01815/02 - Supremo Tribunal Administrativo

As "faixas de respeito" previstas no D. Lei 13/71, de 23/1 para as Estradas Nacionais, são zonas de protecção às vias de comunicação que importam determinados condicionamentos, como a submissão a certas licenças ou autorizações prévias, mas não impõem a proibição de nelas se construir, não criam zonas "non aedificandi".

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

A. ..., com sede no lugar do ..., ..., Vila do Conde; ..., residente na Rua da ... ... ..., Vila do Conde; ..., residente na Rua ..., ..., ..., Vila do Conde; ..., residente na Rua ..., ..., Vila do Conde; ..., residente na ..., ..., ..., Vila do Conde; ..., residente na Rua ..., ..., ..., Vila do Conde e ..., Residente ..., ..., Vila do Conde, recorrem do despacho, de 4-9-02, do Secretário de Estado das Obras Públicas, que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção da Área de Serviço de Vila do Conde, relativos ao ICI/Porto-Viana do Castelo (IP9) – A.S.1.

Nas suas alegações formulam as seguintes conclusões:

“1ª O acto impugnado violou o regime jurídico da RAN e, por isso, está ferido de nulidade;

2ª O acto impugnado viola o disposto no DL 256-A/77 já que não está fundamentada, entre outras a opção pela violação do regime jurídico da RAN e a falta de indicação da inexistência de alternativas;

3ª O acto impugnado violou o regime jurídico de ordenamento do território e, por isso, está ferido de nulidade (cfr. artigo 103 do DL 38099, de 22/9);

4ª De facto permitiu a construção em zona não prevista para tal no PDM de Vila do Conde plenamente eficaz à data da sua prolação;

5ª Tão pouco diligenciou para a sua adaptação;

6ª O acto impugnado viola o disposto nos artigos 8º nº 1, d) e do DL 13/71 e as alíneas a) e b) do artigo 5º do DL 13/94 e, por isso, é anulável;

7ª O acto impugnado viola o disposto nos artigos 10º nº 1, a) 12º nº 1, a) e 13º nº 1, todos do CE/99, e, por isso é anulável;

8ª O acto impugnado viola os princípios constitucionais da justiça da igualdade e da proporcionalidade.” – cfr. fls. 122-123.

1. 2 Por sua vez, a Entidade Recorrida, tendo alegado, apresentou as seguintes conclusões:

“1. O despacho recorrido, consistindo na mera declaração de utilidade pública, não tem a virtualidade de violar o regime jurídico da RAN.

Acresce que foi cumprido o disposto no DL 196/89, de 12 de Dezembro, tendo a concessionária, que conduziu e realizou os processos expropriativos, nos termos do DL 234/2001, requerido e obtido a parecer favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho à utilização de solo agrícola para área de serviço em causa;

2. Não demonstraram os recorrentes que tenha havido violação do PDM;

3. Não se verifica que, pelo acto recorrido, tenham sido violadas quaisquer outras normas.

Termos, em que deve ser negado provimento ao presente recurso.” – cfr. fls. 131.

1. 3 A ..., nas suas alegações sustenta o não provimento do recurso, uma vez que tem por não verificados os vícios arguidos pelos Recorrentes.

1. 4 No seu Parecer de fls. 152, a Magistrada do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso contencioso.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

Tendo em atenção ao que resulta dos autos e respectivo processo instrutor, dá-se por assente o seguinte:

a) Em 19-8-02, a ... solicitou ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação a declaração de “utilidade pública com carácter urgente da expropriação dos bens imóveis e direitos a elas relativos necessários à construção do «IC1/Porto-Viana do Castelo (IP9) – AS1 – Área de Serviço de Vila do Conde”, nos termos que constam dos docs. de fls. 4/10, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

b) Com referência a tal pedido foi elaborada, em 23-8-02, pelo Presidente do Conselho de Administração do Instituto de Estradas de Portugal a Proposta nº 21, onde se sugere o deferimento da pretensão da ... – cfr. o doc. de fls. 1-2, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

c) Em 18-7-02, o Secretário de Estado das Obras Públicas aprovou o projecto de execução de expropriações, referente à área de serviço de Vila do Conde – cfr. o doc. de fls. 22-23, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

d) Em 4-9-02, o Secretário de Estado das Obras Públicas, o proferiu o Despacho nº 20 983/2002, que é do seguinte teor:

“Nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 14º e no artigo 15º, nº 2, do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, atento o meu despacho de 18 de Julho de 2002, que aprovou as plantas parcelares POVC-P11.1-A1.13.001 a 002, e os mapas de áreas relativos ao IC1/Porto-Viana do Castelo (IP9) – A. S. 1 –Área de Serviço de Vila do Conde, declaro, por delegação do Ministro das Obras Públicas, Transportes Habitação, constante do despacho nº 12 403/2002 (2ª Série), de 3 de Maio, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 125, de 31 de Maio de 2002, a utilidade pública, com carácter de urgência, ao abrigo do artigo 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção deste sublanço, abaixo identificadas, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares.

Mais declaro autorizar a ... a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas nas plantas anexas, com vista ao rápido início dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que as obras projectadas sejam executadas o mais rapidamente possível.

Os encargos com as expropriações em causa encontram-se caucionados pela ...., nos termos do disposto no nº 2 do artigo 12º do Código das Expropriações.” – cfr. o doc. de fls. 3 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

e) O despacho que se transcreveu em a) foi publicado no DR, II Série, de 26-9-02 – cfr. o doc. de fls. 11-15, que aqui se dá por reproduzido.

f) Em 31-10-02, verificou-se a posse administrativa da parcela de terreno expropriada, nos termos do “auto de posse administrativa”, a que se reporta o doc. de fls. 55, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

g) A parcela de terreno em causa encontra-se inscrita na Conservatória do Registo Predial de Vila do Conde a favor da 1ª Recorrente (A...) – cfr. o doc. de fls. 167-168.

h) Em 18-11-02, a Recorrida ... solicitou ao Presidente da Comissão Regional da Reserva Agrícola que fosse emitido parecer, de acordo com a alínea d), do nº 2, do artigo 9º do DL 196/89, de 14-6, para utilização não agrícola dos terrenos objecto da declaração de utilidade pública a que se reporta o acto impugnado – cfr. o doc. de fls. 72/89, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

i) Em 7-2-03, a Comissão Regional da Reserva Agrícola tomou a seguinte deliberação, com referência ao pedido a que se alude em e):

“Concedido, nos termos da alínea d), do nº 2 do art. 9º, do DL 196/89, parecer favorável à utilização de 69977 m2 de solo agrícola para área de serviço da I. C, 1 (...)” – cfr. o doc. de fls. 90/96, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

j) As parcelas de terreno “3”, “19”, “7”, “6.1”, “5.1”, “4”, “2”, referenciadas, respectivamente, nas plantas de fls. 17, 19, 21, 23, 25, 27 e 29, encontraram-se, de acordo com o definido no PDM de Vila do Conde, integradas em Reserva Agrícola Nacional, estando abrangidas pela Zona de Protecção ao Itinerário Complementar número um – cfr. os docs. de fls. 16, 18, 20, 22, 24, 26 e 28, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

3- O DIREITO

3. 1 Na sua resposta a Entidade Recorrida veio arguir a ilegitimidade da Recorrente A..., por não constar do mapa de aéreas anexo ao despacho impugnado, também não constando do processo remetido pelo IEP.

Tomando posição quanto à aludida excepção a dita Recorrente sustenta existir errada identificação do proprietário da parcela 2, o que, de resto, já teria sido ultrapassado pela ..., como decorre do documento de fls. 55, o que levaria à improcedência da arguida ilegitimidade.

Para a Magistrada do M. Público à referida Recorrente é de reconhecer legitimidade para impugnar contenciosamente o despacho agora em causa, uma vez que é proprietária da Parcela nº 2.

Ora, efectivamente, assiste razão à Recorrente.

Na verdade, como resulta do documento de fls. 107-108, a Parcela em questão encontra-se registada a favor da Recorrente “A...”., o que, olhando aos termos da petição, basta para lhe conferir a qualidade de interessada no provimento do presente recurso contencioso, tendo, por isso, legitimidade para impugnar o acto de expropriação, deste modo improcedendo a excepção suscitada pela Entidade Recorrida.

3. 2 Vejamos, agora, se procedem os vícios arguidos pelos Recorrentes, sendo que em causa está o despacho, de 4-9-02, do Secretário de Estado das Obras Públicas, que declarou a utilidade publica, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à construção da Área de Serviço de Vila do Conde relativas ao ICI/Porto-Viana do Castelo (IP9) – A. S. 1.

3.2. 1 Para os Recorrentes o acto de expropriação enferma de nulidade, desde logo, pela circunstância de os terrenos em questão, pertencentes à RAN não terem sido objecto de desafectação, com a consequente violação do artigo 8º, nº 1 da RAN (DL 196/89, de 14-6-89).

Sucede, porém, que, contra o defendido pelos Recorrentes, não procede a arguida violação da RAN.

Na verdade, tal como decorre das alíneas h) e i) da matéria de facto, a Comissão Regional da Reserva Agrícola, pela sua deliberação, de 14-2-03, deu parecer favorável à utilização dos solos agrícolas em causa para a área de serviço da ICI, nos termos da alínea d), do nº 2, do artigo 9º do citado Diploma Legal.

E, isto, de resto, sem esquecer que à luz do nº 3, do artigo 11º do mesmo Diploma sempre se teria de considerar como tacitamente concedido o mencionado parecer favorável, caso tal Comissão não se tivesse pronunciado expressamente nos moldes já antes expostos.

Temos, assim, que, em face do exposto, se não verifica a arguida nulidade, deste modo improcedendo a 1ª conclusão da alegação dos Recorrentes.

3.2. 2 Sustentam ainda os Recorrentes que o acto impugnado enferma de nulidade na medida em que violou o regime jurídico de ordenamento do território, ao permitir a construção em zona não prevista para tal no PDM de Vila do Conde, não tendo, tão pouco, diligenciado para a sua adaptação (artigo 103º do DL 380/99, de 22/9).

Não lhes assiste razão.

Com efeito, a área de serviço em questão é um equipamento integrante da auto-estrada, destinado a prestar apoio aos respectivos utentes e aos veículos que nela circulam.

Por outro lado, importa não esquecer que as parcelas de terreno em causa estão abrangidas pela Zona de Protecção ao Itinerário Complementar nº 1, de acordo com o definido no PDM (cfr. a alínea j) da matéria de facto).

Saliente-se ainda que na Base II do DL 234/2001 está prevista a concepção, projecto e construção de lanços de auto-estrada, entre os quais se encontra, precisamente o Itinerário Complementar nº 1 – Porto-Viana do Castelo (IP9), onde se situaria a Estação de Serviço de que faz parte integrante.

Ora, a obra a que se reporta o acto de expropriação está sujeita à disciplina do mencionado DL 234/2001 e respectivo Anexo I, que dele faz parte integrante.

De facto, tal obra insere-se no conjunto viário, cujas Bases de Concessão ... foram aprovados pelo citado Diploma (cfr. a Base II, nº 2, alínea b)).

Acontece que a mencionada fonte legal admite a construção por parte da Concessionária das áreas de serviço (cfr. a Base XLIV conjugada com os nºs 3 e 4 da Base XLI, do já referido Anexo), áreas essas cujos serviços estão definidos, por forma a assegurar os fins a que se destinam (ver a Portaria nº 75-A/94, de 14-5-94), de onde resulta não ser de confundir a localização das áreas de serviço em “zona non aedificandi”, por constituírem parte integrante da auto-estrada (vide, ponto 1.1 do Anexo I da dita Portaria).

Vide, neste sentido, o Ac. deste STA, de 6-5-97 – Rec. 39039, onde se afirma que as «... “faixas de respeito” previstas no...DL nº 13/71 de 23 de Janeiro...são zonas de protecção às vias de comunicação que importam determinados condicionamentos, como a submissão a certas licenças ou autorizações prévias, mas não impõem a proibição de nelas se construir, não criam zonas “non aedificandi”».

Aliás, como também se assinala no Ac. deste STA, de 6-12-01 – Rec. 44016, as “disposições normativas do PDM têm que ser interpretadas ... de acordo com as normas que regem a competência de outras autoridades designadamente, da Administração Central, em assuntos específicos da sua competência”, sendo que, por outro lado, embora “o enquadramento das principais vias de comunicação deva fazer parte, como elemento complementar do PDM, tal não retira nem altera as competências que, a nível nacional, cabem à Administração Central no que refere ao planeamento e localização das estradas nacionais...”.

Em suma, o já exposto leva à não ocorrência do vício invocado pelos Recorrentes, assim improcedendo as conclusões 3ª a 5ª e 7ª da sua alegação, não tendo o acto recorrido violado o disposto nos artigos 10º, nº 1, alínea a), 12º, nº 1, alínea a) e 13º, nº 1, todos do Código das Expropriações de 1999.

3.2. 3 Por outro lado, melhor sorte não merece a arguida violação dos disposto nos artigos 8º, nº 1, alínea d) do DL 13/71, de 23-1 e das alíneas a) e b), do artigo 5º do DL 13/94, de 15-1.

Com efeito, diversamente do defendido pelos Recorrentes, o acto objecto de impugnação contenciosa não ofende as citadas normas de protecção das estradas nacionais.

No concernente ao DL 13/94 é o próprio Diploma em análise a exceptuar a construção de áreas de serviço da disciplina nele consignada (cfr. o nº 2, do seu artigo 1º).

No que se refere ao DL 13/71 importa realçar que, no caso em apreço, as zonas de servidão non aedificandi são as definidas no DL 234/2001, de 28-8, que aprovou as Bases da Concessão, sendo que, como decorre do já exposto em 3.2.2, se não mostram violadas as normas em causa.

Improcede, assim, a conclusão 6ª da alegação dos Recorrentes.

3.2. 4 Quanto à invocada violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, boa fé e da justiça, também a este nível se tem de concluir pela improcedência dos vícios agora em apreciação.

Na verdade, os Recorrentes não lograram demonstrar factos de onde fosse lícito concluir que a Entidade Recorrida, ao praticar o acto de expropriação, tivesse violado tais princípios, sendo certo que escapa à indagação a proceder em sede do presente recurso contencioso toda a temática que seja atinente com questões que se prendam com a indemnização a fixar pela expropriação das parcelas de terreno em causa ao que acresce, ainda, a circunstância de os autos não legitimarem qualquer juízo de censura ao acto expropriativo em termos da exigibilidade, necessidade ou indispensabilidade da expropriação das ditas parcelas para a realização do fim tido em vista com o questionado acto.

Neste enquadramento, improcede a conclusão 8ª da alegação dos Recorrentes.

3.2. 5 Finalmente, também se não verifica o arguido vício de forma por falta de fundamentação, destarte improcedendo a 2ª conclusão da alegação.

Com efeito, o acto expropriativo, pelo seu teor, permite habilitar um destinatário normal a aperceber-se das concretas razões de facto e de direito que levaram a Entidade Recorrida a decidir como decidiu.

É que, o mencionado acto, em sede de fundamentação de direito, invoca expressamente o disposto nos artigos 14º, nº 1, alínea a) e 15º, n º 2, do CE, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18-8, sendo que, no tocante à fundamentação de facto, remete para o anterior despacho, de 18-7-02, que aprovou as plantas parcelares e os mapas relativos ao IC1/Porto-Viana do Castelo (IP9) – A. S. 1 – Área de Serviço de Vila do Conde, justificando a urgência das expropriações na necessidade de que as obras sejam executadas o mais rapidamente possível, ao que acresce a circunstância de a “Memória” que constitui um dos antecedentes do acto expropriativo referenciar os motivos porque se optou pela localização concreta da dita Área de Serviço (cfr. fls. 74-75 dos autos), o que tudo basta para ter como suficientemente fundamentado o acto recorrido (cfr. nesta linha, o Ac. deste STA, de 3-5-01 – Rec. 42514).

3. 3 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação dos Recorrentes, não se verificando qualquer dos vícios nelas invocados.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pelos Recorrentes, fixando-se, para cada um deles, os seguintes montantes: 400 € (taxa de justiça) e 200 € (procuradoria).

Lisboa, 4 de Março de 2004. - Santos Botelho (relator) – Adérito Santos – Azevedo Moreira