472/1994 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 472/94 Proc. nº 227/89 1ª Secção Rel. Cons.: Assunção Esteves Acordam no Tribunal Constitucional: I - No Tribunal Judicial da Comarca de Alcobaça, o senhor juiz designou dia para arrematação em hasta pública de imóvel penhorado no processo de execução ordinária que A. instaurou contra B. e C. . A Caixa Geral de Depósitos, notificada na qualidade de credora admitida à execução, requereu que se ordenasse o cumprimento das formalidades prescritas no artigo 1º, § 2º, do Decreto nº 20 879, de 13 de Fevereiro de 1932, e no artigo 4º do Decreto-Lei nº 33 276, de 24 de Novembro de 1943 [comunicação à Caixa da relação dos bens a vender, dos encargos, do valor por que são postos em venda, do número da descrição na Conservatória e do artigo da inscrição na matriz], e que, em razão disso, se designasse uma nova data para a arrematação. Contestando esse requerimento, um outro credor admitido à execução sustentou a inconstitucionalidade das normas do Decreto nº 20 879, de 13 de Fevereiro de 1932, e do Decreto-Lei nº 33 276, de 24 de Novembro de 1946, por violação dos artigos 8º, 81º, alínea f) , 18º nºs. 2 e 3, 47º, 61º e 62º, da Constituição. Afirmou que tais normas, "privilegiando a actuação da Caixa Geral de Depósitos", eram incompatíveis com as regras de concorrência estabelecidas no artigo 90º do Tratado da Comunidade Económica Europeia e com a determinação constitucional de o Estado assegurar a equilibrada concorrência entre as empresas, e que, além disso, restringiam a liberdade de profissão, a liberdade de iniciativa económica e o direito de propriedade, em violação do princípio da necessidade das restrições. Em despacho de 19 de Dezembro de 1988, o senhor juiz indeferiu o pedido da Caixa Geral de Depósitos, recusando, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação das normas do artigo 1º, § 2º, do Decreto nº 20 879, e do artigo 4º do Decreto‑Lei nº 33 276. Desta decisão, porém, não foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, apesar de obrigatório para o Ministério Público, pelo que transitou em julgado. Depois, em 31 de Maio de 1989, no auto de praça, o senhor juiz, a propósito de um pedido de dispensa do depósito de preço das fracções do imóvel penhorado - formulado pela Caixa Geral de Depósitos, sem especificação de normas, e que a própria considerou prematuro e devido a "mero erro", - aplicou, por analogia, o artigo 467º, nº 1, alínea c) , do Código de Processo Civil, sobre os requisitos da petição inicial, condenou-a como litigante de má‑fé e, entre outros considerandos, ponderou que "a existência de normas privilegiando a actuação da Caixa Geral de Depósitos, acaba por ser, nos termos da alínea f) , do artigo 81º da Constituição e ainda do seu artigo 18º, inconstitucional". Em requerimento de 2 de Junho de 1989, a Caixa Geral de Depósitos solicitou, com invocação expressa do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio de 1933, a dispensa do depósito do preço das fracções do imóvel por si arrematadas e ainda a isenção do pagamento de sisa nos termos do artigo 11º, nº 20, do Código da Sisa e do Imposto sobre Sucessões e Doações. Em despacho de 2 de Junho de 1989, o senhor juiz deferiu o requerimento de isenção de sisa, mas, quanto à questão da dispensa da Caixa Geral de Depósitos do depósito do preço dos bens arrematados, afirmou o seguinte: "Indefiro a pretendida dispensa do depósito do preço, nos termos prescritos no meu anterior despacho, constante da acta de 31 de Maio último, de fls. 459 vº e 460 vº.". Desta decisão, em que se recusa a aplicação da norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio, com remissão para os fundamentos de inconstitucionalidade em outro momento do processo ponderados, o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 70º, nº 1, alínea a) , da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, e do artigo 280º, nº 1, alínea a) , da Constituição da República. Alegando, o Sr. Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal sublinhou que a decisão em recurso só aparentemente era confirmativa daqueloutra que se proferiu no auto de praça, de 31 de Maio de 1989, pois que, além do mais, só ali se especificava a norma cuja aplicação era recusada com fundamento em inconstitucionalidade. Depois, concluiu que esta norma, do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio de 1933, não era contrária à Constituição, "no texto da 1ª e 2ª revisões", pelo que deveria ser dado provimento ao recurso. II - A fundamentação 1. No auto de praça de 31 de Maio de 1989, o sr. juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Alcobaça, ponderando um requerimento da Caixa Geral de Depósitos - que, já vimos, a própria reconheceu inoportuno e devido a "mero erro" - aditou a outras considerações [como a da não especificação no mesmo requerimento das normas que o fundavam] a de que "a existência de normas privilegiando a actuação da Caixa Geral de Depósitos acaba por ser (...) inconstitucional". A "evidente diferença" - como refere o Sr. Procurador-Geral Adjunto - entre essa mesma decisão e aquela de que se recorre - o despacho de 2 de Junho de 1989 - está, desde logo, em que só aqui "se identificam, com o mínimo de rigor as normas cuja aplicação se recusa". Só esta decisão, com efeito, se configura como verdadeira decisão sobre a norma . 2. É, pois, a norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 947, de 5 de Maio de 1933, que aqui se constitui em objecto do recurso. Dispõe assim: "A Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência e a Caixa Nacional de Crédito, quando em qualquer processo forem arrematantes, serão sempre dispensadas de fazer o depósito do preço, sendo extensiva às almoedas esta disposição e a isenção de custas e selos de que gozam nas arrematações". O senhor juiz recusou a sua aplicação ao caso, com fundamento em inconstitucionalidade superveniente, referida aos artigos 18º e 81º, alínea f) da Constituição da República, na redacção - que aliás se mantém - da primeira revisão constitucional. 3. Porém, como resulta do artigo 79º-C, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o julgamento de constitucionalidade não tem que fundamentar-se apenas nas normas ou princípios constitucionais pelos recorrentes invocados. E o conteúdo material da norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 947 faz aqui que se convoque o principio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição. A norma constitui, com efeito, uma excepção à regra geral enunciada no artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil que, sobre a execução para pagamento de quantia certa, determina que os credores arrematantes procedam no acto da praça, ao depósito do preço dos bens arrematados que exceda o valor dos respectivos créditos: - Com ela se isenta a Caixa deste depósito. Há então que indagar se essa distinção de tratamento, entre a Caixa Geral de Depósitos e os demais arrematantes, surge ou não constitucionalmente justificada. 4. O regime jurídico da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, de que participa a norma em análise, do artigo 3º, era definido pelo Decreto-Lei nº 48 953, de 29 de Março de 1969 [lei orgânica], o Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro [que completa e sistematiza disposições legais sobre a Caixa e, expressamente, mantém em vigor o Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio, de 1933] e o Decreto-Lei nº 694/70, desta mesma data, [que aprovou o seu Regulamento]. Mais tarde, o Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto, transformou a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência em Sociedade Anónima de capitais exclusivamente públicos (Caixa Geral de Depósitos, S.A.), e, porventura no sentido que anunciava no preâmbulo de "aplicação à instituição de regras idênticas às que regem as empresas privadas do sector", revogou, com algumas ressalvas, o Decreto-Lei nº 48 953, de 5 de Abril de 1969, o Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro, o Decreto nº 694/70, de 31 de Dezembro, e o Decreto-Lei nº 265/75, de 28 de Maio. Das normas que, por forma expressa, determinou que se mantivessem em vigor, não consta a do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 947, de 5 de Maio de 1933, sobre que se suscita a questão de constitucionalidade. Esta norma sobrevive, no entanto, como direito transitório no artigo 9º, nº 5, daquele novo Decreto-Lei nº 287/93, que dispõe que "as execuções pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma continuam a reger-se, até final, pelas regras de competência e de processo vigentes nessa data". Mas ainda que a norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 947, de 5 de Maio de 1933, houvesse sido objecto de revogação com eficácia imediata para todos os casos, tal não levaria implicada a perda de interesse no conhecimento do objecto do presente recurso. É que nessas circunstâncias, a decisão recorrida sempre teria sido proferida no domínio de vigência daquela norma e transitaria em julgado sem que pudesse ser reformulada se o Tribunal Constitucional não conhecesse do recurso. E a natureza concreta que nos recursos reveste o controlo de constitucionalidade implica também, neste caso, que a qualidade jurídica da Caixa Geral de Depósitos que se deu à decisão recorrida - num enquadramento normativo que não contava ainda com o Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto - seja a mesma qualidade que releva para o confronto da norma do artigo 3º, do Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio, com a Constituição. 5. Segundo o Decreto-Lei nº 48 953, de 29 de Março, "a Caixa é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, com património próprio...". O preâmbulo caracteriza-a como "empresa pública" para o exercício de funções de crédito, à qual está também confiada a administração de serviços públicos autónomos de previdência". Com a seguinte ponderação: "No exercício das suas funções de crédito, o objecto da actividade da Caixa é a oferta no mercado de serviços de natureza bancária e financeira em condições de relativa concorrência com os demais elementos do sistema. Para esse efeito, a Caixa tem de organizar a gestão de forma a obter, através da sua actividade produtiva, os recursos necessários para cobrir o custo dos serviços prestados e assegurar o desenvolvimento futuro da instituição. As características apontadas são, afinal, as que definem a Caixa, neste aspecto, como uma empresa produtora de serviços e, porque se trata de um instituto do Estado, a sua classificação, de harmonia com a terminologia hoje corrente, é a de empresa pública . No que se refere às funções da Caixa como gestora de instituições de previdência do funcionalismo, já se não mostram reunidos os requisitos empresariais, muito embora se trate igualmente de organismos financeiros autónomos e com património próprio. Na verdade, os competentes recursos e encargos são objecto de estrita regulamentação legal, cabendo ao Estado proporcionar, como entidade patronal que é, as coberturas necessárias para garantir o equilíbrio financeiro daquelas instituições. Aqui estamos, pois, em presença, não já de empresas públicas, mas de serviços públicos autónomos". Mais à frente, afirma-se a conveniência de a Caixa Geral de Depósitos ter a própria estrutura e funcionamento submetidos "em larga medida" a um "regime de direito público (...)" sem prejuízo de tal estatuto sofrer as modificações exigidas pelas condições específicas da actividade da Caixa como instituto de crédito (...)". Esse regime de direito público é em especial denotado por algumas normas do Decreto-Lei nº 48 953, como são as do artigo 16º (responsabilidade subsidiária do Estado), do artigo 27º, nº 2 (competência dos tribunais administrativos para o julgamento dos actos definitivos e executórios dos seus órgãos), dos artigos 22º, nº 8, e 31º, nº 2 (sujeição do pessoal ao regime jurídico do funcionalismo público), 55º (isenções fiscais), 61º (cobrança coerciva dos créditos através dos tribunais fiscais); e ainda pelo artigo 153º do Decreto nº 694/70, de 31 de Dezembro (fiscalização das contas pelo Tribunal de Contas). A Caixa, quanto ao exercício de funções de crédito, tem, pois, as características de empresa pública. Esta mesma leitura é feita na doutrina e na jurisprudência [cf., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo , vol. I, 10ª edição, reimpressão, Coimbra, 1980, pág. 379; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , vol. I, Coimbra, 1986, pág. 337; António L. Sousa Franco, Finanças do sector público - Introdução aos subsectores institucionais , Lisboa, 1991, pág. 237; Pa­recer da Procuradoria-Geral da República de 24-3-1988, D.R. , II Série, de 5-8-1988; acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de Outubro de 1990, Acórdãos Doutrinais , nº 327, pág. 362]. E, como adverte o preâmbulo do Decreto-Lei nº 48 953, é, "em larga medida", um regime jurídico de direito público que regula a estrutura e o funcionamento desta empresa. 6. Importa então averiguar se a qualidade jurídico-pública da Caixa vem, por qualquer modo, justificar a norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 947, de 5 de Maio de 1933, norma que - sendo excepção à regra enunciada no artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil - a dispensa do depósito do preço dos bens arrematados que exceda o valor dos respectivos créditos. Não vale aqui uma distinção formal - de que se faz valer certa doutrina - entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, e segundo a qual os primeiros se identificam pela sua subordinação às regras de direito público, enquanto os segundos se regulam pelas regras de direito privado (civil ou comercial). Esta distinção, pese embora a utilidade que detém noutros planos, não serve por natureza à análise normativa que caracteriza o controlo de constitucionalidade. Saber se a não sujeição da Caixa Geral de Depósitos à regra contida no artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil está ou não constitucionalmente justificada implica afastar uma argumentação tautológica [segundo a qual a Caixa se subtrai a um regime de direito privado porque é pública] e perguntar se existe ou não um motivo racional que funde a legitimidade da diferenciação estabelecida pela norma em apreço. Este motivo está em que a norma vem precisamente afastar o regime do artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil de um âmbito de realidade onde esse regime é inútil. O fim do artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil é o asseguramento da boa fé, da firmeza da decisão dos credores arrematantes de bens penhorados em processo de execução. O meio para esse fim é o depósito [na Caixa Geral de Depósitos] do preço dos bens arrematados que exceda o valor dos respectivos créditos. Isto perde sentido quanto à Caixa, que é um instituto de crédito do Estado [e, desde logo, arrecadaria o preço em si mesma] e que conta com a responsabilidade subsidiária do Estado nas operações que realiza [cf., Decreto-Lei nº 48 953, artigo 16º, nº 2]. E assim, se a norma do artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil, não tem utilidade naquele momento de incidência em que a Caixa figura ela mesma como credora arrematante - já vimos, pela especificidade das próprias atribuições e pela estreita conexão que tem com o Estado - então não é ilegítima estoutra norma, do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 497, que dispensa a Caixa de subordinação àquele regime. Porque se trata de situações não idênticas - a da Caixa e a dos demais credores arrematantes - o legislador não está vinculado a regulá-las do mesmo modo nem a manter uma obrigação de a Caixa depositar o preço dos bens arrematados aí onde funciona com eficácia um espaço de liberdade. A norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 947, de 5 de Maio de 1933, ao desobrigar a Caixa da observância da regra geral do artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil, não afronta, pois, o princípio da igualdade, afirmado no artigo 13º da Constituição [sobre o princípio de igualdade, cf., entre outros, Parecer nº 14/78, de 4 de Maio, da Comissão Constitucional, Pareceres da Comissão Constitucional , vol. V, págs. 109-110; Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs. 44/84, 80/86, 39/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional , 3º vol. pág. 137, 7º vol., tomo I, págs. 97-98, 11º vol., pág. 272, respectivamente; cf., também, mais próximo no tempo, o Acórdão nº 448/93, inédito]. 7. Mas a norma em apreço haverá ainda de ser analisada em vista dos fundamentos por que não teve aplicação na decisão recorrida, e que são radicados nos artigos 18º e 81º, alínea f) , da Constituição. É pelo menos controversa a articulação dogmática dos dois preceitos constitucionais. O artigo 18º estabelece o regime dos direitos, liberdades e garantias e fixa, nesse plano, as balizas para a actuação do legislador e do intérprete. Pode dizer-se que vai ligado ao carácter preceptivo das normas que fundam esses direitos, à sua estrutura formal de princípios, e à existência constitucional completa das posições que garantem. Não se abre, porém, a tarefas do Estado suportadas em normas constitucionais que não têm aquela densidade e "imediação de conteúdo". E é assim a tarefa económica de "assegurar a equilibrada concorrência entre as empresas" estabelecida na norma do artigo 81º, alínea f) , da Constituição. A vinculação do legislador é aqui "vinculação teleológica" com liberdade de escolha de "determinantes autónomas" de actuação [cf., Gomes Canotilho, Constituição dirigente e vinculação do legislador. Contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas , Coimbra, 1982, págs. 286-287]. Enquanto parâmetro de avaliação de constitucionalidade, a norma do artigo 81º, alínea f) , impõe tão-só a pergunta sobre se o legislador está ou não a contrariar directamente o seu programa de norma-tarefa e norma-fim. E então, retomando o problema do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio de 1933, só há lugar para um juízo de não inconstitucionalidade. A tarefa cometida ao Estado de "assegurar uma equilibrada concorrência entre as empresas" não fica defraudada ou inviabilizada por uma medida legislativa como aquela, que no âmbito limitado da regra do artigo 906º, nº 1, do Código de Processo Civil vem dispensar a Caixa de uma subordinação inútil à mesma regra. III - A decisão Nestes termos, decide-se não julgar inconstitucional a norma do artigo 3º do Decreto-Lei nº 22 497, de 5 de Maio de 1933, e, assim, conceder provimento ao recurso. Lisboa, 28 de Junho de 1994 Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa