0109/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e não criar decisões sobre matéria nova, não sendo, assim, lícito às partes suscitar questões que não tenham sido objecto das decisões impugnadas, pelo que o Tribunal de recurso não pode pronunciar-se sobre questões novas não decididas nos arestos recorridos, excepto nas situações em que a lei expressamente determine o contrário ou em que a matéria é de conhecimento oficioso . II- Tendo a sentença recorrido julgado extinta a instância de recurso contencioso extinta por impossibilidade superveniente da lide pelo facto de o acto recorrido ter sido, entretanto, revogado, não é possível no recurso jurisdicional interposto daquela decisão discutir a questão da utilidade ou não da mesma lide .

A…, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que julgou a instância do recurso contencioso interposto contra a Câmara Municipal de Lisboa, com vista a anulação da deliberação de 12-01-1994 que lhe indeferiu o projecto de arquitectura que lhe apresentara, extinta por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287, al. e), do CPCivil. A recorrente formula as seguintes conclusões: A deliberação da CML, de 1998.07.08, que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pela ora recorrente, nunca poderia, por si só, determinar a extinção da presente instância, por inutilidade superveniente da lide (v. art. 287° /e) do CPC , aplicável ex vi do art. 1° da LPTA) - cfr. texto n.°s 1 a 3; A deliberação da CML, de 1994.01.12, integra um acto a vários titulo ilegal e injusto, conforme se demonstrou na petição de recurso que deu origem ao presente processo, sendo certo que a respectiva declaração judicial de nulidade ou anulação é essencial para repor a legalidade violada e determinar-se a responsabilidade civil da entidade recorrida pelos extensos prejuízos causados à ora recorrente, enquanto o acto produziu os seus efeitos (v. art. 22° da CRP; cfr. art. 48° da LPTA) - cfr. texto n. ° s 3 e 4; Ao declarar a extinção da presente instância, a douta sentença recorrida violou a garantia do recurso contencioso e o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos arts. 20°, 22°, 212°/3 e 268°/4 da CRP, bem como o disposto no art. 48° da LPTA e no art. 287° /e) do CPC (cfr. art. 65° da LPTA) - cfr. texto n.°s 1 a 6. Contra alegou a entidade recorrida sustentando que, face à revogação do acto administrativo impugnado o recurso contencioso deixou de ter objecto, pelo que a decisão recorrida ao declarar extinta a instância não merece reparo, devendo ser mantida. O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer : “1. A recorrente imputa à douta sentença recorrida violação, por erro de julgamento, da garantia do recurso contencioso e do princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos arts 20º, 22º, 212º, n 3 da CRP, bem como do disposto no artº 48º da LPTA e no artº 287º , al. e) do CPC . Sustenta, em síntese, que a deliberação contenciosamente impugnada apenas fez cessar para o futuro os efeitos do acto, impondo-se, por isso, o prosseguimento do recurso para declaração da sua nulidade ou anulação, o que se revelaria essencial para a reposição da legalidade violada e o ressarcimento, em sede de execução de julgado, dos extensos prejuízos por ela produzidos. Não perfilhamos deste entendimento. A douta sentença recorrida julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artº 287º , al. e) do CPC ex-vi do artº 1º da LPTA, pelo facto de a deliberação camarária, de 8/7/98, ter revogado o acto recorrido, substituindo-o pelo deferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura, no âmbito do processo camarário nº 2334/OB/1991. Resulta da matéria de facto provada que esta deliberação se fundou na verificação de novos pressupostos de facto, traduzidos no Aditamento à Memória Descritiva, o qual deu resposta concreta à falta de condições urbanísticas que haviam justificado o indeferimento do projecto de arquitectura, por incumprimento dos arts 17º e l4º, al. a) das Normas Provisórias do Plano Director Municipal, na sequência da Informação nº 818/GPU/93 - Cfr fls 168, n.º 2 e 169; fls 80-81 do Vol II do instrutor apenso; fls 170, nº 4 e fls 171, últimos dois considerandos. Por outro lado, a aprovação do projecto de arquitectura, através da mesma deliberação camarária, de 8/7/98, fundou-se também na ilegalidade do indeferimento decidido pelo acto contenciosamente impugnado, ao considerar a incompatibilidade existente entre este e a anterior deliberação urbanística tomada pela autoridade recorrida sobre a proposta n 327/92, à luz da qual não se justificaria a não autorização da demolição e da construção pretendidas - Cfr fls. 170, nº 4, último considerando; fls 171, primeiro considerando e fls 82-84, nº 1.2 do Vol. II do processo instrutor. 2.3 Assim, com base em novos pressupostos de facto e de direito, a autoridade recorrida regulou “ex novo” a situação sobre que versou o acto recorrido, de modo incompatível com a regulamentação efectuada por este, o mesmo é dizer, revogou-o por substituição. E fundando-se na invalidade do acto revogado, a deliberação camarária de 8/7/98 procedeu à sua eliminação da ordem jurídica, com cessação retroactiva dos seus efeitos, nos termos do art 145º , nº 2 do CPA , pelo que o recurso contencioso perdeu o seu objecto e a lide se tornou supervenientemente impossível. Em consequência, a instância não poderia deixar de ser julgada extinta, nos termos do art 51º , n 2 da LPTA e do artº 287º , al. e) do CPC . A tal não obsta a pretensão de ressarcimento de danos que a recorrente terá sofrido, pois, em face da eficácia retroactiva daquela deliberação revogatória e da perda consequente do objecto do recurso, sempre a poderá efectivar em sede própria. Neste sentido, entre outros, os Acórdãos deste STA, de 17/5/05, rec. 048056; de 1/3/01, rec. 046565 e de 18/10/00, rec 044817. 3. Improcedendo, pelo exposto, todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmada a douta sentença recorrida. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1 - Por requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa datado de 21 de Maio de 1991 e entregue em 27 de Maio de 1991, a recorrente A… solicitou a aprovação do “ projecto de arquitectura do imóvel sito na Praça do Marquês de Pombal confrontando a norte com o Hotel Fénix, a nascente com a Praça Marquês de Pombal, a sul com o prédio n° 4 e a poente com o logradouro, freguesia do Coração de Jesus.. .” (cfr. fls. 1 do processo instrutor n.° 2334/08/1991). 2 - Em reunião camarária de 12 de Janeiro de 1994 foi aprovada por unanimidade a proposta n° 1/P/94 do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa do seguinte teor: “ Através do processo n° 2334/OB/91 de 27 de Maio, submeteu A…, à apreciação e aprovação da Câmara Municipal de Lisboa, projecto de arquitectura tendo por objecto o imóvel sito na Praça Marquês de Pombal contíguo ao Hotel Fénix, edifício da autoria do Arq. …. O mencionado imóvel encontra-se integrado na área de intervenção do PUALZE e consta dos imóveis para os quais foi iniciado o processo em vias de classificação, nos termos do Artigo 18° da Lei n° 13/85 de 6 de Julho, conforme Edital publicado no Diário da República, II Série de 22.12.89. No processo foi proferido pelo Senhor D.M.P.G.U. despacho com sentido de indeferido, conforme se alcança do doc. de fls. 1, acto que foi extratado em 91.07.30, mas não publicado em Diário Municipal. Posteriormente, através do processo n° 4645/PGU/92 de 23 de Novembro de 1992, a entidade requerente veio invocar deferimento tácito, considerando que não tendo sido notificada de qualquer deficiência na instrução do pedido estava excedido o prazo previsto no artigo 12°, com as consequências previstas no artigo 13°, ambos do D.L. n° 166/70 de 15 de Abril. Esta pretensão suscitou o parecer jurídico de fls. 2 a 5 do qual se deve designadamente retirar, que o despacho de indeferimento proferido no processo n° 2334/OB/91 havia sido extemporâneo, dado ter sido preterida a audição do SEC através do IPPAR e devendo, consequentemente ser negado o reconhecimento do acto tácito de deferimento invocado. O senhor Presidente por despacho exarado a fls 11, concedeu o acordo às conclusões do mencionado parecer jurídico daqui resultando o reconhecimento da nulidade do despacho de indeferimento e a determinação da audição do IPPAR. Esta entidade foi consultada, tendo através do ofício n° 2212 de 28 de Julho, comunicado que por despacho do Presidente do IPPAR, proferido em 21.07.93, havia sido aprovado o processo. A Câmara Municipal de Lisboa, deliberando sobre a proposta n° 327/92, considerou os princípios de ordenamento constantes do documento intermédio dos trabalhos de elaboração do PUALZE, designado Anteplano de Urbanização, de cujo ponto 1.2 consta a aceitação do complemento para a Praça Marquês de Pombal, do Plano de Arq. …, datado de 1957. Para a área de intervenção do PUALZE estão vigentes medidas preventivas fixadas na Portaria n° 354/93 de 25 de Março, estando em curso o processo de ratificação das Normas provisórias do PUALZE, entendendo que as mesmas carecem de correcção e complemento, cuja fotocópia se anexa. Uma das situações de complemento sugeridas é a integração no PUALZE do Plano do Arq. …, por o mesmo se não encontrar registado naquela Direcção- Geral. Na informação n° 818/GPU/93 e relativamente ao projecto de arquitectura é proposto o indeferimento com base na verificação do incumprimento dos artigos 170 e 14° alínea a) das Normas Provisórias do Plano Director Municipal. Atenta a actual fase de elaboração do PUALZE e considerando a recente posição assumida pela DOT face à ratificação das Normas provisórias específicas deste instrumento de ordenamento urbanístico. TENHO A HONRA DE PROPÔR QUE A CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA DELIBERE: 1° Considerar não conveniente qualquer alteração na situação existente na Praça Marquês de Pombal. 2° Não autorizar, consequentemente, ao abrigo do disposto no art° 2° alínea a) e b) da Portaria n° 354/93 de 25 de Março (medidas preventivas) respectivamente, a construção de novas edificações e a demolição da edificação existente, que decorreu da pretensão formulada através do processo n° 2334/OB/91” (fls. 95/97 do processo instrutor n.° 2334/OB/1991).” 3 - Em 1.6.1994 a recorrente e a autoridade recorrida apresentaram requerimento conjunto a requerer a suspensão da instância, “... considerando a circunstância de se vislumbrar a possibilidade de uma resolução extrajudicial da questão sub judice nos presentes autos... ”. (fls. 9). 4 - Consta de fls. 101 do processo instrutor n.° 2334/OB/1991 um Aditamento à Memória Descritiva, subscrito pelo respectivo projectista, Arqt° …, do seguinte teor: “ Os elementos gráficos que se apresentam neste momento, visam dar resposta às questões postas pela Câmara Municipal de Lisboa. Assim: Relativamente à ocupação do logradouro, e conforme resulta dos elementos juntos, só se ocupa totalmente o logradouro ao nível do 1° Piso, como aliás, foi sugerido relativamente a edifícios terciários. No tocante à profundidade das empenas, agora só se usam 15,50 m de profundidade, menos 50 cm do que a empena do Hotel Fénix, e ao mesmo tempo a mesma profundidade de empena que foi aceite e aprovada, para o prédio contíguo, denominado Union Y El Fénix.3. No que se refere à passagem de peões, a própria Câmara Municipal de Lisboa considera que se trata de um assunto ultrapassado. Os elementos construtivos serão transferidos para a Quinta do Pombeiro em Chelas, ou para outro local a indicar pela Câmara Municipal de Lisboa.” 5 - Em reunião camarária de 8 de Julho de 1998 foi aprovada, por maioria, a proposta n° 282/98, subscrita pela Vereadora …, do seguinte teor: “ Considerando que o PUALZE se encontra há longo tempo em fase de aprovação. Considerando que este circunstancialismo justifica que se pondere a revisão de algumas das situações nele preconizadas. Considerando que, no que concerne à Praça Marquês de Pombal, o PUALZE propõe a sua estabilização, com o completamento do Plano …, de 1957, já parcialmente executado. Considerando que antes da aprovação do PUALZE pela Câmara Municipal, já através da deliberação sobre a proposta n° 327/92 tinha sido aceite o referido completamento, executando-se o Plano …. Considerando que a deliberação tomada sobre a proposta 1/P/94 é incompatível com a decisão assumida anteriormente, prejudicando o completamento da Praça Marquês de Pombal. Considerando que não deve perpetuar-se a permanência de situações de degradação de edifícios, sobretudo nas zonas nobres da cidade, estando definidos os condicionamentos urbanísticos de 1957, adoptados pelo PUALZE. Considerando que se encontram reunidas as condições urbanísticas para a decisão da pretensão sobre o edifício da Praça Marquês de Pombal, n° 5 a 7, tendo-se o IPPAR pronunciado favoravelmente. Considerando que a entidade promotora, se obriga a proceder ao desmonte do edifício existente, projecto do Arqt° …, para posterior reedificação noutro local. Atento o antecedente, tenho a honra de propor que a Câmara Municipal delibere: 1 - Aprovar o projecto de arquitectura apresentado a coberto do processo n° 233/OB/9 1 2 - Determinar que a entidade requerente, previamente à demolição, sob orientação e fiscalização dos serviços municipais competentes, proceda à identificação e numeração de todos os elementos arquitectónicos relevantes, bem como ao levantamento da situação existente no edifício” (fls. 154/155 do processo instrutor n.° 2334/OB/1 991). III. A decisão recorrida, face à deliberação da Câmara Municipal de Lisboa de 8-07-1998 que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pela recorrente em 27-05-1991, revogando, por substituição, o seu anterior acto de indeferimento do mesmo projecto, datado de 12-01-1994, (cfr. pontos 1, 2 e 5 da matéria de facto), o qual constituía o objecto do recurso contencioso interposto a fls. 2, considerou que, desaparecendo da ordem jurídica tal acto administrativo, o recurso contencioso deixou de ter objecto, razão por que determinou a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, ao abrigo do disposto nos artigos 287, al. e), do CPCivil, e 1º da LPTA . A recorrente discorda do decidido, alegando, em síntese, que a deliberação contenciosamente impugnada é ilegal e que a deliberação revogatória apenas fez cessar para o futuro os efeitos do acto, pelo que a lide não se tornou inútil uma vez que releva para a reposição da legalidade violada e para o ressarcimento, em sede de execução de julgado, dos prejuízos produzidos pela deliberação impugnada, pelo que se impõe o prosseguimento do recurso contencioso para declaração da sua nulidade ou anulação. Conclui que a decisão fez errada interpretação dos artigos 48, da LPTA, e 287, al. e), do CPCivil, violando o princípio da garantia do recurso contencioso e da tutela judicial efectiva. Não lhe assiste, porém, razão. Desde logo porque ao contrário do que o recorrente supõe, a decisão recorrida conclui pela impossibilidade supervenirente da lide e não pela inutilidade da mesma, sendo que cada uma das situações constitui uma causa diferente da extinção da instância. Na verdade, o tribunal a quo não há efectuou nenhuma ponderação ou emitiu qualquer juízo sobre a utilidade o não da prossecução do recurso. Face à matéria de facto apurada, limitou-se à simples constatação de que o objecto do recurso contencioso – a deliberação de indeferimento de 12-01-1994 - desapareceu da ordem jurídica por efeito da revogação por substituição operada pela decisão de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela recorrente, passando a situação jurídica da recorrente no que respeita ao pedido de licenciamento do processo n.º 2334/OB/1991 a ser regulada pelo nova acto – a deliberação favorável de 8-07-1998 Ora sendo o objecto do recurso contencioso o acto recorrido – cfr. art 6 ETAF 84, 25, LPTA e 268, n.º 4, da CRP -, desaparecendo o mesmo da ordem jurídica na pendência do recurso contencioso, o mesmo perde o seu objecto, só podendo a instância prosseguir se o mesmo for substituído pelo novo acto regulador da situação jurídica em apreço, nos termos e prazo do artigo 51, n.º 2, da LPTA. Não ocorrendo tal situação no caso dos autos, até porque a nova decisão da Administração é favorável à recorrente, a lide tornou-se juridicamente impossível por falta superveniente de objecto, acarretando tal facto a extinção da instância do recurso contencioso – neste sentido, para além da jurisprudência citada pelo ilustre Magistrado do Ministério Público, cfr. acórdãos de 23-01-1997, Proc.º n.º 32397; de 9-10-2003, Proc.º n.º 727/3; e de 20-01-2005, Proc.º n.º 559/04. Deste modo, não atacando a recorrente os fundamentos da sentença recorrida que conduziram à decisão de extinção da instância por impossibilidade da lide, logo por essa razão o recurso terá de improceder. Diga-se, de qualquer modo, que igualmente improcede a alegação de violação do artigo 48 da LPTA, bem como do invocado erro de julgamento por violação do direito ao recurso contencioso ou o direito à tutela judicial efectiva. Sustenta a recorrente que a revogação produziu efeitos para o futuro, não eliminando os efeitos produzidos pela deliberação revogada, objecto do recurso contencioso, que provocou “extensos prejuízos”, que não concretiza, pelo que por força do disposto no artigo 48, da LPTA, o recurso deveria prosseguir os seus termos. Mas não é assim. Por um lado, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo a revogação do acto recorrido sido fundada em ilegalidade do indeferimento do pedido de licenciamento, a mesma tem efeito retroactivo – cfr. artigos 141 , n.º1, 145, n.º2, e 147, do CPA ; por outro lado, como se escreve no acórdão de 1-10-98, Proc.º n.º 32780, “ só se justifica o prosseguimento do recurso contencioso de acto revogado, nos termos do art.º 48.º da LPTA, quando persistam efeitos típicos do acto, a ele inerentes, lesivos da esfera jurídica do administrado, e que sejam susceptíveis de cessar como consequência da anulação contenciosa do acto”. Ora no caso em apreço, face à deliberação de 8-07-1998, que deferindo o pedido de licenciamento formulado pela recorrente, revogou o anterior acto de indeferimento, objecto do recurso contencioso, deixaram de existir quaisquer efeitos por este produzidos que, em sede de eventual execução de julgado pudessem ser ressarcidos, sendo absolutamente desnecessário e inútil decretar a anulação contenciosa de um acto administrativo que a própria Administração, por iniciativa própria, fizera já desaparecer da ordem jurídica. Por fim, quanto ao ressarcimento dos eventuais prejuízos que o acto revogado haja causado ao recorrente, não será o recurso contencioso o meio próprio para tal mas acção de indemnização (cfr. artigos 71 e 72, da LPTA), onde, provados que sejam os pressupostos da responsabilidade civil dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos, o recorrente encontrará tutela jurídica adequada para os direitos que pretenda fazer valer. Conclui-se pois que não ocorre qualquer violação do direito ao recurso contencioso – artigo 264 CRP- ou à tutela judicial efectiva – artigo 20 CRP . Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente IV. Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 26 de Setembro de 2007. - Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Rui Botelho.