01955/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito que é conferido pelo art.º117.º,n.º4, do RJUE, na redacção resultante do DL n.º177/2001, de 4/06, ao titular da licença para a realização de operação urbanística, depende de as contrapartidas que prestou, por exigência da câmara municipal, não serem exigíveis no âmbito dessa operação.

II- Tendo, ao abrigo do art.25.º,n.º1, do referido diploma, sido deferido, mediante a aceitação de uma condição, o pedido da A. de licenciamento de uma obra, as contrapartidas que prestou são exigíveis se consubstanciarem “trabalhos necessários”.

III- O acórdão recorrido não padece de erro de direito se não resulta do aludido art.º25.º, n.º1, conjugado com o art.24.º,n.º4, do mesmo diploma, que os trabalhos efectuados pela A. não podiam ser considerados necessários.

IV- Ao TCA, como tribunal de 2.ª instância, cabe fazer a interpretação da matéria de facto e extrair ilações conclusivas, as quais, não constituindo fatos materiais simples mas conclusões de facto, não têm de ser articuladas pelas partes, motivo por que não viola o princípio do dispositivo a conclusão do acórdão recorrido de que os trabalhos realizados pela A. eram imprescindíveis para o seu empreendimento, sob pena de o centro comercial e o supermercado não ficarem com as infraestruturas apelativas ao público que pretendia cativar.

V- A extracção desses juízos de valor ou conclusões de facto também não infringe os limites impostos às presunções judiciais nem os princípios da igualdade das partes, da estabilidade da instância e da repartição do ónus da prova.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

RELATÓRIO

“A…………, SA” intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, acção administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, contra o MUNICÍPIO DE ESPOSENDE, pedindo a sua condenação no pagamento da quantia de 760.00,00€, bem como,” a liquidar em execução de sentença, 76% de todos os custos da caução (inicial e remanescente até à recepção definitiva) que lhe foi exigida para assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização, como condição da emissão do alvará de licença de construção 134/2005, tudo com o acréscimo de juros de mora, à taxa legal, vencidos desde a citação ou do desembolso dos custos de caução posteriores à citação e até integral pagamento”.

A acção foi julgada totalmente improcedente, tendo, em consequência, a Ré sido absolvida do pedido.

Decisão que o Tribunal Central Administrativo Norte confirmou.

É contra esta decisão que, a coberto do disposto no art.º 150.º do CPTA, vem o presente recurso, interposto pela A., a qual, na sua alegação, formulou as seguintes conclusões

“1ª A Revista Excecional deve ser admitida devido à importância fundamental da questão, decorrente da sua relevância jurídica, por estar em causa a apreciação do sentido e aplicação de um preceito com quase 20 anos de vigência e preservado ao longo de várias reformas, essencial na afirmação, ao nível do direito administrativo autárquico, do princípio estruturante e constitucional da legalidade democrática e que, apesar da sua larga vigência, nunca foi objeto de aplicação, nem, sequer, de apreciação pelo STA.

2ª Por outro lado, no acórdão recorrido considera-se haver igual autonomia da vontade e liberdade contratual de quem oferece algo a um município, espontaneamente e de quem entrega uma contrapartida porque, em audiência prévia, é colocado perante a opção de dar e obter o deferimento ou não dar e ver confirmado o indeferimento do licenciamento já projetado; e, por outro lado, o acórdão recorrido, além do requisito de ter sido exigida a contrapartida como condição do licenciamento, exige para a aplicação do artº 117º.4 do DL 555/99 a prévia impugnação ou o protesto dessa exigência - posições que impõem a intervenção do STA para a melhor aplicação do direito,

Revista propriamente dita:

3ª A construção promovida pela Autora, situa-se numa parcela de 14.000m2, na parte poente do designado ……………., o qual tem a extensão total de 918,50m, sendo de 220m desde a sua ligação à restante rede viária, no entroncamento da Rua …………., a poente, até ao extremo (a nascente) da parcela onde foi implantada a construção e de 698,50m entre esse extremo nascente da parcela da construção e a praceta de retorno (sem saída) ainda mais para nascente. (FP 23 e 32 a 34)

4ª As serventias do prédio são asseguradas pelo …………., aos 110m e aos 210m, a contar do topo poente desse arruamento, o qual tem dois sentidos de trânsito, mas ligação à restante rede viária exclusivamente através desse topo poente, onde entronca com a Rua ………………, a qual, já então pavimentada e infraestruturada, ligava, por sua vez, à EN 103-1, a norte, e ao ramal de acesso ao IC1, a sul, tudo conforme projectado no PU da designada Zona Industrial de Esposende (…………,………. e …………) publicado no DR II Série, de 1998-04-17, em que se inseria. (FP 3, 4 e 5, conferidos com os Docs. 1 e 2 da PI)

5ª A Autora/Recorrente foi notificada, para efeitos de audiência prévia, do projetado indeferimento do pretendido licenciamento de edificação, com invocação do disposto nos artºs 24º.2-b) e 4 do DL 555/99, expresso traduzida nos seguintes fundamentos de facto: (i) “O local não é servido por infra-estruturas básicas nem viárias” (ii) “e, além disso, a construção de uma superfície destas é sobrecarga para as infra-estruturas existentes na envolvente”. (FP 6 e 7, conferido com o Doc. 4 da PI)

6ª Em 2002-09-24 declarou no processo de licenciamento que “executaria os trabalhos de infra-estruturas necessários (todas as infra-estruturas do arruamento que confronta com o parque: movimento de terras, redes pluviais, residuais, abastecimento, telefones, pavimentação de arruamentos, passeios e espaços verdes), propondo-se também executar a rede de iluminação pública, em falta, entre as rotundas”, assim, considerando supridas as condicionantes da al. b) do n.º 2 e n.º 4 do artº 24º do DL 555/99. (FP 8, conferido com os Docs 5 da PI e 2 junto à Contestação)

7ª Duvidando da extensão desses trabalhos que a Autora se propunha executar, pois a declaração podia (e devia) ser interpretada no sentido de só oferecer a infraestruturação daqueles 220m do Arruamento Norte para poente do extremo nascente do parque de estacionamento do prédio da edificação, o Demandado veio a definir, pela entrega do respetivos projectos de execução já elaborado em 1996, que a Autora deveria infraestruturar e pavimentar toda a extensão 918,S50 do ………….. (FP 3 e 9 a 11, conferidos com os Docs. 2, 6 e 7 da PI e 3 e 4 da Contestação)

8ª Porque a execução integral das referidas obras lhe era exigida como condição imprescindível para o deferimento do licenciamento, a Autora, por carta datada de 11/12/2002, remetida ao Presidente da Câmara Municipal, assumiu o compromisso de os executar, devolvendo os projectos que, para o efeito, lhe haviam sido remetidos, agora por si (Autora) carimbados e assinados, e, nessas condições, solicitando o deferimento do licenciamento. (FP 12, conferido como doc. 9 junto com a PI)

9ª Nessa sequência, o projeto de arquitetura foi aprovado por Despacho de 2003-09-17 e, apresentados os projetos das especialidades e dos arranjos exteriores, o licenciamento foi deferido por despacho de 2005-04-14, ficando o levantamento do alvará de licença de construção condicionado à apresentação de garantia bancária de boa e regular execução das obras de urbanização, que o Demandado avaliou em 1.000.000,00€. (FP 16, 17, 25 a 27, conferidos com o doc. 10 da PI e os 6, 7 e 15 a 19 juntos á Contestação)

10ª Pagas as taxas e apresentada a garantia bancária, o alvará de licença de construção foi levantado em 2005-04-28. (FP 28 e 29, conferidos como doc. 10 da PI os docs. 20 a 23 juntos à Contestação)

11ª A Autora executou as obras de urbanização em toda a extensão de 918,47m do …………., que foram recebidas. (FP 23,30 e 31, conferidos com os docs. 24 a 26 juntos à Contestação).

12ª Dos dois invocados fundamentos para o indeferimento referidos na Conclusão 5ª, só o da alegada falta de infra-estruturas básicas e viárias poderia ser atendido, pois, nos termos do nº 2-b) como do nº4, do artº 24º do DL 555/99, na aplicável redação do DL 177/2001, a sobrecarga das infraestruturas existentes só relevava quando a operação urbanística constituísse uma sobrecarga “incomportável’ e a constituísse “comprovadamente” - o que a informação não cumpria.

13ª Quanto ao fundamento da falta de infra-estruturas viárias e básicas, os artºs 24º.4 e 25º.1 limitam a execução dos trabalhos aos necessários a suprir a ausência de arruamento e de abastecimento de água e saneamento no limite da parcela, pelo que, face ao disposto no artº 25º.1 do DL 555/99, só essas infraestruturas (pavimentação do arruamento e redes de abastecimento de água e de águas residuais no limite da parcela) eram considerados trabalhos NECESSÁRIOS ao licenciamento da construção da Recorrente, aliás a compensar com a redução proporcional das taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas (dito artº 25º.3).

14ª Ora, a Recorrente apenas reclama o valor das infraestruturas que lhe foram exigidas nos 698,50m para nascente da parcela, não pedindo a redução de taxas nem a devolução dos custos das demais infraestruturas, não exigidas pelo artº 24º do DL 55/99 (eletricidade, telecomunicações, drenagem de águas pluviais e mobiliário urbano) que executou na extensão de 220m que serve a parcela.

15ª O acórdão recorrido, na parte em que refere que, se apenas tivesse realizado as infraestruturas naqueles 220m, o supermercado não ficaria com as “infraestruturas apelativas ao público que pretendia cativar, pelo que não podemos dizer que as obras realizadas eram desnecessárias para o empreendimento em causa; antes, das plantas juntas aos autos (PA), resultam imprescindíveis, ofende vários normativos legais, a saber:

. Viola a noção de trabalhos necessários do artº 25º.1 do DL 555/99; reportado o artº 24º.4, que são os únicos que o município pode impor (arruamento pavimentado e redes de abastecimento de água e de águas residuais no limite da parcela);

• Viola os princípios da igualdade das partes (artº 4º) do dispositivo (artº 5º), da estabilidade da instância (artº 260º) e do ónus da prova (artº 416º), todos do NCPC, e ainda do artº 344º do CCivil, bem como os limites postos às presunções judiciais (artºs 349º e 351º do CCivil), ao trazer para a decisão factos não alegados pelas partes, nem extraídos de provas produzidas (infraestruturas apelativas” e “público que se pretendia cativar”),

• No caso, mais gritante é a violação do principio da estabilidade da instância, pois que tendo sido expressamente alegado o facto da desnecessidade da infraestruturação daquela parte do arruamento de 698,50m (artº 28 da PI) e não tendo o mesmo sido levado à seleção da matéria de facto, por se entender que seria conclusão a retirar do Facto Assente D e dos Factos 2, 3 e 4 do BI (todos, a final, julgados provados), o acórdão acaba, apesar disso, por concluir o inverso com base em factos que não constam do processo e não foram objecto de contraditório (artº 3º do NCPC); e

• Assim, por violação dos critérios legais fixados no art. 712º-1 CPC (662º 2-c) do NCPC) e dos preceitos relativos ao regime probatório, cabe ao Supremo a dever apreciar o uso que a 2ª instância fez dos seus poderes - Ac. do STJ de 2013-06-04, no Proc. 226111.ITVLSB.L1.S1.

16ª O preceito que foi adotado no artº 68º.4 do DL 445/91 (redação do DL 250/94) e passou para o artº 117º.4 do DL 555/99, onde se mantém, pretendeu responder ao alarme social sentido pelas arbitrariedades praticadas pelos autarcas locais no uso do poder de licenciar ou não as operações urbanísticas (diferentes critérios em função dos relacionamentos firmados), substituindo a arbitrariedade pela legalidade democrática. Antes, a “negociação’ caso a caso, tanto permitia exigir uma contrapartida exemplar a um desconhecido, como permitia isentar de qualquer contrapartida um apaniguado, daí decorrendo os riscos de corrupção, de favorecimento ou participação em negócio.

17ª Como bem se compreende, o normativo do artº 117º.4 não exige como requisito constitutivo do direito a indemnização a impugnação, a reclamação ou, sequer, a advertência.

Se o promotor da operação urbanística se opusesse à cedência ou à execução dos trabalhos exigidos ou advertisse que, no fim, exigiria indemnização, teria certo o indeferimento, blindado pela falta de preenchimento de qualquer requisito urbanístico indeterminado, ainda que imperfeitamente expresso, cuja impugnação seria difícil ou, pelo menos, inútil, por morosa.

O legislador advertido sabia que o preceito só seria eficaz se o promotor pudesse deixar o pedido de indemnização para depois de concluída a obra.

18ª O legislador, no artº 117º.4 do DL 555/99, entendeu que quem dá, para com essa contrapartida, satisfazer a condição do licenciamento, não atua em total liberdade, mas pela exigência que lhe é feita, assim se preenchendo o requisito da EXIGENCIA do artº 117º.4 do DL 555/99, de modo que - ainda que isso não seja necessário - não existe autonomia contratual, mas uma imposição autoritária (a exigência).

E, de facto, condicionado desde a fase da audiência prévia, o licenciamento obtido pela Recorrente, foi licenciamento condicionado à exigida contrapartida de trabalhos que, pelo menos quanto aos 698,50m, não eram exigíveis nos termos do artº 24º.2-b) e 4 do DL 555/99 e, por isso, não eram necessários.

19ª Bem diferentemente do promotor de operação urbanística que, sem que tal exigência lhe seja feita, toma a iniciativa de dar um bem ou valor ao município, a Recorrente ofereceu a contrapartida, cuja medida lhe foi ditada muito para além do permitido pelo artº 24º do DL 555/99 e lhe foi exigida como condição de afastar o já anunciado indeferimento do licenciamento - exigência comprovada no artº 12 dos FP, pelo menos no respeitante à infraestruturação dos 698,50m do ……………, sem saída, a nascente do prédio da Recorrente

- e só pretende ser ressarcida do valor desses trabalhos, ainda que pudesse ter pedido bem mais que isso (Conclusão l4)”.

O Município de Esposende contra-alegou, tendo enunciado as seguintes conclusões:

“I- INADMISSBILIDADE DO RECURSO

a) Relevância jurídica fundamental e melhor aplicação do direito

1ª Não houve, nem a recorrente alega que tenha havido erro ostensivo na aplicação do direito pelas instâncias.

2ª As questões de direito apreciadas no acórdão recorrido não são, nem a recorrente alega que sejam, difíceis, complexas ou intrincadas.

3ª As questões de direito apreciadas no acórdão recorrido não são, nem a recorrente alega que sejam, susceptíveis de colocação em causa em casos futuros.

4ª A pretensão da recorrente ver a relevância jurídica fundamental ser avaliada perante a função prosseguida pela norma não encontra apoio em qualquer fonte legal, doutrinal ou jurisprudencial.

5ª O recurso de revista excepcional serve como válvula de escape do sistema, para casos verdadeiramente excepcionais, o que reforça a inadmissibilidade do recurso.

6ª Assim, não está cm causa a apreciação de uma questão de relevância jurídica fundamental, ou claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, para efeitos do disposto no artº 150º do CPTA, pelo que o presente recurso deve ser julgado inadmissível.

b) Relevância social

7ª A recorrente não invoca a relevância social da revista, e também não alega quais as circunstâncias que possam indiciar a existência de interesses que a revelem, pelo que, também por esse motivo, o recurso deve ser julgado inadmissível.

II- INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL

8ª A apreciação da liquidação de uma eventual contrapartida onerosa do licenciamento, consubstanciando uma taxa (denominada de urbanização), em face do artº 117ª, nº 4 do RJUE, que diz respeito à liquidação das taxas, que é a questão suscitada pela Autora nos presentes autos, é uma questão fiscal, pelo que, nos termos do disposto no ad. 49.º, nº 1, al. a), iv), do ETAF, eram competentes os tribunais tributários.

III- IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO

a) Meio processual adequado

9ª A Autora podia, e devia, ter optado por sindicar a provável recusa do licenciamento, tendo, pelo contrário aceitado, espontaneamente e sem reserva, suportar os custos totais da referida obra, de forma incompatível com a vontade de impugnar o acto de licenciamento cm causa, em qualquer dos seus aspectos - cf. 56º do CPTA.

10ª Por outro lado, caso fosse impugnada directamente a liquidação da taxa de urbanização, alternativa de que a Autora poderia, e deveria ter lançado mão se quisesse ver apreciada a questão da aplicabilidade da norma do artº 117º/4 do RJIJE ao caso dos autos, em 03/12/2007 (data da instauração da presente acção), o respectivo direito de impugnação judicial já tinha caducado, nos termos do art. 102º do CPPT.

b) A execução da obra não foi contrapartida pelo licenciamento

11ª A obra de infra-estruturação realizada pela Autora deveu-se ao compromisso por si assumido, após comunicação para efeitos de audiência prévia - cf. factos provados 6, 7, 8 e 12, e ainda os facto provados 9, 10 e 11, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

12ª Ou seja, o compromisso de execução da obra de infra-estruturação foi assumido porque a mesma era um pressuposto (situação de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade de praticar um determinado acto administrativo - cf FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Reimpressão, 2002, Almedina, p. 249) de viabilidade do licenciamento, e não uma contrapartida devida pelo licenciamento e exigida pela Câmara Municipal do Réu, ou pelos seus membros.

13ª Assim sendo, a situação dos autos não se reconduz à previsão da norma do artº 117º, nº 4 do RJUE, pois o preceito regula a liquidação das taxas e contrapartidas, mais-valias, compensações ou donativos ilegais, todas elas situações diferentes da dos autos.

c) A Câmara Municipal não exigiu a execução de obras

14ª Não existem factos provados que demonstrem que a Câmara Municipal do Réu, ou qualquer dos seus membros, tenha exigido da Autora a execução das obras, cujos custos agora lhe são reclamados.

15ª Foi a Autora que se prontificou a suportar os custos da obra e assumiu esse compromisso, voluntariamente, perante o Réu que, aliás, nunca declarou que a obra a executar era uma contrapartida devida pelo licenciamento.

16ª Não está, assim, preenchida a previsão cio art. 117º, nº 4 do RJUE.

d) Inexistência de ilicitude da intenção de indeferimento do pedido de licenciamento da Autora

17ª Os factos dados como provados não demonstram a ilicitude tia intenção de indeferimento do seu pedido de licenciamento, sendo certo que, além mais, a informação técnica da DGU, referida no ponto 6 da matéria de facto está perfeitamente justificada factual e juridicamente, com suporte legal no artº 24º, nº 2, al. b) e nº 4 do RJUE (ausência de arruamentos e de infra-estruturas de água e saneamento).

e) Liberdade contratual

18ª Ao contrário do que pretende a Recorrente, as declarações e compromissos assumidos perante o Recorrido, em conjugação com os demais factos provados, têm relevância jurídica e, ao abrigo do princípio da liberdade contratual, constante do artº 405º do Código Civil, a Recorrente assumiu a obrigação, perante o Recorrido, de suportar os custos da execução da referida obra, obrigação que a vincula nos termos previstos no artº 406º nº 1 do Código Civil.

f) Boa fé

19ª A vontade declarada pela Autora em suportar os custos da obra discutida criou - e era objectivamente idónea a criar -, no Réu, a confiança de que os referidos custos seriam efectivamente por aquela suportados, e de que a Autora os queria assumir como próprios, por forma a preencher um pressuposto de que dependia a viabilidade da sua pretensão de licenciamento, pelo que a pretensão da Autora em ser ressarcida pela execução da obra que ela própria se comprometeu, perante o Réu, a realizar, nos termos descrito, sempre violaria o princípio da boa fé a que estão sujeitos os particulares, no âmbito da actividade administrativa, em todas as suas formas e fases, por força do disposto no art. 6.º-A do CPA.

g) Consentimento do lesado

20ª Não há factos que demonstrem a ilicitude, e muito menos a culpa do Réu, pressupostos da responsabilidade civil, sendo certo que o compromisso da Autora perante o Réu de que suportaria os encargos com a execução das obras sempre constituiriam uma causa de exclusão da ilicitude, nos termos do disposto no art. 340º do CC”.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado para os efeitos do disposto nos arts 146, nº 1, do CPTA, nada disse.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:

1. Em 10/07/2001, foi apresentado um pedido de informação prévia (PIP) pela B……………, Lda., prevendo a construção de 5 blocos de pavilhões industriais, com a área total de 20.566m2, sendo 2 deles, com a área conjunta de 5.168m2, implantados em parte do terreno com 14.600m2, e os restantes 3 blocos num terreno contíguo para Nascente, até à distância de cerca de 400m a contar da Rua …….– Cfr. doc. 3 junto com a P.I.

2. Em 16/05/2002, a Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Esposende a aprovação de “Projeto de Arquitetura de um Centro Comercia”, situado no ……….. ou ………, Freguesia de ………., do Concelho de Esposende – Cfr. doc. n.º 1, junto com a P.I.

3. No ano de 2002, a Autora tinha pendente na Câmara Municipal de Esposende (adiante CME) um pedido de licenciamento da construção de um edifício de um só pavimento, com a área de construção de 4.996m2, destinado a comércio, a implantar na designada Zona Industrial de Esposende (……….,……. e ………..), no sítio de …………., freguesia de ………., concelho de Esposende, numa parcela com a área aproximada de 14.000 m2, integrada no Plano Municipal de Urbanização (P.U.) da mencionada Zona Industrial, publicado no DR, II Série, de 17-04-98, confrontando a Sul com o ramal de acesso ao IC1, já executado, que não admitia serventias, e a Norte com um arruamento cuja execução estava prevista naquele PU (designado …………..), com perfil transversal de 16m (incluindo faixa de rodagem com 9m, passeios e faixa de estacionamento), cujo projecto de execução o Réu elaborara no ano de 1996, com os projetos daquele PU - Cfr. docs. 1 e 2 juntos com a P.I.

4. No projecto referido no n.º 2 supra, a Autora previra as serventias ao seu prédio pelo dito …………., situadas, aproximadamente, aos 110m e aos 210m, a contar do topo Poente daquele mesmo arruamento, ou seja, do seu entroncamento com a chamada Rua ……………., a qual, também com 9m de faixa de rodagem, ladeada por passeios de 2m, já então (em 22-08-2002) pavimentada e infraestruturada, assegurava, por sua vez, a ligação com a EN 103-1, a Norte, e ao mencionado ramal de acesso ao IC1, a Sul, tudo conforme projectado no PU.

5. Dentro do PU, o referido ………….. fora projectado para ser ladeado por pavilhões industriais, com dois sentidos de trânsito e ligação à restante rede rodoviária exclusivamente através da designada Rua …………

6. Ouvidas as entidades estranhas ao Município sobre o referido projecto, em 22/08/2002 foi emitida informação técnica da DGU – cfr. doc. n.º 4 junto com a P.I. – fls. 16 dos autos -, na qual e em resumo se diz o seguinte:

“a) Trata-se da construção de um Centro Comercial com supermercado;

b) A pretensão insere-se em área do PU (Plano de Urbanização) da zona industrial de………./………/………./…………;

c) O local não é servido por infraestruturas básicas nem viárias e, além disso a construção de uma superfície destas é sobre carga para infraestruturas existentes na envolvente;

d) Nos termos da alínea b do n.º 2 e n.º 4 do artigo n.º 4 do D.L. 555/99, é sugerido o indeferimento da pretensão.”

7. Tal informação foi comunicada à Autora para efeitos de audiência prévia.

8. A Autora, em 24/09/2002, declarou nesse âmbito que executaria os trabalhos de infraestruturas necessários (todas as infraestruturas do arruamento que confronta com o parque: movimento de terras, redes pluviais, residuais, abastecimento, telefones, pavimentação de arruamentos, passeios e espaços verdes), propondo-se também executar a rede de iluminação pública, em falta, entre as rotundas. Assim, considerou supridas as condicionantes da al. b) do n.º 2 e n.º 4 do art.º 24 do DL 55/99, com a redacção dada pelo DL 177/01 – Cfr. doc. n.º 2 junto com a contestação, a fls. 43 dos autos.

9. Por ofício de 18/11/2002, o Vereador do Pelouro das Obras Particulares, baseado em minuta do Chefe de Divisão de Gestão Urbanística, comunicou então à Autora que deveria explicitar, por definição em plantas, os traçados das redes de águas pluviais, residuais e de abastecimento, rede telefónica, arruamentos e passeios, espaços verdes e de utilização colectiva, bem como a rede de iluminação pública e o tipo de iluminação que se propunha executar. – Cfr. doc. nº 6 junto com a P.I. a fls. 18 e 19 dos autos.

10. Em 04/12/2002, a Autora apresentou no Réu um requerimento – Cfr. doc. n.º 3 junto com a contestação – fls. 44 dos autos -, de onde se extrai:

“Em resposta à vossa comunicação n.º 6714/2002 de 18 de Novembro, solicitamos:

1. as plantas, e outros elementos que definam as infraestruturas que nos propomos acabar de construir, uma vez que já existirão projectos.

2. solicitamos, também, a planta que defina a área/extensão da electrificação entre rotundas e ainda o tipo de iluminação.

[…]”

11. Pelo ofício n.º 7258/2002 de 10 de Dezembro, a Câmara Municipal enviou à Autora os elementos solicitados – Cfr. doc. n.º 4 junto com a contestação – fls. 45 dos autos.

12. Porque a execução integral das referidas obras lhe era exigida como condição imprescindível para o deferimento do licenciamento, a Autora assumiu o compromisso de os executar, por carta datada de 11/12/2002, que remeteu ao Presidente da Câmara Municipal, devolvendo os projectos que, para o efeito, lhe haviam sido remetidos, agora por si (Autora) carimbados e assinados, e, nessas condições, solicitando o deferimento do licenciamento. – Cfr. doc. 9 junto com a P.I. – fls. 22 dos autos.

13. Em 16/01/2003, foi apresentada “informação técnica” da DGU da Câmara Municipal, definindo as infraestruturas a executar pela Autora, e respectivas cedências – Cfr. doc. n.º 5 junto com a contestação – fls. 116 e 117 do Processo Administrativo, e fls. 46 dos autos.

14. Por deliberação de 26/06/2003, da Câmara Municipal de Esposende, foi solicitado à Assembleia Municipal o reconhecimento do “interesse público” do empreendimento.

15. Em reunião de 23/07/2003, a Assembleia Municipal de Esposende aprovou a referida proposta da Câmara Municipal.

16. Em 31/07/2003, foi prestada “informação técnica” favorável ao pedido, pelo que deveria o requerente apresentar os respectivos projectos de especialidades relativas ao edifício, e ainda os projectos de arranjos exteriores contendo mapas de medições e orçamentos – Cfr. doc. n.º 6 junto com a contestação – fls. 47 dos autos.

17. Em 17/09/2003, foi proferido despacho do Vereador do Pelouro de Obras Particulares - Cfr. doc. n.º 7 junto com a contestação – fls. 47 dos autos -, nos termos seguintes: ”Deferido, nos termos da informação do DGU”.

18. O que foi transmitido à Autora pelo ofício n.º 6.012, de 18/09/2003 – Cfr. doc. n.º 8 junto com a contestação – fls. 49 dos autos.

19. Em 05/01/2004, a Autora apresentou os projectos de especialidade bem como os projectos de arranjos exteriores, solicitando aprovação do “Centro Comercial” - Cfr. doc. n.º 9 junto com a contestação – fls. 50 dos autos.

20. Em 05/01/2004, a Autora solicitou o destaque para a construção do referido “Centro Comercial” de uma parcela de 13.815 m2 do prédio, com a área total de 23.584 m2, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 1.418 – ……….., e descrito na Conservatória do Registo Predial de Esposende no n.º 01270 – ……… – Cfr. doc. n.º 10, junto com a contestação – fls. 284 do P.A.

21. Em 16/09/2004, foi, pela informação n.º DGU/17502/2004, efectuado o “ponto da situação”, tendo sido proferido despacho de 21/10/2004, concordante com tal informação, indeferindo o pedido de “destaque”, e para a Autora dar cumprimento àquela informação – Cfr. docs. n.ºs 11 e 12 juntos com a contestação.

22. Em 09/03/2005, foi deferida a certidão de destaque – Cfr. doc. n.º 14 junta com a contestação.

23. A Autora executou as obras de urbanização no ………………., desde o cruzamento com a Rua ……………….. até à Rotunda de retorno, a nascente, junto ao IC1 com a extensão de 918,47 metros.

24. Executadas as obras de urbanização, a Autora requereu em 14/01/2005 a recepção provisória desses trabalhos – Cfr.doc. 13 junto com a contestação – fls. 56 dos autos.

25. Em 24/03/2005, a Autora juntou ao processo nova planta de implantação do projecto de arranjos exteriores do “Centro Comercial” – Cfr. doc. n.º 15, junto com a contestação – fls. 58 dos autos.

26. Em 04/04/2005, foram prestadas “informações técnicas” quanto aos projectos de obra de urbanização – Cfr. ponto 5 do doc. 18, junto com a contestação, e docs. 16 e 17 juntos com a contestação, fls. 59 a 61.

27. Em 14/04/2005, – Cfr. doc. n.º 19 junto com a contestação, fls. 63 dos autos, o Vereador do respectivo Pelouro proferiu o seguinte despacho:

“1. DEFERIDOS, o projecto de arranjos exteriores devendo o requerente durante a execução da obra, dar conhecimento ao ponto 5 da informação DGU/16561/2005 e desenho anexo.

2. DEFERIDOS os projectos de especialidades e os projectos das obras de urbanização nos termos das informações DPD/15511/2005, 64/DASU/2005, DIM/16564/2005 e DGU/16562/2005.

3. Deverá o requerente apresentar garantia bancária para garantir a boa e regular execução das obras de urbanização, no valor de 1.000.000,00€.

4. Informar o requerente de que deverá solicitar a emissão do alvará de licença de construção, no prazo máximo de 1 (um) ano.”

28. Em Abril de 2005, a Autora requereu a emissão do alvará, apresentando os necessários elementos, designadamente a garantia bancária de 1.000.000,00 euros – Cfr. doc 20 e 21 junto com a contestação – fls. 65 dos autos.

29. Pagas as respectivas taxas foi, por despacho de 28/04/2005, autorizada a emissão do alvará que foi emitido na mesma data, Alvará n.º 134/05. – Cfr. docs. n.º 22 e 23, juntos com a contestação – fls. 66 e 67 dos autos.

30. Em 22/07/2005, foi realizada a vistoria às obras de urbanização e emitido, pela res pal de 04/08/2005 – Cfr. docs. 24 e 25 juntos com a contestação a fls. 68 e 69 dos autos.

31. A ……. aprovou as obras eléctricas, e a ……………– EM, aprovou as redes de abastecimento de águas e drenagem de águas pluviais – Cfr. doc. 26 junto com a contestação, a fls. 70 dos autos.

32. O “Centro Comercial” cuja construção foi promovida pela Autora, está situado na parcela de 14.000m2 (aproximados), a poente do referido………

33. O …………. tem uma extensão aproximada de 220 metros, contados desde o seu início no entroncamento da Rua ………………., até ao extremo (a nascente) da parcela onde foi implantado o “Centro Comercial”.

34. Desde esse ponto (extremo, a nascente da parcela), até à rotunda de retorno, inclusive, distam, aproximadamente, 698,5 metros.

35. Por despacho do Presidente da Câmara de 17/09/2001, o PIP apresentado pela B………., Ldª. – Cfr. alínea A) da matéria de facto assente -, foi deferido, com a condição (apenas) de infraestruturar o ……………… fronteiro ou a par da operação, sem a ligação à Rua ……………….., lado Poente, e sem qualquer prolongamento para o lado Nascente, ou, em alternativa, de pagar ao Município uma taxa de 60.000$00 por cada metro linear do mesmo arruamento.

36. Antes da intervenção levada a cabo pela Autora no denominado …………….., a área em causa tinha sido adquirida pelo Município de Esposende aos seus proprietários, tendo em vista a constituição dessa via pública.

37. A Petição inicial que motivou os presentes autos foi remetida, a este Tribunal, por e-mail, em 8 de Janeiro de 2007.

II. O DIREITO.

Na acção administrativa comum que intentou, a ora recorrente alegou que, para o licenciamento de um edifício, com a área de construção de 4.996 m2, destinado a comércio, a implantar numa parcela de 14.600 m2, o recorrido exigiu-lhe a pavimentação e a infraestruturação do arruamento marginado por aquela parcela, designado por …………., não só na parte que ligava com a rede viária, na extensão de 220 metros, como também para nascente numa extensão de 698,5 metros, lado para o qual o ………….. terminava num impasse (sem saída). Considerando serem desnecessárias para o funcionamento do seu prédio, a pavimentação e integral infraestruturação do aludido troço de 698,5 metros e uma vez que lhe fora exigida uma garantia bancária de boa execução dos trabalhos, no valor de €1.000.000,00, pediu a condenação do R. a pagar-lhe 76% do valor total do custo de infraestruturação do ………….. que teve de suportar (no montante de €760.000,00), bem como a quantia, a liquidar em execução de sentença, correspondente a 76% de todos os custos da caução.

Após o TAF ter julgado improcedente essa acção, o acórdão recorrido negou provimento ao recurso interposto pela recorrente, com base na seguinte fundamentação:

“(…)

Como decorre com clarividência dos factos acabados de descrever, a intenção de indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura teve por base o facto do local não ser servido por infraestruturas básicas nem viárias e, além disso, a construção de um centro comercial, com supermercado, ser uma sobrecarga para infraestruturas existentes na envolvente e teve por suporte legal o disposto no art.º24.º, ns.2, al.b) e 4 do RJUE, pelo que, podemos, desde já concluir, que a decisão que se perspectivava se mostrava perfeitamente justificada factual e juridicamente, pelo que soçobra desde logo um dos pressupostos previstos no art.º117.º,n.º4 do RJUE, acima transcrito.

(…)

Ora, de toda esta panóplia factual resulta que a CME nunca lhe impôs coactivamente a realização das obras cujo pagamento agora reclama: se assim tivesse acontecido, devê-lo-ia ter provado, o que não efectivou, sendo que – e repetimos – a documentação dos autos bem demonstra que a realização de todas as obras de urbanização apenas foram efectuadas porque a requerente, ponderando os prós e os contras dessa realização, optou por as fazer e suportá-las economicamente, em vez de ter de aguardar, sabe-se lá quantos anos, até que a CME realizasse todas as obras da zona industrial.

Acresce que, se apenas realizasse as obras que entende que deveria ter efectuado - cerca de 220 metros, em vez dos mais 698,5 metros, num total de 918,50 metros – não ficaria o Centro Comercial e supermercado com as infraestruturas apelativas ao público que pretendia cativar, pelo que não podemos dizer que as obras realizadas eram desnecessárias para o empreendimento em causa; antes das plantas juntas aos autos (PA) resultam imprescindíveis, atento o empreendimento em causa.

(…)

Não resulta assim que tivesse sido violada ou retirada à A./requerente a sua autonomia contratual, sendo que o princípio da liberdade contratual – art.º 405.º do C.Civil – é estruturante no âmbito do tráfego jurídico.

Naturalmente que outra poderia ser a solução do dissídio se se demonstrasse que tinha sido a CME a impor como condição do licenciamento a realização das obras, ou seja, se em vez de manifestar a intenção do indeferimento, tivesse optado por um licenciamento com condicionantes, o que, de todo, não sucedeu.

(…)”

O acórdão entendeu, assim, que não estavam preenchidos os requisitos do art.º 117.º,n.º4, do RJUE, por a infraestruturação do troço de 698,5 metros não ter sido imposta coactivamente à recorrente como condição do licenciamento da sua obra e por aquela não se mostrar desnecessária para o empreendimento em causa.

A recorrente, na presente revista, alega que o licenciamento foi condicionado à contrapartida de trabalhos que, pelo menos, quanto ao aludido troço não eram exigíveis, nos termos do art.º24.º,ns.2,al.b) e 4, do RJUE, nem, consequentemente, necessários, imputando ao acórdão recorrido a infracção da noção de “trabalhos necessários” que resultava deste diploma, bem como a violação dos princípios da igualdade das partes, do dispositivo e da estabilidade da instância e as regras de distribuição do ónus da prova e os limites impostos às presunções judiciais.

Vejamos se lhe assiste razão.

O art.º117.º,n.º4, do RJUE, na redacção resultante do DL n.º177/2001, de 4/06 (diploma e redacção a que pertencem todas as disposições legais que venham a ser citadas sem menção de origem), dispunha que “ a exigência pela Câmara Municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença ou autorização para a realização de operações urbanísticas, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização a que houver lugar”.

A aplicação deste preceito pressupunha, assim, que se estivesse perante contrapartidas que não eram exigíveis no âmbito de operações urbanísticas. E, sendo taxativos os motivos de indeferimento das licenças, as Câmaras Municipais só poderiam impor, ao promotor de operação urbanística, os encargos que decorressem expressamente da lei, sendo quaisquer outros inexigíveis.

O art.º25.º,n.º1,admite que, existindo projecto de indeferimento de pedido de licenciamento, com os fundamentos referidos na alínea b) do n.º2 e no n.º4 do art.º24.º, haja deferimento do pedido, desde que o requerente, na audiência prévia, se comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua execução, bem como os encargos de funcionamento das infraestruturas por um período mínimo de 10 anos. Permite-se, pois, um deferimento condicionado do pedido de licenciamento, devendo o requerente, antes da emissão do alvará, celebrar com a Câmara Municipal contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e prestar caução adequada (cf. ns.3 e 4 do mesmo art.º25.º).

No caso em apreço, sobre o pedido de licenciamento apresentado pela recorrente, foi emitida uma informação técnica, onde se sugeria o seu indeferimento, nos termos do art.º24.º,n.º2,al.b) e n.º4, por se tratar da construção de um centro comercial com supermercado em local que não era servido por infraestruturas básicas nem viárias e por essa construção representar uma sobrecarga para as infraestruturas existentes na envolvente. Notificada desta informação para efeitos de audiência prévia, a recorrente, ao abrigo do art.º25.º,n.º1, comprometeu-se a realizar os trabalhos necessários, ou seja, as infraestruturas básicas e viárias que seriam necessárias para o local, onde se incluíam “todas as infraestruturas do arruamento que confronta com o parque”. Após ser notificada para explicitar, por definição em plantas, os trabalhos que se propunha executar, a recorrente solicitou que lhe fossem enviadas as plantas e outros elementos que definissem as infraestruturas a construir, a extensão da electrificação entre as rotundas e o tipo de iluminação a efectuar. Depois de estes elementos lhe terem sido enviados, a recorrente devolveu-os assinados, comprometendo-se a executar os trabalhos respectivos e pedindo o deferimento do licenciamento, o qual veio a ser-lhe concedido por despacho de 17/09/2003.

Resulta do exposto, que o pedido de licenciamento foi deferido ao abrigo do art.º25.º,n.º1, mediante a aceitação, pela recorrente de uma condição (realização dos trabalhos que foram considerados necessários). A especificação desses trabalhos foi efectuada pela administração municipal a solicitação da recorrente que os aceitou expressamente.

Porque as contrapartidas resultaram do acordo das partes, num domínio em que a lei o admite, elas, em princípio, seriam exigíveis. Porém, dado que, como resulta do art.º25.º,n.º1, o acordo permitido reporta-se aos “trabalhos necessários”, não se pode concluir que basta a recorrente se ter prontificado a realizar as obras que lhe haviam sido determinadas para ficar afastada a aplicação do art.º117,n.º4. Nestes termos, tratando-se de trabalhos realizados pela recorrente que se demonstre serem desnecessários para o seu empreendimento, pode ela fazer uso do art.º117.º,n.º4, por a sua exigência pela câmara ser ilegal.

O acórdão recorrido concluiu que a infraestruturação do troço de 698,5 metros era imprescindível para o empreendimento da recorrente, pois, se não fosse efectuada, “não ficaria o centro comercial e supermercado com as infraestruturas apelativas ao público que pretendia cativar”.

Sem ter procedido à alteração da matéria de facto que fora considerada provada pela sentença do TAF, o TCA-Norte, apoiando-se nela, limitou-se a extrair uma ilação ou conclusão de facto, pois utilizou regras da vida e da experiência comum, não aplicando qualquer norma jurídica nem a sensibilidade ou intuição jurídicas. Por isso, e atento a que na revista este tribunal não conhece de matéria de facto (cf. art.º12.º,n.º4, do ETAF), o juízo emitido só pode ser revisto na medida em que se traduza numa questão de direito.

Como resulta da conclusão 15.ª da sua alegação, a recorrente entende que o acórdão recorrido, quando considerou necessários os trabalhos em questão, violou a noção de “trabalhos necessários” que se extraía da conjugação dos arts.25.º,n.º1 e 24.º,n.º4, a qual abrangia apenas a pavimentação do arruamento e as redes de abastecimento de águas e de águas residuais no limite da parcela. Considera, assim, que, dada a fundamentação do projecto de indeferimento, o acórdão nunca poderia considerar como necessários os trabalhos de infraestruturação dos referidos 698,5 metros.

Mas não tem razão.

Efectivamente, ainda que se considere que da conjugação dos citados preceitos com os fundamentos constantes do projecto de indeferimento resulta que, no caso, os trabalhos necessários só poderiam ser os relativos a colmatar a ausência de arruamentos e de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento, não se pode concluir pela verificação do alegado erro de direito, por esses trabalhos se terem de cingir à extensão dos 220 metros que iam da rotunda ao limite da parcela. Assim, não se podendo extrair dos preceitos em causa que os trabalhos só poderiam ser considerados necessários se tivessem lugar dentro dos limites da parcela – sendo sempre desnecessários, independentemente da sua natureza, os que fossem realizados na extensão de 698,5 metros para nascente da parcela – não está demonstrado que o acórdão recorrido incorra na invocada violação da noção de “trabalhos necessários” que resulta dos arts.25.º,n.º1 e 24.º,n.º4 e que, consequentemente, padeça de erro de direito por estes preceitos se oporem a que os trabalhos em causa sejam considerados “ necessários”.

Na mesma conclusão da sua alegação, a recorrente sustenta que o acórdão recorrido, ao concluir que os trabalhos eram necessários, violou os princípios da igualdade das partes, do dispositivo, da estabilidade da instância (art.º260.º, do CPC), do ónus da prova (art.º416.º, do CPC) e dos limites impostos às presunções judiciais (arts.344.º,349.º e 351.º, todos do C.Civil), por se servir de factos não alegados pelas partes – como é o caso de “infraestruturas apelativas” ou “público que se pretende cativar” –, desconsiderar as regras que estabeleciam a quem impendia o ónus de alegação e da prova, extrair ilações sem se limitar aos factos conhecidos nos autos e por não atender a que ela alegara a desnecessidade dos trabalhos, matéria que não fora incluída na base instrutória com o fundamento que se tratava de uma conclusão a retirar de outros factos selecionados, sendo certo que todos eles vieram a ser considerados provados.

Vejamos se o acórdão recorrido padece destes vícios.

No que concerne à violação do princípio do dispositivo não ocorreu, por caber dentro dos poderes de livre apreciação das provas do TCA, como tribunal de 2.ª instância, depois de fixada a matéria de facto, fazer a sua interpretação e extrair ilações conclusivas que, não constituindo factos materiais simples mas conclusões de facto, não têm de ser articulados pelas partes.

E essa extracção de juízos de valor ou de conclusões de facto a partir da matéria de facto provada é insusceptível de infringir a igualdade das partes ou as regras de distribuição do ónus da prova por estas funcionarem na aplicação do direito aos factos e não na valoração dos factos e por o exercício dessa faculdade poder beneficiar qualquer dos sujeitos processuais que, neste aspecto, estão, assim, colocados em perfeita paridade.

É manifesto que também não é violado o princípio da estabilidade da instância consagrado no art.º 260.º, do C.P.Civil, por não se ter operado qualquer modificação quanto ao pedido ou à causa de pedir, nem ocorrido sequer qualquer alteração da matéria de facto provada.

Quanto à violação dos limites impostos às presunções judiciais, resulta da aludida conclusão 15.ª que ela é invocada apenas com o fundamento que na decisão são utilizados factos não alegados pelas partes nem extraídos das provas produzidas.

As presunções judiciais são ilações que o julgador tira de um facto conhecido para, através de um raciocínio lógico-dedutivo, afirmar um facto desconhecido (cf. art.º 349.º, do C.Civil), constituindo, assim, um mecanismo para levar o tribunal a considerar provado um certo facto.

Porém, tratando-se, como já vimos, de conclusões de facto extraídas de factos simples, não têm aquelas de ser alegadas, nem serem objecto de prova que só pode incidir sobre factos.

E também não ocorreu a violação do art. 662.º,n.º2,al.c), do C.P.Civil, que pressupõe que tenham sido alegados factos que não foram objecto de decisão e cuja consideração é necessária para uma correcta aplicação do direito, que não está em causa na situação em apreço, onde não é alegada a necessidade de ampliação da matéria de facto.

Portanto, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, deve negar-se provimento à presente revista.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 14 de Julho de 2015. – José Francisco Fonseca da Paz (Relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.