964/16.2BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Impõe o artigo 128º do CPTA, em continuidade com o regime anteriormente consagrado na LPTA, a proibição de executar o ato administrativo quando seja requerida ao Tribunal a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, ficando vedado à autoridade administrativa, logo que por esta seja recebido o duplicado do requerimento, iniciar ou prosseguir com a sua execução.

II- Com vista a salvaguardar os interesses do requerente de uma providência cautelar de suspensão de eficácia de ato, tutelados pela proibição (provisória) de execução prevista no artigo 128º nºs 1 e 2 do CPTA, o nº 4 do mesmo artigo dispõe que “o interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida”.

III- À luz dos dispositivos insertos no artigo 128º do CPTA, para decidir se os atos de execução de um ato administrativo objeto de um processo cautelar no qual seja requerida a sua suspensão de eficácia devem, ou não, ser considerados ineficazes, o Tribunal deve verificar: (i) se a resolução fundamentada existe; (ii) se foi emitida dentro do prazo legal de 15 dias e (iii) se está fundamentada, no sentido de demonstrar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

IV- A autoridade administrativa apenas está proibida de executar o ato administrativo cuja suspensão de eficácia é requerida em sede cautelar, nos termos do artigo 128º do CPTA, a partir do momento em que seja por ela recebido o duplicado do requerimento inicial do processo cautelar, não podendo ter-se por indevida a execução se os atos (de execução), cuja declaração de ineficácia é pretendida, forem praticados antes do recebimento pela autoridade administrativa do duplicado do requerimento inicial do processo cautelar.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

LUÍS ………………. (devidamente identificado nos autos), requerente no Processo Cautelar que instaurou em 29/07/2016 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra contra a CASA PIA DE LISBOA, IP (igualmente devidamente identificada nos autos) – no qual, previamente à instauração da respetiva ação principal, requereu a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo que homologou a classificação final do procedimento concursal aberto pelo aviso nº 762/2016, publicado no DR IIª série, nº 16, de 25 de Janeiro (a saber, o procedimento concursal comum de recrutamento de trabalhadores com vínculo de emprego público por tempo indeterminado e de constituição de reserva de recrutamento, tendo em vista o preenchimento de 12 (doze) postos de trabalho da categoria e carreira geral de técnico superior, do mapa de pessoal da Casa Pia de Lisboa, I. P., Área do Acolhimento Residencial de Crianças e Jovens) – interpõe o presente recurso, que expressamente dirige à decisão de indeferimento do incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida e bem assim à decisão de indeferimento da própria providência, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:

A- Recurso do indeferimento liminar da suspensão da executoriedade

I- A recorrida opôs a esta providência cautelar já ter dado cumprimento aos actos que o procedimento preveniria.

II- A decisão recorrida aceitou a tese, considerando que os doze contratos de provimento celebrados segundo a homologação do veredicto do júri do concurso, posta em causa pela recorrente, já não podia ser objecto de suspensão.

III- Contudo, a recorrida pôde celebrar essas doze contratos de provimento, contornando a celeridade da citação, através de um acelerado procedimento de finalização do concurso.

IV- Com efeito, levou a cabo a celebração dos contratos em menos de oito dias, quando a norma do concurso permitia muito mais tempo para discordância da homologação em causa.

V- Estas circunstâncias, conjugadas com a data da instauração desta providência cautelar, são base bastante da presunção judicial de fraude à lei, na celebração dos doze contratos aludidos.

VI- E presunção judicial necessária ao bom julgamento da causa, por ser impossível ao recorrente a prova directa da má-fé procedimental da recorrida.

VII- Má-fé presumida e aceite, consubstancial a abuso de direito, nos termos do disposto no art.º 334.º do CC; logo, causa de ilegitimidade material, ou seja, de nulidade insuprível dos contratos de provimento críticos.

VIII- Nestes termos, a decisão recorrida, visto o disposto no cit art.º 334.º do CC, deve ser revogada e substituída por acórdão que conceda provimento liminar à providência cautelar de suspensão da executoriedade do acto, praticado pela recorrida, de homologação da lista graduada pelo júri dos oponentes ao concurso a que diz respeito o Aviso n.º 762/2016, DR II, Série, n.º 16, de 25/01.

IX- Mas, no limite, que o recorrente não concede, a decisão recorrida poderá ser substituída por outra que determine o prosseguimento processual desta providência, porque, levantada a questão da fraude à lei, na actuação de má-fé da recorrida, este tópico deve e terá de ser submetido aos debates.

B- Recurso do indeferimento do incidente de oposição à Resolução Fundamentada de Interesse Público que a recorrida atravessou

X- A recorrida opôs-se ao pedido que o recorrente formulou de declaração de ineficácia dos actos concursais incompatíveis com o pedido de suspensão da executoriedade da deliberação final do júri do concurso.

