118031/24.7YIPRT.L2-7 - Tribunal da Relação de Lisboa

I- A jurisdição comum é incompetente, em razão da matéria, para conhecer de um procedimento de injunção, e respectiva oposição, no qual a requerente, concessionária da exploração das zonas de estacionamento de duração limitada de um município, invoca, sobre a requerida, um crédito emergente de um contrato pelo qual lhe concedeu, mediante o pagamento de um valor, a utilização temporária de um lugar de estacionamento na via pública.

II- Incidindo o objecto daquele contrato sobre um bem pertença do domínio público, a competência para conhecer das questões a ele atinentes cabe à jurisdição administrativa.

Acordam na 7.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa:

RELATÓRIO:

Data Rede, S.A., apresentou, no B.N.I., em 19/9/2024, requerimento de injunção contra C…, pedindo a notificação da requerida para o pagamento da quantia de € 1.702,22, sendo € 1.540,80 de capital, € 84,92 de juros e € 76,50 de taxa de justiça, com fundamento em «contrato de fornecimento de bens ou serviços» celebrado em 26/12/2019, tendo os serviços sido prestados entre 26/12/2019 e 20/8/2024.

Alegou que, dedicando-se à actividade de exploração e prestação de serviços na área do parqueamento automóvel, adquiriu e colocou em vários locais da cidade de Ponta Delgada máquinas para pagamento de estacionamento automóvel, com a indicação dos preços e condições de utilização dos mesmos, sendo certo que a requerida estacionou o seu veículo nos vários parques de estacionamento que a requerente explora, sem que procedesse ao pagamento do tempo de utilização.

Notificada, a requerida apresentou a sua oposição, invocando, por um lado, a ineptidão da petição inicial, por falta de causa de pedir. Por outro lado, alegou que nunca celebrou qualquer contrato com a requerente e que, de qualquer forma, ocorre a prescrição do crédito relativo ao período compreendido entre 26/12/2019 e 31/1/2023, nos termos do art. 317.º b) do Código Civil.

O processo de injunção foi, então, remetido à distribuição, tendo o tribunal convidado as partes a pronunciarem-se «quanto à (in)competência (…) em razão da matéria», «considerando o disposto no artigo 4.º, n.º1, alíneas e) e o) do ETAF».

A A. manifestou-se no sentido da competência do tribunal, porque, segundo o que defende, o que está em causa é a violação, pela R., de um contrato de utilização de espaço de estacionamento remunerado, e porque esse incumprimento não gera qualquer procedimento contraordenacional: a A. é uma entidade de direito privado, sem poderes de autoridade, não processando qualquer serviço público e limitando-se a cobrar a contraprestação civil pela utilização dos parques de estacionamento automóvel na cidade, a qual não possui natureza de taxa. Ademais, defende que, a entender-se que os tribunais administrativos e fiscais são os competentes, nos termos do art. 4.º do ETAF, tal retira-lhe o poder de reclamar judicialmente os seus créditos, por falta de legitimidade activa (face ao disposto no art. 152.º do CPPT), em directa violação do direito constitucional de acesso à tutela jurisdicional efectiva previsto no art. 20.º da Constituição da República Portuguesa.

Já a R. veio pronunciar-se pela incompetência do tribunal, em razão da matéria.

Foi então proferida a seguinte decisão:

«A autora DATA REDE, S.A. apresentou requerimento de injunção contra a ré C…, peticionando a condenação desta no pagamento da quantia global de € 1.702,22, sendo € 1540,80, a título de capital, € 84,92 a título de juros de mora e € 76,00 a título de taxa de justiça paga.

Para tanto, alegou, em síntese, ser uma sociedade comercial que se dedica à exploração e prestação de serviços na área do parqueamento automóvel; que a requerida estacionou o veículo com a matrícula X em vários parques de estacionamento que explora na cidade de Ponta Delgada sem ter procedido ao pagamento do tempo de utilização dos mesmos, tendo procedido à identificação da data e local da referida utilização.

A ré deduziu oposição.

Suscitada oficiosamente a in(competência) material deste Tribunal, foi facultado às partes o respetivo contraditório.

A autora argumentou que os valores cobrados «não revestem natureza administrativa nem fiscal, tratando-se de verbas (…) correspondentes à contraprestação da utilização dos estacionamentos concessionados, no âmbito de uma relação contratual de facto», pugnando, a final, pela competência deste tribunal.

A ré, por seu turno, sustentou que a autora celebrou com o Município de Ponta Delgada, um contrato de concessão de exploração de parqueamento automóvel; que é esse contrato que legitima a pretensão daquela e que tem por base regras de direito público, competindo, por isso, aos Tribunais Administrativos o julgamento da presente ação.

Cumpre, neste momento, decidir acerca da competência dos tribunais comuns e, consequentemente, deste Juízo Local Cível de Ponta Delgada, para conhecer da presente ação.

A competência atribuída aos tribunais judiciais [comuns] e a atribuída aos tribunais administrativos e fiscais decorre, desde logo, da Constituição da República Portuguesa, que prevê no n.º 1 do artigo 211.º que «os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais» e no n.º 3 do artigo 212.º que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».

Também do artigo 64.º do Código de Processo Civil decorre que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Os tribunais judiciais têm, assim, uma jurisdição residual na medida em que apenas conhecerão das causas que, em razão de critérios estabelecidos na lei, não sejam atribuídos a outras jurisdições.

Nessa medida, a questão a decidir neste caso é, precisamente, a de saber se o caso em apreço se insere na competência dos tribunais administrativos e fiscais ou, se ao invés, não sendo da sua competência, caberá a sua preparação e julgamento aos tribunais comuns, ao abrigo da jurisdição residual que lhe é constitucionalmente reconhecida.

A competência dos tribunais administrativos e fiscais está definida no artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

A questão consiste em determinar se a relação jurídica devida pelo pagamento de uma taxa de estacionamento poderá ser classificada como uma «relação jurídica administrativa».

Vejamos, conforme admite no seu requerimento de 23.06.2024, a autora está a peticionar a contrapartida pelo parqueamento de viatura em lugares de estacionamento (em ruas da cidade de Ponta Delgada) que lhe foram concessionados pela Câmara Municipal de Ponta Delgada,[1] ao abrigo da faculdade prevista no artigo 9.º do Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada/ZEDL de Ponta Delgada aprovado pela Câmara e Assembleia Municipal e publicado no Diário da República, no apêndice n.° 71 - II Série - n.° 128-1 de junho de 2004 (Aviso n.° 4118/2004 (2.ª série).

A contrapartida peticionada corresponde, afinal, a uma taxa que é unilateralmente fixada, não pela autora, mas pela Câmara Municipal de Ponta Delgada [cf. artigo 24.º do Regulamento].

Com efeito, compete à câmara municipal a definição do estacionamento de veículos nas vias públicas [cf. artº 33º, nº 1, al. rr) da Lei 75/2013, de 12 de setembro] que pode, através de contratos de concessão, delegar tais competências em entidades privadas.

Estas entidades concessionárias, como a autora, atuam em substituição da Câmara Municipal e, por isso, atuam no exercício de um direito público e prosseguem interesses públicos.

O que nos permite deslindar a existência de uma relação jurídica administrativa entre autora e ré, para a qual é competente o Tribunal Administrativo e Fiscal [cfr. artigo 4.º, n.º 1, als. e) e o) do ETAF].

Neste sentido, veja-se o recente Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 20.03.2025, proferido no processo n.º 86424/24.7YIPRT.L1-6 e o Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 08.05.2025, proferido no processo n.º 079534/24.2YIPRT.P1.S1, disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.

A incompetência absoluta em razão da matéria verificada constitui exceção dilatória, de conhecimento oficioso, suscitada a todo o tempo e importa a absolvição do réu da instância, nos termos do disposto nos artigos 96.º, a), 97.º, 98.º, 99.º, n.º 1, 576.º e 577.º, al. a) do Código de Processo Civil.

Pelo exposto e em conformidade com as supra referidas disposições legais, declaro este tribunal materialmente incompetente para a apreciação da presente ação e, consequentemente, absolvo a ré da presente instância.

Custas pela autora, por às mesmas ter dado causa [cf. artigo 527º do Código de Processo Civil].

Valor: € 1.625,72 [cf. artigo 18.º do regime anexo ao Decreto-Lei n.º 269/98, de 1 de setembro].

Registe e notifique.

Verificado o trânsito em julgado da presente decisão, a autora poderá requerer, no prazo de 10 [dez] dias, a remessa dos autos para o Tribunal competente, nos termos do artigo 99º, nº 2, do Código de Processo Civil, o que ocorrerá caso a ré não ofereça oposição justificada.»

Não se conformando com esta decisão, dela apelou a A., formulando, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:

«a) Nos termos do Artigo 608º Nr.2 do CPC, o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

b) A Sentença a quo não se pronuncia sobre a arguição de inconstitucionalidade da interpretação, que retira à A. o direito ao acesso à tutela jurisdicional efetiva, ao atribuir competência a uma jurisdição à qual a recorrente não tem acesso por ilegitimidade processual ativa. Artº20º CRP

c) Sendo certo que o artigo 615º Nr.1 al. d) do CPC, comina de nulidade a sentença, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, o que se vem arguir para todos os devidos e legais efeitos.

d) Vem, ainda, o presente recurso apresentado contra a Douta Sentença A Quo, que decidiu julgar a incompetência material do Juízo Local Cível de Ponta Delgada, para cobrança dos créditos da Autora.

e) No âmbito da sua atividade, a Autora celebrou contrato com a Câmara Municipal de Ponta Delgada, através do qual lhe foi cedida a exploração particular de zonas de estacionamento automóvel na cidade sem cedência de quaisquer poderes de autoridade, ou de disciplina.

f) No seguimento deste contrato, a Data Rede adquiriu e instalou em vários locais da cidade, máquinas para pagamento dos tempos de estacionamento automóvel, para as quais desenvolveu o necessário software informático.

g) Enquanto utilizadora do veículo automóvel X, a Ré estacionou o mesmo em diversos Parques de Estacionamento que a Autora explora comercialmente na cidade, sem proceder ao pagamento do tempo de utilização, num total em dívida de € 1540,80 que aquela recusa pagar.

h) Para cobrança deste valor, a Autora viu-se obrigada a recorrer aos tribunais comuns, peticionando o seu pagamento, pois a sua nota de cobrança está desprovida de força executiva, não podendo, portanto, dar lugar a um imediato processo de execução, seja administrativo ou fiscal.

i) A natureza jurídica da quantia paga pelos utentes em contrapartida da prestação do serviço de parqueamento é a de um preço e não a de uma taxa.

j) Sendo as Taxas verdadeiros tributos (Art.3º Nr.2 da LGT), que visam a satisfação das necessidades financeiras do Estado e demais entidades públicas e sendo a receita da utilização dos parqueamentos, propriedade da Data Rede, tal contrapartida escapa por definição ao conceito de taxa.

k) A recorrente ao atuar perante terceiros, não se encontra munida de poderes de entidade pública, agindo como mera entidade privada, pelo que, o contrato estabelecido com o automobilista, relativo à utilização dos parqueamentos, é de natureza privada, cuja violação é suscetível de fazer o utilizador incorrer em responsabilidade civil contratual por incumprimento.

l) A doutrina qualifica este tipo de contrato como uma relação contratual de facto, assente em puras atuações de facto, em que se verifica uma subordinação da situação criada pelo comportamento do utente ao regime jurídico das relações contratuais.

m) O estacionamento remunerado, apresenta-se como uma afloração clara da relevância das relações contratuais de facto e a relação entre a concessionária e o utente resulta de um comportamento típico de confiança.

n) Comportamento de confiança, que não envolve nenhuma declaração de vontade expressa, e sim uma proposta tácita temporária de um espaço de estacionamento, mediante retribuição.

o) Proposta temporária, que se transforma num verdadeiro contrato obrigacional, mediante aceitação pura e simples do automobilista, o qual, ao estacionar o seu automóvel nos parques explorados pela Autora, concorda com os termos de utilização propostos e amplamente publicitados no local.

p) O conceito de relação jurídica administrativa pode ser tomado em diversos sentidos, sendo certo que nenhuma das acessões admitidas pela doutrina permite englobar a presente situação.

q) A DATA REDE SA., não efetua, tão pouco, atos de fiscalização, não tendo poderes para autuar coimas ou multas por incumprimento das regras estradais, tarefa que está exclusivamente atribuída às autoridades públicas de fiscalização do espaço rodoviário da cidade.

r) Nos termos do disposto no artigo 2º do DL 146/2014 de 09 de outubro, a atividade de fiscalização incide exclusivamente na aplicação das contraordenações previstas no artigo 71º do Código da Estrada, o qual estabelece as coimas aplicáveis às infrações rodoviárias ali identificadas.

s) Os montantes cobrados pela Data Rede SA., também não consubstanciam a aplicação de quaisquer coimas, nem a empresa processa infrações.

t) Quaisquer infrações ou coimas que devam ser aplicadas aos automobilistas prevaricadores de regras estradais, ficam a cargo da Autarquia, sem qualquer intervenção ou conexão com a atividade da empresa concessionária.

u) Interpretar que os tribunais competentes são os administrativos e de entre estes os fiscais, sendo inconstitucional, corresponde a esvaziar de utilidade o Contrato de Concessão de Exploração dos Parqueamentos, retirando à concessionária o poder de reclamar judicialmente os seus créditos, por falta de legitimidade processual ativa (Artigo 152º CPPT), em direta violação do direito constitucional de acesso à tutela jurisdicional efetiva, previsto pelo Artigo 20º Nr.1 da Constituição da República Portuguesa.

v) Institucionalizar este entendimento, fomenta o incumprimento das obrigações dos automobilistas, que cientes da impossibilidade de cobrança coerciva dos valores devidos pelo estacionamento dos seus veículos, deixam de pagar deliberadamente, em claro incentivo ao incumprimento.

w) Não estando em causa a natureza pública do contrato celebrado entre a Câmara Municipal e a Data Rede SA., não pode, contudo, este primeiro contrato, contagiar ou ser equiparado, aos posteriores contratos tacitamente celebrados entre a Data Rede e os utentes, pois tais contratos têm natureza privada, até pela forma como os seus intervenientes atuam.

x) Refira-se finalmente que, ainda que se entenda estarmos perante a prestação de serviços de interesse público, o que apenas se concebe para mero efeito de raciocínio, as competências dos tribunais administrativos e fiscais estão hoje definidas no artigo 4.º do ETAF (Lei 13/2002, de 19 de fevereiro, aplicável nestes autos com a redação introduzida pelo DL 214-G/2015, de 2 de outubro que alterou as alíneas e) e f) do Nr.1 do Art.4º do ETAF e posteriormente pela L 114/2019, de 12 de setembro, que introduziu a alínea e) ao Nr.4 do Art.4º do E.T.A.F).

y) Da alteração introduzida pelo DL 214-G/2015, resultou que a matéria que antes se encontrava na alínea f) do Nr.1 do Art.4º do ETAF, passou para a alínea e) do mesmo número, mas com conteúdo muito diferente, que não alude às circunstâncias acima referidas, que antes colocavam situações como a dos autos na esfera de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais.

z) Sendo certo que o contrato de utilização temporária de espaço público para estacionamento em causa nos autos, celebrado entre a empresa privada, ora apelante, e o utilizador privado apelado, não é um contrato administrativo, não é um contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, não é celebrado por pessoa coletiva de direito público, e não é celebrado por qualquer entidade adjudicante – Vide Artigo 280º do CCP, aprovado pelo DL 18/2008 de 29 de janeiro que define os contratos administrativos como aqueles em que pelo menos uma das partes é um contraente público.

MAL ANDOU, O TRIBUNAL “A QUO” AO DECLARAR-SE INCOMPETENTE EM RAZÃO DA MATÉRIA, MOTIVO PELO QUAL FORAM VIOLADOS, ENTRE OUTROS, OS ARTIGOS 96º A), 278º 1 A), 577º A) E 578º DO CPC, O ARTIGO 4º 1, E), F) E O) DO ETAF E O ARTIGO 40º DA LEI 62/2013 DE 26 DE AGOSTO.

TERMOS EM QUE, DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO PROCEDENTE, E EM CONSEQUÊNCIA, SER A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA SUBSTITUIDA POR OUTRA, QUE JULGANDO COMPETENTE O JUÍZO LOCAL CÍVEL DE PONTA DELGADA. ORDENE O PROSSEGUIMENTO DOS AUTOS, CONFORME É DO DIREITO E DA J U S T I Ç A.»

A R. contra-alegou, defendendo a improcedência do recurso.

No despacho em que admitiu o recurso, o tribunal a quo pronunciou-se pela seguinte forma acerca da nulidade arguida pela apelante:

«(…) Suscitada oficiosamente a exceção de incompetência deste tribunal, foram as partes notificadas para se pronunciarem e, após, este tribunal declarou-se incompetente em razão da matéria, expondo os argumentos que lhe permitiram concluir que a pretensão da autora deveria ser apreciada pelos tribunais administrativos e fiscais.

Não se impunha, como sugere a autora, a apreciação de todos os argumentos invocados pelas partes, onde se inclui a apontada desconformidade constitucional de uma eventual interpretação.

Resta, pois, concluir pela não verificação da apontada nulidade.»

QUESTÕES A DECIDIR

Conforme resulta dos arts. 635.º n.º4 e 639.º n.º1 do Código de Processo Civil, o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente, as quais desempenham um papel análogo ao da causa de pedir e do pedido na petição inicial. Ou seja, este Tribunal apenas poderá conhecer da pretensão e das questões formuladas pela recorrente nas conclusões, sem prejuízo da livre qualificação jurídica dos factos ou da apreciação das questões de conhecimento oficioso (garantido que seja o contraditório e desde que o processo contenha os elementos a tanto necessários – arts. 3.º n.º3 e 5.º n.º3 do Código de Processo Civil). Note-se que «as questões que integram o objecto do recurso e que devem ser objecto de apreciação por parte do tribunal ad quem não se confundem com meras considerações, argumentos, motivos ou juízos de valor. Ao tribunal ad quem cumpre apreciar as questões suscitadas, sob pena de omissão de pronúncia, mas não tem o dever de responder, ponto por ponto a cada argumento que seja apresentado para sua sustentação. Argumentos não são questões e é a estes que essencialmente se deve dirigir a actividade judicativa». Por outro lado, não pode o tribunal de recurso conhecer de questões novas que sejam suscitadas apenas nas alegações / conclusões do recurso – estas apenas podem incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas, salvo os já referidos casos de questões de conhecimento oficioso, uma vez que os recursos são meros meios de impugnação das decisões judiciais pelos quais se visa a sua reapreciação e consequente alteração e/ou revogação [cfr. António Santos Abrantes Geraldes, Recursos em Processo Civil, Almedina, 2022 – 7.ª ed., págs. 134 a 142; Ac. STJ de 7/7/2016, proc. 156/12, disponível em http://www.dgsi.pt].

A esta luz, são as seguintes as questões que cumpre apreciar:

- Nulidade da decisão recorrida;

- [In]competência do tribunal a quo, em razão da matéria, para conhecer da acção.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A decisão apelada não indicou os factos que considerou assentes.

Para a apreciação do recurso relevam as ocorrências fáctico-processuais supra transcritas no relatório, que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO:

Da invocada nulidade da decisão proferida em 1.ª instância:

Pretende a apelante que a decisão recorrida é nula, por omissão de pronúncia, já que não conheceu da inconstitucionalidade por si invocada quando se manifestou acerca da competência do tribunal, em razão da matéria.

Vejamos.

Conforme resulta do art. 608.º n.º2 do Código de Processo Civil, o juiz deve conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras. Assim, o juiz, na sentença, terá de resolver todas as questões que as partes suscitem ou que sejam de conhecimento oficioso, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Em consonância, nos termos do art. 615.º n.º1 d), do mesmo diploma, a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.

As questões a resolver «reportam-se aos pontos fáctico-jurídicos estruturantes da posição das partes, nomeadamente os que se prendem com a causa de pedir, pedido e excepções, não se reconduzindo à argumentação utilizada pelas partes em defesa dos seus pontos de vista fáctico-jurídicos, mas sim às concretas controvérsias centrais a dirimir». Já «a qualificação jurídica dos factos é de conhecimento oficioso (art. 5.º n.º3 do Código de Processo Civil), mas esse poder não pode deixar de ser conjugado com outras limitações, designadamente aquelas que obstam a que seja modificado o objecto do processo (integrado tanto pelo pedido como pela causa de pedir) ou as que fazem depender um determinado efeito da sua invocação pelo interessado»[2].

Portanto, as questões a conhecer são as atinentes aos pedidos formulados pelo autor e às excepções e contra-excepções invocadas pelas partes (ou de conhecimento oficioso).

No caso dos autos, o tribunal a quo suscitou oficiosamente a excepção de incompetência absoluta (de que lhe era lícito conhecer[3], o que não é posto aqui em causa), sendo certo que, quando se pronunciou acerca dela, a A. invocou uma contra-excepção: a da inconstitucionalidade do art. 4.º do ETAF, na interpretação segundo a qual a competência, em razão da matéria, para conhecer da presente acção, cabe aos TAF. Não se trata, pois, de um mero argumento, mas sim de uma questão de que o tribunal de 1.ª instância deveria ter conhecido, sendo até a sua apreciação um dever constitucionalmente imposto, conforme resulta do art. 207.º da Lei Fundamental [coisa diversa é verificar se se encontram, ou não, preenchidos os requisitos necessários à apreciação do fundo dessa questão]. Não o tendo feito (nem tendo suprido a falta no despacho que admitiu o recurso), a sentença é nula, nessa parte, o que aqui se declara, nessa medida procedendo as conclusões recursivas da A

Face a tal declaração, compete a este tribunal de recurso conhecer da questão omitida (cfr. art. 665.º n.º1 do Código de Processo Civil) o que se fará infra[4].

Do mérito da decisão recorrida:

A questão que nos ocupa é a de averiguar da competência material para conhecer da presente acção, tendo o tribunal a quo concluído pela sua incompetência, por entender serem competentes os TAF.

Nos termos dos arts. 64.º, 65.º, 96.º a) e 278.º n.º1 a) do Código de Processo Civil (em consonância com o art. 211.º da Constituição da República Portuguesa), são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, sendo as leis de organização judiciária que determinam quais as causas que, em razão da matéria, são da competência dos tribunais e das secções dotados de competência especializada. A infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, caso em que o juiz se deve abster de conhecer do pedido e absolver o réu da instância.

O referido art. 64.º, como ensina o Prof. Alberto dos Reis (Código de Processo Civil Anotado, Volume I, Coimbra, 1982, pág. 201), «enuncia o critério geral de orientação para a solução do problema da determinação do tribunal competente em razão da matéria»: «as causas que não forem atribuídas pela lei a alguma jurisdição especial são da competência do tribunal comum». «A lei, ao criar e organizar os tribunais especiais, deve delimitar, cuidadosamente, e delimita na verdade, a sua zona de competência, isto é, deve especificar as causas para as quais é competente. Todas as causas que, por lei, não são da competência dalgum tribunal especial pertencem ao foro comum. De modo que a competência dos tribunais especiais determina-se por investigação directa: vai-se ver qual é, segundo a lei orgânica do tribunal, a espécie ou espécies de acções que podem ser submetidas ao seu conhecimento. Pelo contrário, a competência do foro comum determina-se por exclusão: apurado que a causa de que se trata não entra na competência de nenhum tribunal especial, conclui-se que para ela é competente o tribunal ou juízo comum. Portanto, a competência do foro comum só pode afirmar-se com segurança depois de se ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição de lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial».

As regras de competência em razão da matéria que permitem determinar as causas atribuídas a cada tribunal encontram-se previstas na LOSJ (L 62/2013 de 26-8), em cujo art. 40.º se determina que:

«1- Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

2- A presente lei determina a competência, em razão da matéria, entre os juízos dos tribunais de comarca, estabelecendo as causas que competem aos juízos de competência especializada e aos tribunais de competência territorial alargada».

Vigora, pois, a regra da competência residual dos tribunais judiciais.

Por seu turno, no art. 130.º n.º1, do mesmo diploma, prevê-se que os juízos locais cíveis e de competência genérica possuem competência quando as causas não sejam atribuídas a outros juízos ou tribunal de competência territorial alargada. Também aqui vigora, pois, o critério da competência residual: se a causa não couber na competência de um juízo especializado, a competência para a apreciar cabe aos juízos locais cíveis [ou de competência genérica, consoante a organização territorial], pelo que, perante determinada acção, há, desde logo, que verificar se a mesma cabe, ou não, na competência legal de um tribunal especializado.

A demarcação da competência das diversas espécies de tribunais obedece, assim, a um princípio de especialização, com as vantagens que lhe são inerentes (cfr. art. 211.º n.º1 e 2 da Constituição da República Portuguesa e Manuel Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 94), sendo certo que, para efectuar tal demarcação, «as normas adjectivas e as que respeitam à organização judiciária devem pautar-se pela clareza, de modo a evitar discussões em torno da simples identificação da secção do tribunal com competência especializada para a apreciação dos litígios. Para que esse objectivo não seja postergado, é necessário também que na interpretação das normas sobre a distribuição de competências não se extraiam delas soluções que não foram inequivocamente assumidas pelo legislador. É o legislador e não propriamente o intérprete ou o julgador que deve velar pela correcta distribuição das competências, devendo evitar-se interpretações de que resultem soluções que não foram inequivocamente assumidas. Se o legislador limita a competência especializada através de uma exaustiva enunciação que não torna aconselhável a introdução de outras acções», não parece «ajustado que se amplie por via jurisprudencial ou doutrinal a competência que o legislador avisadamente pretendeu circunscrever à que decorre» da norma que prevê a competência de determinado juízo especializado (cfr. Ac. do STJ de 1/6/2017, proc. 5874/15, disponível em http://www.dgsi.pt).

Conforme se refere, entre outros, no Ac. do STJ de 21/9/2010 (proc. 1096/08, disponível em http://www.dgsi.pt), a apreciação da competência material dos tribunais afere-se em função do pedido e da causa de pedir expostos na petição inicial [pois é desta forma que se pode caracterizar o conteúdo da pretensão do demandante].

Assim, o que releva, para a determinação da competência, é a relação material controvertida, tal como a mesma é configurada, na petição inicial, pelo autor, em confronto com as normas delimitadoras da competência, sem que o tribunal, ao efectuar tal operação, entre na apreciação do mérito da causa (designadamente, procedendo a diversa qualificação jurídica dos factos – a não ser que haja lapso manifesto do autor na invocação das normas aplicáveis).

Compulsados o pedido e a causa de pedir no presente procedimento, não restam dúvidas de que, caso se conclua pela competência dos tribunais judiciais para dele conhecer, tal competência caberá, enquanto tribunal com competência residual, ao Juízo Local Cível.

No entanto, tal como se disse, apenas se poderá considerar que a acção pertence à competência residual dos tribunais judiciais se a mesma não foi atribuída a outra ordem jurisdicional, como é o caso da administrativa.

De acordo com o art. 212.º n.º3 da Constituição da República Portuguesa, «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».

Por seu turno, em concretização daquele preceito constitucional, o art. 4.º do ETAF[5] dispõe que[6]:

«1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a:

a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

c) Fiscalização da legalidade de actos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública;

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;

e) Validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;

f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;

g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo acções de regresso;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;

i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;

j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal;

k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas;

l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias;

m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;

n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de actos administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração;

o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.

2- Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.

3- Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:

a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;

b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;

c) Actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respetivas decisões.

4- Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:

a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes acções de regresso;

b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público, com excepção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público;

c) A apreciação de actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente;

d) A fiscalização de actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;

e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva».

O tribunal recorrido entendeu que o crédito que a A. pretende que a R. seja condenada a pagar-lhe se integra no n.º1 e) daquele art. 4.º, enquanto a ora recorrente entende que não.

Vejamos.

Tal como plasmado no Ac. RC de 12/9/2017 (proc. 1021/16, disponível em http://www.dgsi.pt), «segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal comum todas as causas cujo objecto é uma situação jurídica regulada pelo direito privado, civil ou comercial. Segundo o critério da competência residual, incluem-se na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal especial. A jurisdição administrativa é exercida por tribunais administrativos, aos quais incumbe, na administração da justiça, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (arts. 1º, nº 1, do ETAF e 212º, nº 3, da CRP). Essencial para se determinar a competência dos tribunais administrativos é, pois, a existência de uma relação jurídica administrativa. Sabendo-se que a concretização de tal conceito constitui tarefa difícil, podemos, no entanto, definir a relação jurídica administrativa como aquela que «“por via de regra confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”».

O que vem alegado pela Requerente como causa de pedir no requerimento de injunção é a titularidade de um crédito sobre a Requerida. Na versão apresentada naquele requerimento (que, como vimos, é a relevante), aquele seu crédito emerge da celebração, entre Requerente e Requerida, de diversos contratos, mediante os quais a primeira cedeu à segunda, em diversas ocasiões, o gozo temporário e remunerado de lugares de estacionamento nas ruas de Ponta Delgada, tendo a Requerida incumprido a sua obrigação de pagamento da contrapartida pecuniária indicada nas máquinas para pagamento de estacionamento automóvel, as quais contêm a indicação dos preços e as condições de utilização dos lugares de estacionamento.

Por outro lado, depois de convidada a pronunciar-se sobre a competência do tribunal, a A. referiu ser concessionária da exploração dos lugares de estacionamento, por contrato de natureza pública celebrado com a Câmara Municipal.

Ora, a recorrente, na qualidade de concessionária, administra bens do domínio público, já que, conforme resulta do disposto no art. 33.º n.º1 rr) da Lei 75/2013 de 12-9: «Compete à Câmara Municipal (…) deliberar sobre o estacionamento de veículos nas vias públicas e demais lugares públicos». No entanto, tal circunstância não impede que a A., no exercício de tal actividade, estabeleça com terceiros relações de carácter jurídico-privatístico, ou seja, relações nas quais não surja dotada de poderes de autoridade, não atribua direitos ou imponha deveres públicos aos particulares, nem tenha perante estes restrições de interesse público.

Tudo está, pois, em saber se os contratos a que se reporta o requerimento de injunção podem considerar-se integrados na previsão do art. 4.º n.º1 e) do ETAF, ou se antes se configura que são regulados por normas de direito privado.

É que, de acordo com o art. 200.º do CPA[7], aplicável à A. por força do art. 2.º, do mesmo diploma[8], as entidades administrativas podem celebrar contratos administrativos, sujeitos a um regime substantivo de direito administrativo, ou contratos submetidos a um regime de direito privado. São contratos administrativos os que como tal são classificados no Código dos Contratos Públicos ou em legislação especial.

Como se refere no Ac. STJ n.º5/2022 de 21-6[9], do art. 4.º n.º1 e) do ETAF resulta «que a jurisdição administrativa, em matéria de contratos, não se circunscreve aos contratos administrativos, continuando a estender o âmbito da jurisdição administrativa a “quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas de direito público ou outras entidades adjudicantes”, ou seja, “o âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos é mais amplo do que a categoria dos contratos administrativos: o critério do contrato administrativo é um dos critérios adotados pelo art. 4.º/1 do ETAF, mas não é o único critério do qual ele faz depender a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos, pois há outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação pública”». Assim, estão «sujeitos à jurisdição administrativa, em matéria de litígios sobre contratos, quer os contratos administrativos (isto é, os contratos que apresentem alguma das notas de administratividade constantes das alíneas do art. 280.º/1 do CCP[10] - preceito que, antes, correspondia ao art. 1.º/6 do CCP), quer os contratos, independentemente da sua qualificação ou não como contratos administrativos, submetidos a regras de contratação pública.

Efetivamente, de acordo com as 4 alíneas do art. 280.º/1 do CCP (idênticas às do inicial art. 1.º/6 do CCP) são qualificáveis como contrato administrativo:

a) Os contratos administrativos por natureza, que são submetidos a um regime de direito administrativo em razão da natureza pública do seu objeto ou do seu fim, integrando este grupo os contratos a que se referem as alíneas b), c) e d) do art. 280.º/1 do CCP;

b) Os contratos administrativos por determinação da lei, que abrange os tipos contratuais que, ainda que não sejam contratos administrativos por natureza, a própria lei opta por qualificar como administrativos, submetendo-os a um regime substantivo de direito público (cf. alínea a) do art. 280.º/1 do CCP): são os contratos administrativos típicos previstos no título II da parte III do CCP e os demais contratos administrativos típicos ou nominados previstos na legislação avulsa; e

c) Os contratos administrativos por qualificação das partes, que abrange contratos administrativos atípicos que poderiam ser contratos de direito privado, mas são contratos administrativos apenas porque assim as partes o querem e determinam (cf. alínea a) do art. 280.º/1 e 3.º/1/b) e 8.º do CCP).

Sucedendo, como já se referiu, que, além do «critério do contrato administrativo», também o «critério do contrato submetido a regras de contratação pública» continua a atribuir, segundo a alínea e) do art. 4.º/1 do ETAF (na redação da revisão do ETAF de 2015, ao caso aplicável), competência à jurisdição administrativa: «desde que um contrato seja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que dele possam vir a emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais - e isto, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo, nos termos do CCP»».

No caso dos autos, como já por demais foi sublinhado, a A. reporta-se a contratos mediante os quais foi cedido o gozo temporário e exclusivo de lugares de estacionamento, de cuja administração e exploração a A. é concessionária.

Embora resulte da própria designação da A. que a mesma é uma sociedade anónima de direito privado, o certo é que, no uso dos poderes que lhe assistem por força do contrato de concessão que terá celebrado, cabe-lhe a administração e exploração de um bem pertença do domínio público (utilização de lugares de estacionamento em vias públicas e lugares públicos), exercendo, assim, uma função materialmente administrativa - cfr., como referido na decisão recorrida, o teor do «contrato para a atribuição da concessão e exploração de solo para instalação e exploração de parquímetros [contrato disponível para consulta em https://www.base.gov.pt/Base4/pt/resultados/?type=doc_documentos&id=59690&ext=.pdf ]», celebrado com base no art. 9.º do Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada (publicado no D.R., II Série, apêndice n.º71, de 1 de Junho de 2004[11]). Naquele contrato refere-se, logo na cláusula 1.ª, que o mesmo «tem por objecto a concessão de exploração das parcelas de solo identificadas na planta constante do Anexo I ao Caderno de Encargos, as quais se encontram integradas no domínio público do Município de Ponta Delgada[12] e se destinam à instalação, exploração e conservação dos parquímetros das zonas de estacionamento de duração limitada da cidade de Ponta Delgada».

Ora, através dos contratos sub judice, a A. cedeu (alegadamente) à R., mediante contrapartida monetária, a utilização privativa de alguns daqueles lugares de estacionamento.

Como refere Fernando Alves Correia[13], «o uso privativo surge, em regra, concebido como um dos modos de utilização dos bens do domínio público pelos particulares. Face ao uso comum, o uso privativo apresenta duas notas distintivas essenciais a compreender nas suas cumplicidades: a necessidade da existência de um título jurídico-administrativo e a exclusividade. A ideia de exclusividade aponta em dois sentidos: por um lado, para o facto de o uso privativo possuir beneficiários determinados ou individualizados; por outro lado, para a circunstância de estes últimos serem titulares do direito de extrair dos bens dominiais um proveito pessoal, directo e imediato, com a faculdade de afastar quaisquer outros sujeitos que pretendam retirar da coisa utilidades, cujo aproveitamento se revele total ou parcialmente incompatível com aquele direito.

A existência de um título jurídico-administrativo constitui uma consequência da imprescindibilidade da individualização dos beneficiários do uso privativo. Tal título individualizador e individualizado (…) é outorgado pela Administração no exercício de um poder discricionário e reveste um carácter pessoal (…) Desse título constará uma referência ao âmbito de possibilidades de utilização (os fins e os limites do direito de uso privativo, como se lhes refere o legislador), aos deveres emergentes para as partes (designadamente, quanto ao pagamento de taxa pelo concessionário), assim como a descrição da parcela dominial objecto do uso privativo, em termos que permitam a respectiva identificação física. (…)

[A] atribuição do uso privativo pode ser efectuada mediante concessão ou autorização (neste último caso, e de acordo com a terminologia da lei, mediante uma licença). (…)

A terminologia legal (seguida, em alguns casos, pela doutrina) aponta, então, para uma dualidade de títulos constitutivos, a que faz corresponder uma dualidade de formas de actuação administrativa. O legislador refere-se a licença de uso privativo, quando a outorga do mesmo é efectuada mediante acto administrativo, o qual origina para o particular uma posição mais precária, precariedade essa que, em geral, resulta da previsão de um prazo menor de duração e da circunstância de a respectiva revogação não dar lugar a uma indemnização. Por outro lado, a alusão a concessão de uso privativo reporta-se às hipóteses em que este é atribuído ao particular através de um contrato administrativo, colocando-o numa posição mais estável, tal como resulta - e ao contrário do que vimos com a «licença» - do prazo superior por que são outorgadas e do direito que o particular tem a uma indemnização em caso de rescisão unilateral por imperativo de interesse público. (…)

Enquanto a autorização se refere precipuamente a actividades pertencentes ao sector privado que excepcionalmente se encontram retiradas da esfera dos particulares, a concessão implica a constituição ex novo na esfera dos particulares de faculdades que derivam de uma posição da Administração. Ora, em termos técnico-jurídicos, enquadra-se nesta última hipótese a outorga de um uso privativo a um particular: o que significa que o título atributivo do uso privativo assume sempre a natureza de concessão, independentemente de a forma de actuação administrativa em causa ser um acto administrativo ou um contrato administrativo. Efectivamente, não pode afirmar-se que existe na esfera jurídica dos particulares, antes de qualquer actuação administrativa nesse sentido, o poder de aproveitar privativamente certas utilidades do domínio público: apenas nos bens cuja função pública se cumpre através de uma utilização colectiva, o uso (comum) está universalmente aberto, em regra, sem necessidade de uma actuação administrativa (…).

Se, através da concessão, ao particular é conferido o direito de uso privativo para a realização de uma finalidade essencialmente privada (…), estaremos indubitavelmente perante uma concessão constitutiva. Já se se tratar da atribuição do uso privativo para a instalação de construções que representem o suporte para o exercício de uma actividade de serviço público, o título consubstanciar-se-á numa concessão translativa, dado que a prossecução daquela actividade se encontraria já na esfera da Administração (…).

Deve entender-se que o direito de uso privativo do domínio público implica para o respectivo titular a faculdade de, durante um lapso temporal determinado, retirar de uma parcela dominial identificada todas as utilidades nos termos e para os fins constantes do título constitutivo, tendo, em regra, como contrapartida o dever de pagamento de uma prestação pecuniária (…).

[E] m regra, a atribuição de um uso privativo do domínio público pressupõe a nota da onerosidade ou rentabilidade. Repare-se, porém, que a característica da rentabilidade opera nos dois sentidos: em relação ao concessionário, uma vez que a concessão há-de vigorar por um prazo suficientemente longo, que lhe permita recuperar os investimentos efectuados e cumprir as suas expectativas económicas; em relação à Administração, dado que esta exige, em regra, como contrapartida o pagamento de uma prestação pecuniária.

Se dúvidas ainda persistissem acerca da natureza jurídica desta prestação pecuniária, as mesmas são, hoje, esclarecidas em diplomas diversos, desde logo, na Lei Geral Tributária (Decreto-Lei n.° 398/98, de 17 de Dezembro, emitido no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.° 41/98, de 4 de Agosto), que, embora não distinguindo as situações de uso comum e de uso privativo, qualifica genericamente como taxa a prestação exigida como contrapartida pela utilização de um bem do domínio público (artigo 4.°, n.° 2)».

Se analisarmos os contratos de que, alegadamente, emerge o crédito invocado pela A., logo vemos que se encontram preenchidas todas estas características, supra mencionadas: mediante tais contratos terá sido concedido pela A., no uso de competências administrativas, a um particular (a R.) o uso de um bem perfeitamente identificado (lugares de estacionamento) do domínio público (via pública ou lugar público), com carácter de exclusividade, para uma finalidade privada, mediante o pagamento de um valor fixado pela A., sendo certo que o poder da R. de aproveitar dessas utilidades do domínio público não existia previamente à celebrado do contrato. Note-se que, não obstante o que a A. alega em sentido contrário, o certo é que, de acordo com o já citado art. 4.º n.º2 do DL 398/98 de 17-12, a contrapartida que a R., alegadamente, terá deixado de pagar corresponde a uma taxa, já que visa retribuir a utilização de um bem do domínio público. Aliás, em consonância com essa norma e também com o art. 2.º do DL 81/2006 de 20-4, prevê o art. 24.º, do já citado Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada, que «a utilização das zonas de estacionamento de duração limitada dá lugar ao pagamento de uma taxa».

Estamos, portanto, perante contratos administrativos de concessão que, não só são administrativos por natureza (já que o seu objecto inclui a constituição de um direito pessoal de gozo público), como integram um contrato administrativo típico - cfr. art. 280.º n.º1 a), b) e c) do CCP. Tal resulta também do disposto nos arts. 27.º e 28.º do DL 280/2007 de 7-8[14], que prevêem que «os particulares podem adquirir direitos de uso privativo do domínio público por licença ou concessão» (art. 27.º). Essa aquisição decorre de «acto ou contrato administrativos», que confiram «a particulares, durante um período determinado de tempo, poderes exclusivos de fruição de bens do domínio público, mediante o pagamento de taxas» (art. 28.º n.º1).

Acresce que o «contrato para a atribuição da concessão de exploração» em causa nos autos contém prerrogativas de autoridade da recorrente, a que os utilizadores do estacionamento ficam sujeitos: cfr., entre outras, as cláusulas 22.ª e 23.ª: à A. cabe a fiscalização das zonas de estacionamento de duração limitada, designadamente, quanto ao «cumprimento do fixado no regulamento Municipal das Zonas de Estacionamento Tarifado de Ponta Delgada, no Regulamento Municipal de Taxas de Ponta Delgada e na Lista de preços e tarifas», cabendo-lhe também «a instrução dos processos de cobrança coerciva desencadeados na sequência dessa fiscalização junto das entidades competentes», sendo que «as receitas provenientes dos valores decorrentes aplicadas na sequência dos processos de cobrança coerciva (…) revertem para» a A., enquanto «os valores provenientes da instauração de contraordenações» (cuja fiscalização compete à A.) «revertem para as entidades previstas na lei».

Deve, pois, considerar-se que a relação jurídica substantiva que a A. trouxe aos presentes autos é de carácter administrativo, razão pela qual competente para a sua apreciação não é a jurisdição comum, mas sim a jurisdição administrativa, de acordo com o supra mencionado art. 4.º n.º1 e) do ETAF.

Já o Tribunal dos Conflitos, nos seus Ac. de 8/5/2025[15] e de 25/6/2025[16], entendeu, em caso em tudo semelhante ao dos presentes autos que um contrato de utilização de lugar de estacionamento semelhante ao dos autos, celebrado entre a concessionária da exploração do estacionamento e um particular, constitui um contrato com natureza administrativa, porque, em síntese: a requerente, concessionária do serviço público de estacionamento nas vias municipais, nesse âmbito, actua em substituição da autarquia no prosseguimento do interesse público e munida dos inerentes poderes que a esta são legalmente atribuídos nessa área; a importância cobrada pelo estacionamento corresponde a uma taxa fixada em Regulamento da Câmara Municipal; não está em causa a prestação de um serviço público essencial, na acepção da Lei n.º 23/96, de 26 de julho (cfr. art. 1.º)10, subsumível à previsão da al. e) do n.º 4 do ETAF, aditada pela Lei n.º 114/2019 de 12 de Setembro. Em consonância, concluiu aquele tribunal que as relações que a empresa concessionária da exploração do estacionamento nas vias municipais «estabelece com os utilizadores daquele estacionamento taxado consubstancia uma relação jurídica administrativa, subsumível à previsão da al. e) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF», pelo que é «aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscais que compete, em razão da matéria, conhecer da oposição ao requerimento de injunção que a concessionária municipal apresentou exigindo da requerida o cumprimento da obrigação de pagar a taxa devida pelo estacionamento da sua viatura em parqueamento à superfície, de duração limitada».

Também pelo Ac. STJ de 25/6/2025[17] se entendeu que «O facto de a entidade concessionária poder cobrar taxas e, através dos seus funcionários equiparados a agentes de autoridade administrativa, poder exercer poderes de fiscalização nas áreas de estacionamento concessionadas no que respeita às contraordenações previstas no artigo 71.º do Código da Estrada, os quais implicam, nomeadamente, o levantamento de auto de contra-ordenação ao titular do documento de identificação do veículo, implica que aquela entidade esteja investida no exercício de poderes públicos. Donde a relação jurídica estabelecida entre a concessionária e os utilizadores das zonas de estacionamento objecto do contrato de concessão revestir a natureza de relação jurídica administrativa (artigo 1.º/1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), caindo, também, na previsão do artigo 4.º, n.º 2, alínea o) do ETAF».

No mesmo sentido tem vindo a pronunciar-se a generalidade da jurisprudência, podendo ver-se, entre muitos, os Ac. RE de 5/6/2025[18], RP de 11/12/2024[19], 28/1/2025[20], 24/2/2025[21], 11/3/2025[22] e 15/9/2025[23], e da RL de 23/1/2025[24], 4/2/2025[25] e 15/5/2025[26].

Em suma, trata-se de um contrato que se inclui na previsão do art. 4.º n.º1 e) do ETAF, pelo que a competência para conhecer das questões a ele atinentes cabe à jurisdição administrativa.

Quanto à invocada inconstitucionalidade daquele art. 4.º do ETAF, por, de acordo com a recorrente, a atribuição de competência para conhecer da acção aos TAF lhe retirar o poder de reclamar judicialmente os seus créditos, por falta de legitimidade activa (face ao disposto no art. 152.º do CPPT), em alegada violação do direito constitucional de acesso à tutela jurisdicional efectiva previsto no art. 20.º da Constituição da República Portuguesa:

Não vemos que ocorra tal violação, porque é admitida (como já por demais referimos) na generalidade da jurisprudência a competência da jurisdição administrativa para tramitar a acção decorrente da dedução de oposição a um requerimento de injunção[27]. Assim, não se vislumbra que a recorrente fique, de qualquer forma, impedida de exercer os seus invocados direitos de crédito em tribunal. Note-se que a presente acção é meramente declarativa - e não executiva -, pelo que dela apenas poderá resultar (seja na jurisdição administrativa, seja na comum) a declaração do direito e a condenação da requerida a reintegrá-lo - e não qualquer cobrança coerciva. De todo o modo, tendo a pretensão da A. provimento, mediante a prolação de uma sentença condenatória, também não se vê qualquer dificuldade processual em executá-la na jurisdição administrativa, atento o disposto no art. 3.º n.º4 do CPTA[28]: «Os tribunais administrativos asseguram ainda a execução das suas sentenças, designadamente (…) providenciando a concretização material do que foi determinado (…)». Não se verifica, pois, a invocada inconstitucionalidade.

Deve, assim, manter-se a decisão recorrida, improcedendo o recurso, nessa parte.

DECISÃO

Pelo exposto, julga-se a apelação parcialmente procedente e, em consequência:

a) Declara-se nula a decisão objecto de recurso, na parte em que omite o conhecimento da questão relativa à suscitada inconstitucionalidade do art. 4.º do ETAF, na interpretação segundo a qual a competência, em razão da matéria, para conhecer da presente acção, cabe aos TAF;

b) Conhece-se da questão referida em a), julgando-se improcedente a arguição de inconstitucionalidade;

c) Confirma-se a decisão que declarou o tribunal comum materialmente incompetente para a apreciação da presente acção, absolvendo a ré da instância.

Custas pela recorrente - art. 527.º do Código de Processo Civil.

Alexandra de Castro Rocha

Ana Rodrigues da Silva

Luís Filipe Pires de Sousa

[1] contrato para a atribuição da concessão e exploração se solo para instalação e exploração de parquímetros [contrato disponível para consulta em https://www.base.gov.pt/Base4/pt/resultados/?type=doc_documentos&id=59690&ext=.pdf].

[2] Cfr. António Santos Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, vol I, 3ª ed.,pág. 782.

[3] Cfr. arts. 96.º a) e 97.º n.º1 do Código de Processo Civil.

[4] Tornando-se desnecessária a notificação das partes para os termos do n.º3 do citado art. 665.º, uma vez que nas alegações a recorrente já defendeu o sentido em que entende que a decisão deve ser proferida pelo Tribunal da Relação (em substituição da 1ª instância), sendo certo que, nas contra-alegações, a recorrida teve já oportunidade de se pronunciar sobre tal matéria (o que significa que aquela norma se encontra antecipadamente cumprida).

[5] Redacção em vigor à data da apresentação do procedimento de injunção no BNI.

[6] Sublinhado nosso.

[7] Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL 4/2015 de 7-1.

[8] O qual dispõe que as disposições do CPA relativas à actividade administrativa são aplicáveis à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adoptada no exercício de poderes públicos ou regulada por disposições de carácter administrativo.

[9] Disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao-supremo-tribunal-justica/5-2022-184965300

[10] Código dos Contratos Públicos - DL 18/2008 de 29-1.

[11] Disponível em https://www.cm-pontadelgada.pt/cmpontadelgada/uploads/document/file/1238/Aviso_n.__4118_2004__1_de_Junho

2. __s_rie__-_Regulamento_Zonas_Estacionamento_Dura__o_Limitada.pdf .

[12] Sublinhados e destacados nossos.

[13] In Direito e Justiça (2005), (Especial), págs. 101 a 116, estudo disponível em https://revistas.ucp.pt/index.php/direitoejustica/article/view/11333 .

[14] Regime Jurídico do Património Imobiliário Público.

[15] Proc. n.º042536/24, disponível em https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4a6fa19ba9e779ba80258c8c00389f9d?OpenDocument .

[16] Proc. 069243/24, disponível em https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f2ba32d05382a9f380258cbd0056df7e?OpenDocument .

[17] Processo n.º 28869/24, disponível em https://jurisprudencia.csm.org.pt/ecli/ECLI:PT:TRE:2025:28869.24.6YIPRT.E1.C6 .

[18] Proc. 131863/23, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/131863-2025-930239375 .

[19] Proc. 79534/24, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/53f8c86d90379b7980258c07005e3271?OpenDocument .

[20] Proc. 69243/24, disponível em https://jurisprudencia.pt/acordao/231143/ .

[21] Proc. 143394/23, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/2913e1725b42518080258c450053db8a?opendocument .

[22] Proc. 69259/24, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/e5aeeadb72a23a9a80258c5800445b9d?opendocument .

[23] Proc. 127201/23, disponível em https://jurisprudencia.pt/acordao/237764/pdf/ .

[24] Proc. 118584/24, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/118584-2025-929896375 .

[25] Proc. 118032/24, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/d5dcaea86d664cd580258c370041ee1a?OpenDocument , no qual foi relatora a aqui 1.ª adjunta.

[26] Proc. 2954/24, disponível em https://www.jurisprudencia.pt/acordao/234825/ .

[27] Cfr., ainda, o Ac. STA de14/4/2016, proc. 0849/15, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/0849-2016-84543975 , no qual se decidi que «O procedimento de injunção é utilizável na área administrativa, sempre que o respectivo operador económico o pretenda».

[28] L 15/2002 de 22-2.