindo que os mesmos sejam aprovados, e produzam os seus efeitos simultaneamente, podendo os interessados optar por submeter a licenciamento qualquer das pretensões edificatórias neles plasmadas. N) Na verdade, se considerarmos o objecto dos aditamentos como de remoção dos condicionalismos impostos ao deferimento, conforme qualificação feita pela própria entidade Recorrida, e pelo Tribunal a quo, quando trata os aditamentos em causa como “inócuos”, então, para que o Recorrido pudesse legalmente indeferir o licenciamento (revogando PIP válido, expressamente aprovado), teria, tal acto, que ter como pressuposto a ocorrência de uma alteração nas circunstâncias de facto ou de direito. O) Ou seja, se as alterações introduzidas através dos aditamentos são de mero pormenor ao pedido inicialmente formulado, como alega o Recorrido, então não haveria fundamento legítimo para o indeferimento do pedido de licenciamento; P) Pois, os pressupostos de facto mantêm-se necessariamente, e quanto aos pressupostos de direito, é notório que não ocorreu entre os dois actos qualquer alteração na legislação urbanística aplicável, designadamente do PDM de Vila Nova de Gaia. Q) Pelo que, não assistiria motivo de facto ou de direito que pudesse fundamentar o indeferimento que ora se impugna. R) Noutra perspectiva, se considerarmos que os aditamentos apresentados integram um conteúdo inovador em relação ao originário pedido de informação prévia, e se aliarmos tal circunstância ao facto de cada aditamento ter sido instruído com todos os elementos compatíveis com um pedido inicial, então teremos de entender que cada aditamento apresentado consubstanciou um novo pedido de informação prévia. S) Sobre os quais recaiu uma obrigação legal do Recorrido se pronunciar, dentro do prazo legalmente previsto, sob a previsão legal de deferimento tácito, em caso de silêncio da entidade decisória. T) Deferimento este que sempre teria ocorrido. U) Mostrando-se o acto tácito conforme com a legalidade, cumprindo o disposto no artigo 24. n.º 1 e 2 do PDM de Vila Nova de Gaia. V) Recorde-se que na fundamentação do acto de indeferimento impugnado, o Recorrido alega que o PIP é omisso quanto à tipologia dos fogos, pelo que se poderia configurar uma ocupação de acordo com o artigo 24.º do PDM, ou seja, um edifício composto por fogos organizados em tipologia de moradia unifamiliar ou bifamiliar em banda, as únicas permitidas de acordo com o PDM. W) Tal entendimento sobre esta matéria é confirmado pelo Tribunal a quo, quando refere que as condições do n.º 2 do artigo 24.º não eram cumpridas ou propostas pela Recorrente, pelo que só seria admissível a construção de moradias uni ou bifamiliares. X) Concluindo por dizer que qualquer acto que conferisse direitos de construção de habitações multifamiliares seria nulo, por violação do PDM, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 52.º, n.º 2, alínea b) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro. Y) Ora, não pode a Recorrente conformar-se com tal entendimento, quer na parte em que o Tribunal, sobre a parte factual, decide que o PIP não propunha as habitações multifamiliares, quer quanto à matéria de direito, quando decide que as mesmas não cumpririam o PDM. Z) No que respeita à matéria de facto, não é verdade que as mesmas não tenham sido propostas no PIP. AA) Conforme resulta dos elementos constantes do processo administrativo, é evidente que o anteprojecto submetido a apreciação do Recorrido em sede de informação prévia, já previa a construção de uma habitação multifamiliar. BB) Na verdade, estava expressamente previsto um edifício destinado a habitação, constituído por cave para estacionamento, r/chão e dois andares, com aproveitamento do vão do telhado com ligação às habitações do 2.º andar. CC) Tendo ainda sido solicitado, e aprovado, o aproveitamento da cobertura da cave na parte posterior dos edifícios, para terraços de uso privativo de algumas habitações. DD) Nesta parte, não só se poderá dizer que a descrição material efectuada se reporta naturalmente a componentes compatíveis com edificações multifamiliares, sendo apenas de afastar tal leitura, quando a mesma não é leal ao respectivo elemento literal. Acresce que, EE) No despacho de aprovação, junto como Doc. n.º 2 à p.i., o Recorrido reconhece que interpretou estar perante a proposta de uma construção para habitação multifamiliar, aceitando a implantação de um edifício de r/c e 2 andares, e admitindo a constituição de propriedade horizontal, na medida em que salvaguarda cautelosamente que, o aproveitamento do vão da cobertura, interligado ao 2.º andar, não constitua fracção autónoma... de onde se depreende que quanto ao demais se admitia a constituição de fracções autónomas em regime de propriedade horizontal. FF) De outra forma, e caso a interpretação feita pelo Recorrido o conduzisse a habitações uni ou bifamiliares, então certamente teria condicionado o deferimento do PIP a tal tipologia.., o que manifestamente não fez. GG) E não estabeleceu tal condicionalismo porque nessa data entendeu que qualquer das tipologias (uni, bi ou multifamiliar) seria compatível com o zonamento previsto no PDM para o local. E mais, HH) Alega o Recorrido, e no mesmo sentido refere a sentença: c) Por um lado, que os aditamentos em apreço são inócuos, concretizando que os mesmos apenas se destinaram a “depurar a pronúncia favorável dos condicionalismos que a acompanhavam”... d) Por outro lado, que o PIP nada dizia quanto a habitações multifamiliares (quando refere que o PIP não se refere às tipologias). II) Ora se considerarmos conjugadamente tais factos como verdadeiros (o que não se consente), então como se compatibiliza tal carácter “inócuo”, e, portanto, não inovador com o facto de nos “aditamentos” (de 08.11.1999 e 26.11.1999) se referir expressamente a “construção de um edifício de habitação multifamiliar”??? JJ) Tomando esta circunstância como irrefutável, então terá que se entender que os “aditamentos”, posteriormente apresentados, consubstanciam novos pedidos, com formulações materiais inovadoras na ordem jurídica, sujeitas ao regime de deferimento tácito, constante do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro. KK) Tendo, ambos, sido objecto de deferimento tácito, no âmbito de aplicação do referido regime legal. LL) Nesta medida, o acto impugnado, ao pressupor que a informação prévia favorável apenas vinculava o Município de Vila Nova de Gaia ao licenciamento de um projecto de habitação uni ou bifamiliar, enferma igualmente de erro nos pressupostos de facto, que determina a sua anulabilidade. MM) No que respeita à matéria de direito, a Recorrente não aceita o entendimento segundo o qual, a construção de habitações multifamiliares violará o disposto no artigo 24.º n.º 1 e 2 do PDM. NN) Para além das tipologias uni e bifamiliares, previstas no n.º 1 do artigo 24.º do PDM, n.º 2 do mesmo dispositivo consagra expressamente a possibilidade de licenciamento de habitações multifamiliares, desde que não afectem negativamente a área envolvente e desde que se cumpram determinados requisitos, que, em concreto, o projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente cumpre, tal como já cumpria no âmbito do pedido de informação prévia submetido a aprovação. OO) Ora, caso o Recorrido não concordasse com tal compatibilidade, então teria fundamentado especificadamente o porquê da inadmissibilidade das edificações multifamiliares in casu. PP) Tal decisão de conformidade cabe dentro de uma margem de apreciação discricionária já exercida pelo Recorrido no âmbito de apreciação do pedido de informação prévia favorável, que, por ser conforme com a legalidade, consubstancia um acto válido, constitutivo de direitos, cuja violação está cominada com anulabilidade. QQ) No que respeita ao deferimento tácito do projecto de arquitectura, tem-se por reproduzido tudo quanto anteriormente se explanou acerca do deferimento tácito, que se operou, da mesma forma, quanto ao projecto de arquitectura, por efeito de aplicação dos artigos 41.º e 61.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro. RR) Da mesma forma, dá-se aqui por reproduzido tudo quanto supra foi alegado sobre a conformidade do projecto de arquitectura submetido à Câmara Municipal com as normas legais e regulamentares em vigor. SS) Dando por assente o pressuposto de que o indeferimento da aprovação do projecto de arquitectura consubstancia a violação do PIP favorável (acto válido e constitutivo de direitos, tacitamente deferido), sucede que o acto impugnado revoga implicitamente aquele acto de aprovação. TT) Desde logo, o acto revogatório padece de vício de nulidade por falta de fundamentação do seu conteúdo revogatório. UU) Consubstanciando a aprovação tácita do projecto de arquitectura um acto constitutivo de direitos, a sua revogação só pode ocorrer com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo de um ano, conforme resulta do disposto no artigo 61., n.º 1 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11 e do artigo 140.º, n.º 1, alíneas a) e b) e artigo 141.º do CPA. VV) Nestes termos, e tendo presente o regime da fundamentação dos actos administrativos, o órgão recorrido tinha forçosamente que assumir a revogação por invalidade do deferimento tácito de aprovação do projecto de arquitectura, oferecendo a motivação, de facto e de direito, para tal decisão de revogação, conforme o disposto no n.º 1 do artigo 124.º do CPA — o que não sucede. WW) Para o efeito, será relevante atendermos ao tempo decorrido entre a data de apresentação do projecto de arquitectura (10.02.2000), a data do último parecer de entidades externas (05.04.2000), e a data em que o Recorrido, pela primeira vez, manifesta intenção de indeferir o processo de licenciamento (28.07.2001). XX) Ou seja, apenas decorrido mais de 1 ano sobre a última das consultas é que o Recorrido se pronuncia acerca do mérito urbanístico do projecto de arquitectura... YY) Tal circunstância apenas significa que tal posição foi inovadora na ordem jurídica, em relação às anteriormente proferidas pelo Recorrido, em sede de informação prévia, e que a Câmara Municipal, efectivamente, mudou de ideias quanto à aplicação do artigo 24.º n.ºs 1 e 2 à situação concreta. ZZ) Ao não assumir tal verdade, o Recorrido violou o conteúdo essencial do direito à fundamentação dos actos administrativos revogatórios, violação de lei cominada com a nulidade prevista no artigo 133.º, n.º 2, alínea d), do CPA, o que aqui se deixa invocado, que caso assim não se entenda, sempre integraria causa de anulabilidade. AAA) Acresce que, antes de proferir a decisão final, o órgão recorrido estava igualmente obrigado a proceder à audiência de interessados, assumindo expressamente a intenção de revogar o acto tácito de aprovação do projecto de arquitectura e expondo as razões de facto e de direito que pudessem sustentar a invalidade do acto administrativo revogando (artigo 100º., n.º 1 do CPA, ex vi, artigo 144. do CPA), sob pena de violação do conteúdo essencial do direito fundamental da Recorrente participar no procedimento administrativo de decisão, violação que a lei comina com a nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA). BBB) Já no que respeita aos efeitos do deferimento tácito do projecto de arquitectura, não se conforma a Recorrente com a decisão do Tribunal a quo, quando diz que o mesmo apenas confere ao interessado o direito de apresentar os projectos de especialidades. CCC) Ora, como o órgão recorrido reconheceu, com a prolação do acto recorrido, que não ocorreu qualquer caducidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura. DDD) Neste sentido, o Ac. do STA de 27.01.1999 da 3. Subsecção do Contencioso Administrativo, Proc. n.º 044484: “Não tendo sido notificado ao interessado/requerente o acto de deferimento tácito (ou expresso) do pedido de licenciamento das obras de urbanização, não pode haver ocorrido a caducidade do acto de licenciamento (...J.” EEE) Nestes termos, o órgão recorrido estava obrigado a notificar a recorrente do deferimento tácito do projecto de arquitectura, só então se iniciando a contagem do prazo de 180 dias para a apresentação dos projectos de especialidades. FFF) Por outro lado, e como resulta do já exposto, se a posição do recorrido era a de que o acto tácito de aprovação do projecto de arquitectura caducou por não apresentação tempestiva dos projectos de especialidades, então não se compreende porque motivo proferiu despacho de indeferimento expresso. GGG) Caso o entendimento tivesse sido pela caducidade do acto de aprovação, então teria simplesmente procedido ao arquivamento do processo de licenciamento, por aquele motivo, não o tendo feito (declarado a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura com o consequente arquivamento do processo), mas tendo proferido decisão expressa, não se poderá admitir que agora venha invocar tal caducidade, sob pena de tal actuação consubstanciar abuso de direito por parte do Recorrido. HHH) Em suma, o acto tácito de aprovação do projecto de arquitectura constitui um acto administrativo plenamente válido e eficaz, constitutivo de direitos, pelo que, a sua revogação consubstanciou manifesta violação do princípio da irrevogabilidade dos actos válidos constitutivos de direitos (artigo 140.º, n.º 1, alínea b) do CPA). III) A decisão recorrida viola o disposto nos artigos 13.º n.º 3, 41.º, 52.º n.º 1 e 2 alínea b), e 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11, artigo 24.º n.º 1 e 2 do PDM de Vila Nova de Gaia, artigo 140.º n.º 1, alíneas a) e b), artigo 141.º, artigo 124.º n.º 1, artigo 100.º do CPA. Não foram apresentadas contra-alegações. A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos: O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF do Porto que negou provimento ao recurso contencioso interposto do acto do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela sociedade interessada. Os fundamentos do recurso jurisdicional assentam nas razões invocadas nas conclusões da alegação, de fls. 176 a 183. Vejamos. O despacho que se pronunciou favoravelmente sobre o primeiro pedido de informação prévia impunha determinadas condições, como consta das alíneas a), b) e c) do ponto 3 da matéria de facto. Os denominados (pela interessada) aditamentos a esse pedido e que, segundo a mesma, pretenderam dar cumprimento a essas condições, constituem, quanto a nós, pedidos de informação prévia autónomos. De facto o seu conteúdo, em substância, vai, manifestamente, para além de uma pretensa satisfação às referidas condições, já que as áreas de construção a que se reportam os dois “aditamentos”, além de divergirem entre si, são diferentes das áreas de construção mencionadas no primeiro pedido de informação prévia. Constata-se, com efeito, um aumento progressivo das áreas dos vários pisos (construção acima do solo). Por outro lado, as áreas de construção constantes do projecto de arquitectura, apresentado com o pedido de licenciamento a que alude o ponto 7 da matéria de facto, são, também elas, diferentes das que constavam dos pedidos de informação prévia. Considerando a 1a e a 2a fase de construção, tidas em conta no projecto de arquitectura, teremos de concluir que as áreas construção de cada um dos três pisos são superiores às que constam dos vários pedidos de informação prévia. Terão, assim, de improceder os argumentos de que os efeitos da informação prévia favorável apenas se iniciaram com a total remoção das condições impostas, a partir do 2º aditamento, de 99.11.26, e, de que não havia fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento. Contrariamente ao defendido, as alterações introduzidas através dos aditamentos não eram de mero pormenor e sim de substância, já que envolviam alterações das áreas de construção. Além disso, a Administração só estava obrigada a licenciar uma construção nos exactos termos da informação prévia, expressa ou tácita, tal como resultava do art. 13º, do DL n.º445/91, de 20.11, o que não era o caso. Saliente-se, a este propósito, que a construção que é definida no projecto de arquitectura sob aprovação diverge das que foram objecto dos dois pedidos de informação prévia que o precederam, pelo que não pode a recorrente invocar o deferimento tácito de uma dessas pretensões como instrumento de vinculação da Administração. Acresce ainda que a informação prévia expressa sobre o primeiro pedido de informação prévia acabou por ter os seus efeitos caducados, nos termos do citado art. 13º, já que não foi apresentado nenhum pedido de licenciamento em exacta conformidade com o seu conteúdo, no prazo de um ano a contar da data em que foi prestada, sendo que o pedido que esteve na sua origem foi afastado pelos dois outros posteriores, substancialmente diversos. E tendo caducado esses efeitos, não se poderá fazer apelo aos mesmos para efeito de se pretender licenciar uma qualquer habitação multifamiliar, com o argumento de que essa informação o consentia. A extinção de tais efeitos impede-o de o fazer. A recorrente contesta, ainda, que a construção tal como consta do projecto de arquitectura viole o art. 24º, n.ºs 1 e 2, do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/84 (Publicada no DR 1 série B de 94.05.06), conforme é entendido no acto impugnado. Mas não tem razão. Dispõe este art. 24º, integrado no sub-capítulo “Zona de Edificabílidade Extensiva”, nos seus n.ºs 1 e 2: 1 - Esta Zona destina-se preferencialmente à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sem embargo da possibilidade de construção para outros usos que não o habitacional. 2- Poderão ser licenciados outros usos e tipologias, designadamente de habitação multifamiliar, desde que não afectem negativamente a área envolvente quer do ponto de vista paisagístico quer funcional, permitindo nomeadamente a preservação de maiores áreas livres de interesse geral, o que poderá incluir o aproveitamento de quintas de algum valor paisagístico, e desde que cumpram cumulativamente as seguintes exigências: a). Melhoria dos acessos locais e, se necessário, ligação à rede viária principal; b). Criação de todas as redes e órgãos próprios de infraestruturas necessários ao bom funcionamento da intervenção, incluindo a eventual ligação às redes públicas existentes; c). Localização, num raio de 750 metros, de áreas de comércio e equipamentos básicos julgados indispensáveis, ou a sua criação no âmbito da própria operação. A questão que se coloca, agora, é a de saber se a construção que a ora recorrente pretende licenciar, tal como consta do projecto de arquitectura, afecta ou não negativamente a área envolvente, quer do ponto de vista paisagístico, quer funcional. O posicionamento assumido pela Administração no acto recorrido é, como se sabe (cfr ponto 12 da matéria de facto), o de que “a pretensão ao propor ocupação com edifícios multifamiliares em área de edificabilidade extensiva sem libertação de áreas de interesse geral, viola o no 2 do artigo 24º do Regulamento do Plano Director Municipal”. A propósito de conceito semelhante a este, contido no citado art. 24º, n.º 2, o STA, pronunciando-se sobre o disposto no art. 63º, n.º 1, alínea d), do DL n.º 445/91, de 20.11, tem vindo a firmar jurisprudência no sentido de que este normativo, quando se reporta à estética das povoações, à inserção no ambiente urbano e à beleza da paisagem, veicula conceitos indeterminados em cuja aplicação a Administração não goza de um poder discricionário, mas vinculado, sem prejuízo de uma margem de livre apreciação, pela entidade licenciadora, na integração dos referidos conceitos indeterminados e que, encerra, sem dúvida, juízos valorativos, assentes em regras técnicas e científicas, juízos de mérito que o tribunal só poderá sindicar em caso de erro manifesto ou de uso de critério claramente inadequado — cfr Acs.: de 96.03.19, proc. n.º 34547, de 98.12.10, proc. n.º 37572, de 99.05.11, proc. n.º43248, de 2000.11.16, proc. n.º 46148, de 2001.03.29, proc. n.º 46939, de 2003.03.11, proc. n.º 42973, de 2003.06.18, proc. n.º 1283/02, de 2005.11.23, proc. n.º 1112/04; cfr, também, no mesmo sentido, sobre o conceito contido noutros normativos, os Acs. de: 2001.02.14, proc. n.º 45433 e de 2007.05.08, proc. n.º 168/07. Nesta linha de entendimento, o controlo judicial da legalidade em casos como este encontra limitações, visto escapar-lhe a valoração de certos aspectos das situações de facto, o que, de qualquer modo não coloca em causa a garantia contenciosa consagrada no art. 268º, n.º 4, da CRP, tal como decidiu o Ac. do TC n.º 243/94, de 94.03.10, in DR II série de 94.08.27. Da matéria de facto dada como provada não ressalta que a Administração tenha incorrido em erro manifesto ou tenha interpretado de forma claramente desadequada o disposto no referido art. 24º, n.º 2, na sua aplicação a este caso. Como se extrai do ponto 2.1 do preâmbulo do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, nas áreas urbanas e urbanizáveis há a considerar: - A zona de edificabilidade intensiva, que se caracteriza por uma ocupação em princípio mais densa, na medida em que se baseia e se destina preferencialmente a programas de habitação multifamiliar, à localização de serviços em geral, comércio e ainda indústria em local próprio (desde que compatível); e - A zona de edificabilidade extensiva, que se caracteriza por uma ocupação em princípio menos densa que a anterior, onde deverá predominar a função residencial de tipologias uni ou bifamiliares isoladas, geminadas ou em banda, sem exclusão de outras actividades, sejam serviços, comércio ou mesmo pequena indústria, desde que considerada compatível. Também segundo o art. 23º, n.º 1, do Regulamento do mesmo PDM, as “zonas de edificabilidade extensiva” caracterizam-se por uma ocupação onde predomina a residência de tipologias pouco densas e a indústria isolada ou em lotes habitacionais, e cujos precedentes de concentração urbana correspondem a núcleos semi-rurais mais ou menos expandidos ou de construção dispersa”. Posto isto, há, assim, que assentar num ponto: para a zona de edificabilidade extensiva, no PDM de Vila Nova de Gaia, está reservado um baixo nível de densidade de ocupação. Não há, assim, razões para afastar, por incorrecto, o entendimento de que uma edificação de 48 fogos (cfr memória descritiva, fls. 24 a 27), de três pisos, com as áreas constantes de fls. 28 e 29 e a volumetria revelada pelas plantas constantes do processo instrutor, se estende por uma área de ocupação compacta que é elevada para a zona em que se insere, caracterizada pelo PDM como zona em que deve ser garantida a preservação de áreas livres de interesse geral. Improcede, pois, a referida alegação da recorrente, não se vendo que o acto impugnado tenha violado o disposto no art. 24º, n.ºs 1 e 2, do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, tudo levando a crer que o indeferimento do pedido de licenciamento tenha sido decidido em cumprimento deste normativo, bem como do disposto no art. 63º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 445/91, de 20.11. Mas, dando-se como correcto o entendimento da entidade decisória de que a construção cujo licenciamento se pretende viola o disposto no art. 24º, n.º 2, do regulamento do PDM, então o deferimento tácito formado sobre o pedido de licenciamento seria nulo à luz do art. 52º, n.º 2, alínea b), do DL n.º445/91, de 20.11, pelo que o posterior acto expresso de indeferimento não pode ser entendido como revogatório daquele acto silente, por impossibilidade jurídica de objecto. Por esta via, terá de improceder toda a argumentação produzida a propósito da revogação desse deferimento tácito. No tocante à alegada violação do principio da audiência cremos que também este vício não ocorreu, já que, tendo havido pronúncia da interessada sobre os obstáculos jurídicos colocados pelo Departamento do Urbanismo à aprovação do projecto de arquitectura e sobre a necessidade, imposta por este Serviço, de reformulação do mesmo projecto (cfr. pontos 10 e 11 da matéria de facto), era inútil a audiência da interessada, podendo tal formalidade ser dispensada de acordo com o disposto no art. 103º, n.º 2, alínea a), do CPA. Pelas razões expostas, tinha de ser negado provimento ao recurso contencioso, pelo que deverá igualmente o presente recurso jurisdicional ser julgado improvido. Notificado às partes este parecer, apenas a Recorrente se pronunciou, terminando com o pedido de que o recurso seja julgado procedente. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: 1. A recorrente é proprietária de um terreno sito a Rua …, …, Vila Nova de Gaia; 2. Em 30 de Julho de 1997, foi apresentado junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia pelo anterior proprietário do terreno – B… - um pedido de informação prévia (PIP), requerimento registado sob o n.º 8567/97, procedimento autuado sob o n.º 204-57/97, sendo que se pretendia a construção de um edifício destinado a habitação multifamiliar, constituído por cave para estacionamento, r/chão e dois andares, com aproveitamento do vão do telhado com ligação às habitações do 2º andar, prevendo-se ainda o aproveitamento da cobertura da cave na parte posterior dos edifícios, para terraços de uso privativo de algumas habitações, e o aproveitamento do logradouro para área de lazer, criando um percurso pedestre e um court de ténis, sendo a restante área ajardinada e arborizada ( fls. 11-12 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 3. Pelo oficio n.º 008532, datado de 17 de Junho de 1998, foi o então requerente notificado do despacho do Sr. Vereador Eng. ..., por delegação de poderes do Senhor Presidente da Câmara, que deferiu o pedido de informação prévia apresentado embora condicionado às seguintes exigências: a) Alargamento dos passeios, com plantação de árvores ao longo dos mesmos, «para melhorar a imagem urbana»; b) Previsão de remates, quer relativamente aos passeios, quer no respeitante aos acessos ao interior do terreno; e) O aproveitamento do vão do telhado seria tolerado mediante a apresentação de uma solução arquitectónica esteticamente válida e desde que se assumisse um aproveitamento de vão do telhado de forma inequívoca, fraccionado em termos volumétricos (fls. 13-14 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 4. O aludido B…, em 15 de Junho de 1999, apresentou um denominado “aditamento ao pedido de informação prévia”, composto por memória descritiva, planta topográfica e peças desenhas, requerimento registado como o n.º 8704/99 (fls. 15 a 18 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 5. A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia remeteu ao técnico do mencionado requerente planta com os novos alinhamentos definidos pela DPI, que obrigavam, uma vez mais, a pequenas alterações ao anteprojecto sob apreciação, designadamente dos que tinham que ser alargados de 2.25m para 3.00m (fls. 19 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 6. Em 26 de Novembro de 1999, a ora recorrente, averbando ao procedimento de informação prévia a alteração da entidade requerente, apresentou um denominado “aditamento ao pedido de Informação prévia n.º 204-57/97, requerimento registado com o n.º 12490 (fls. 20 a 22 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 7. A recorrente apresentou em 10 de Fevereiro de 2000 o pedido de licenciamento, requerimento registado sob o n.º 1548, solicitando a aprovação do projecto de arquitectura tal como consta de fls. 37 a 13 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido; 8. Por ofício de 23-03-2000, foi a recorrente notificada de que tinha sido solicitado parecer à EN - Electricidade do Norte, aguardando o processo a emissão do referido parecer ( fls. 30 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 9. Através do ofício datado de 05-04-2000, a recorrente foi notificada do parecer emitido pelo Serviço Municipal de Protecção Civil de Vila Nova de Gaia sobre o projecto apresentado e para juntar um projecto de segurança contra incêndio após a aprovação do projecto de arquitectura (fls. 31 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 10. Em 06-08-2001, a recorrente é notificada do oficio n.