XI- Concurso lançado pela recorrida, para provimento de vagas crónicas ou de longo atraso de preenchimento, e que foram providas a correr oito dias depois da deliberação homologada, final, do júri.

XII- Neste quadro, tendo a recorrida aduzido ineptidão do requerimento do recorrente, por não ter indicado quais os concretos actos concursais de que solicitou virem a ser declarados ineficazes, tem aplicação ao caso o art.º 6.º do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA.

XIII- Ora, este inciso legal é claro: “cumpre ao juiz ... promo[ver]... as diligências necessárias ao normal prosseguimento da acção... adaptando mecanismos simplifica[dos e de] agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável”.

XIV- Ora bem, à ineptidão processual corresponde aperfeiçoamento no prazo concedido pelo juiz, gestor preclaro do processo.

XV- Entretanto, o recorrente assumiu, perante a oposição da recorrida, acima mencionada, a necessidade ou eventualidade do aperfeiçoamento, no âmbito e alcance do art.º 6.º do CPC, cit.

XVI- Assim, não há qualquer âncora normativa para o indeferimento liminar do incidente.

XVII- Logo, o despacho recorrido infringe o preceito legal que acaba de ser referido e deve ser, por isso, reformado em ordem a ser aceite o incidente em referência.

Porque a recorrida contra-alegou extemporaneamente, foram já desentranhadas as respetivas contra-alegações de recurso (cfr. despacho de 25-01-2017, da Mmª Juíza do Tribunal a quo).

Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público não emitiu Parecer.

Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/ das questões a decidir

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.

O recurso interposto pelo recorrente dirige-se à decisão de indeferimento do incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida e bem assim à decisão de indeferimento da própria providência. Sendo as questões essenciais a decidir as de saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento no que tange ao juízo feito naquelas duas identificadas decisões.

III. FUNDAMENTAÇÃO

1. Do recurso dirigido ao despacho que indeferiu o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida – (conclusões X. a XVII.)

1. 1 Por despacho de 19-10-2016, que antecedeu imediatamente a sentença da mesma data, a Mmª Juíza do Tribunal a quo indeferiu o pedido de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, que o recorrente havia deduzido ao abrigo do artigo 128º nº 4 do CPTA.

Decisão que teve por base a seguinte factualidade, que ali foi assim dada como provada e com relevância para a decisão do incidente:

A) A Entidade requerida foi citada no âmbito da presente acção em 5 de Agosto de 2016 − cfr. documento de fls. 135 dos autos, que se dá por reproduzido;

B) Na mesma data, a Entidade requerida emitiu a resolução fundamentada da qual resulta designadamente o seguinte:

«IX. Após homologação da Lista Unitária de Ordenação Final, em 21 de Julho de 2016, procedeu-se em 22 de Julho de 2016 à publicitação da mesma na página da internet da Casa Pia de Lisboa e ao respectivo envio para Diário da República.

X. Nessa sequência e dada a urgência na ocupação dos postos de trabalho a concurso, promoveu-se o recrutamento dos candidatos aprovados, pela ordem constante da Lista, dando-se por concluído o procedimento concursal em 3 de agosto de 2016, data de início dos contratos de trabalho em funções públicas celebrados para ocupação dos postos de trabalho» − cfr. documento de fls. 138 (verso) dos autos, que se dá por reproduzido.

E que assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:

«A resolução fundamentada apresentada pela Entidade requerida nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA não pode ser sindicada directamente pelo tribunal, cabendo apreciar os seus fundamentos apenas se e quando tiver sido praticado − e trazida aos autos informação da prática de − qualquer acto ou operação material de execução do acto suspendendo. Com efeito, existindo resolução fundamentada que suporte formalmente a prática de actos de execução do acto suspendendo, existindo tais actos e sendo suscitado o incidente previsto nos n.os 4 a 6 do artigo 128.º do CPTA, a apreciação que caberá ao tribunal reconduz-se à análise da suficiência da fundamentação e da procedência das razões de interesse público nela vertidas. Porém, essa apreciação é meramente incidental, para o singelo efeito de proceder à decisão sobre a eficácia dos actos de execução do acto suspendendo. Pelo que, sem a preexistência e identificação nos autos de actos de execução do acto suspendendo praticados ao abrigo da resolução fundamentada de interesse público, este tribunal não está autorizado a apreciar o teor dessa resolução. Nesse mesmo sentido, tem-se pronunciado unanimemente a jurisprudência dos tribunais administrativos (cfr., a título meramente exemplificativo, os Acórdãos do TCAS de 17 de Fevereiro de 2011, proc. n.º 7052/10, de 17 de Março de 2011, proc. n.º 7229/11, de 1 de Junho de 2011, proc. n.º 7302/11, e de 20 de Dezembro de 2012, proc. n.º 9421/12, disponíveis em www.dgsi.pt).

Importa sublinhar que os actos de execução cuja declaração de ineficácia pode ser requerida ao abrigo do disposto no artigo 128.º, n.º 4, do CPTA são necessariamente aqueles que tenham sido praticados ao abrigo da resolução fundamentada; ou, melhor dizendo, do levantamento unilateral da proibição legal de execução do acto suspendendo, prevista no n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, a qual resulta precisamente da emissão dessa resolução fundamentada.

É verdade que o incidente de declaração de ineficácia tem por objecto os atos cuja execução seja considerada indevida nos termos do n.º 3 do artigo 128.º do CPTA, designadamente aqueles que não tenham sido precedidos da emissão de resolução fundamentada. Mas, é evidente que, para este efeito, só relevam aqueles actos cuja prática pudesse ser obstada pela Entidade requerida em obediência à proibição de execução do acto administrativo. Ou seja, esta disposição é inaplicável a actos de execução que tenham sido praticados em momento anterior à citação da Entidade requerida na lide cautelar. Pois é só a partir desse conhecimento oficial da entrada em juízo da acção cautelar (cfr. artigo 219.º, n.º 1, do CPC) que passa a impender sobre a Entidade requerida a proibição de execução do acto administrativo suspendendo imposta pela norma do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA.

No presente caso, o Requerente requer genericamente e sem identificação precisa, a declaração de ineficácia de todos os actos pós-concursais praticados após o acto suspendendo e até ao trânsito em julgado da sentença que venha a decidir a lide cautelar. Para posteriormente dirigir, específica e exclusivamente, o pedido de declaração de ineficácia à «celebração dos 12 contratos de trabalho em funções públicas com os contra-interessados», de que o Requerente teve conhecimento através da própria resolução fundamentada (cfr. artigos 1.º, 2.º e 22.º do requerimento de fls. 141 a 143 dos autos).

Com efeito, nos parágrafos IX e X da resolução fundamentada, a Entidade requerida trouxe aos autos informação sobre a celebração de doze contratos de trabalho em funções públicas para ocupação dos doze postos de trabalho a concurso (cfr. parágrafo B) do probatório acima). Independentemente da posição que se assuma sobre a qualificação dos actos de celebração de tais contratos como actos de execução do acto suspendendo, a verdade é que tais actos cuja declaração de ineficácia é peticionada pelo Requerente datam, os mais tardios, de 3 de Agosto de 2016. São, portanto, anteriores, quer à citação da Entidade requerida nos presentes autos (cfr. parágrafo A) do probatório acima), quer à emissão da resolução fundamentada (cfr. parágrafo B) do probatório).

Dito de outro modo: não são actos praticados ao abrigo da resolução fundamentada de fls. 137 (verso) e seguintes dos autos, mas sim actos prévios à citação da Entidade requerida, praticados quando esta ainda não se encontrava obrigada a obstar à execução do acto suspendendo.

Assim sendo, cabe concluir que o Requerente incumpriu o ónus de identificação de quaisquer actos de execução do acto suspendendo praticados em momento posterior à emissão da resolução fundamentada; razão pela qual indefiro liminarmente o pedido de declaração de ineficácia de actos de execução suscitado.»

1. 2 Propugna o recorrente pela revogação do despacho recorrido, com fundamento em violação do artigo 6º nºs 1 e 2 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, sustentando que ao invés do indeferimento liminar do requerimento deveria o recorrente ser convidado a aperfeiçoar o pedido de ineficácia dos atos pós-concursais – (vide conclusões X a XVII das alegações de recurso).

1. 3 Vejamos.

1.3. 1 Dispõe o artigo 128º do CPTA o seguinte:

“Artigo 128.º

Proibição de executar o ato administrativo

1- Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

2- Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.

3- Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.

4- O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.

5- O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia.

6- Requerida a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, o juiz ou relator ouve os interessados no prazo de cinco dias, tomando de imediato a decisão.”

Impõe o artigo 128º do CPTA, em continuidade com o regime anteriormente consagrado na LPTA (artigo 80º), a proibição de executar o ato administrativo quando seja requerida ao Tribunal a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, ficando vedado à autoridade administrativa, logo que por esta seja recebido o duplicado do requerimento, iniciar ou prosseguir com a sua execução.

Este mecanismo, de proibição de execução do ato administrativo suspendendo, implica que uma vez instaurado um processo cautelar visando a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia de um ato administrativo a autoridade administrativa fica impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse ato (nº 1), estando obrigada a impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados levem a cabo tal execução (nº 2), a menos que, no prazo de 15 dias, mediante resolução fundamentada, reconheça que a execução é urgente porque o seu diferimento “seria gravemente prejudicial para o interesse público” (vide, entre outros, os acórdãos deste TCA Sul de 24-11-2016, Proc. 13732/16; de 17-09-2015, Proc. 12148/15; de 09-10-2014, Proc. 11302/14; de 20-12-2012, Proc. 09421/12).

Assim a emissão de uma resolução fundamentada tem por escopo permitir que a autoridade administrativa possa praticar atos de execução do ato administrativo suspendendo após a notificação do requerimento cautelar em que o requerente pede a suspensão de eficácia de ato administrativo. Sendo certo que, como é sabido, com a proibição (provisória) de execução do ato suspendendo decorrente da propositura do processo cautelar, prevista nos nºs 1 e 2 do artigo 128º do CPTA, visa-se assegurar a manutenção do efeito útil ao próprio processo cautelar no qual seja requerida a providência de suspensão de eficácia de ato administrativo, de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados – (vide a este respeito, designadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 648 ss.).

1.3. 2 A Administração tem que indicar na Resolução Fundamentada as razões que militam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do ato administrativo suspendendo.

Tal decisão é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida (designadamente com fundamento no facto dos motivos aduzidos naquela Resolução não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “gravemente prejudicial para o interesse público”).

Faltando a resolução fundamentada (emitida no prazo de 15 dias após a citação – cfr. nº 1 do artigo 128º do CPTA) considera-se indevida a execução do ato suspendendo (cfr. nº 3 do artigo 128º do CPTA). Tal como se considerada indevida quando o tribunal julgue improcedentes as razões em que se fundamenta a Resolução Fundamentada.

1.3. 3 Com vista a salvaguardar os interesses do requerente de uma providência cautelar de suspensão de eficácia de ato, tutelados pela proibição (provisória) de execução prevista no artigo 128º nºs 1 e 2 do CPTA, o nº 4 do mesmo artigo dispõe que “o interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida”. Incidente que é processado nos próprios autos do processo cautelar e que é decidido após ouvidos os interessados no prazo de 5 dias (nºs 5 e 6).

À luz dos dispositivos insertos no artigo 128º do CPTA, para decidir se os atos de execução de um ato administrativo objeto de um processo cautelar no qual seja requerida a sua suspensão de eficácia devem, ou não, ser considerados ineficazes o Tribunal deve verificar: (i) se a resolução fundamentada existe; (ii) se foi emitida dentro do prazo legal de 15 dias e (iii) se está fundamentada, no sentido de demonstrar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público – (vide, entre outros, o acórdão deste TCA Sul de 26-02-2015, Proc. 11846/15).

1.3. 4 Na situação presente, temos que o ora recorrente instaurou o presente processo cautelar em 29-07-2016 visando a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo que homologou a classificação final do procedimento concursal aberto pelo aviso nº 762/2016, publicado no DR IIª série, nº 16, de 25 de Janeiro (a saber, o procedimento concursal comum de recrutamento de trabalhadores com vínculo de emprego público por tempo indeterminado e de constituição de reserva de recrutamento, tendo em vista o preenchimento de 12 (doze) postos de trabalho da categoria e carreira geral de técnico superior, do mapa de pessoal da Casa Pia de Lisboa, I. P., Área do Acolhimento Residencial de Crianças e Jovens).

Tal como resulta do probatório, a entidade requerida, a CASA PIA DE LISBOA, IP, ora recorrida, foi citada para o processo cautelar em 05-08-2016, tendo então, contemporaneamente, emitido a Resolução Fundamentada, da qual deu conhecimento ao Tribunal a quo, antes mesmo de deduzir Oposição ao processo cautelar, juntando-a aos autos em 10-08-2016.

Foi nessa sequência que o ora recorrente requereu, através de requerimento que dirigiu em 11-08-2016 ao Tribunal a quo, a declaração de ineficácia «dos atos pós-concursais praticados desde a homologação da lista dos concorrentes graduados pelo júri», como ali referiu, ao abrigo do artigo 128º nºs 4 e 5 do CPTA, que invocou.

1.3. 5 A Mmª Juíza do Tribunal a quo considerou que o requerente requereu ali «genericamente e sem identificação precisa» a declaração de ineficácia de «todos os atos pós-concursais praticados após o ato suspendendo», tendo referido no requerimento que o pedido de declaração de ineficácia era dirigido à «celebração dos 12 contratos de trabalho em funções públicas com os contra-interessados», de que teve conhecimento através da própria resolução fundamentada.

Com efeito, lido o requerimento do incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, dele decorre que não obstante a menção genérica inicial a «todos os atos pós-concursais praticados após o ato suspendendo», o requerente se insurge, em concreto, quanto à celebração dos referidos 12 contratos de trabalho em funções públicas, para preenchimento das 12 vagas a concurso, que claramente identifica no artigo 22º daquele seu requerimento.

1.3. 6 A Mmª Juíza do Tribunal a quo entendeu que porque aqueles contratos datam, os mais tardios, de 03-08-2016, sendo, assim, anteriores à citação da Entidade requerida, a sua celebração ocorreu quando esta ainda não se encontrava obrigada a obstar à execução do ato suspendendo.

E, com efeito, assim é.

A autoridade administrativa apenas está proibida de executar o ato administrativo cuja suspensão de eficácia é requerida em sede cautelar, nos termos do artigo 128º do CPTA, a partir do momento em que seja por ela recebido o duplicado do requerimento inicial do processo cautelar.

Não pode ter-se por indevida a execução se os atos (de execução), cuja declaração de ineficácia é pretendida, forem praticados antes do recebimento pela autoridade administrativa do duplicado do requerimento inicial do processo cautelar.

Razão pela qual tem que manter-se a decisão recorrida.

1.3. 7 O recorrente sustenta, todavia, que devia ter sido convidado a aperfeiçoar o requerimento do incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida. O que requer que agora seja.

Suporta-se, para tanto, na expressão usada pela Mmª Juíza do Tribunal a quo na decisão recorrida de que «o Requerente incumpriu o ónus de identificação de quaisquer atos de execução do ato suspendendo praticados em momento posterior à emissão da resolução fundamentada», e pela conclusão, ali tirada, no sentido do indeferimento liminar do pedido de declaração de ineficácia de atos de execução.

Resulta do teor do despacho recorrido que a Mmª Juíza do Tribunal a quo entendeu, e bem, diga-se, que para além da celebração dos 12 contratos de trabalho em funções públicas, para preenchimento das 12 vagas a concurso (em momento anterior ao da citação da entidade requerida) o recorrente não identificou quaisquer outros. Pelo que, liminarmente, e sem quaisquer outra aferição, que não era necessária, nem possível, indeferiu o pedido de declaração de ineficácia.

E há que manter tal decisão.

1.3. 8 Se no requerimento pelo foi deduzido o incidente de declaração de ineficácia dos atos execução indevida foram identificados os atos de execução, mas estes se situavam em data anterior àquela em que a autoridade administrativa recebeu o duplicado do requerimento inicial da providência, não se impõe ao tribunal que convide o requerente a aperfeiçoar aquele requerimento com vista a identificar, agora, outros atos de execução que se encontrem temporalmente localizados após aquele momento.

1.3. 9 Não merece, pois, provimento o recurso dirigido ao despacho que indeferiu o pedido de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.

O que se decide.

2. Do recurso dirigido à sentença – (conclusões I. a IX.)

2. 1 O recorrente instaurou o presente processo cautelar em 29/07/2016 contra a CASA PIA DE LISBOA, IP, previamente à instauração da respetiva ação principal, requerendo a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo que homologou a classificação final do procedimento concursal aberto pelo aviso nº 762/2016, publicado no DR IIª série, nº 16, de 25 de Janeiro, a saber, o procedimento concursal comum de recrutamento de trabalhadores com vínculo de emprego público por tempo indeterminado e de constituição de reserva de recrutamento, tendo em vista o preenchimento de 12 (doze) postos de trabalho da categoria e carreira geral de técnico superior, do mapa de pessoal da Casa Pia de Lisboa, I. P., Área do Acolhimento Residencial de Crianças e Jovens.

Na oposição apresentada pela entidade requerida esta pugnou desde logo nos seus iniciais artigos 1º a 4º pelo indeferimento da providência cautelar de suspensão de eficácia, sustentando que à data em que foi citada para o processo cautelar (05-08-2016), os atos de execução do ato de homologação da lista de ordenação dos candidatos no procedimento concursal já tinham sido praticados, estando assim já concluído o procedimento com a ocupação dos postos de trabalho, encontrando-se assim já executado o ato cuja suspensão de eficácia é requerida.

2. 2 Por sentença de 19-10-2016 a Mmª Juíza do Tribunal a quo enfrentando aquela alegação, julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Decisão que teve por base a seguinte factualidade, que ali foi assim dada como provada:

A) Por aviso publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 25 de Janeiro de 2016, a Entidade requerida promoveu um procedimento concursal «tendo em vista o preenchimento de 12 (doze) postos de trabalho para a carreira e categoria de técnico superior para a área do acolhimento residencial, na modalidade de relação jurídica de emprego público, titulada por contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, do mapa de pessoal da Casa Pia de Lisboa, I.P.» − cfr. documento de fls. 10 (verso) a 15 dos autos (documento n.º 1 junto com o requerimento inicial), que se dá por reproduzido;

B) Em 21 de Julho de 2016, o Conselho Directivo da Entidade requerida homologou a lista de ordenação final dos candidatos ao procedimento concursal, com o seguinte teor:

«Texto no original»

C) O requerimento inicial do presente processo cautelar foi apresentado em juízo no dia 29 de Julho de 2016 − cfr. carimbo aposto a fls. 1 dos autos, que se dá por reproduzido;

D) Nessa mesma data, o Conselho Directivo da Entidade requerida ordenou a notificação dos candidatos e a promoção dos «mecanismos inerentes tendo por referência a colocação no posto de trabalho respectivo com efeitos a 1 de Agosto» − cfr. documento de fls. 158 dos autos (documento n.º 1 junto com a oposição), que se dá por reproduzido;

E) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e a contra-interessada Nana …………………………., «trabalhadora (… ) seleccionada na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que a trabalhadora inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 420 a 421 dos autos (documento n.º 2 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

F) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e a contra-interessada Ana …………………., «trabalhadora (…) seleccionada na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que a trabalhadora inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 422 a 423 dos autos (documento n.º 3 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

G) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e a contra-interessado Sérgio ………………………….., «trabalhador (… ) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 424 a 425 dos autos (documento n.º 4 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

H) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e a contra-interessada Patrícia …………………………, «trabalhadora (… ) seleccionada na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia três de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que a trabalhadora inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 426 a 427 dos autos (documento n.º 5 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

I) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e o contra-interessado João ……………………………, «trabalhador (… ) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 430 (verso) a 432 dos autos (documento n.º 7 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

J) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e o contra-interessado Carlos ………………………, «trabalhador (… ) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 432 (verso) a 434 dos autos (documento n.º 8 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

K) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e o contra-interessado Egídio ………………, «trabalhador (… ) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 434 (verso) a 436 dos autos (documento n.º 9 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

L) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e o contra-interessado Rui …………………., «trabalhador (…) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 436 (verso) a 438 dos autos (documento n.º 10 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

M) Em 1 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e o contra-interessado Anastácio ……………………, «trabalhador (…) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia um de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 438 (verso) a 440 dos autos (documento n.º 11 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

N) Em 3 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e a contra-interessada Joana …………………., «trabalhador (…) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia três de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 417 (verso) a 419 dos autos (documento n.º 1 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

O) Em 3 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e o contra-interessado Carlos …………………….., «trabalhador (… ) seleccionado na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia três de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 428 a 429 dos autos (documento n.º 6 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

P) Em 3 de Agosto de 2016, foi celebrado um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado entre a Entidade requerida e a contra-interessada Ana ……………………, «trabalhadora (…) seleccionada na sequência do procedimento concursal n.º 762/2016», o qual «produz efeitos a partir do dia três de Agosto de dois mil e dezasseis, data em que o trabalhador inicia a atividade (… )» − cfr. documento de fls. 440 (verso) a 442 dos autos (documento n.º 12 junto com o requerimento da Entidade requerida de 12 de Setembro de 2016), que se dá por reproduzido;

Q) A Entidade requerida foi citada no âmbito da presente acção em 5 de Agosto de 2016 − cfr. documento de fls. 135 dos autos, que se dá por reproduzido.

E que assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:

«A utilidade de uma acção judicial afere-se pelo efeito jurídico que o autor pretende através dela obter, sendo certo que esse efeito jurídico terá sempre que apresentar consequências práticas que objectivamente beneficiem a sua esfera jurídica. A utilidade de uma lide depende, assim, da possibilidade de obtenção de efeitos úteis.

A inutilidade superveniente da lide como causa de extinção da instância, verifica-se quando, por facto ocorrido na pendência da acção judicial, a pretensão do autor não possa subsistir por motivos atinentes aos sujeitos ou ao objecto do processo (cfr. José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, Código de Processo Civil Anotado, volume 1.º, 3.ª edição, comentário ao artigo 277.º, p. 546).

Fazendo aplicação da figura no âmbito dos processos cautelares, importa começar por definir o escopo específico dessa espécie processual. Os processos cautelares, designadamente os de perfil conservatório, como aquele que foi intentado pelo Requerente, visam impedir que, durante a pendência da lide principal, ocorram prejuízos de tal ordem ou que a situação de facto se altere de modo a que a sentença nela proferida, sendo favorável, perca total ou parcialmente a sua eficácia. Ou seja, que a eficácia reintegratória da decisão principal já não assegure a plena reconstituição anterior, por a mesma ser muito difícil ou impossível. Nisso se traduz o periculum in mora, i.e., o perigo na demora inerente a qualquer processo judicial. E, por isso mesmo, esse perigo pode assumir duas vertentes: o perigo de infrutuosidade da decisão que vier a ser proferida na acção principal por, entretanto, ter-se constituído uma situação de facto consumado, e o perigo do retardamento da decisão final e, portanto, da produção de efeitos negativos durante a pendência da lide principal.

O que se deixa dito logo permite antever que, caso os prejuízos que se pretendem evitar ou a situação de facto consumado que se visa acautelar ocorram na pendência da própria lide cautelar, esta perderá necessária e objectivamente a sua razão de ser, bem como a sua utilidade específica.

O Requerente pretende obter a suspensão de eficácia do acto administrativo de homologação da lista de ordenação final de candidatos a um procedimento concursal promovido pela Entidade requerida para preenchimento de doze postos de trabalho do seu mapa de pessoal, através da constituição de relações jurídicas de emprego público tituladas por contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. Na sua qualidade de candidato preterido e porque pretende impugnar a classificação obtida no âmbito do referido concurso, o Requerente visa, em sede cautelar, impedir o desenvolvimento dos trâmites procedimentais que tipicamente se seguem à prática do acto final do concurso, maxime, o ingresso dos candidatos seleccionados nas posições jurídico-contratuais concursadas. Porque entende que, uma vez «consolidados os contratos de trabalho em funções públicas para todas as vagas», a Entidade requerida «não vai celebrar consigo (…) qualquer contrato em função púbica que lhe titule a categoria e lhe faça preencher a vaga de técnico superior, mesmo que faça vencimento em juízo» (cfr. artigos 23.º e 24.º do requerimento de fls. 259 a 262 dos autos).

Sucede que o efeito jurídico e prático visado pelo Requerente já se encontra plenamente concretizado, a partir de 3 de Agosto de 2016, por via da celebração dos doze contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado e o consequente preenchimento dos doze postos de trabalho postos a concurso (cfr. parágrafos D) a P) do probatório). Esse efeito ocorreu após a propositura do presente meio contencioso cautelar, que teve lugar a 29 de Julho de 2016 (cfr. parágrafo C) do probatório acima); mas em momento prévio à citação da Entidade requerida, ocorrida a 5 de Agosto de 2016 (cfr. parágrafo Q) do probatório), já que tais contratos foram todos outorgados nos dias 1 e 3 de Agosto do mesmo ano (cfr. parágrafos D) a P) do probatório).

Independentemente dos juízos de intenção formulados pelo Requerente a respeito da diligência da Entidade requerida na execução do acto administrativo suspendendo, a verdade é que, até à citação ocorrida no presente processo cautelar, esta não estava legalmente obrigada a sustar essa execução, diferindo-a para um momento posterior ao decurso dos prazos legalmente previstos para eventuais impugnações administrativas ou contenciosas. E, independentemente de tais alegações, a verdade é que o perigo de lesão que o Requerente pretendia evitar com a providência cedeu lugar à lesão propriamente dita, com o preenchimento titulado por contrato de trabalho em funções públicas dos doze postos de trabalho postos a concurso.

Tendo o procedimento concursal atingido o seu termo com a ocupação destes postos de trabalho (cfr. n.º 1 do artigo 38.º da Portaria n.º 83 -A/2009, de 22 de Janeiro, alterado pela Portaria n.º 145-A/2011, de 6 de Abril), já se consumaram todos os efeitos nocivos do acto suspendendo, não restando quaisquer efeitos susceptíveis de serem atingidos pela suspensão requerida, pelo que não se verificam sequer os pressupostos de que a norma do artigo 129.º do CPTA faz depender a admissibilidade da suspensão de eficácia do acto já executado.

Mais ainda: as consequências da execução realizada são materialmente irreversíveis em sede cautelar, até porque, tendo tomado conhecimento da outorga dos contratos durante a pendência da presente lide e notificado da junção aos autos dos doze clausulados contratuais, o Requerente não lhes dirigiu qualquer impulso processual, maxime a ampliação do objecto da presente lide cautelar à suspensão de eficácia desses contratos. O que aliás se compreende já que, na hipótese de procedência da pretensão impugnatória do acto suspendendo a deduzir no processo principal, a reconstituição da situação actual hipotética do Requerente e a consequente satisfação do seu interesse processual não se fará por via da invalidação consequente dos contratos de trabalho em funções públicas entretanto celebrados entre a Entidade requerida e os candidatos seleccionados, mas sim através da prática de todos os atos necessários para que aquele possa ocupar um posto de trabalho idêntico aos concursados. Ainda que para tal tenha que ser criado um novo posto de trabalho no mapa de pessoal da Entidade requerida, como resulta da disposição do artigo 50.º da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de Janeiro.

Tanto é o que basta para concluir que a pronúncia judicial em sede cautelar não tem a virtualidade de impedir a produção futura de efeitos nocivos ou de obstar à manutenção da situação lesiva. E tendo perdido inteiramente a sua pertinência e utilidade, justifica-se a extinção da instância nos termos previstos na alínea e) do artigo 277.º do Código de Processo Civil (doravante, “CPC”).»

2. 3 Diz o recorrente no recurso que a entidade requerida opôs à providência cautelar já ter dado cumprimento aos atos que o procedimento preveniria, tendo o Tribunal a quo na decisão recorrida aceitado tal tese, considerando que com a celebração dos 12 contratos de trabalho em funções públicas o ato de homologação da graduação dos concorrente já não podia ser objeto de suspensão. E sustenta, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões I. a IX., que contudo a entidade requerida pôde celebrar essas 12 contratos de trabalho em funções públicas, para preenchimento das 12 vagas colocadas a concurso, contornando a celeridade da citação, através de um acelerado procedimento de finalização do concurso, tendo levado a cabo a celebração dos contratos em menos de oito dias, quando a norma do concurso permitia muito mais tempo para discordância da homologação em causa; que tais circunstâncias, conjugadas com a data da instauração desta providência cautelar, são base bastante da presunção judicial de fraude à lei, na celebração dos doze contratos aludidos e presunção judicial necessária ao bom julgamento da causa, por ser impossível ao recorrente a prova direta da má-fé procedimental da recorrida, má-fé que diz presumida e aceite, consubstancial a abuso de direito, nos termos do disposto no art.º 334.º do CC, e assim causa de ilegitimidade material, ou seja, de nulidade insuprível dos contratos de provimento críticos, pugnando dever ser revogada e substituída a decisão recorrida por acórdão que conceda provimento à providência cautelar.

2. 4 Vejamos.

2.4. 1 Como é bom de ver o recorrente não impugna operativamente a decisão de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide proferida pelo Tribunal a quo, não lhe assacando em concreto qualquer erro de julgamento. O que invoca é que a entidade requerida se precipitou na celebração dos contratos de trabalho, acelerando o procedimento para a sua formalização, e que tal atuação consubstancia abuso de direito nos termos do artigo 334º do Código Civil. Todavia tal não é fundamento que conduza à revogação da decisão recorrida, por não configurar erro da decisão jurisdicional recorrida.

2.4. 2 Na verdade, na situação dos autos, o Tribunal a quo não se pronunciou, na sentença de 19-10-2016, quanto ao mérito da pretensão cautelar, deferindo ou indeferindo a providência cautelar requerida.

Ao invés, absteve-se de o fazer por ter considerado ocorrer inutilidade superveniente da lide face à circunstância de, após a instauração do processo cautelar (em 29-07-2016) mas antes da citação da entidade requerida, terem sido entretanto celebrados os 12 contratos de trabalho em funções públicas para preenchimento das vagas colocadas a concurso, e que assim o efeito jurídico e prático visado pelo requerente já se encontrava plenamente concretizado a partir daquela ocasião, com consumação de todos os efeitos do ato suspendendo, e sem que fosse sequer possível a suspensão de eficácia do ato já executado nos termos previstos no artigo 129º do CPTA por não restarem quaisquer efeitos suscetíveis de serem atingidos pela suspensão requerida.

2.4. 3 Perante a celebração dos contratos de trabalho em funções públicas através dos quais foram preenchidas as vagas postas a concurso, a apreciação do processo cautelar tendente à suspensão de eficácia do ato de homologação da lista de graduação final dos candidatos apenas manteria utilidade, à luz do artigo 129º do CPTA, se fosse de concluir que ainda advinha para o requerente utilidade relevante no que toca aos efeitos que o ato ainda produzisse ou viesse a produzir.

2.4. 4 A sentença considerou que não advinha já utilidade para o requerente. E este não se insurge quanto a tal entendimento. E nada invoca ou alega para sustentar a manutenção na utilidade da lide cautelar.

Pelo que não vindo assacado erro quanto a tal julgamento feito pela sentença recorrida, não há motivo para proceder à sua revogação.

Sendo certo que as alegações feitas em sede do presente recurso quanto à celebração precipitada dos contratos de trabalho em funções públicas extravasam o âmbito da apreciação cautelar própria dos presentes autos, por serem atinentes à sua validade.

2.4. 5 Tem, pois, que negar-se provimento ao recurso dirigido à sentença, mantendo-se, por conseguinte, a decisão nela proferida de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

O que se decide.

IV. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisões recorridas.

Custas pelo recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.

Notifique.

D. N.

Lisboa, 30 de Março de 2017

Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela