806/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 806/93 [1] Processo: n.º 204/91. Plenário Relator: Conselheiro António Vitorino. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I 1 — Em 1 de Abril de 1991, o Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto no artigo 281.º da Constituição e nos termos do artigo 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio requerer a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, «da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro), na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro», quanto ao segmento do preceito referente a «contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro», uma vez que entende que este inciso está ferido de inconstitucionalidade material «por afrontar as normas do artigo 13.º, n.º 1, e, subsidiariamente, do artigo 65.º, n.º 1, da Lei Fundamental». Sustentando o assim pedido, aduz o Provedor de Justiça a seguinte argumentação: 1.º — Elenca o n.º 1 do artigo 55.º do citado Código um conjunto de encargos ou despesas dos sujeitos passivos do imposto residentes em território português que serão abatidos à totalidade dos rendimentos determinados nos termos das secções anteriores do mesmo diploma, para apuramento do respectivo rendimento colectável. 2.º — A formulação inicial da aludida alínea e) do n.º 1 desse artigo 55.º foi alterada pelo artigo único daquele Decreto-Lei n.º 331/90. 3.º — Assim, ao texto primitivo foi aditado o seguinte inciso: (…) bem como as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro. 4.º — Revela-se insusceptível de qualquer reparo — e justificativo mesmo de inteiro apoio, em termos de justiça social — que ao rendimento colectável sejam abatidas as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente. 5.º — E a opção legislativa assim assumida sintoniza-se em pleno com o artigo 65.º da Constituição, que logo no seu n.º 1 declara que «todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar». 6.º — O que desfigura o aplaudível desígnio do legislador de Outubro de 1990 é o segmento final, que circunscreve aos contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, o âmbito desse benefício. 7.º — Na realidade, não se vê razão atendível, em termos de política de implementação concreta do direito à habitação, que se diferencie o sistema aplicável aos contratos do arrendamento para fins de habitação própria e permanente celebrados antes ou depois da entrada em vigor daquele Regime do Arrendamento Urbano. 8.º — Colide essa diferenciação com o princípio da igualdade inscrito no artigo 13.º da Constituição. 9.º — Com efeito, estabelece-se, desta sorte, tratamento desigual em relação ao que é essencialmente igual e deveria merecer análoga consideração jurídica e idêntica protecção material. 10.º — E daí advém uma desproporção evidente entre duas situações substancialmente parificadas e que não consentem, em termos de razoabilidade e tendo em mira a intencionalidade decisiva do legislador constitucional (assim, n.º 1 do cit. artigo 65.º), enquadramentos discriminatórios pelo legislador ordinário. 11.º — A occasio legis que terá levado o legislador do Decreto-Lei n.º 331/90 à solução encontrada captar-se-á no preâmbulo do diploma, quando nele se revela que se pretendeu actuar no «mercado de arrendamento». 12.º — O favor tributário repercutiria apenas quanto aos arrendamentos celebrados após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 331/90. 13.º — Na verdade, este é de 29 de Outubro de 1990 e o Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, teve uma vacatio alargada (30 dias), como se mostra do n.º 1 do seu artigo 2.º 14.º — Só que o princípio da igualdade «não se situa ao nível do legislador, mas ao nível do próprio direito» (Martins Claro, «O princípio da igualdade», em Nos Dez Anos da Constituição, maxime, p. 36). 15.º — A falta de coerência do legislador do Decreto-Lei n.º 331/90 é tanto mais clamorosa que conduz a discriminações que o seu próprio sistema «interno» tornam contraditórias. 16.º — Basta, designadamente, atentar num contrato de arrendamento habitacional celebrado anteriormente ao quadro temporal e dispositivo do Regime do Arrendamento Urbano, não reduzido a escrito. 17.º — Na esteira do sistema delineado no Decreto-Lei n.º 188/76, de 12 de Março, veio o n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 13/86, de 23 de Janeiro, dispor que o contrato de arrendamento para habitação será sempre reduzido a escrito. 18.º — No entanto, a falta de contrato escrito presume-se imputável ao senhorio e a respectiva nulidade só é invocável pelo arrendatário (n.º 2 desse artigo 1.º), que pode provar a existência do contrato por qualquer meio de prova admitido em direito, desde que não haja invocado a nulidade (n.º 3). 19.º — Se celebrado, porém, a coberto do Regime do Arrendamento Urbano a inobservância da forma escrita só pode ser suprida pela exibição do recibo de renda e determina a aplicação do regime de renda condicionada (n.º 3 do artigo 7.º). 20.º — Entretanto, por força do Decreto-Lei n.º 321-B/90, que aprovou o Regime do Arrendamento Urbano, o disposto no artigo 7.º deste não prejudica os precisos efeitos que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 13/86 reconhecia aos contratos celebrados anteriormente àquele diploma. 21.º — Esses precisos efeitos não serão, todavia, operantes para a obtenção do benefício fiscal concedido na parte final da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do CIRS, já que não se tratará de um contrato do arrendamento celebrado a coberto do Regime do Arrendamento Urbano. 22.º — Isto como exemplo, embora paradigmático. 23.º — Está, pois, em causa o princípio da igualdade, repercutido numa área tão sensível e socialmente significativa como é o direito à habitação. 24.º — O segmento final da aludida alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do CIRS, na redacção actual, ou seja, o inciso «… quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro», está, em consequência, ferido de inconstitucionalidade material, por afrontar as normas do artigo 13.º, n.º 1, e, subsidiariamente, do artigo 65.º, n.º 1, da Lei Fundamental. 2 — Nos termos do disposto nos artigos 54.º e 55.º da Lei n.º 28/82, procedeu-se à audição do órgão autor da norma, tendo o Primeiro-Ministro oferecido a resposta junta aos autos (acompanhada de um parecer jurídico também aos mesmos junto), da qual resulta o seguinte quadro de conclusões: Questiona-se a constitucionalidade da lei delegada [nova redacção conferida à alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do CIRS] mas não, da lei delegante (artigo 4.º da Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto); Desta forma, como a alteração do ordenamento jurídico tem que ser reportada à lei delegante, o facto desta última não ter sido posta em questão significa que o que, afinal de contas, se censura à nova redacção do artigo 55.º do CIRS não é subsistente; A violação do princípio da igualdade perante a lei significa a introdução de distinções arbitrárias, ideia que afirmada em plano genérico é também válida no plano tributário-financeiro; No entanto, a distinção agora introduzida, no que respeita ao tratamento fiscal das rendas habitacionais (enquanto susceptíveis de integrar «abatimentos») não é arbitrária; São diferentes as estruturas jurídicas do arrendamento urbano antes do Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro, e as do mesmo instituto, tal como compaginado neste último decreto-lei; Sendo assim, a diferenciação fiscal não faz senão acompanhar a prévia diferenciação jurídico-civil; A diferenciação fiscal, acresce ainda, embora introduza uma rotura jurídica relativamente à anterior não o faz senão na medida em que isso é postulado pela necessária alteração do regime jurídico no locativo; De qualquer maneira, essa medida de natureza fiscal não surge isolada pois versões ulteriores do diploma alargaram o número de medidas de incentivo à habitação; Pertence à indispensável tarefa interpretativa apurar se eventuais dificuldades de âmbito constitucional podem ou não ser superadas no puro âmbito da actividade judicial; Apenas após o reconhecimento de que isso não se torna possível é que a questão é susceptível de ser colocada no âmbito constitucional; Seja como for, a mesma terá sempre de, necessariamente, respeitar a liberdade de prognose do legislador enquanto liberdade de concretização da actividade legislativa. Em face deste quadro de conclusões, o Primeiro-Ministro retirava a ilacção da plena conformidade constitucional da norma impugnada quando confrontada com os aludidos preceitos constitucionais. 3 — O Relator do processo apresentou o correspondente projecto de Acórdão que foi apreciado polo Tribunal, tendo sido inicialmente decididas duas questões prévias, que se tiveram por insubsistentes, e só depois destas assim resolvidas, se passou então à análise da temática da conformidade constitucional do preceito em causa. Em virtude de vencimento quanto à questão de fundo, o processo transitou então para o actual Relator. Comecemos, pois, por analisar de seguida e em primeiro lugar as aludidas questões prévias. II 1 — A primeira questão prévia de que importa tratar resulta das considerações contidas na resposta do Primeiro-Ministro as quais, embora sem expressamente se identificarem como tal, a procederem, deveriam, em boa razão, levar ao não conhecimento do pedido Com efeito, aduz o Primeiro-Ministro que o Decreto-Lei n.º 331/90 foi publicado ao abrigo de uma lei de autorização legislativa, a Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, traduzindo-se o aditamento ao artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do Código do IRS então operado na mera reprodução do texto do artigo 4.º da referenciada lei de autorização legislativa. Conforme resulta da resposta do Primeiro-Ministro, «ao pôr-se em causa o diploma autorizado, isto é, a lei delegada, sem se questionar o diploma que autorizou, ou seja, a lei delegante, a Lei n.º 42/90, do 10 de Agosto, e designadamente o respectivo artigo 4.º — não será tanto a orientação que subjaz que, rigorosamente, é posta em causa». Desta forma, a resposta do Primeiro-Ministro aponta para o entendimento segundo o qual o juízo de censura, em termos de constitucionalidade, deveria ser dirigido «em primeira linha ao artigo 4.º da Lei n.º 42/90», pois que, «não [sendo] as leis de autorização legislativa meras leis formais», elas contêm «os parâmetros normativos fundamentais que estabelecem os limites de validade da legislação autorizada» e por isso, cabe-lhes «inteira primazia no que toca à modificação do quadro jurídico então existente» De tal entendimento, a proceder, resultaria que o alegado vício de inconstitucionalidade não decorreria da lei delegada mas, antes, desde logo, da lei delegante e, não tendo sido a esta imputado, já não caberia dele tomar conhecimento em sede de uso dos poderes delegados, mais a mais quando os mesmos se traduziram na mera reprodução do preceito da lei de autorização. Contudo, este entendimento não pode ser sufragado pelo Tribunal. As leis de autorização legislativa, tal como as configura a nossa Constituição, constituem actos-parâmetro, no sentido de que elas estabelecem os limites a que está vinculado o órgão delegado no exercício dos poderes legislativos a que vai aceder por via de autorização. Neste contexto, as leis de autorização compreendem quer uma vertente interna, no sentido de que contêm regulação sobre o procedimento legislativo a que vai proceder o Governo e à qual o Governo se encontra adstrito, quer uma vertente externa, pois que por imperativo constitucional a lei de autorização deve, ela própria, conter a extensão, sentido e alcance da legislação delegada. Nesta última vertente, a lei de autorização contém, portanto, os elementos essenciais das alterações do ordenamento jurídico a que o Governo virá a proceder quando (e se) usar os poderes nele assim delegados. Desta natureza não meramente formal das leis de autorização resulta, desde logo, que as mesmas, enquanto tais e independentemente do concreto uso dos poderes delegados que conferem, são susceptíveis de fiscalização da constitucionalidade, de que decorre a confrontação directa dos seus preceitos com a Constituição. Mas, por força da natureza específica das leis de autorização, elas contêm preceitos que só podem produzir efeitos concretos na esfera jurídica dos particulares quando da entrada em vigor do decreto-lei autorizado, o que em nada diminui quer a imediata relevância externa desses preceitos quer o seu valor de autênticas normas jurídicas. Só que, no nosso sistema constitucional, o uso dos poderes delegados não constitui uma obrigação para o Governo, mas antes uma mera faculdade: o Governo pode ou não usar a autorização legislativa que o Parlamento lhe conferiu, mas se decidir no sentido da sua utilização, então o diploma delegado deverá mostrar-se conforme com a lei de autorização, como decorre expressamente do n.º 2 do artigo 115.º da Constituição, funcionando esta última também como parâmetro de aferição da validade constitucional do decreto-lei autorizado. Mas a aferição desta relação de subordinação do diploma autorizado à lei de delegação não esgota o juízo de conformidade constitucional do decreto-lei delegado: com efeito, este constitui sempre um diploma autónomo, dotado de força normativa própria e que, ele sim, como se viu, opera directamente a concreta alteração material do ordenamento pré-existente, pelo que, mesmo quando se mostre de todo em todo conforme com o diploma habilitante (a lei de autorização), pode sempre ser objecto de controlo em termos de conformidade directa com a Lei Fundamental. É que, num plano abstracto, não se pode deixar de admitir que um decreto-lei autorizado, mesmo que conforme à lei de autorização, apresente um conteúdo substantivo tal que, isoladamente ou quando conjugado com o da própria lei autorizadora, se mostre materialmente desconforme com a Constituição. Situação que se prefigura tanto mais relevante quanto frequentemente as leis de autorização se limitam a conter parâmetros ou directrizes bastante amplas e genéricas. Não faria sentido, por isso, que a fiscalização da constitucionalidade dos decretos-leis autorizados estivesse de alguma forma condicionada ou dependente da prévia fiscalização de constitucionalidade da correspondente lei de autorização, porquanto os vícios de inconstitucionalidade do diploma delegado podem ser de todo em todo alheios quer à especial relação de subordinação devida à lei de autorização quer mesmo em relação ao seu concreto conteúdo material. A especial relação existente entre diploma habilitado e diploma habilitante e a inquestionável autonomia normativa do diploma delegado, geradora de uma sua identidade própria, impedem que se veja, no nosso sistema constitucional, qualquer regra ou princípio que pressuponha a necessária fiscalização da constitucionalidade da lei de autorização anteriormente à apreciação da conformidade constitucional do decreto-lei autorizado. Nestes termos, desatende-se a questão prévia de não conhecimento suscitada pela resposta do Primeiro-Ministro. 2 — Sem embargo, o Primeiro-Ministro, na citada resposta, suscita uma segunda questão prévia que, a proceder, poderia levar, de igual forma, ao não conhecimento do pedido. Consiste em saber se ainda haverá interesse jurídico relevante na apreciação de constitucionalidade requerida pelo Provedor. Vejamos em que termos se coloca esta questão. O Primeiro-Ministro chama a atenção, na sua resposta, para o facto de a norma do artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do Código do IRS, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro, já não se encontrar em vigor, em virtude de, entretanto, lhe ter sido dada nova redacção pelo artigo 24.º, n.º 2, da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro. Com efeito, quando o Provedor de Justiça dirigiu ao Tribunal Constitucional o pedido de fiscalização da constitucionalidade ora em apreço (1 de Abril de 1991), já se encontrava em vigor a Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro (Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1991), a qual veio a dar nova redacção ao preceito impugnado pelo Provedor. Nos termos do Decreto-Lei n.º 331/90 era a seguinte a redacção da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS: e) Os juros de dívidas contraídas para aquisição, construção ou beneficiação de imóveis para habitação e para pagamento de despesas com a saúde do sujeito passivo ou do seu agregado familiar, bem como as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321--B/90, de 15 de Outubro (itálico nosso do inciso aditado pelo Decreto--Lei n.º 331/90); O artigo 24.º da Lei n.º 65/90, sob a epígrafe «Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)» veio, no seu n.º 2, dar a seguinte redacção à aludida alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS: e) Os juros de dívidas contraídas para aquisição, construção ou beneficiação de imóveis para habitação e para pagamento de despesas com a saúde do sujeito passivo ou do seu agregado familiar, bem como as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, ou pagas a título de rendas por contrato de locação financeira relativos a imóveis para habitação, efectuadas ao abrigo deste regime, na parte que não constituem amortização de capital (sublinhado nosso do inciso aditado pelo Decreto-Lei n.º 331/90 e itálico nosso quanto ao inciso introduzido pela Lei n.º 65/90). Pode-se considerar jurisprudência pacífica deste Tribunal Constitucional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.º 73/90, n.º 135/90 e n.º 213/92, todos publicados no Diário da República, II Série, de, respectivamente, 19 de Julho e 7 de Setembro de 1990 e de 18 de Setembro de 1992) que a revogação de uma norma não faz cessar, ipso facto, a possibilidade de fiscalização abstracta da sua constitucionalidade, nem tão pouco faz desaparecer necessariamente a utilidade dessa fiscalização. Com efeito, enquanto a revogação dispõe, em princípio, de uma eficácia prospectiva ( ex nunc ) , a declaração de inconstitucionalidade de uma norma tem, por via de regra, uma eficácia retroactiva ( ex tunc ) , podendo assim haver interesse na eliminação dos efeitos jurídicos produzidos medio tempore, isto é, no período de vigência da norma sob sindicância. Sem embargo, o Tribunal também tem dito (cfr., entre outros, o já citado Acórdão n.º 135/90 e ainda os Acórdãos n.º 415/89 e n.º 465/91, estes dois últimos publicados na II Série do Diário da República, respectivamente, de 15 de Setembro de 1989 e de 2 de Abril de 1992) que não existe interesse jurídico relevante no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral naqueles casos onde não se vislumbre qualquer alcance prático em tal declaração por, se hipoteticamente tal declaração viesse a ter lugar, razões de segurança jurídica ou de equidade — tal como previsto no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição — levarem à conclusão de que se impunha, de modo necessário, efectuar a limitação dos respectivos efeitos. Aplicando as referidas orientações jurisprudenciais ao caso vertente, o Tribunal, por maioria, e com votos de vencido (entre os quais o do ora Relator), entende que subsiste um interesse jurídico relevante no conhecimento do presente pedido. Vejamos porquê. Será de questionar, desde logo, a interpretação contida na resposta do Primeiro-Ministro segundo a qual a norma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 331/90 terá sido revogada pela norma introduzida pela Lei n.º 65/90. Na realidade, não se poderá no caso falar de uma verdadeira e própria revogação, pois que está em causa a sucessão no tempo de distintas redacções conferidas por legislação avulsa a um preceito integrante de um Código, o Código do IRS aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 15 de Novembro. Com efeito, como é da natureza própria de um Código, este constitui um diploma dotado de uma específica lógica sistemática, destinado a regular todo um determinado conjunto de matérias que se interrelacionam entre si por afinidades substantivas, que o legislador pretendeu compilar e integrar num diploma único. Como sucede frequentemente no domínio de legislação fiscal, a necessária adequação dos Códigos reguladores dos mais relevantes impostos às mudanças das condições concretas de vida, designadamente naqueles domínios que se mostram mais sensíveis ou dependentes de opções legislativas ligadas às políticas económicas e sociais prosseguidas pelo Estado (como sejam os das taxas dos impostos, da sua base de incidência, dos escalões dos rendimentos, das isenções e benefícios fiscais), opera ou por via de legislação avulsa ou então por via de alterações introduzidas nas sucessivas leis orçamentais que, em princípio, visam regular aquela matéria para um dado ano económico. Estas modificações podem traduzir-se na revogação total ou na mera alteração pontual dos preceitos dos aludidos Códigos, que assim passam a vigorar com a redacção introduzida por aqueles diplomas avulsos ou aquelas leis orçamentais. Ora, no caso vertente a alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS foi aplicada aos rendimentos das pessoas singulares no ano económico de 1990 com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 331/90, tendo assim permitido aos particulares que celebraram contratos de arrendamento ao abrigo do novo Regime do Arrendamento Urbano o abatimento, ao rendimento líquido total, das rendas habitacionais pagas, nos termos e com os limites constantes da lei orçamental para o ano de 1990. A mesma alínea e) do referido preceito foi aplicada, ao mesmo título, aos rendimentos das pessoas singulares no ano de 1991, nos termos e com os limites da lei orçamental para este ano, de acordo com a redacção decorrente desta mesma lei orçamental, ou seja, a Lei n.º 65/90. Só que, no que releva para o caso vertente, o conteúdo do preceito introduzido na Lei n.º 65/90 em nada difere do que já decorria da redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 331/90 (tal como se mantém ainda hoje, na parte pertinente, na redacção decorrente das leis orçamentais subsequentes — a Lei n.º 2/92, de 9 de Março, e a Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro). No âmbito da Lei n.º 65/90, tudo se passou, pois, como se a redacção dada à alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS fosse a que decorria da redacção (inalterada) do mesmo preceito, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 331/90, com o mero aditamento do inciso referente ao regime de locação financeira para fins habitacionais (que em nada releva para o presente pedido). Eis, pois, porque não se poderá falar de renovação da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 331/90, pelo artigo 24.º da Lei n.º 65/90. Mas, chegados a esta conclusão, impõe-se então clarificar o âmbito e o alcance do pedido do Provedor de Justiça, porquanto à data em que o mesmo foi elaborado e apresentado já estava em vigor a Lei n.º 65/90, à qual, contudo, o pedido não alude. Atento o raciocínio atrás exposto, e conforme se pode inferir da lógica argumentativa seguida pelo Provedor, o que está em causa é a conformidade constitucional da norma da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS na redacção actual (leia-se à data do pedido) decorrente do Decreto-Lei n.º 331/90 e retomada, sem qualquer alteração na parte pertinente, pela Lei n.º 65/90, ou seja, a conformidade ao disposto nos artigos 13.º e 65.º da Constituição do inciso do aludido Código que permite que sejam abatidas ao rendimento líquido global dos sujeitos tributados em IRS «as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime de Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro». Pelo que de igual forma improcede a segunda questão prévia decorrente da resposta oferecida pelo Primeiro-Ministro. 3 — Afastadas que foram as questões que obstariam ao conhecimento do pedido, apreciemo-lo agora, começando pela alegada violação do princípio da igualdade constante do artigo 13.º da Constituição. A matéria sobre que versa o pedido do Provedor de Justiça reporta-se, assim, ao regime de benefícios fiscais para os contribuintes tributados no Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS). Como resulta da própria natureza e lógica dos benefícios fiscais, constituem eles instrumentos da política fiscal do Estado destinados a delimitar a base de incidência dos impostos, ou seja, a determinar quais os rendimentos dos particulares (cidadãos individualmente considerados ou contribuintes colectivos) que gozam de certas e determinadas isenções ou de certos e determinados abatimentos aos seus rendimentos colectivos, decorrentes de específicas situações legalmente tipificadas que fundam a concessão de tais benefícios. Neste contexto, bem está de ver que os benefícios fiscais se situam, em primeira linha, no cerne do princípio da universalidade do imposto, pois que deles resulta para os seus titulares ou a subtracção total à tributação em certo ou certos tipos de impostos ou a tributação em condições mais favoráveis do que as que se verificariam se se lhes aplicasse o regime fiscal geral. Mas por tal «ligação directa» à universalidade do imposto, os benefícios fiscais constituem elementos relevantes da determinação da capacidade contributiva dos cidadãos e das empresas, e, por isso, pressupõem opções legislativas que chamam à colação critérios jurídico-constitucionais atinentes aos princípios da justiça distributiva e da igualdade tributária. É assim que, no artigo 107.º, n.º 1, da Constituição, e no tocante ao imposto sobre o rendimento pessoal, a nossa Lei Fundamental aponta para alguns critérios delimitadores de um sistema fiscal que se possa considerar justo, postulando o objectivo da diminuição das desigualdades em estreita articulação com o carácter único e progressivo do imposto, donde resulta um entendimento da igualdade não meramente formal mas antes eminentemente material, porque decorrente da progressividade em função da capacidade económica dos contribuintes e dos fins últimos redistributivos (a «repartição justa dos rendimentos e da riqueza» a que alude o n.º 1 do artigo 106.º da Constituição). Neste contexto, a relevância do princípio de igualdade em sede tributária surge não apenas como limite à acção do legislador mas também como um direito fundamental dos cidadãos cuja projecção impede um tratamento discriminatório tanto no plano do direito legislado como no da aplicação da lei. E isto porque a específica vinculação do sistema fiscal à «repartição justa dos rendimentos e da riqueza» e à «diminuição das desigualdades» faz da igualdade uma exigência de resultados, nela compreendendo o resultado da aplicação de própria lei fiscal. A actividade tributária estadual (tal como, aliás, a própria despesa pública) está, assim, orientada para a satisfação de um conjunto de necessidades sociais, cuja valoração se reporta e subordina à exigência de igualdade postulada pela Constituição. Mas, assim sendo, desta estreita conexão entre o sistema fiscal e o princípio da igualdade não resulta inelutavelmente que toda e qualquer discriminação se deverá sempre ter por atentatória do aludido princípio? A resposta a esta questão, naturalmente, só pode ser negativa. Desde logo, porque, em função da distinta capacidade económica dos contribuintes e da diversa natureza dos rendimentos tributáveis, a progressividade do imposto pode impor, em cumprimento do próprio princípio da igualdade, que se adopte um tratamento discriminatório que compense ou minore os efeitos de situações fácticas de desigualdade, tendo em vista alcançar uma efectiva igualdade real, tal como a postula o ordenamento jurídico no seu todo (artigo 13.º da Constituição) e o concreto normativo constitucional sobre matéria tributária (artigos 106.º e 207.º da Constituição). Mas, se o princípio da igualdade não proíbe que haja diferenças do tratamento na lei, antes por vezes as imponha directa ou indirectamente, o que com segurança se pode dizer é que tal princípio proíbe, isso sim, as discriminações arbitrárias, irrazoáveis ou infundadas, sendo tidas como tais todas as que não encontrem um apoio suficiente na distinta materialidade das diferentes situações que se contemplam ou na compatibilização do aludido princípio de igualdade com outros princípios constitucionalmente acolhidos. Este tem sido o entendimento sucessivamente reafirmado pelo Tribunal Constitucional (entre muitos outros, nos Acórdãos n.º 44/84, n.º 142/85, n.º 80/86 e n.º 336/86, publicados todos no Diário da República, respectivamente, II Série, de 11 de Julho de 1984, II Série, de 7 de Setembro de 1985, I Série, de 9 de Junho de 1986, e I Série, de 24 de Dezembro de 1986) na esteira da jurisprudência da própria Comissão Constitucional (em especial, o Parecer n.º 26/82, publicado nos Pareceres da Comissão Constitucional, 20.º vol., pp. 211 e segs.). Sobre o tema em causa escreveu-se, com efeito, no Acórdão n.º 142/85: (…) o princípio de igualdade, para além da especificações ou concretizações que recebe no n.º 2 do artigo 13.º da Constituição, reconduz-se à ideia geral da «proibição de distinções arbitrárias isto é, desprovidas de justificação racional (ou fundamento material bastante), atenta a especificidade da situação ou dos efeitos da causa». Esse princípio, na verdade, não tem um conteúdo puramente formal (traduzido simplesmente no dever de igual aplicação da lei), mas obriga (materialmente) a lei, segundo a consabida fórmula «dar tratamento igual ao que é igual e tratamento desigual ao que é desigual». Averiguar, porém, da existência de um particularismo suficientemente distinto para justificar uma desigualdade de regime jurídico, e decidir das circunstâncias e factores a ter como relevantes nessa averiguação, é tarefa que primariamente cabe ao legislador, que detém o primado de concretização dos princípios constitucionais e a correspondente liberdade de conformação. Por isso, o princípio da igualdade se apresenta fundamentalmente aos operadores jurídicos, em sede de controlo de constitucionalidade, como um princípio negativo, nos termos indicados — como proibição do arbítrio. Contudo, esta ideia de proibição do arbítrio não esgota o sentido dirigente do princípio da igualdade, pois que dele também decorre que nem todas as discriminações, mesmo que dotadas de um «título habilitador» como se acabou de referir, são, só por isso, admissíveis. Com efeito, se igualdade não corresponde a uniformidade, antes postulando o tratamento igual do que é igual e o tratamento distinto de situações em si mesmas diversas, ela constitui um limite impostergável da própria medida de discriminação consentida, exigindo que haja uma razoável relação de adequação e proporcionalidade entre os fins prosseguidos pela norma e a concreta discriminação por ela introduzida. Ora, como está bem de ver, a determinação do sentido da medida da discriminação, sendo em si mesma uma operação de natureza jurídica, não pode, contudo, prescindir, num domínio como o da actividade tributária, de fazer apelo à realidade social na qual a norma há-de operar, como resulta, aliás, do postulado da igualdade real a que atrás aludimos quando vimos os fundamentos constitucionais do sistema fiscal português. É por isso que não repugna a uma concepção constitucionalmente adequada da igualdade (e especificamente da igualdade tributária) que a norma possa conter um mínimo de desigualdade formal se tal se mostrar necessário, adequado e proporcional à realização da igualdade substancial. Por isso, não se trata, nesta sede, de procurar formular um juízo acerca da observância no caso do princípio da igualdade apenas confinado ao plano do direito (ou da lei, se se preferir), mas também de carrear para a interpretação e fixação do sentido, quer do princípio constitucional que constitui o valor-parâmetro invocado pelo requerente, quer da norma sindicada, os próprios dados da realidade económica e social como elementos integrativos da valoração jurídica atinente à concreta aplicação pelos poderes públicos dos princípios do ordenamento jurídico tendentes a modificar essa realidade. A este enfoque chamou, com felicidade, D’Amati («Il discorso sul metodo nel Diritto Finanziario», in Jus, 1958, 4, p. 19) «o encontro na realidade entre a norma jurídica e os dados económicos». Esta imbricação das realidades económicas e sociais e da actividade tributária do Estado é posta em relevo por Carmelo Lozano Serrano ( Consecuencias de la jurisprudencia constitucional sobre el Derecho Financiero y Tributario, Madrid, 1990, p. 151), quando afirma que «necessidades sociais acolhidas constitucionalmente, como a criação e protecção do emprego, a correcção dos desequilíbrios territoriais, ou uma política urbanística e de habitação que facilite o acesso a esta, podem ser objecto de normas tributárias sem que se possa hoje em dia entender que com isso se excede o fim próprio deste tipo de normas». Eis, pois, porque a discriminação tributária alegada pelo requerente como atentatória do princípio da igualdade há-de ser vista e valorada não só nos limites do sistema normativo, mas também à luz das necessidades sociais a que, com a regra impugnada, se pretendeu acorrer e dos fins de justiça norteadores da conduta do legislador. 4 — Conforme já atrás sublinhamos, a concessão de benefícios fiscais, comporta, como que por natureza, uma dimensão discriminatória, pois que estabelece um regime especial aplicável à tributação em certos rendimentos por referência a uma dada situação quanto ao regime de habitação dos seus beneficiários. Mas essa natureza discriminatória aparece-nos como que assente numa dupla dimensão, pois que, por um lado, ela elimina uma diferenciação tributária em função da habitação e, por outro, cria, por tal forma, um regime ao mesmo tempo diferenciador entre os titulares de contratos do arrendamento consoante o regime jurídico aplicável aos mesmos. Explicitando melhor esta ideia: o aditamento à alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS feito pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro, faz estender aos titulares de contratos de arrendamento, desde que celebrados ao abrigo do Regime do Arrendamento Urbano, a possibilidade de dedução ao rendimento líquido total da importância paga a título de renda para efeitos de habitação própria e permanente, possibilidade essa de abatimento que o mesmo dispositivo já reconhecia quanto aos juros de dívidas contraídas para aquisição, construção e beneficiação de imóveis para habitação. Desta inovação resulta que o legislador entendeu que, ao mesmo título, pudessem beneficiar de benefícios fiscais atinentes à situação habitacional quer os contribuintes que optaram por adquirirem casa própria quer os que optaram pela solução do arrendamento, desta forma consagrando, em sede fiscal, mecanismos de apoio ao acesso à habitação, seja a habitação própria seja a habitação arrendada, conforme postula o artigo 65.º da Constituição. Mas, ao estabelecer esta equiparação de título (entre os adquirentes de casa própria e os arrendatários) quanto aos abatimentos previstos na aludida alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º, o legislador, contudo, não abrangeu todos os contratos de arrendamento, mas tão somente os celebrados posteriormente à entrada em vigor do R.A.U., desta forma estabelecendo entre os arrendatários, para fins fiscais, uma discriminação reportável ao regime dos respectivos contratos de arrendamento. O que significa que o legislador escolheu, como «linha de fronteira» dos contratos de arrendamento cujos titulares haveriam ou não de beneficiar do abatimento fiscal em causa, a entrada em vigor do novo Regime do Arrendamento Urbano constante do Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro. Tudo consiste, pois, em saber se esta solução, indubitavelmente discriminatória, tem fundamento material bastante e se mostra ou não proporcionada e razoável. 5 — Para tanto importa recordar que o Primeiro-Ministro, na resposta que ofereceu e que consta dos autos, fundamenta a razoabilidade da solução em apreço nas soluções inovatórias que o R.A.U. veio trazer, tendo em vista a dinamização do mercado do arrendamento, razão pela qual «o pagamento de rendas mais elevadas ou condições de resolução de um contrato, mais flexíveis, serão compensadas no plano fiscal, pela admissibilidade de abatimentos das rendas pagas — afinal de contas uma forma de, através de uma ponderação dos interesses em jogo, moderar quaisquer eventuais acrescidas onerações que, porventura, se verifiquem do lado da posição do locatário». Significa isto que o Primeiro-Ministro entende que do R.A.U. resultam consequências que oneram a posição do arrendatário por referência ao regime jurídico que o antecedeu, designadamente quanto ao montante da renda e quanto à duração e resolução do próprio contrato de arrendamento, e que este «desfavor» que impende sobre o locatário haverá de ser compensado pelo benefício fiscal ora em apreço. Com efeito, o R.A.U. teve como objectivo alterar significativamente o panorama habitacional, conforme resulta, desde logo, do preâmbulo da proposta de lei n.º 158/V (publicada no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 52, de 23 de Junho de 1990), que concedeu autorização ao Governo para legislar sobre o novo regime do arrendamento urbano. Desta proposta de lei veio a decorrer a Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, que autorizou o Governo a aprovar o novo regime do arrendamento urbano (artigo 1.º) e simultaneamente conferiu-lhe autorização (artigo 4.º) para adoptar o benefício fiscal ora em apreço. Ao abrigo desta autorização parlamentar, foram então aprovados os Decretos-Leis n.os 321-B/90, de 15 de Outubro, e 331/90, de 29 de Outubro, o primeiro adoptando, como se viu, o R.A.U. e o segundo alterando a redacção da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS. Esclarecendo o contexto e as finalidades do novo R.A.U., pode ler-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro: A Constituição de 1976, no seu artigo 65.º, considera a habitação como um direito que assiste a todos os portugueses Em consequência, cabe ao Governo criar todas as condições, tomar as medidas, utilizar todas as políticas, programas e meios que permitam que aquele preceito constitucional se torne uma realidade concreta. Não há política de habitação eficaz sem a participação plena e articulada de todas as componentes do mercado. Da sua consagração resultará um maior número de alternativas no acesso à habitação, uma maior e mais diversificada oferta, uma maior capacidade para a satisfação das necessidades existentes, uma diminuição das tensões económicas e sociais, um maior e mais sustentado equilíbrio e estabilização do mercado, uma participação mais activa de todos os agentes económicos e uma maior propensão à tão necessária poupança. Há que reconhecer que a política de habitação, após 1974, apesar de todos os benefícios políticos emergentes da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, continua limitada, condicionada e circunscrita pela aquisição de casa própria, com todas as suas consequências políticas, económicas e sociais. Assim, para a satisfação de uma necessidade básica constitucionalmente reconhecida ao povo português, não é, praticamente, dada qualquer outra alternativa credível senão a aquisição de casa própria. Há que reconhecer que o mercado do arrendamento continua relativamente paralisado, não tendo correspondido às expectativas nele depositadas pela Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro. Apesar da evolução que esta lei representa, mantêm-se, no actual regime jurídico do arrendamento urbano, condições que o limitam e tornam pouco atractivo, condicionando a sua adequada e objectiva participação na política de habitação. Em consequência, alguns pontos requerem reforma. Não se tratando, embora, de aspectos nucleares, eles podem alterar aspectos estruturais do arrendamento urbano, facilitando a dinamização do mercado da habitação. É hoje inquestionável que nenhum Estado consegue, só por si, fazê-lo. Em face destes objectivos, não custa, pois, compreender a estreita ligação entre a entrada em vigor do R.A.U. e a consagração do abatimento fiscal reportado às rendas pagas ao abrigo dos novos contratos de arrendamento urbano para fins habitacionais, visando-se com a medida em causa, conforme se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 331/90, um «justo equilíbrio fiscal entre as condições oferecidas quer pelo mercado de arrendamento, quer pelo mercado de aquisição de casa própria», o que, por seu turno, tornava necessária «a adopção de medidas que proporcionem uma maior harmonização e um melhor nivelamento entre estes dois sectores fundamentais da política habitacional». Do exposto resulta, assim, que o legislador pretendeu levar mais além o esforço de dinamização do mercado do arrendamento para o qual se tinha mostrado insuficiente a alteração do quadro normativo operada em 1985. Com efeito, como é sabido, o regime jurídico do arrendamento, consagrado no essencial no Código Civil mas submetido a um vasto conjunto de legislação avulsa, esteve durante largo tempo condicionado por opções adoptadas no domínio da política social de que emergiam especiais preocupações de protecção do locatário. De entre estas relevou, sem dúvida, o denominado «congelamento» das rendas, adoptado nos anos quarenta para as cidades de Lisboa e do Porto (através da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, artigo 47.º) e tornado extensível ao resto do país após 1974: o Decreto-Lei n.º 217/74, de 27 de Maio, congelou por trinta dias as rendas dos prédios urbanos (artigo 9.º) e o Decreto-Lei n.º 445/74, de 12 de Setembro (artigo 1.º), alargou a todos os concelhos a suspensão das avaliações fiscais para actualização das rendas (até aí confinada a Lisboa e ao Porto). A questão das rendas viria apenas a ser abordada mais tarde, pelo Decreto-Lei n.º 148/81, de 4 de Junho, que permitiu, para o futuro, arrendamentos de renda livre, ilimitada mas sem actualização, e de renda condicionada, limitada a 7% do duodécimo do valor do fogo, mas actualizável (artigos 1.º e 2.º), sendo as rendas actualizadas segundo um coeficiente anual a aprovar pelo Governo (artigo 7.º), sem prejuízo de se terem mantido suspensas as avaliações fiscais para efeitos de actualização das rendas (artigo 14.º). Este condicionamento de décadas e o limitado alcance das alterações de 1981 tiveram como consequência uma progressiva degradação do parque imobiliário e uma assinalável estagnação do mercado do arrendamento, como reconheceu o legislador da Lei n.º 46/85, que veio, de facto, introduzir uma rotura essencial no arquétipo tradicional do arrendamento. Com efeito, a Lei n.º 46/85 veio estabelecer um regime de actualização extraordinária das rendas nos contratos para habitação celebrados anteriormente a 1 de Janeiro de 1980, segundo coeficientes que variavam de acordo com a condição do prédio e a data da última actualização (artigo 11.º), sujeito a uma aplicação faseada no tempo (artigo 12.º), instituiu um subsídio de renda para os agregados familiares mais carenciados (artigo 22.º), e estabeleceu três regimes de renda — livre, condicionada e apoiada — (artigo 1.º), levando, assim, mais longe o modelo ensaiado no Decreto-Lei n.º 148/81, mas estabelecendo o princípio da actualização anual de todas as rendas de acordo com os coeficientes a aprovar pelo Governo (artigo 6.º). Ora, conforme refere o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 321-B/90, atrás transcrito, o sistema da Lei n.º 46/85 ter-se-á demonstrado insuficiente para promover a desejada dinamização do mercado do arrendamento, pelo que o R.A.U. visou relançar esse mesmo mercado do arrendamento introduzindo «a possibilidade de, para o futuro, serem celebrados contratos de duração limitada, restituindo ao arrendamento a sua fixação temporária essencial», de par com medidas que visavam aperfeiçoar os sistemas de incentivo às obras de recuperação de edifícios e melhorar os mecanismos de fiscalização do estado dos prédios. A que acresce, nas palavras do preâmbulo do citado diploma, que «paralelamente, uma adequada política fiscal pode constituir um incentivo importante para a dinamização do mercado do arrendamento». 6 — Do que se deixa dito resulta, pois, que não só existe uma estreita ligação entre as alterações decorrentes do R.A.U. e a inovação consistente no benefício fiscal em apreço, como se reconhece expressamente que a maior desprotecção, ou mais assinalável oneração, da posição do arrendatário, decorrente quer da generalização do regime de renda livre para os novos arrendamentos quer da consagração dos contratos de duração limitada, encontra precisamente uma compensação no aludido benefício fiscal. Com efeito, na ponderação da conformidade constitucional da solução em apreço há que ter em linha de conta que, de um lado, está em causa a prevalência da igualdade como princípio ordenador de todo o ordenamento e, do outro, está a liberdade do legislador para ponderar os diferentes interesses em jogo e valorá-los de forma distinta. Assim como não se poderá ignorar que a norma em apreço contempla apenas uma parte de uma realidade mais ampla, a dos incentivos fiscais à posição de arrendatário, que não exclui outras formas de intervenção legislativa no domínio da dinamização do mercado de arrendamento, designadamente no que concerne a possíveis incentivos fiscais concedidos, em paralelo, aos senhorios, conforme resulta do disposto na Lei n.º 20/91, de 18 de Junho, através da qual, nos termos do seu artigo 1.º, a Assembleia da República autorizou o Governo a incluir nos abatimentos ao rendimento líquido total, para efeitos de IRS, por um período de seis anos, as importâncias recebidas pelo proprietário de prédio urbano ou de fracção autónoma, a título de renda, decorrentes de contratos de arrendamento habitacional, celebrados entre 15 de Outubro de 1990 e 31 de Dezembro de 1993, ao abrigo do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro. Este abatimento, nos termos do artigo 2.º da mesma lei, tem o limite de 600 contos por ano e por contrato, desde que o valor da renda não exceda 150 contos mensais. Ora, revertendo ao caso em apreço, independentemente do concreto e efectivo alcance da diferenciação estabelecida, face aos fins de dinamização do mercado de arrendamento expressamente invocados pelo legislador, matéria que em si mesma não cabe no âmbito de um juízo de constitucionalidade, a aludida diferenciação atinente aos contratos celebrados antes e depois do R.A.U., conforme se viu, não pode ser tida como uma naked preference, ou seja, não pode ser tida como uma discriminação arbitrária, pois que, considerando o regime do arrendamento para habitação antes e depois do R.A.U. como «situa­ções da vida potencialmente equiparáveis na sua projecção jurídica», a discriminação em causa funda-se na materialidade das alterações introduzidas pelo próprio R.A.U. no regime locativo que assim, ao redefinirem a posição das partes no contrato de arrendamento, mostram-se aptas, pela sua específica intensidade normativa, a legitimarem, do ponto de vista constitucional, a discriminação fiscal introduzida pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 330/91 na redacção da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS, ao excluir do abatimento fiscal em causa os contratos de arrendamento anteriores ao R.A.U. 7 — Dir-se-á, assim, que é na duração limitada dos contratos celebrados ao abrigo do R.A.U. e na adopção do regime de renda livre que se encontra o fundamento material da discriminação fiscal ora em análise. Contudo, vistas as coisas nesta ampla perspectiva, não resulta por si só que a discriminação em causa seja proporcionada e adequada, sobretudo se tivermos em linha de conta a realidade locativa constituída ao abrigo da Lei n.º 46/85. Com efeito, no que concerne aos contratos de arrendamento celebrados ao abrigo desta lei, já havia a possibilidade de os mesmos serem celebrados segundo o regime de renda livre (artigo 1.º), sujeitos às regras de actualização do artigo 6.º do mesmo diploma, e cuja duração seria tendencialmente perpétua. Nos termos do novo R.A.U., os contratos podem ser celebrados segundo o regime de renda livre, actualizável nos termos dos seus artigos 30.º a 32.º (com a nova redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 278/93, de 10 de Agosto), e ter duração limitada (prazo não inferior a cinco anos), nos termos do artigo 98.º do R.A.U. Ora, se no caso de um contrato a prazo certo e sujeito a renda livre, a diferença de situação de facto é ainda relevante para poder justificar a discriminação fiscal em apreço, face à vulnerabilidade que representa, para a posição do arrendatário, o próprio termo certo do contrato, já tal diferenciação não ocorrerá no caso dos contratos celebrados ao abrigo do R.A.U. e que tenham duração ilimitada, isto é, sejam tendencialmente perpétuos tal como eram os contratos celebrados anteriormente ao referido R.A.U. Reconhece-se que nesta segunda variante a diferenciação é bem menos intensa do que nos demais casos referidos, mas mesmo assim, e sem curar agora de saber qual a concreta dimensão dos arrendamentos celebrados ao abrigo do R.A.U. sem prazo certo, atenta a manifesta intenção do legislador de incentivar, por contraponto, o regime locativo com prazo estipulado pelas partes, tem-se por seguro que ainda aqui não existem ponderosas razões que levem o Tribunal a censurar a solução em análise. Com efeito, desde logo, é assinalavelmente distinta a situação contratual das partes que preside, na celebração de um contrato ao abrigo do R.A.U., à escolha de um prazo ou da ausência de prazo certo: com efeito, a liberdade de opção de que disfrutam as partes contratantes, ao abrigo do R.A.U., quanto à definição do prazo do contrato inexistia de todo para qualquer das partes no quadro jurídico antecedente, onde apenas se consentiam os contratos tendencialmente perpétuos. Significa isto que no regime locativo antecedente, para a formação da vontade contratual das partes, não relevava a questão da duração do contrato, pelo que a sua definição não constituía elemento de valoração da posição recíproca do senhorio e do arrendatário e, por isso, este tinha à partida a garantia de que não seria confrontado com uma proposta contratual que envolvesse uma determinada licitação temporal do contrato. Ora, as coisas não se passam assim ao abrigo do R.A.U., pois que aqui a simples possibilidade de o senhorio pretender apôr no contrato um prazo certo tem inequívocos reflexos na própria posição negocial das partes, mesmo quando o acordo acaba por ser celebrado em torno de um contrato sem prazo certo, não sendo, por isso, de excluir que a aceitação, pelo senhorio, de um contrato sem duração pré-fixada não tenha compensação na negociação do montante da própria renda. Situação esta que, por si só, permite, com efeito, estabelecer uma destrinça entre as condições contratuais anteriores ao R.A.U. e posteriores a este, mesmo quando ao abrigo do novo regime se estabeleçam contratos sem prazo certo, o que, por seu turno, constitui credencial bastante para afastar a violação do princípio da igualdade também nestes casos. Acresce que, inclusivamente, sempre poderão os arrendatários de habitações, cujos contratos foram celebrados anteriormente ao R.A.U., e que pretendam beneficiar da isenção fiscal em questão, optar por denunciar o contrato de arrendamento de que são titulares e celebrarem seguidamente um outro, desta feita ao abrigo do regime do R.A.U., eventualmente a prazo, eventualmente sem prazo, sem alteração do regime de renda (livre) e com o incentivo do aludido benefício fiscal. Razões estas pelas quais se entende que o normativo em causa não se mostra desconforme com o princípio da igualdade. 8 — O Provedor de Justiça invoca ainda, a título subsidiário, um segundo fundamento de inconstitucionalidade do normativo em apreço: o da violação do artigo 65.º, n.º 1, da Constituição. Dispõe este preceito constitucional que «todos têm direito, para si e para e sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar». Conforme refere o requerente «revela-se insusceptível de qualquer reparo — e justificativo mesmo de inteiro apoio, em termos de justiça social — que ao rendimento colectável sejam abatidas as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para, fins de habitação própria e permanente», a que acrescenta que «a opção legislativa assim assumida sintoniza-se em pleno com o artigo 65.º da Constituição». Na realidade, pode-se questionar se o Provedor de Justiça formulou verdadeiramente um «pedido subsidiário», quando refere que «o segmento final da aludida alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do CIRS (…) está, (…), ferido de inconstitucionalidade material, por afrontar as normas do artigo 13.º, n.º 1, e subsidiariamente, do artigo 65.º, n.º 1, da Lei Fundamental». Conforme resulta da lógica do pedido, o que o Provedor verdadeiramente impugna é a norma em crise por violação do artigo 13.º quando referido ao artigo 65.º da Constituição, ou seja, o princípio da igualdade quando, ao estabelecer uma discriminação que o requerente reputa não fundada, não permite a todos (mas apenas a alguns) que, por esta via, tenham direito a uma habitação. Logo, o que o Provedor pretende é que, uma vez verificada a violação do princípio da igualdade por referência ao direito à habitação, ou seja, o complexo normativo constituído pelos preceitos dos artigos 13.º e 65.º, sejam também abrangidos pelo benefício fiscal em causa os titulares de arrendamentos celebrados antes da entrada em vigor do R.A.U., exactamente por respeito ao comando do aludido artigo 65.º Ora, independentemente de saber se esse poderia ser, de facto, o desiderato de uma decisão de inconstitucionalidade, caso houvesse lugar a ela (ou seja, se a solução no caso haveria de ser sempre «ampliativa», no sentido da maximização do benefício fiscal por referência ao direito fundamental tutelado, e não «restritiva», caso em que a parificação das situações em confronto se faria pela «menor fasquia», eliminando pura e simplesmente o benefício fiscal dos arrendatários cujos contratos são regulados pelo R.A.U.), ponto é que não se tendo por verificada a alegada violação do artigo 13.º, também se concluirá que inexiste qualquer afrontamento do artigo 65.º por referência ao aludido princípio da igualdade. Mas esta conclusão, que parece ser a que se impõe face à lógica do pedido, não impede, contudo, que o Tribunal tome como termo de aferição da validade constitucional da norma impugnada o artigo 65.º da Lei Fundamental a se, isto é, enquanto parâmetro autónomo. Ora, o artigo 65.º consagra um direito social, o direito a habitação, que a Constituição acolhe como um direito a prestações do Estado para o fim da sua efectiva satisfação. Em diversos segmentos do preceito em causa (n.os 2, 3 e 4 do artigo 65.º) sublinha-se precisamente esta dimensão prestacionista do Estado, a qual pode ser alcançada directamente, através da actuação do Estado como «promotor» de habitação, quer indirectamente, enquanto «indutor» de habitação, apoiando a iniciativa quer dos entes públicos autónomos (designadamente as autarquias locais — n.º 4 do artigo 65.º), quer da iniciativa privada [alínea c) do n.º 2] quer da iniciativa cooperativa ou das comunidades locais — em especial a denominada autoconstrução — [alínea b) do mesmo n.º 2]. A concepção constitucional quanto à efectivação do direito à habitação é, assim, uma concepção «plural» ou «aberta» quanto aos meios, que tanto pode ser canalizada na promoção e regulação da oferta habitacional, como da sua procura. Ora, os incentivos fiscais em causa são, sem dúvida, instrumentos de intervenção no plano da procura, tendo em vista reequilibrar esta, em termos de aumentar a procura de arrendamento em face da procura de habitação por via de aquisição de casa própria, a qual se afirmou largamente dominante nos últimos anos, conforme refere o preâmbulo do Decreto-Lei que aprovou o R.A.U., atrás já transcrito. Logo, está em causa uma pura opção de política social, adoptada ao abrigo da liberdade que assiste ao legislador, dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos. Não pode, pois, um juízo de constitucionalidade incidir sobre as finalidades dessa política, mas tão somente sobre o confronto dos normativos que a corporizam com os pertinentes preceitos constitucionais Assim sendo, não se pode ter por violado o artigo 65.º da Constituição pelo preceito em causa, pois que a criação de incentivos fiscais destinados a dinamizar a procura do arrendamento habitacional constitui um instrumento jurídico adequado à finalidade da efectivação do direito à habitação, tal como o concebe a nossa Lei Fundamental à luz do quadro acabado de descrever. III Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade da norma contida no segmento da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS, introduzido pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro, que consagra a possibilidade de abatimento ao rendimento líquido total para efeitos de tributação em IRS das «importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro». Lisboa, 30 de Novembro de 1993. António Vitorino (com a declaração junta) Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves José de Sousa e Brito Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Bravo Serra (vencido, nos termos da declaração de voto do Ex.mo Conselheiro António Vitorino) Fernando Alves Correia (com a declaração de que votei no sentido da improcedência da segunda questão prévia, mas não sem grandes dúvidas e sem prejuízo de uma reflexão mais aprofundada sobre o assunto, que, de todo em todo, não me foi possível fazer neste momento) Antero Alves Monteiro Diniz (vencido, em termos da declaração de voto agora junta) Guilherme da Fonseca (vencido, pelas razões invocadas pelo Ex.mo Conselheiro Monteiro Diniz, na sua declaração de voto) Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos e com os fundamentos constantes da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO Teria concedido provimento à segunda questão prévia suscitada pelo Primeiro-Ministro no sentido de não tomar conhecimento do pedido, por o entender restritamente como reportando-se apenas à norma do Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro. Na realidade, a norma da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do IRS, na parte pertinente, tem uma identidade própria na redacção do aludido Decreto-Lei n.º 331/90, distinta da que decorre da sua recepção pela Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, não se podendo ter a técnica legislativa utilizada (de reedição expressa do normativo na Lei orçamental) como equivalendo a uma mera reprodução seguida do aditamento inovatório quanto aos contratos de locação financeira. E que essa identidade é autónoma resulta, desde logo, da especificidade de eventuais vícios procedimentais ou formais que afectasse uma e que, por isso, não se deveriam ter por automaticamente projectados na outra, caso em que sempre poderia caber um distinto juízo de constitucionalidade sobre cada uma delas. Por esta razão não acompanhei o entendimento ampliativo do pedido acolhido pela maioria do Tribunal. António Vitorino. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Como primitivo relator do presente processo elaborei um projecto de acórdão no sentido da inconstitucionalidade da norma contida na alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro, no segmento que consagra a possibilidade de abatimento ao rendimento líquido total das «importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro». Nos desenvolvimentos subsequentes, vai deixar-se assinalado o essencial da argumentação desenvolvida em tal projecto, que continua a ter-se por válida e procedente. 2 — No entendimento do Provedor de Justiça, o segmento da alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do CIRS que se traduz no inciso «… quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro», está ferido de inconstitucionalidade material, por afrontar as normas dos artigos 13.º, n.º 1, e, subsidiariamente, do artigo 65.º, n.º 1, da Constituição. E isto porque, em seu juízo, não se vê razão atendível, em termos de política de implementação concreta do direito à habitação, que diferencie o sistema aplicável aos contratos de arrendamento para fins de habitação própria e permanente celebrados antes ou depois da entrada em vigor daquele Regime do Arrendamento Urbano. Estabeleceu-se, deste modo, um tratamento desigual em relação ao que é essencialmente igual e que deveria merecer análoga consideração jurídica e idêntica protecção material. E daí adveio, remata-se no pedido, uma desproporção evidente entre duas situações substancialmente parificadas e que não consentem, em termos de razoabilidade e tendo em mira a intencionalidade decisiva do legislador constitucional (artigo 65.º, n.º 1, da Constituição), enquadramentos discriminatórios pelo legislador ordinário. Não vinha questionado o facto de a lei autorizar o abatimento, ao rendimento colectável, das importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, considerando-se aliás tal medida fiscal insusceptível de qualquer reparo e justificativa de inteiro apoio, em termos de justiça social. Censurava-se sim e tão somente, a discriminação negativa resultante do segmento normativo já assinalado, na medida em que limita o benefício nele contido, sem qualquer razão atendível, aos contratos celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano, gerando-se desta forma colisão com o princípio da igualdade. Será efectivamente assim? 3 — O princípio da igualdade, formulado com o seu máximo grau de amplitude no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, radica a sua base material na igual dignidade social de todos os cidadãos, que, por seu turno, representa um corolário da igual dignidade humana de todas as pessoas. O seu conteúdo jurídico-constitucional tem vindo progressivamente a alargar-se, de acordo com a síntese dialéctica dos «momentos» liberais, democráticos e socialistas. Na ordem constitucional portuguesa, pode dizer-se que o âmbito de protecção do princípio abrange as seguintes dimensões: (a) proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis, quer diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objectivos, constitucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais; (b) proibição de discriminação, não sendo legítimas quaisquer diferenciações de tratamento entre cidadãos baseadas em categorias meramente subjectivistas ou em razão dessas categorias; (c) obrigação de diferenciação, como forma de compensar a desigualdade de oportunidades, o que pressupõe a eliminação, pelos poderes públicos, de desigualdades fácticas de natureza social, económica e cultural (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1984, pp. 148 e segs.). A proibição do arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo. O princípio da igualdade proíbe o legislador de tratar desigualmente aquilo que é essencialmente igual e de tratar igualmente aquilo que é essencialmente desigual. Porém, a vinculação jurídico-material do legislador a este princípio não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois lhe pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da discricionariedade legislativa são violados, isto é, quando a norma legal não dispõe de adequado suporte material, é que existe desrespeito do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio. Por outro lado, as medidas de diferenciação devem ser materialmente fundadas sob o ponto de vista da segurança jurídica, da praticabilidade, da justiça e da solidariedade, não se baseando em qualquer motivo constitucionalmente impróprio. Escreveu-se, a este propósito, no Acórdão n.º 142/85, do Tribunal Constitucional, Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1985, e pode agora repetir-se: (…) o princípio da igualdade, para além das especificações ou concretizações que recebe no n.º 2 do artigo 13.º da Constituição, reconduz-se à ideia geral da «proibição de distinções arbitrárias, isto é, desprovidas de justificação racional (ou fundamento material bastante), atenta a especificidade da situação ou dos efeitos da causa». Esse princípio, na verdade, não tem um conteúdo puramente formal (traduzido simplesmente no dever de igual aplicação da lei), mas obriga (materialmente) a lei, segundo a consabida fórmula, «dar tratamento igual ao que é igual e tratamento desigual ao que é desigual». Averiguar, porém, da existência de um particularismo suficientemente distinto para justificar uma desigualdade de regime jurídico e decidir das circunstâncias e factores a ter como relevantes nessa averiguação é tarefa que primariamente cabe ao legislador, que detém o primado da concretização dos princípios constitucionais e a correspondente liberdade de conformação. Por isso, o princípio da igualdade se apresenta fundamentalmente aos operadores jurídicos, em sede de controlo de constitucionalidade, como um princípio negativo, nos termos indicados — como proibição do arbítrio. Neste sentido ou com expressão similar se tem firmado a jurisprudência constitucional (cfr., por todos, o Parecer n.º 26/82, da Comissão Constitucional, Pareceres da Comissão Constitucional, 20.º vol., pp. 211 e segs., e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 44/84, 143/85, 80/86 e 336/86, Diário da República, respectivamente, II Série, de 11 de Julho de 1984, I Série, de 3 de Setembro de 1985, I Série, de 9 de Junho de 1986, e I Série, de 24 de Dezembro de 1986). Sobre este mesmo tema e no plano doutrinal, cfr. Jorge Miranda, «O regime dos direitos, liberdade e garantias», Estudos sobre a Constituição, vol. iii, pp. 50 e segs., Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pp. 380 e segs., José Casalta Nabais, Os direitos fundamentais na jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, 1990, pp. 43 e segs., e Maria da Glória Ferreira Pinto, Princípio da Igualdade: Fórmula Vazia ou Fórmula «Carregada» de Sentido?, Separata do n.º 358 do Boletim do Ministério da Justiça, pp. 21 e segs. 4 — No entendimento de Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3.ª ed., 1990, pp. 604 e segs., «no plano dos princípios de qualquer sistema fiscal, a ideia de justiça fiscal deve de alguma forma ter prioridade sobre qualquer outra; até (que mais não fosse) porque ela condiciona a própria eficiência e rendimento do sistema, na medida em que uma distribuição injusta estimulará a fraude e a evasão fiscais e distorcerá comportamentos». Da ideia de justiça fiscal conceito central e inspirador resulta, como concepção base que deve presidir a qualquer sistema fiscal moderno, a noção de igualdade entre os cidadãos. É possível surpreender no princípio da igualdade, enquanto igualdade fiscal, diversos sentidos ou acepções: (1) igualdade perante a lei, traduzida na aplicação à lei fiscal do artigo 13.º da Lei Fundamental, o que vale por significar a igualdade de tratamento dos cidadãos pela lei fiscal, e a proibição de qualquer privilégio ou benefício — bem como prejuízo ou privação — em razão dos fundamentos ali invocados; (2) igualdade de sacrifícios, no sentido de que a igualdade perante o imposto se deve estabelecer mediante a igualdade de sacrifício em termos de se instituir um sistema através do qual seja estabelecida uma igualdade económica de sacrifício fiscal entre contribuintes com diversos níveis de rendimento (ou de riqueza, em geral); (3) igualdade social, em ordem a que o sacrifício tributário seja tendencialmente igual, em condições nas quais as circunstâncias diferenciadoras entre os contribuintes são muitas e profundas. A personalização do imposto é uma forma de realizar a igualdade social, tratando igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, e atribuindo efeito compensatório das desigualdades ao próprio sacrifício fiscal (igualdade compensatória). Apontam para este conceito de igualdade social, na sua componente de adaptação às «necessidades e rendimentos do agregado familiar», o artigo 107.º, n.º 1, da Constituição, as referências ao rendimento real e a progressividade como critérios de personalização tributária (artigo 107.º, n.os 2 e 3) e a necessária discriminação social do consumo (artigo 107.º, n.º 4), tudo isto a par da afirmação, entre as funções do imposto, da redução das desigualdades (artigo 107.º, n.º 1) e da socialização da economia (artigo 107.º, n.º 4). Em suma, pode dizer-se acompanhado o Autor atrás citado (cfr. ob. loc. cit., pp. 608 e 609, cujo texto se tem acompanhado de perto), que a igualdade comporta duas expressões fundamentais: a generalidade (todos devem pagar imposto, sem distinções de casta, classe, ordem ou estamento); e a uniformidade, que significa que a repartição dos impostos pelos cidadãos deve obedecer ao mesmo critério para todos, isto é, impõe para todos os titulares das mesmas fontes de riqueza — maxime, de rendimentos — uma tributação igual (igualdade horizontal). 5 — A Constituição, no seu artigo 106.º, n.º 1, estatui que «o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza». Deste modo, acha-se consagrado no texto constitucional, que a repartição dos rendimentos e da riqueza enquanto finalidade extrafiscal do sistema fiscal, há-de ser justa em termos de contribuir para a realização de uma das incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico e social, qual seja a de «operar as necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e dos rendimentos», como expressamente se refere no artigo 81.º, alínea b), também da Constituição. O princípio da justiça na repartição dos rendimentos e da riqueza ilumina o nosso sistema fiscal e está presente, nomeadamente, no imposto sobre o rendimento pessoal e no imposto sobre sucessões e doações previstos, no artigo 107.º, n.os 1 e 3, da Constituição. De harmonia com o n.º 1 do artigo 107.º, «o imposto sobre o rendimento pessoal visará a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar»; por seu turno, o n.º 3 do mesmo preceito dispõe que «o imposto sobre sucessões e doações será progressivo, de forma a contribuir para a igualdade dos cidadãos». O princípio da justiça na repartição dos rendimentos e da riqueza, enquanto finalidade do sistema fiscal, não se acha expressamente definido no texto constitucional mas, há-de dizer-se, por força de um entendimento omnicompreensivo, unitário e global do «pensamento e discurso constitucional», não poder deixar ele de fazer apelo ao princípio da igualdade em termos de proibir o legislador fiscal de tratar desigualmente aquilo que é essencialmente igual (cfr., sobre este tema, Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 3.ª ed., Coimbra, 1989, pp. 294 e segs., e «O Sistema Fiscal na Constituição de 1976», Boletim de Ciências Económicas, vol. xxii, 1979, pp. 1 e segs.). 6 — Postas estas considerações de ordem geral, cumpre retomar a situação material em presença, isto é, saber se a norma do artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do CIRS, no segmento normativo em causa, colide com o princípio da igualdade e, subsidiariamente, com o direito à habitação, consagrados, respectivamente, nos artigos 13.º, n.º 1, e 65.º, n.º 1, da Constituição. Segundo o entendimento manifestado no pedido «não se vê atendível, em termos de política de implementação concreta do direito à habitação, que diferencie o sistema aplicável aos contratos de arrendamento celebrados antes ou depois da entrada em vigor do Regime do Arrendamento Urbano». E, à luz de tudo quanto já se expôs, não pode deixar de se aceitar semelhante visão das coisas. Importa conferir as diversas vertentes que a questão comporta. Assim: No apuramento do rendimento colectável dos sujeitos passivos residentes em território português, à totalidade dos rendimentos líquidos passaram a ser abatidas as importâncias pagas a título de renda pelo arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma para fins de habitação própria e permanente, quando referentes a contratos de arrendamento celebrados a coberto do Regime do Arrendamento Urbano [artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do CIRS, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 331/901]. À data da publicação do Decreto-Lei n.º 331/90, os abatimentos assim previstos, a que se somavam os contemplados nas alíneas c), d) e f) do mesmo artigo 55.º, não podiam exceder 105 000$00 ou 210 000$00, consoante se tratava, respectivamente, de sujeitos passivos não casados ou separados judicialmente de pessoas e bens ou de sujeitos passivos casados e não separados judicialmente de pessoas e bens, podendo ainda estes montantes ser aumentados em situações especiais previstas na lei (artigo 55.º, n.º 2, do CIRS, na redacção dada pela Lei n.º 101/89). Os abatimentos previstos na norma em causa passaram a não poder exceder 120 000$00 e 240 000$00, conforme se trate, respectivamente, de sujeitos passivos, não casados ou separados judicialmente de pessoas e bens ou de sujeitos passivos casados e não separados judicialmente de pessoas e bens, sem embargo de estes montantes poderem ser aumentados em condições especiais ali assinaladas (artigo 55.º, n.º 2, do CIRS, na redacção dada pela Lei n.º 65/90). O Regime do Arrendamento Urbano aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, por força do disposto no artigo 2.º deste diploma, no que aqui importa, entrou a vigorar no dia 15 de Novembro de 1990. Este compêndio normativo introduziu, sob os aspectos formal e sistemático, significativas alterações na disciplina do arrendamento urbano, outrotanto não podendo afirmar-se no que respeita a modificações substantivas que, verdadeiramente, se circunscreveram à admissão genérica dos contratos de duração limitada. Como bem se extrai da Lei n.º 42/90, lei de autorização legislativa do Decreto-Lei n.º 331/90, a redacção dada por este último diploma ao artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do CIRS, visou essencialmente executar uma política fiscal criadora de incentivos à dinamização do mercado de arrendamento. Tendo em conta este enquadramento normativo e material da questão sob sindicância, pode dizer-se que o tratamento de discriminação negativa concedido pelo legislador aos contratos de arrendamento celebrados antes de começar a vigorar o Regime do Arrendamento Urbano, se traduz num tratamento diferenciado irrazoável e arbitrário, isto é, um tratamento sem fundamento material bastante. Como se viu, o princípio da igualdade exige que se tratem de modo igual as situações essencialmente iguais e reclama se tratem diferentemente as situações que forem substancialmente distintas. Não se proibindo ali diferenciações de tratamento, impõe-se porém que as medidas de diferenciação «sejam materialmente fundadas sob o ponto de vista da segurança jurídica, da praticabilidade, da justiça e da solidariedade e não se baseiem em qualquer motivo constitucionalmente impróprio». Ora, no caso em apreço, pese embora o particular âmbito de liberdade de conformação legislativa que neste domínio pertence ao legislador, não se observe qualquer suporte ou fundamento material susceptível de legitimar o tratamento discriminatório que foi concedido aos arrendatários de prédio urbano para fins de habitação própria e permanente, consoante os respectivos contratos estejam ou não sob a égide do Regime do Arrendamento Urbano. É que, em bom rigor, a disciplina jurídica dos contratos de arrendamento celebrados antes e depois da vigência daquele novo regime, não contém qualquer traço distintivo essencial por forma a por ele se justificar a desigualdade de tratamento fiscal concedido por lei aos respectivos contratantes. A disciplina fiscal instituída pelo Decreto-Lei n.º 331/90 não se fundou numa qualquer alteração substancial da realidade jurídico-locativo concretizada pelo Regime do Arrendamento Urbano, antes se radicando a sua razão de ser no propósito do Governo de executar uma política fiscal dinamizadora do mercado de arrendamento, relativamente à qual, é bom de ver, não importaria contemplar os contratos de arrendamento já celebrados. E, deste modo, os arrendatários que hajam celebrado os contratos de arrendamento a coberto do Regime do Arrendamento Urbano são beneficiários de um regime fiscal privilegiado relativamente aos demais, sem que esse tratamento diferenciado resultante da lei disponha de qualquer fundamento material que se baseie numa objectiva distinção das situações correlativas, as quais, como já se assinalou, são essencialmente iguais. De tudo isto pode dizer-se, em síntese final, que a liberdade de conformação reconhecida ao legislador foi usada para além dos limites admissíveis e a desigualdade daí adveniente acabou por desrespeitar imperativos evidentes de racionalidade e de justiça, entretanto em colisão com o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado. Do exposto, pode concluir-se que a norma questionada, ao não dispor de fundamento material e ao conceder tratamento desigual a situações essencialmente semelhantes, viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição. Antero Alves Monteiro Diniz. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Entendi que não existia qualquer fundamento material bastante para distinguir entre contratos de arrendamento, sujeitos a renda livre, com duração tendencialmente ilimitada, celebrados ao abrigo do R.A.U. ou no domínio da legislação de 1985. Com efeito, nenhum dos dois argumentos avançados no acórdão que obteve vencimento merece, a meu ver, acolhimento, como logo o aresto indicia ao reconhecer que «nesta segunda variante a diferenciação é bem menos intensa do que nos demais casos referidos». 2 — O primeiro argumento assenta no facto de, havendo a possibilidade de celebrar contrato a prazo certo, não se poder «excluir que a aceitação, pelo senhorio, de um contrato sem duração pré-fixada não tenha compensação na negociação do montante da própria renda». O raciocínio é, pois, o seguinte: permitindo-o a lei, os senhorios preferem celebrar contratos a prazo certo e, portanto, para celebrarem contratos sem prazo certo, ajustam rendas mais elevadas; e, para compensar este acréscimo de renda decorrente da previsão legal de contratos a prazo certo, concede-se o benefício fiscal ao inquilino. Este raciocínio, porém, subverte a intenção do legislador e conflitua com as realidades da vida. Na verdade, ao introduzir a figura do contrato de arrendamento a prazo certo, o legislador não pretendeu, minimamente, que viessem a aumentar as rendas dos contratos celebrados sem prazo: antes, seguramente, entendeu que as rendas dos contratos celebrados a prazo viriam a ser mais moderadas. Só este entendimento é compatível com os objectivos constitucionais em matéria de habitação, afigurando-se manifestamente perversa a intenção implicitamente atribuída pelo acórdão ao legislador. Aliás, as realidades da vida para aí apontavam. É notório que, antes do R.A.U., e para se precaverem das consequências de contratos de duração tendencialmente ilimitada, os senhorios exigiam rendas iniciais muito elevadas, sendo esse o facto que provocou a intervenção do legislador. O primeiro argumento, pois, carece de base de sustentação. 3 — O segundo argumento consiste em acenar aos arrendatário de contratos de pretérito com a possibilidade de, para usufruirem do benefício fiscal em questão, optarem «por denunciar o contrato de arrendamento de que são titulares e celebrarem seguidamente um outro, desta feita ao abrigo do regime do R.A.U.». A improcedência deste argumento assenta em duas ordens de razões: por um lado, porque um contrato implica um acordo de vontades, e nada assegura que o contrato fosse celebrado de novo — e isto, independentemente do valor da renda — pelo senhorio; por outro lado, porque a antiguidade do contrato, quer no domínio da lei velha, quer no domínio do R.A.U., pode conceder vantagens contratuais ao inquilino, vantagens que o mesmo viria a perder ao celebrar novo contrato. Estas razões afiguram-se suficientes para repudiar o fundamento invocado. 4 — Ao que se disse acresce que não se pode justificar a diferenciação de tratamento entre situações — como vimos — em tudo idênticas, com base na necessidade de animar o mercado de arrendamento, o que justificaria que o benefício só fosse concedido aos novos arrendamentos. É que não são os inquilinos que põem casas a arrendar; como é óbvio, só os senhorios o podem fazer. Assim sendo, a concessão de um benefício fiscal destinado tão-só a arrendamentos futuros só teria justificação se tivesse por destinatários os senhorios, que, desse modo, seriam incentivados a pôr casas no mercado de arrendamento. Dir-se-á que, com este benefício, haverá mais pessoas a procurar arrendar casa, em vez de adquirir habitação própria. Todavia, todo e qualquer benefício fiscal tem de ter uma razão de ser compatível com os objectivos constitucionais, exactamente porque, por natureza, constitui entorse ao princípio da igualdade. Ora, se os objectivos constitucionais em matéria de direito à habitação bem fazem compreender a existência de benefício fiscais que tendam a aumentar a oferta de casas para arrendar, já se não descortina qual o fundamento material de um benefício que apenas tenha por efeito aumentar a pressão da procura . É que daí apenas poderia resultar um aumento das rendas ou o abandono da procura de casa própria, sem qualquer utilidade social em termos de acréscimo de casas disponíveis, na sua globabilidade. É evidente que o benefício fiscal poderia, ainda, ser visto como uma espécie de «prestação social», no âmbito de uma política de redistribuição de rendimentos. Só que, nesse caso, não se justificaria a desigualdade consagrada na lei. 5 — Por estes motivos, votei vencido, ainda que apenas em parte. Luís Nunes de Almeida. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Janeiro de 1994.