º 200141340 de 28-07-01 do Departamento de Urbanismo, onde se determina a reformulação do projecto de arquitectura no prazo de 180 dias, sob pena de, em caso de não reformulação, o pedido vir a ser indeferido, apontando-se no referido ofício, além do mais, que a pretensão da requerente apresenta-se em desconformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 24º do Regulamento do PDM’ não se encontrando reunidas as condições que permitiriam “a aplicação do n.º 2 do mesmo artigo por se considerar que a construção proposta afecta negativamente a área envolvente, quer do ponto de vista paisagístico, quer funcional, não garantindo a preservação de maiores áreas livres de interesse geral (fls. 32-33 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 11. Em 17-12-2001, a ora recorrente apresentou, por escrito, a sua pronúncia sublinhando os antecedentes do processo e refutando, do ponto de vista jurídico e urbanístico, as alegadas ilegalidades (requerimento n.º 13790 de 17-12-01) (fls. 34 a 38 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 12. Nesta sequência, foi elaborada a Informação que consta de fls. 34 a 32 do PA apenso, com data de 19-12-2002, na qual se aponta, além do mais, que: Em 17/12/2001, sob o requerimento registado com o n.º 13790, dá entrada uma exposição por parte do requerente em que alega a existência do deferimento de um pedido de informação prévia e, como tal, “se constituíram direitos na esfera jurídica do proprietário do terreno”. Refere ainda que, “o pedido de aprovação do projecto de arquitectura já em sede de licenciamento de obras particulares .. foi apresentado dentro do prazo de um ano a contar dos requerimentos dos requerimentos de PIP registados com os n.ºs 8704/99 e 16511/99.” Alega por fim, “não haver qualquer desconformidade, entre o projecto apresentado e PDM de Vila Nova de Gaia”. Em relação aos argumentos aduzidos pelo requerente, somos a informar o seguinte: A exposição apresentada aponta sobretudo para o facto de existir um pedido de viabilidade, concretamente o PIP- 2204/97, e quanto à sua eficácia. O artigo 12º n.3 do DL 445191, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, menciona que a deliberação final sobre o pedido de informação prévia é constitutiva de direitos. De acordo com o estipulado no artigo 13º do DL 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, se for apresentado um pedido de licenciamento no prazo de um ano a contar da notificação da informação prévia, quando esta tenha sido favorável e válida, a câmara municipal, na decisão sobre o pedido de licenciamento, está a vinculada a respeitar o conteúdo da informação prévia que prestou. Assim sendo, e conforme o disposto no artigo 130, a deliberação final sobre o pedido de informação prévia caduca no prazo de um ano. O que quer dizer que o acto administrativo só produz efeitos durante o prazo de um ano. No caso sob apreciação, existe, efectivamente, um pedido de informação prévia, requerido por B…, cuja decisão foi comunicada por intermédio do ofício n.º 8532 de 17/06/98. Quanto aos requerimentos 8704/99 e 165 11/99 apresentados pelo requerente, não foi comunicada qualquer decisão sobre o seu conteúdo, pelo que não relevam para efeitos de contagem do prazo legal um ano, durante o qual é válida e eficaz a decisão do PIP para efeitos de pedido de licenciamento. Note-se que, o pedido de licenciamento, apresentado pelo requerente, deu entrada nesta autarquia em 10/02/2000, e dado que a decisão do PIP se reporta ao oficio 8532 de 17/06/1998, o prazo de um ano em que a Câmara Municipal se encontra vinculada à decisão proferida no âmbito do PIP, encontra-se ultrapassado. Acresce referir que, os efeitos constitutivos de um PIP, dizem respeito unicamente aos aspectos que foram objecto de apreciação. No caso concreto, é certo que houve um pedido de informação com conteúdo favorável, porém constata-se que o PIP é omisso quanto à tipologia dos fogos, pelo que se poderia configurar uma ocupação de acordo com o artigo 24º, isto é, um edifício composto por fogos organizados em tipologia de moradia uni ou bifamiliar em banda, a única que o Plano Director Municipal aceita no zonamento em causa. Assim, a pretensão ao propor ocupação com edifícios multifamiliares em área de edificabilidade extensiva sem libertação de áreas de interesse geral viola o n.º 2 do artigo 24º do regulamento do Plano Director Municipal. Nestes termos, as alegações apresentadas não alteram a apreciação urbanística feita, pelo que não tendo o requerente apresentado reformulação ao projecto de arquitectura, no prazo que lhe foi concedido no oficio 41340 de 28/07/2001, propomos o indeferimento do pedido com base na alínea a) do n.º 1 do artigo 63º do DL 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, bem como o arquivamento do processo.” (fls. 34 a 32 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido); 13. Em 10 de Janeiro de 2003, e na sequência da aludida Informação, o recorrido - por delegação de competências - despachou: “Indefiro. Arquive-se o processo nos termos propostos. Notifique-se” (Acto Recorrido) (fls. 34 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido); 14. O despacho id. em 13. foi notificado à recorrente em 21-01-2003 através do oficio n.º 1151/03, datado de 15-01-2003, nos termos do qual «foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura, apresentado através do requerimento em epígrafe com base na alínea a) do 0 1 do artigo 63º do D.L. 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações Introduzidas pelo D.L. 250/94, de 15 de Outubro» (fls. 40 a 42 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); 15. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 21-03-2003 (fls. 2 dos presentes autos). 3 – Em 30-7-1997, a Recorrente apresentou à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia um pedido de informação prévia, de um edifício destinado a habitação multifamiliar, como se refere no ponto 2 da matéria de facto fixada, que veio a ter o n.º 204-57/97 (fls. 12 e 13) Por ofício de 17-6-1998, a Recorrente foi notificada do deferimento de um pedido desse informação prévia, condicionado nos termos referidos no ponto 3 da matéria de facto fixada. Em 15-6-1999, a Recorrente apresentou àquela Câmara Municipal um «aditamento ao pedido informação prévia» referido e, em 26-11-1999, apresentou um novo «aditamento ao pedido de informação prévia n.º 204-57/97». (fls. 15 e 20). Em 10-2-2000, a Recorrente apresentou àquela Câmara Municipal um pedido de aprovação de um projecto de arquitectura. Em 6-8-2001, a Recorrente foi notificada para reformular o projecto de arquitectura sob pena de, não o fazendo, o pedido ser indeferido, indicando-se, além do mais, que a pretensão formulada se encontrava em desconformidade com o n.º 1 do art. 24.º do Regulamento do Plano Director Municipal. Em 10-1-2003, foi proferido despacho de indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura. Na análise do presente recurso jurisdicional, assume relevo decisivo a questão da violação do Plano Director Municipal. Na verdade, nos termos do art. 52.º, n.º 2, alínea b), do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro (alterado pelo DL n.º 250/94, de 15 de Outubro), «são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que (...) violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor». Na mesma linha, o art. 103.º do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, vigente no momento em que foi praticado o acto recorrido e no momento em que se pode ter formado o eventual deferimento tácito relativo ao “aditamento” de 26-11-1999 [que a Recorrente refere na conclusão I) das alegações do presente recurso jurisdicional como sendo o que releva para determinar o início dos efeitos do pedido de informação prévia, previstos no art. 13.º do DL n.º 445/91], estabelece que «são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável.» Em face destas normas, se for correcta a decisão recorrida quanto à violação do Plano Director Municipal pelo projecto de arquitectura apresentado, ela terá de ser mantida na ordem jurídica, sendo indiferente, para este efeito, que se verifiquem ou não as condições previstas para a formação de deferimento tácito relativamente ao pedido de informação prévia que o “aditamento” de 26-11-1999 poderá consubstanciar, pois este hipotético deferimento também será nulo, à face do transcrito art. 13.º do DL n.º 445/91, pelo que não produzirá quaisquer efeitos (art. 134.º, n.º 1, do CPA). Importa assim, antes de mais, apreciar se o projecto de arquitectura cuja aprovação foi indeferida pelo acto impugnado viola o Plano Director Municipal. 4 – Não é objecto de controvérsia que o local onde a Recorrente pretende ver licenciada a construção se engloba em “zona de edificabilidade extensiva” (A Recorrente aceita essa localização, expressamente, na alínea h) das conclusões das alegações apresentadas no Tribunal Administrativo de Círculo.) para efeitos do art. 24.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Vila Nova de Gaia, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/94, publicada no Diário da República, I Série B, de 6-5-1994, que no acto recorrido se entendeu ser incompatível com o projecto de arquitectura cuja aprovação a Recorrente requereu. Este art. 24.º estabelece o seguinte: Artigo 24.º Tipologia e uso dominantes 1 - Esta zona destina-se preferencialmente à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sem embargo da possibilidade de construção para outros usos que não o habitacional. 2 - Poderão ser licenciados outros usos e tipologias, designadamente de habitação multifamiliar, desde que não afectem negativamente a área envolvente quer do ponto de vista paisagístico quer funcional, permitindo nomeadamente a preservação de maiores áreas livres de interesse geral, o que poderá incluir o aproveitamento de quintas de algum valor paisagístico, e desde que cumpram cumulativamente as seguintes exigências: a) Melhoria dos acessos locais e, se necessário, ligação à rede viária principal; b) Criação de todas as redes e órgãos próprios de infra-estruturas necessários ao bom funcionamento da intervenção, incluindo a eventual ligação às redes públicas existentes; c) Localização, num raio de 750 m, de áreas de comércio e equipamentos básicos julgados indispensáveis ou a sua criação no âmbito da própria operação. 3 - Todas as exigências referidas nas alíneas a) e b) do número anterior ficarão a cargo do requerente. 4 - As condições referidas na alínea c) do n.º 2 deste artigo não se aplicam à subzona de edificabilidade extensiva consolidada. No caso em apreço, a Recorrente não pretende levar construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, mas habitação multifamiliar, pelo que o licenciamento só é permitido dentro do condicionalismo previsto no n.º 2 deste art. 24.º. Entendeu-se no acto recorrido que o projecto apresentado pela Recorrente não satisfazia os requisitos previstos neste n.º 2 por não libertar «áreas de interesse geral». A Recorrente sobre a satisfação dos requisitos previstos neste n.º 2 deste art. 24.º, limita-se a dizer que o projecto de arquitectura os cumpria [conclusão NN) da alegações do presente recurso jurisdicional, artigo 55.º da petição de recurso e alínea h) das conclusões apresentadas no Tribunal Administrativo de Círculo], sem indicar sequer quais as hipotéticas áreas que no seu projecto são deixadas livres e que têm interesse geral, pelo que não há qualquer suporte para afirmar que o seu projecto satisfazia este requisito. Para além disso, este conceito de “maiores áreas livres de interesse geral” contém alguma indeterminação, sendo à Administração que cabe a sua integração, que não dispensa alguma margem de livre apreciação, designadamente quanto à dimensão necessária para preenchimento deste requisito, pelo que o controle dos tribunais tem de limitar-se à detecção de casos em que seja possível apurar com segurança a existência de erro, ou violação dos princípios gerais a que está subordinada a globalidade da actividade da Administração, o que não sucede no caso em apreço. Assim, é de considerar processualmente assente que o projecto apresentado não satisfazia este requisito, o que tem como corolário que o acto impugnado seria nulo, por violação do art. 24.º, n.º 2, do Plano Director Municipal de Vila Nova de Gaia e do art. 52.º, n.º 2, alínea b), se tivesse deferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente. Obtida esta conclusão de que o acto impugnado não poderia deixar de ser de indeferimento, sob pena de nulidade, fica «não só justificada a sua manutenção na ordem jurídica, mas ainda prejudicada a análise dos demais vícios, que lhe foram imputados e ainda não conhecidos». (Como se entendeu, em situação essencialmente semelhante, no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 260/09, de 25-6-2009.) Na verdade, se um dos fundamentos do acto é suficiente para assegurar a sua legalidade, são irrelevantes, para efeitos de anulação, os hipotéticos erros de facto e de direito, face ao “princípio do aproveitamento do acto”. (Nesta linha, além do acórdão referido, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 23-1-2002, recurso 45967; de 5-6-2001, processo n.º 33815; de 31-10-2001, processo n.º 37594; de 20-3-97, recurso 27930, este último afirmando que “(…) o referido princípio conduz à validade do acto quando apesar de apoiado este em um fundamento ilegal, outro ou outros fundamentos também invocados, estes legais, conduzem à introdução no ordenamento jurídico dos efeitos pretendidos por lei”. ) Termos em que acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida, com esta fundamentação. Custas pela Recorrente com taxa de justiça de 500 euros e procuradoria de 50%. Lisboa, 22 de Março de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação do despacho de 10-1-2003, do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que indeferiu o pedido de licenciamento que aquela apresentou.

Aquele Tribunal negou provimento ao recurso.

A Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) A Recorrente veio interpor recurso da sentença que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação deduzido contra o Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, e que tinha como objecto o despacho datado de 10 de Janeiro de 2003, proferido por aquele, no uso de delegação de competências, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (processo n.º 273/00, sob o requerimento n.º 1548/00), no âmbito do qual, a Recorrente lhe imputava, entre outros vícios, a violação do disposto nos artigos 13., n.º 3 e 61.º n.º 1 do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (violação pedido de informação prévia favorável), e invalidade por violação do princípio da irrevogabilidade de actos válidos constitutivos de direitos.

B) No que respeita à aprovação do pedido de informação prévia, o Recorrido pronunciou-se em 17 de Junho de 1998 sobre a legalidade do requerimento apresentado pelo anteproprietário do prédio, datado de 30 de Julho de 1997, o qual foi devidamente instruído, contendo a identificação das directrizes basilares que identificam o projecto, e que se revelaram necessários e suficientes para que o Município de Vila Nova de Gaia se pudesse pronunciar em sentido favorável, não obstante os condicionamentos ali impostos, o que significa que a mesma apenas produziria os seus efeitos após a eliminação dos condicionalismos impostos, ónus a cargo dos interessados.

C) Consta do teor do referido despacho que: “não se vê inconveniente na ocupação pretendida, implantando um edifício de r/c + 2 pisos, adoptando a cércea-padrão prevista no PDM para este tecido urbano, devendo no entanto os passeios serem mais largos [cujos alinhamentos foram posteriormente comunicados aos interessados oficiosamente pelo Município], (...)”, sendo que, de entre outros condicionalismos impostos, já enunciados, foi exigida uma solução arquitectónica esteticamente válida, no que respeita ao vão da cobertura do telhado.

D) Designadamente este último condicionalismo tem como objecto, o preenchimento de um conceito indeterminado, “solução arquitectónica esteticamente válida”, cujo âmbito de apreciação se enquadra no exercício de um poder discricionário por parte da Administração, de apreciação subjectiva.

E) Pela natureza que assume tal condição, resulta evidente que o conteúdo da informação prolatada não era suficiente para criar na esfera jurídica da Recorrente a convicção de conformidade que se pretende com uma informação prévia favorável.

F) Nesta medida era expectável que a Recorrente pretendesse ver plenamente deferida a sua concreta pretensão em sede de informação prévia, antes de dar início ao processo de licenciamento, com os encargos financeiros e temporais que a elaboração e posterior apreciação que o projecto de arquitectura envolve.

G) Não poderá assim ser censurável a actuação da Recorrente, que no uso de um meio procedimental ao seu dispor — pedido de informação prévia — pretendeu maximizar o valor da segurança jurídica que o mesmo lhe permite assegurar, tendo assim apresentado dois aditamentos (15.06.1999 e 26.11.1999).

H) Ora, depreende-se do conteúdo material dos dois aditamentos apresentados ao pedido de informação prévia que os mesmos visaram a aprovação das propostas arquitectónicas apresentadas, com vista a eliminar as condições impostas pelo Município de Vila Nova de Gaia.

I) Assim sendo, não poderá deixar de se entender que os efeitos da informação prévia favorável apenas se iniciaram com a remoção das condições impostas na informação prestada ao interessado, através do ofício datado de 17 de Junho de 1998, as quais apenas se afastaram totalmente com a apresentação do 2.º aditamento, em 26 de Novembro de 1999, data a partir da qual o acto de aprovação do PIP iniciou os seus efeitos, de acordo com disposto no artigo 13.º do DL n.º 445/91, de 20.11, estando o mesmo válido e a produzir plenamente os seus efeitos na data em que foi submetido a aprovação o projecto de arquitectura.

Caso assim não se entenda,

J) Sempre terá que se entender que cada aditamento apresentado pelos interessados ao pedido de informação prévia inicialmente formulado, consubstancia uma renovação do pedido, com todos os efeitos e consequências legais a ele adjacentes. Senão vejamos:

K) Todos os aditamentos apresentados foram instruídos com todos os elementos necessários à formulação ab initio de um pedido de informação prévia, como se de um novo processo se tratasse.

L) Ora, por se ter sido iniciado um procedimento de informação prévia sobre pretensão edificatória a levar a cabo no prédio em causa nos autos, não significa que os Recorrentes não possam formular novos pedidos de informação prévia — durante o prazo de validade do mesmo –, com conteúdo parcialmente coincidente com o primeiro, ou totalmente diferente.

M) Nada impedindo que os mesmos sejam aprovados, e produzam os seus efeitos simultaneamente, podendo os interessados optar por submeter a licenciamento qualquer das pretensões edificatórias neles plasmadas.

N) Na verdade, se considerarmos o objecto dos aditamentos como de remoção dos condicionalismos impostos ao deferimento, conforme qualificação feita pela própria entidade Recorrida, e pelo Tribunal a quo, quando trata os aditamentos em causa como “inócuos”, então, para que o Recorrido pudesse legalmente indeferir o licenciamento (revogando PIP válido, expressamente aprovado), teria, tal acto, que ter como pressuposto a ocorrência de uma alteração nas circunstâncias de facto ou de direito.

O) Ou seja, se as alterações introduzidas através dos aditamentos são de mero pormenor ao pedido inicialmente formulado, como alega o Recorrido, então não haveria fundamento legítimo para o indeferimento do pedido de licenciamento;

P) Pois, os pressupostos de facto mantêm-se necessariamente, e quanto aos pressupostos de direito, é notório que não ocorreu entre os dois actos qualquer alteração na legislação urbanística aplicável, designadamente do PDM de Vila Nova de Gaia.

Q) Pelo que, não assistiria motivo de facto ou de direito que pudesse fundamentar o indeferimento que ora se impugna.

R) Noutra perspectiva, se considerarmos que os aditamentos apresentados integram um conteúdo inovador em relação ao originário pedido de informação prévia, e se aliarmos tal circunstância ao facto de cada aditamento ter sido instruído com todos os elementos compatíveis com um pedido inicial, então teremos de entender que cada aditamento apresentado consubstanciou um novo pedido de informação prévia.

S) Sobre os quais recaiu uma obrigação legal do Recorrido se pronunciar, dentro do prazo legalmente previsto, sob a previsão legal de deferimento tácito, em caso de silêncio da entidade decisória.

T) Deferimento este que sempre teria ocorrido.

U) Mostrando-se o acto tácito conforme com a legalidade, cumprindo o disposto no artigo 24. n.º 1 e 2 do PDM de Vila Nova de Gaia.

V) Recorde-se que na fundamentação do acto de indeferimento impugnado, o Recorrido alega que o PIP é omisso quanto à tipologia dos fogos, pelo que se poderia configurar uma ocupação de acordo com o artigo 24.º do PDM, ou seja, um edifício composto por fogos organizados em tipologia de moradia unifamiliar ou bifamiliar em banda, as únicas permitidas de acordo com o PDM.

W) Tal entendimento sobre esta matéria é confirmado pelo Tribunal a quo, quando refere que as condições do n.º 2 do artigo 24.º não eram cumpridas ou propostas pela Recorrente, pelo que só seria admissível a construção de moradias uni ou bifamiliares.

X) Concluindo por dizer que qualquer acto que conferisse direitos de construção de habitações multifamiliares seria nulo, por violação do PDM, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 52.º, n.º 2, alínea b) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.

Y) Ora, não pode a Recorrente conformar-se com tal entendimento, quer na parte em que o Tribunal, sobre a parte factual, decide que o PIP não propunha as habitações multifamiliares, quer quanto à matéria de direito, quando decide que as mesmas não cumpririam o PDM.

Z) No que respeita à matéria de facto, não é verdade que as mesmas não tenham sido propostas no PIP.

AA) Conforme resulta dos elementos constantes do processo administrativo, é evidente que o anteprojecto submetido a apreciação do Recorrido em sede de informação prévia, já previa a construção de uma habitação multifamiliar.

BB) Na verdade, estava expressamente previsto um edifício destinado a habitação, constituído por cave para estacionamento, r/chão e dois andares, com aproveitamento do vão do telhado com ligação às habitações do 2.º andar.

CC) Tendo ainda sido solicitado, e aprovado, o aproveitamento da cobertura da cave na parte posterior dos edifícios, para terraços de uso privativo de algumas habitações.

DD) Nesta parte, não só se poderá dizer que a descrição material efectuada se reporta naturalmente a componentes compatíveis com edificações multifamiliares, sendo apenas de afastar tal leitura, quando a mesma não é leal ao respectivo elemento literal.

Acresce que,

EE) No despacho de aprovação, junto como Doc. n.º 2 à p.i., o Recorrido reconhece que interpretou estar perante a proposta de uma construção para habitação multifamiliar, aceitando a implantação de um edifício de r/c e 2 andares, e admitindo a constituição de propriedade horizontal, na medida em que salvaguarda cautelosamente que, o aproveitamento do vão da cobertura, interligado ao 2.º andar, não constitua fracção autónoma... de onde se depreende que quanto ao demais se admitia a constituição de fracções autónomas em regime de propriedade horizontal.

FF) De outra forma, e caso a interpretação feita pelo Recorrido o conduzisse a habitações uni ou bifamiliares, então certamente teria condicionado o deferimento do PIP a tal tipologia.., o que manifestamente não fez.

GG) E não estabeleceu tal condicionalismo porque nessa data entendeu que qualquer das tipologias (uni, bi ou multifamiliar) seria compatível com o zonamento previsto no PDM para o local.

E mais,

HH) Alega o Recorrido, e no mesmo sentido refere a sentença:

c) Por um lado, que os aditamentos em apreço são inócuos, concretizando que os mesmos apenas se destinaram a “depurar a pronúncia favorável dos condicionalismos que a acompanhavam”

d) Por outro lado, que o PIP nada dizia quanto a habitações multifamiliares (quando refere que o PIP não se refere às tipologias).

II) Ora se considerarmos conjugadamente tais factos como verdadeiros (o que não se consente), então como se compatibiliza tal carácter “inócuo”, e, portanto, não inovador com o facto de nos “aditamentos” (de 08.11.1999 e 26.11.1999) se referir expressamente a “construção de um edifício de habitação multifamiliar”???

JJ) Tomando esta circunstância como irrefutável, então terá que se entender que os “aditamentos”, posteriormente apresentados, consubstanciam novos pedidos, com formulações materiais inovadoras na ordem jurídica, sujeitas ao regime de deferimento tácito, constante do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.

KK) Tendo, ambos, sido objecto de deferimento tácito, no âmbito de aplicação do referido regime legal.

LL) Nesta medida, o acto impugnado, ao pressupor que a informação prévia favorável apenas vinculava o Município de Vila Nova de Gaia ao licenciamento de um projecto de habitação uni ou bifamiliar, enferma igualmente de erro nos pressupostos de facto, que determina a sua anulabilidade.

MM) No que respeita à matéria de direito, a Recorrente não aceita o entendimento segundo o qual, a construção de habitações multifamiliares violará o disposto no artigo 24.º n.º 1 e 2 do PDM.

NN) Para além das tipologias uni e bifamiliares, previstas no n.º 1 do artigo 24.º do PDM, n.º 2 do mesmo dispositivo consagra expressamente a possibilidade de licenciamento de habitações multifamiliares, desde que não afectem negativamente a área envolvente e desde que se cumpram determinados requisitos, que, em concreto, o projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente cumpre, tal como já cumpria no âmbito do pedido de informação prévia submetido a aprovação.

OO) Ora, caso o Recorrido não concordasse com tal compatibilidade, então teria fundamentado especificadamente o porquê da inadmissibilidade das edificações multifamiliares in casu.

PP) Tal decisão de conformidade cabe dentro de uma margem de apreciação discricionária já exercida pelo Recorrido no âmbito de apreciação do pedido de informação prévia favorável, que, por ser conforme com a legalidade, consubstancia um acto válido, constitutivo de direitos, cuja violação está cominada com anulabilidade.

QQ) No que respeita ao deferimento tácito do projecto de arquitectura, tem-se por reproduzido tudo quanto anteriormente se explanou acerca do deferimento tácito, que se operou, da mesma forma, quanto ao projecto de arquitectura, por efeito de aplicação dos artigos 41.º e 61.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.

RR) Da mesma forma, dá-se aqui por reproduzido tudo quanto supra foi alegado sobre a conformidade do projecto de arquitectura submetido à Câmara Municipal com as normas legais e regulamentares em vigor.

SS) Dando por assente o pressuposto de que o indeferimento da aprovação do projecto de arquitectura consubstancia a violação do PIP favorável (acto válido e constitutivo de direitos, tacitamente deferido), sucede que o acto impugnado revoga implicitamente aquele acto de aprovação.

TT) Desde logo, o acto revogatório padece de vício de nulidade por falta de fundamentação do seu conteúdo revogatório.

UU) Consubstanciando a aprovação tácita do projecto de arquitectura um acto constitutivo de direitos, a sua revogação só pode ocorrer com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo de um ano, conforme resulta do disposto no artigo 61., n.º 1 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11 e do artigo 140.º, n.º 1, alíneas a) e b) e artigo 141.º do CPA.

VV) Nestes termos, e tendo presente o regime da fundamentação dos actos administrativos, o órgão recorrido tinha forçosamente que assumir a revogação por invalidade do deferimento tácito de aprovação do projecto de arquitectura, oferecendo a motivação, de facto e de direito, para tal decisão de revogação, conforme o disposto no n.º 1 do artigo 124.º do CPA — o que não sucede.

WW) Para o efeito, será relevante atendermos ao tempo decorrido entre a data de apresentação do projecto de arquitectura (10.02.2000), a data do último parecer de entidades externas (05.04.2000), e a data em que o Recorrido, pela primeira vez, manifesta intenção de indeferir o processo de licenciamento (28.07.2001).

XX) Ou seja, apenas decorrido mais de 1 ano sobre a última das consultas é que o Recorrido se pronuncia acerca do mérito urbanístico do projecto de arquitectura

YY) Tal circunstância apenas significa que tal posição foi inovadora na ordem jurídica, em relação às anteriormente proferidas pelo Recorrido, em sede de informação prévia, e que a Câmara Municipal, efectivamente, mudou de ideias quanto à aplicação do artigo 24.º n.ºs 1 e 2 à situação concreta.

ZZ) Ao não assumir tal verdade, o Recorrido violou o conteúdo essencial do direito à fundamentação dos actos administrativos revogatórios, violação de lei cominada com a nulidade prevista no artigo 133.º, n.º 2, alínea d), do CPA, o que aqui se deixa invocado, que caso assim não se entenda, sempre integraria causa de anulabilidade.

AAA) Acresce que, antes de proferir a decisão final, o órgão recorrido estava igualmente obrigado a proceder à audiência de interessados, assumindo expressamente a intenção de revogar o acto tácito de aprovação do projecto de arquitectura e expondo as razões de facto e de direito que pudessem sustentar a invalidade do acto administrativo revogando (artigo 100º., n.º 1 do CPA, ex vi, artigo 144. do CPA), sob pena de violação do conteúdo essencial do direito fundamental da Recorrente participar no procedimento administrativo de decisão, violação que a lei comina com a nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA).

BBB) Já no que respeita aos efeitos do deferimento tácito do projecto de arquitectura, não se conforma a Recorrente com a decisão do Tribunal a quo, quando diz que o mesmo apenas confere ao interessado o direito de apresentar os projectos de especialidades.

CCC) Ora, como o órgão recorrido reconheceu, com a prolação do acto recorrido, que não ocorreu qualquer caducidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura.

DDD) Neste sentido, o Ac. do STA de 27.01.1999 da 3. Subsecção do Contencioso Administrativo, Proc. n.º 044484: “Não tendo sido notificado ao interessado/requerente o acto de deferimento tácito (ou expresso) do pedido de licenciamento das obras de urbanização, não pode haver ocorrido a caducidade do acto de licenciamento (...J.”

EEE) Nestes termos, o órgão recorrido estava obrigado a notificar a recorrente do deferimento tácito do projecto de arquitectura, só então se iniciando a contagem do prazo de 180 dias para a apresentação dos projectos de especialidades.

FFF) Por outro lado, e como resulta do já exposto, se a posição do recorrido era a de que o acto tácito de aprovação do projecto de arquitectura caducou por não apresentação tempestiva dos projectos de especialidades, então não se compreende porque motivo proferiu despacho de indeferimento expresso.

GGG) Caso o entendimento tivesse sido pela caducidade do acto de aprovação, então teria simplesmente procedido ao arquivamento do processo de licenciamento, por aquele motivo, não o tendo feito (declarado a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura com o consequente arquivamento do processo), mas tendo proferido decisão expressa, não se poderá admitir que agora venha invocar tal caducidade, sob pena de tal actuação consubstanciar abuso de direito por parte do Recorrido.

HHH) Em suma, o acto tácito de aprovação do projecto de arquitectura constitui um acto administrativo plenamente válido e eficaz, constitutivo de direitos, pelo que, a sua revogação consubstanciou manifesta violação do princípio da irrevogabilidade dos actos válidos constitutivos de direitos (artigo 140.º, n.º 1, alínea b) do CPA).

III) A decisão recorrida viola o disposto nos artigos 13.º n.º 3, 41.º, 52.º n.º 1 e 2 alínea b), e 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11, artigo 24.º n.º 1 e 2 do PDM de Vila Nova de Gaia, artigo 140.º n.º 1, alíneas a) e b), artigo 141.º, artigo 124.º n.º 1, artigo 100.º do CPA.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF do Porto que negou provimento ao recurso contencioso interposto do acto do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela sociedade interessada.

Os fundamentos do recurso jurisdicional assentam nas razões invocadas nas conclusões da alegação, de fls. 176 a 183.

Vejamos.

O despacho que se pronunciou favoravelmente sobre o primeiro pedido de informação prévia impunha determinadas condições, como consta das alíneas a), b) e c) do ponto 3 da matéria de facto.

Os denominados (pela interessada) aditamentos a esse pedido e que, segundo a mesma, pretenderam dar cumprimento a essas condições, constituem, quanto a nós, pedidos de informação prévia autónomos. De facto o seu conteúdo, em substância, vai, manifestamente, para além de uma pretensa satisfação às referidas condições, já que as áreas de construção a que se reportam os dois “aditamentos”, além de divergirem entre si, são diferentes das áreas de construção mencionadas no primeiro pedido de informação prévia. Constata-se, com efeito, um aumento progressivo das áreas dos vários pisos (construção acima do solo).

Por outro lado, as áreas de construção constantes do projecto de arquitectura, apresentado com o pedido de licenciamento a que alude o ponto 7 da matéria de facto, são, também elas, diferentes das que constavam dos pedidos de informação prévia. Considerando a 1a e a 2a fase de construção, tidas em conta no projecto de arquitectura, teremos de concluir que as áreas construção de cada um dos três pisos são superiores às que constam dos vários pedidos de informação prévia.

Terão, assim, de improceder os argumentos de que os efeitos da informação prévia favorável apenas se iniciaram com a total remoção das condições impostas, a partir do 2º aditamento, de 99.11.26, e, de que não havia fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento. Contrariamente ao defendido, as alterações introduzidas através dos aditamentos não eram de mero pormenor e sim de substância, já que envolviam alterações das áreas de construção.

Além disso, a Administração só estava obrigada a licenciar uma construção nos exactos termos da informação prévia, expressa ou tácita, tal como resultava do art. 13º, do DL n.º445/91, de 20.11, o que não era o caso. Saliente-se, a este propósito, que a construção que é definida no projecto de arquitectura sob aprovação diverge das que foram objecto dos dois pedidos de informação prévia que o precederam, pelo que não pode a recorrente invocar o deferimento tácito de uma dessas pretensões como instrumento de vinculação da Administração.

Acresce ainda que a informação prévia expressa sobre o primeiro pedido de informação prévia acabou por ter os seus efeitos caducados, nos termos do citado art. 13º, já que não foi apresentado nenhum pedido de licenciamento em exacta conformidade com o seu conteúdo, no prazo de um ano a contar da data em que foi prestada, sendo que o pedido que esteve na sua origem foi afastado pelos dois outros posteriores, substancialmente diversos.

E tendo caducado esses efeitos, não se poderá fazer apelo aos mesmos para efeito de se pretender licenciar uma qualquer habitação multifamiliar, com o argumento de que essa informação o consentia. A extinção de tais efeitos impede-o de o fazer.

A recorrente contesta, ainda, que a construção tal como consta do projecto de arquitectura viole o art. 24º, n.ºs 1 e 2, do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/84 (Publicada no DR 1 série B de 94.05.06), conforme é entendido no acto impugnado.

Mas não tem razão.

Dispõe este art. 24º, integrado no sub-capítulo “Zona de Edificabílidade Extensiva”, nos seus n.ºs 1 e 2:

1- Esta Zona destina-se preferencialmente à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sem embargo da possibilidade de construção para outros usos que não o habitacional.

2- Poderão ser licenciados outros usos e tipologias, designadamente de habitação multifamiliar, desde que não afectem negativamente a área envolvente quer do ponto de vista paisagístico quer funcional, permitindo nomeadamente a preservação de maiores áreas livres de interesse geral, o que poderá incluir o aproveitamento de quintas de algum valor paisagístico, e desde que cumpram cumulativamente as seguintes exigências:

a) . Melhoria dos acessos locais e, se necessário, ligação à rede viária principal;

b) . Criação de todas as redes e órgãos próprios de infraestruturas necessários ao bom funcionamento da intervenção, incluindo a eventual ligação às redes públicas existentes;

c) . Localização, num raio de 750 metros, de áreas de comércio e equipamentos básicos julgados indispensáveis, ou a sua criação no âmbito da própria operação.

A questão que se coloca, agora, é a de saber se a construção que a ora recorrente pretende licenciar, tal como consta do projecto de arquitectura, afecta ou não negativamente a área envolvente, quer do ponto de vista paisagístico, quer funcional.

O posicionamento assumido pela Administração no acto recorrido é, como se sabe (cfr ponto 12 da matéria de facto), o de que “a pretensão ao propor ocupação com edifícios multifamiliares em área de edificabilidade extensiva sem libertação de áreas de interesse geral, viola o no 2 do artigo 24º do Regulamento do Plano Director Municipal”.

A propósito de conceito semelhante a este, contido no citado art. 24º, n.º 2, o STA, pronunciando-se sobre o disposto no art. 63º, n.º 1, alínea d), do DL n.º 445/91, de 20.11, tem vindo a firmar jurisprudência no sentido de que este normativo, quando se reporta à estética das povoações, à inserção no ambiente urbano e à beleza da paisagem, veicula conceitos indeterminados em cuja aplicação a Administração não goza de um poder discricionário, mas vinculado, sem prejuízo de uma margem de livre apreciação, pela entidade licenciadora, na integração dos referidos conceitos indeterminados e que, encerra, sem dúvida, juízos valorativos, assentes em regras técnicas e científicas, juízos de mérito que o tribunal só poderá sindicar em caso de erro manifesto ou de uso de critério claramente inadequado — cfr Acs.: de 96.03.19, proc. n.º 34547, de 98.12.10, proc. n.º 37572, de 99.05.11, proc. n.º43248, de 2000.11.16, proc. n.º 46148, de 2001.03.29, proc. n.º 46939, de 2003.03.11, proc. n.º 42973, de 2003.06.18, proc. n.º 1283/02, de 2005.11.23, proc. n.º 1112/04; cfr, também, no mesmo sentido, sobre o conceito contido noutros normativos, os Acs. de: 2001.02.14, proc. n.º 45433 e de 2007.05.08, proc. n.º 168/07.

Nesta linha de entendimento, o controlo judicial da legalidade em casos como este encontra limitações, visto escapar-lhe a valoração de certos aspectos das situações de facto, o que, de qualquer modo não coloca em causa a garantia contenciosa consagrada no art. 268º, n.º 4, da CRP, tal como decidiu o Ac. do TC n.º 243/94, de 94.03.10, in DR II série de 94.08.27.

Da matéria de facto dada como provada não ressalta que a Administração tenha incorrido em erro manifesto ou tenha interpretado de forma claramente desadequada o disposto no referido art. 24º, n.º 2, na sua aplicação a este caso.

Como se extrai do ponto 2.1 do preâmbulo do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, nas áreas urbanas e urbanizáveis há a considerar:

- A zona de edificabilidade intensiva, que se caracteriza por uma ocupação em princípio mais densa, na medida em que se baseia e se destina preferencialmente a programas de habitação multifamiliar, à localização de serviços em geral, comércio e ainda indústria em local próprio (desde que compatível); e

- A zona de edificabilidade extensiva, que se caracteriza por uma ocupação em princípio menos densa que a anterior, onde deverá predominar a função residencial de tipologias uni ou bifamiliares isoladas, geminadas ou em banda, sem exclusão de outras actividades, sejam serviços, comércio ou mesmo pequena indústria, desde que considerada compatível.

Também segundo o art. 23º, n.º 1, do Regulamento do mesmo PDM, as “zonas de edificabilidade extensiva” caracterizam-se por uma ocupação onde predomina a residência de tipologias pouco densas e a indústria isolada ou em lotes habitacionais, e cujos precedentes de concentração urbana correspondem a núcleos semi-rurais mais ou menos expandidos ou de construção dispersa”.

Posto isto, há, assim, que assentar num ponto: para a zona de edificabilidade extensiva, no PDM de Vila Nova de Gaia, está reservado um baixo nível de densidade de ocupação.

Não há, assim, razões para afastar, por incorrecto, o entendimento de que uma edificação de 48 fogos (cfr memória descritiva, fls. 24 a 27), de três pisos, com as áreas constantes de fls. 28 e 29 e a volumetria revelada pelas plantas constantes do processo instrutor, se estende por uma área de ocupação compacta que é elevada para a zona em que se insere, caracterizada pelo PDM como zona em que deve ser garantida a preservação de áreas livres de interesse geral.

Improcede, pois, a referida alegação da recorrente, não se vendo que o acto impugnado tenha violado o disposto no art. 24º, n.ºs 1 e 2, do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, tudo levando a crer que o indeferimento do pedido de licenciamento tenha sido decidido em cumprimento deste normativo, bem como do disposto no art. 63º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 445/91, de 20.11.

Mas, dando-se como correcto o entendimento da entidade decisória de que a construção cujo licenciamento se pretende viola o disposto no art. 24º, n.º 2, do regulamento do PDM, então o deferimento tácito formado sobre o pedido de licenciamento seria nulo à luz do art. 52º, n.º 2, alínea b), do DL n.º445/91, de 20.11, pelo que o posterior acto expresso de indeferimento não pode ser entendido como revogatório daquele acto silente, por impossibilidade jurídica de objecto.

Por esta via, terá de improceder toda a argumentação produzida a propósito da revogação desse deferimento tácito.

No tocante à alegada violação do principio da audiência cremos que também este vício não ocorreu, já que, tendo havido pronúncia da interessada sobre os obstáculos jurídicos colocados pelo Departamento do Urbanismo à aprovação do projecto de arquitectura e sobre a necessidade, imposta por este Serviço, de reformulação do mesmo projecto (cfr. pontos 10 e 11 da matéria de facto), era inútil a audiência da interessada, podendo tal formalidade ser dispensada de acordo com o disposto no art. 103º, n.º 2, alínea a), do CPA.

Pelas razões expostas, tinha de ser negado provimento ao recurso contencioso, pelo que deverá igualmente o presente recurso jurisdicional ser julgado improvido.

Notificado às partes este parecer, apenas a Recorrente se pronunciou, terminando com o pedido de que o recurso seja julgado procedente.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. A recorrente é proprietária de um terreno sito a Rua …, …, Vila Nova de Gaia;

2. Em 30 de Julho de 1997, foi apresentado junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia pelo anterior proprietário do terreno – B… - um pedido de informação prévia (PIP), requerimento registado sob o n.º 8567/97, procedimento autuado sob o n.º 204-57/97, sendo que se pretendia a construção de um edifício destinado a habitação multifamiliar, constituído por cave para estacionamento, r/chão e dois andares, com aproveitamento do vão do telhado com ligação às habitações do 2º andar, prevendo-se ainda o aproveitamento da cobertura da cave na parte posterior dos edifícios, para terraços de uso privativo de algumas habitações, e o aproveitamento do logradouro para área de lazer, criando um percurso pedestre e um court de ténis, sendo a restante área ajardinada e arborizada ( fls. 11-12 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

3. Pelo oficio n.º 008532, datado de 17 de Junho de 1998, foi o então requerente notificado do despacho do Sr. Vereador Eng. ..., por delegação de poderes do Senhor Presidente da Câmara, que deferiu o pedido de informação prévia apresentado embora condicionado às seguintes exigências:

a) Alargamento dos passeios, com plantação de árvores ao longo dos mesmos, «para melhorar a imagem urbana»;

b) Previsão de remates, quer relativamente aos passeios, quer no respeitante aos acessos ao interior do terreno;

e) O aproveitamento do vão do telhado seria tolerado mediante a apresentação de uma solução arquitectónica esteticamente válida e desde que se assumisse um aproveitamento de vão do telhado de forma inequívoca, fraccionado em termos volumétricos (fls. 13-14 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

4. O aludido B…, em 15 de Junho de 1999, apresentou um denominado “aditamento ao pedido de informação prévia”, composto por memória descritiva, planta topográfica e peças desenhas, requerimento registado como o n.º 8704/99 (fls. 15 a 18 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

5. A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia remeteu ao técnico do mencionado requerente planta com os novos alinhamentos definidos pela DPI, que obrigavam, uma vez mais, a pequenas alterações ao anteprojecto sob apreciação, designadamente dos que tinham que ser alargados de 2.25m para 3.00m (fls. 19 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

6. Em 26 de Novembro de 1999, a ora recorrente, averbando ao procedimento de informação prévia a alteração da entidade requerente, apresentou um denominado “aditamento ao pedido de Informação prévia n.º 204-57/97, requerimento registado com o n.º 12490 (fls. 20 a 22 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

7. A recorrente apresentou em 10 de Fevereiro de 2000 o pedido de licenciamento, requerimento registado sob o n.º 1548, solicitando a aprovação do projecto de arquitectura tal como consta de fls. 37 a 13 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido;

8. Por ofício de 23-03-2000, foi a recorrente notificada de que tinha sido solicitado parecer à EN - Electricidade do Norte, aguardando o processo a emissão do referido parecer ( fls. 30 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

9. Através do ofício datado de 05-04-2000, a recorrente foi notificada do parecer emitido pelo Serviço Municipal de Protecção Civil de Vila Nova de Gaia sobre o projecto apresentado e para juntar um projecto de segurança contra incêndio após a aprovação do projecto de arquitectura (fls. 31 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

10. Em 06-08-2001, a recorrente é notificada do oficio n.º 200141340 de 28-07-01 do Departamento de Urbanismo, onde se determina a reformulação do projecto de arquitectura no prazo de 180 dias, sob pena de, em caso de não reformulação, o pedido vir a ser indeferido, apontando-se no referido ofício, além do mais, que a pretensão da requerente apresenta-se em desconformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 24º do Regulamento do PDM’ não se encontrando reunidas as condições que permitiriam “a aplicação do n.º 2 do mesmo artigo por se considerar que a construção proposta afecta negativamente a área envolvente, quer do ponto de vista paisagístico, quer funcional, não garantindo a preservação de maiores áreas livres de interesse geral (fls. 32-33 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

11. Em 17-12-2001, a ora recorrente apresentou, por escrito, a sua pronúncia sublinhando os antecedentes do processo e refutando, do ponto de vista jurídico e urbanístico, as alegadas ilegalidades (requerimento n.º 13790 de 17-12-01) (fls. 34 a 38 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

12. Nesta sequência, foi elaborada a Informação que consta de fls. 34 a 32 do PA apenso, com data de 19-12-2002, na qual se aponta, além do mais, que:

Em 17/12/2001, sob o requerimento registado com o n.º 13790, dá entrada uma exposição por parte do requerente em que alega a existência do deferimento de um pedido de informação prévia e, como tal, “se constituíram direitos na esfera jurídica do proprietário do terreno”.

Refere ainda que, “o pedido de aprovação do projecto de arquitectura já em sede de licenciamento de obras particulares .. foi apresentado dentro do prazo de um ano a contar dos requerimentos dos requerimentos de PIP registados com os n.ºs 8704/99 e 16511/99.”

Alega por fim, “não haver qualquer desconformidade, entre o projecto apresentado e PDM de Vila Nova de Gaia”.

Em relação aos argumentos aduzidos pelo requerente, somos a informar o seguinte:

A exposição apresentada aponta sobretudo para o facto de existir um pedido de viabilidade, concretamente o PIP- 2204/97, e quanto à sua eficácia.

O artigo 12º n.3 do DL 445191, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, menciona que a deliberação final sobre o pedido de informação prévia é constitutiva de direitos.

De acordo com o estipulado no artigo 13º do DL 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, se for apresentado um pedido de licenciamento no prazo de um ano a contar da notificação da informação prévia, quando esta tenha sido favorável e válida, a câmara municipal, na decisão sobre o pedido de licenciamento, está a vinculada a respeitar o conteúdo da informação prévia que prestou.

Assim sendo, e conforme o disposto no artigo 130, a deliberação final sobre o pedido de informação prévia caduca no prazo de um ano. O que quer dizer que o acto administrativo só produz efeitos durante o prazo de um ano.

No caso sob apreciação, existe, efectivamente, um pedido de informação prévia, requerido por B…, cuja decisão foi comunicada por intermédio do ofício n.º 8532 de 17/06/98.

Quanto aos requerimentos 8704/99 e 165 11/99 apresentados pelo requerente, não foi comunicada qualquer decisão sobre o seu conteúdo, pelo que não relevam para efeitos de contagem do prazo legal um ano, durante o qual é válida e eficaz a decisão do PIP para efeitos de pedido de licenciamento.

Note-se que, o pedido de licenciamento, apresentado pelo requerente, deu entrada nesta autarquia em 10/02/2000, e dado que a decisão do PIP se reporta ao oficio 8532 de 17/06/1998, o prazo de um ano em que a Câmara Municipal se encontra vinculada à decisão proferida no âmbito do PIP, encontra-se ultrapassado.

Acresce referir que, os efeitos constitutivos de um PIP, dizem respeito unicamente aos aspectos que foram objecto de apreciação. No caso concreto, é certo que houve um pedido de informação com conteúdo favorável, porém constata-se que o PIP é omisso quanto à tipologia dos fogos, pelo que se poderia configurar uma ocupação de acordo com o artigo 24º, isto é, um edifício composto por fogos organizados em tipologia de moradia uni ou bifamiliar em banda, a única que o Plano Director Municipal aceita no zonamento em causa.

Assim, a pretensão ao propor ocupação com edifícios multifamiliares em área de edificabilidade extensiva sem libertação de áreas de interesse geral viola o n.º 2 do artigo 24º do regulamento do Plano Director Municipal.

Nestes termos, as alegações apresentadas não alteram a apreciação urbanística feita, pelo que não tendo o requerente apresentado reformulação ao projecto de arquitectura, no prazo que lhe foi concedido no oficio 41340 de 28/07/2001, propomos o indeferimento do pedido com base na alínea a) do n.º 1 do artigo 63º do DL 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, bem como o arquivamento do processo.” (fls. 34 a 32 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);

13. Em 10 de Janeiro de 2003, e na sequência da aludida Informação, o recorrido - por delegação de competências - despachou: “Indefiro. Arquive-se o processo nos termos propostos. Notifique-se” (Acto Recorrido) (fls. 34 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);

14. O despacho id. em 13. foi notificado à recorrente em 21-01-2003 através do oficio n.º 1151/03, datado de 15-01-2003, nos termos do qual «foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura, apresentado através do requerimento em epígrafe com base na alínea a) do 0 1 do artigo 63º do D.L. 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações Introduzidas pelo D.L. 250/94, de 15 de Outubro» (fls. 40 a 42 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

15. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 21-03-2003 (fls. 2 dos presentes autos).

3- Em 30-7-1997, a Recorrente apresentou à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia um pedido de informação prévia, de um edifício destinado a habitação multifamiliar, como se refere no ponto 2 da matéria de facto fixada, que veio a ter o n.º 204-57/97 (fls. 12 e 13)

Por ofício de 17-6-1998, a Recorrente foi notificada do deferimento de um pedido desse informação prévia, condicionado nos termos referidos no ponto 3 da matéria de facto fixada.

Em 15-6-1999, a Recorrente apresentou àquela Câmara Municipal um «aditamento ao pedido informação prévia» referido e, em 26-11-1999, apresentou um novo «aditamento ao pedido de informação prévia n.º 204-57/97». (fls. 15 e 20).

Em 10-2-2000, a Recorrente apresentou àquela Câmara Municipal um pedido de aprovação de um projecto de arquitectura.

Em 6-8-2001, a Recorrente foi notificada para reformular o projecto de arquitectura sob pena de, não o fazendo, o pedido ser indeferido, indicando-se, além do mais, que a pretensão formulada se encontrava em desconformidade com o n.º 1 do art. 24.º do Regulamento do Plano Director Municipal.

Em 10-1-2003, foi proferido despacho de indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura.

Na análise do presente recurso jurisdicional, assume relevo decisivo a questão da violação do Plano Director Municipal.

Na verdade, nos termos do art. 52.º, n.º 2, alínea b), do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro (alterado pelo DL n.º 250/94, de 15 de Outubro), «são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que (...) violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor».

Na mesma linha, o art. 103.º do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, vigente no momento em que foi praticado o acto recorrido e no momento em que se pode ter formado o eventual deferimento tácito relativo ao “aditamento” de 26-11-1999 [que a Recorrente refere na conclusão I) das alegações do presente recurso jurisdicional como sendo o que releva para determinar o início dos efeitos do pedido de informação prévia, previstos no art. 13.º do DL n.º 445/91], estabelece que «são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável.»

Em face destas normas, se for correcta a decisão recorrida quanto à violação do Plano Director Municipal pelo projecto de arquitectura apresentado, ela terá de ser mantida na ordem jurídica, sendo indiferente, para este efeito, que se verifiquem ou não as condições previstas para a formação de deferimento tácito relativamente ao pedido de informação prévia que o “aditamento” de 26-11-1999 poderá consubstanciar, pois este hipotético deferimento também será nulo, à face do transcrito art. 13.º do DL n.º 445/91, pelo que não produzirá quaisquer efeitos (art. 134.º, n.º 1, do CPA).

Importa assim, antes de mais, apreciar se o projecto de arquitectura cuja aprovação foi indeferida pelo acto impugnado viola o Plano Director Municipal.

4- Não é objecto de controvérsia que o local onde a Recorrente pretende ver licenciada a construção se engloba em “zona de edificabilidade extensiva” (A Recorrente aceita essa localização, expressamente, na alínea h) das conclusões das alegações apresentadas no Tribunal Administrativo de Círculo.) para efeitos do art. 24.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Vila Nova de Gaia, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/94, publicada no Diário da República, I Série B, de 6-5-1994, que no acto recorrido se entendeu ser incompatível com o projecto de arquitectura cuja aprovação a Recorrente requereu.

Este art. 24.º estabelece o seguinte:

Artigo 24.º

Tipologia e uso dominantes

1- Esta zona destina-se preferencialmente à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sem embargo da possibilidade de construção para outros usos que não o habitacional.

a) Melhoria dos acessos locais e, se necessário, ligação à rede viária principal;

b) Criação de todas as redes e órgãos próprios de infra-estruturas necessários ao bom funcionamento da intervenção, incluindo a eventual ligação às redes públicas existentes;

c) Localização, num raio de 750 m, de áreas de comércio e equipamentos básicos julgados indispensáveis ou a sua criação no âmbito da própria operação.

3- Todas as exigências referidas nas alíneas a) e b) do número anterior ficarão a cargo do requerente.

4- As condições referidas na alínea c) do n.º 2 deste artigo não se aplicam à subzona de edificabilidade extensiva consolidada.

No caso em apreço, a Recorrente não pretende levar construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, mas habitação multifamiliar, pelo que o licenciamento só é permitido dentro do condicionalismo previsto no n.º 2 deste art. 24.º.

Entendeu-se no acto recorrido que o projecto apresentado pela Recorrente não satisfazia os requisitos previstos neste n.º 2 por não libertar «áreas de interesse geral».

A Recorrente sobre a satisfação dos requisitos previstos neste n.º 2 deste art. 24.º, limita-se a dizer que o projecto de arquitectura os cumpria [conclusão NN) da alegações do presente recurso jurisdicional, artigo 55.º da petição de recurso e alínea h) das conclusões apresentadas no Tribunal Administrativo de Círculo], sem indicar sequer quais as hipotéticas áreas que no seu projecto são deixadas livres e que têm interesse geral, pelo que não há qualquer suporte para afirmar que o seu projecto satisfazia este requisito.

Para além disso, este conceito de “maiores áreas livres de interesse geral” contém alguma indeterminação, sendo à Administração que cabe a sua integração, que não dispensa alguma margem de livre apreciação, designadamente quanto à dimensão necessária para preenchimento deste requisito, pelo que o controle dos tribunais tem de limitar-se à detecção de casos em que seja possível apurar com segurança a existência de erro, ou violação dos princípios gerais a que está subordinada a globalidade da actividade da Administração, o que não sucede no caso em apreço.

Assim, é de considerar processualmente assente que o projecto apresentado não satisfazia este requisito, o que tem como corolário que o acto impugnado seria nulo, por violação do art. 24.º, n.º 2, do Plano Director Municipal de Vila Nova de Gaia e do art. 52.º, n.º 2, alínea b), se tivesse deferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente.

Obtida esta conclusão de que o acto impugnado não poderia deixar de ser de indeferimento, sob pena de nulidade, fica «não só justificada a sua manutenção na ordem jurídica, mas ainda prejudicada a análise dos demais vícios, que lhe foram imputados e ainda não conhecidos». (Como se entendeu, em situação essencialmente semelhante, no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 260/09, de 25-6-2009.)

Na verdade, se um dos fundamentos do acto é suficiente para assegurar a sua legalidade, são irrelevantes, para efeitos de anulação, os hipotéticos erros de facto e de direito, face ao “princípio do aproveitamento do acto”. (Nesta linha, além do acórdão referido, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 23-1-2002, recurso 45967; de 5-6-2001, processo n.º 33815; de 31-10-2001, processo n.º 37594; de 20-3-97, recurso 27930, este último afirmando que “(…) o referido princípio conduz à validade do acto quando apesar de apoiado este em um fundamento ilegal, outro ou outros fundamentos também invocados, estes legais, conduzem à introdução no ordenamento jurídico dos efeitos pretendidos por lei”. )

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida, com esta fundamentação.

Custas pela Recorrente com taxa de justiça de 500 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 22 de Março de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral