0513/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não representavam o início de uma obra de construção civil os trabalhos de marcação e de vedação de um terreno a que se não seguiram, logo ou mais tarde, quaisquer actividades propriamente edificativas.

II- Assim, a mera realização desses trabalhos dentro do prazo de quinze meses a que aludia o art. 23°, n.º 1, al. b), do DL n.º 445/91, não evitava a caducidade da licença de construção, prevista no referido preceito.

III- A norma dita em II não sofre de inconstitucionalidade material por pretensa violação dos princípios «da universalidade, da igualdade, da proporcionalidade e da razoabilidade».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., Ldª, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que ela deduzira da deliberação da Câmara Municipal de Lagoa, de 5/9/95, acto esse que declarara a caducidade de uma determinada licença de construção.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

A- A recorrente, ao efectuar a marcação e a vedação do terreno objecto da licença de construção e ao instalar o estaleiro, com a prática de actos materiais adequados e tendentes à implantação da construção, deu início às obras.

B- A concessão da licença de construção à recorrente é um acto constitutivo de direitos, traduzindo-se na atribuição ao respectivo titular de diversos interesses e vantagens materiais, donde a sua retirada só deve efectuar-se, nos termos da lei, caso se mostrem verificados os indispensáveis pressupostos legais.

C- O acto recorrido enferma de violação de lei, por incorrecta e desproporcionada interpretação do art. 23°, n.º 1, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo DL n.º 250/94, de 15/10.

D- Com efeito, a deliberação camarária fundamenta-se no pressuposto de que a recorrente não iniciou as obras no prazo de quinze meses após a concessão da licença, o qual, como se viu, não se mostra verificado.

E- A interpretação dada pelo acto recorrido à norma aplicada — art. 23°, n.º 1, al. b), do DL n.º 445/91 — viola directamente os princípios constitucionais da universalidade, da igualdade, da proporcionalidade e da razoabilidade — arts. 12°, n.º 2, 13°, n.º 1, e 18°, n.º 2, todos da CRP.

F- Assim sendo, aquele preceito — art. 23°, n.º 1, al. b), no segmento de interpretação constante da deliberação camarária, é materialmente inconstitucional, inconstitucionalidade que ora se invoca, por ofensa aos princípios constitucionais «supra» referidos (al. E das conclusões).

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do M°P° junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida — como estabelece o art. 713°, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A deliberação contenciosamente impugnada declarou a caducidade de uma licença de construção — que havia sido concedida a favor da aqui recorrente por acto de 15/12/92 e que fora titulada pelo alvará n.º 225/93, datado de 18/6/93 — em virtude de as respectivas obras não se mostrarem iniciadas sequer em 1995, isto é, mais de quinze meses depois da emissão do respectivo alvará. No recurso contencioso, a recorrente disse que o acto é ilegal por haver interpretado erradamente, ou de um modo ofensivo da Constituição, o estatuído no art. 23°, n.º 1, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11. Mas a decisão «sub judicio» entendeu que tais vícios não se verificavam e negou, por isso, provimento ao recurso.

Neste recurso jurisdicional, a recorrente reedita a denúncia dos vícios que o TAF desconsiderara. E a primeira questão que iremos enfrentar é a que concerne à alegada violação directa do preceito «supra» indicado.

O art. 23°, n.º 1, al. b), do DL n.º 445/91 dispunha que «a licença de construção caduca se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do respectivo alvará ou, se for o caso, do termo do prazo fixado para a sua emissão em sentença transitada em julgado sem que o mesmo tenha sido emitido». Na hipótese em apreço, é evidente que, entre a data da passagem do alvará e o momento da prolação do acto, mediara um tempo muito superior aos referidos quinze meses. Mas a recorrente assevera que iniciara a obra antes do termo desse prazo de quinze meses, pois que marcara então o terreno e colocara os tapumes indispensáveis para que a construção se iniciasse — crendo ela que esses seus actos, que a sentença «a quo» deu como provados, devem entender-se como um «início de obras».

Todavia, é manifesto que a recorrente não tem razão. As acções de delimitar e de vedar um terreno onde se erigirá uma construção são tarefas preparatórias da obra propriamente dita, não sendo confundíveis com ela — pois é uma verdade «per se nota» que aquilo que é preparatório de uma coisa ainda não é a própria coisa. Quando muito, poderíamos admitir que a data do início da obra remontasse às condutas de marcação e vedação do terreno se, entre estas e as subsequentes actividades de construção civil, não tivesse havido um qualquer hiato; pois, nos casos em que haja entre esses dois géneros de tarefas uma efectiva contiguidade temporal, poderá divisar-se «benevole» nas primeiras, enquanto antecedente imediato das segundas, um propósito realizado de construir, que evite a caducidade «ope legis». No entanto, na hipótese dos autos tal não se verificou, pois a delimitação e a vedação do terreno constituíram acções completamente isoladas da construção que deveria ser feita. Como tais acções não foram logo seguidas pelo início da obra licenciada e que se devia executar, também não podem receber, por extensão ou assimilação, o qualificativo de condutas integráveis na referida obra. Ademais, a obra propriamente dita nem sequer chegou a iniciar-se; e, na falta dela, é impossível usá-la como meio de transposição, para aqueles trabalhos preparatórios, da noção de obra de construção civil.

Nesta conformidade, a sentença «a quo» julgou bem ao considerar que o acto contenciosamente recorrido não ofendera o disposto no aludido art. 23°, n.º 1, al. b), do DL n.º 445/91.

Resta ver se a interpretação, que acabámos de reiterar, do referido preceito sofre da inconstitucionalidade material resultante da violação dos princípios «da universalidade, da igualdade, da proporcionalidade e da razoabilidade». A recorrente clama que sim, mas não apenas se absteve de explicar as razões dessas suas denúncias, como nada disse acerca da interpretação que se mostraria capaz de harmonizar a norma com a Lei Fundamental. Ora, e mesmo fazendo apelo a uma inflamada imaginação, não se vê de que modo poderia o preceito em causa ter ofendido o disposto no art. 12°, n.º 2, da CRP — pois este normativo é incomensurável com o assunto que nos ocupa. Também soçobra a ideia de que o artigo ofende o princípio da igualdade, já que não foi enunciado, nem se discerne como possível, um qualquer juízo comparativo donde se devesse concluir que a norma tratara desigualmente casos intrinsecamente semelhantes. Por fim, a solução legislativa de impor a caducidade das licenças cujas obras não sejam iniciadas num dilatado prazo de quinze meses é claramente proporcionada e razoável, atenta a conveniência de as realizações urbanísticas se fazerem com um mínimo de actualidade que previna distorções profundas entre o projectado e o realizado e evite a desadaptação delas à trivial sucessão dos regimes legais e regulamentares aplicáveis.

Portanto, o preceito em causa não sofre de nenhuma das inconstitucionalidades materiais que a recorrente lhe atribui, pelo que a sentença também merece ser confirmada neste último domínio.

Mostram-se, assim, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 29 de Junho de 2005, — Madeira dos Santos (relator) — Freitas Carvalho — Pais Borges.