0534/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por factos ilícitos vale a regra do artº 563º do Código Civil que, conforme é pacificamente reconhecido, consagrou a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa proposta por Enneccerus-Lehman; a condição será inadequada quando, segundo a sua natureza geral, é indiferente para a produção do dano.

II- Deve ser sinalizado numa edificação construída no provimento para servir de separador entre faixas de rodagem, na aproximação de uma rotunda, podendo a falta de sinalização construir causa adequada de acidente ocorrido por embate de viatura naquele obstáculo, tanto mais quando no local não existia iluminação e o pavimento perdera aderência pela presença de areia.

III- A omissão da sinalização adequada e da obrigação de criar as necessárias condições de segurança na circulação rodoviária que aqueles factos denunciam preencher os requisitos da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

A. .., reformado, identificado nos autos, intentou, no TAC de Coimbra, acção de condenação, com processo comum, contra o ICERR (Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária) pedindo a condenação deste no pagamento da quantia de 1.132.781 $00

Alegou que, pelas 01,45h do dia 10.05.98, o seu veículo ... circulava pela EN n° 1 a 50 km/h e que ao chegar ao Km 212, ao aproximar-se de uma rotunda existente na via, o condutor embateu com o pneu esquerdo da frente no separador central da faixa de rodagem, perdeu a aderência, despistou-se e embateu na traseira do veículo ... que se encontrava imobilizado dentro da rotunda, para onde tinha ido pelos mesmos motivos, tendo resultado danos no valor peticionado.

Por sentença daquele tribunal constante de fls., foi julgada a acção improcedente e o R. ICERR absolvido do pedido.

Não se conformando com o assim decidido o A. interpõe agora o presente recurso a pedir a revogação da sentença e a procedência da acção, com base nas conclusões adrede apresentadas que conclui do seguinte modo:

1) O Meritíssimo Senhor Juiz do Tribunal de 1ª instância reconheceu, em sede de despacho saneador o mérito e viabilidade do pedido formulado pelo Autor, dando como assente parte da matéria de facto alegada pelo Autor na sua petição inicial, e remetendo a restante factualidade impugnada para a base instrutória.

2) No despacho saneador, de entre as várias soluções plausíveis de direito, o juíz selecciona os factos que entende serem suficientes para a procedência da acção. Pelo que,

3) Da prova da factualidade inserta na base instrutória dependeria a procedência do pedido do Autor.

4) Em sede de julgamento a sentença recorrida julgou a matéria de facto constante da base instrutória totalmente provada, termos em que, deveria o pedido formulado pelo Autor ser julgado totalmente procedente.

5) Ao contrário, apontando a decisão no sentido em que foi formulada, poderia desde logo, ter julgado a acção em sede despacho saneador.

6) Não tendo improcedido em sede de despacho saneador, não poderia o Senhor Juiz do tribunal a quo julgar a acção improcedente, dado que naquela fase o poder jurisdicional se esgotou transitando em julgado a avaliação do mérito e da viabilidade da pretensão do Autor.

7) Motivo pelo qual, o tribunal a quo permitiu-se seleccionar a matéria de facto que, uma vez provada, seria suficiente para a procedência da causa. Caso contrário, é legítimo inquirir da necessidade das restantes fases processuais. Assim,

8) A decisão recorrida, ao absolver o Réu ICERR do pedido violou o instituto do caso julgado, violando o disposto no n.º 3, e na alínea b) do n.º 1 do art.º 510.º do Código de Processo Civil.

ALÉM DO QUE,

9) A decisão recorrida manifesta-se contraditória com os factos dados como provados, pois os factos dados como provados permitiam e deveriam ter orientado a aplicação do direito, considerando que a culpa na produção do acidente em que se viu envolvida a viatura do Autor deve ser imputada ao Réu.

10) A estrada onde ocorreu o acidente encontrava-se sob a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas (J.A.E.), sendo sua propriedade (Decreto-Lei nº 380/85, de 26 de Setembro - PRN 85 -, alterado pelo decreto-lei n.º 222/98, de 17 de Julho), a quem incumbia "desenvolver actividade de exploração da estrada do domínio público rodoviário (...) limpeza, conservação corrente, demarcação, sinalização (...) (alínea b), do art.º 2.º do decreto-lei n.º 184/78, de 18 de Julho, (com as alterações introduzidas pelo decreto-lei n.º 141/97, de 6 de Junho), tendo o decreto-lei n º 237/99, de 25 de Junho transferido para o Réu, - INSTITUTO PARA A CONSERVAÇÃO E EXPLORAÇÃO DA REDE RODOVIÁRIA (ICERR) - as referidas competências (art.º 13.º).

11) Passando o Réu a representar o Estado como autoridade nacional de estradas, competindo-lhe zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do Estatuto da Estrada, que permitam a livre e segura circulação (cfr. n.º 2, art.º 5.º)

12) E, como tal é o responsável pelas obrigações do Estado quanto à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública (alínea h) do n.º 3 do art.º 5.º do referido decreto-lei).

13) O acidente em causa ficou a dever-se a culpa exclusiva da Ré que, inconsiderada e negligentemente, se demitiu de colocar a devida sinalização vertical, não assinalando devidamente o separador central existente na via.

14) Nomeadamente colocando na proximidade imediata do local onde se encontrava o separador central, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 28 do RegST, o sinal vertical previsto no art.º 27.º do RegST, com a letra D3a, indicando a necessidade de contornar a placa ou obstáculo pelo lado indicado na seta inscrita no sinal, in casu, pelo lado direito,

15) Complementado, com o sinal complementar com a letra O7a, referido no art.º 44.º do RegST, destinado a indicar a posição e o limite do separador central existente na via; e

16) Não procedendo à limpeza do pavimento,

17) E não iluminando a referida estrada, cuja iluminação era inexistente.

18) Posteriormente à ocorrência do acidente o Réu colocou no local iluminação e a referida sinalização, isto é, o sinal vertical com a letra D3a, complementado, com o sinal complementar com a letra O7a;

19) Pelo que, apenas o comportamento omissivo da Ré, foi causa adequada do acidente relatado nesta peça de justiça,

20) Dificultando e até impossibilitando que o condutor da viatura do Autor vislumbrasse a existência do separador central, ou sequer os limites da estrada.

21) Pois por não a sinalizar, ou não a sinalizar devidamente, deu causa ao acidente.

22) Pelo que o acidente de viação se deveu única e exclusivamente à omissão ou abstenção de agir devidamente comprovada, sendo a Ré responsável pelos danos patrimoniais causados ao Autor pelo acidente.

23) A não sinalização do referido separador da faixa de rodagem, a não iluminação da via em que ocorreu o acidente; e a existência de areia no pavimento, nomeadamente na berma direita e junto ao separador, o que impedia o visionamento dos limites da estrada, constituíram-se como motivos determinantes da ocorrência do acidente, configurando um acto ilícito culposo, para os efeitos do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1968, visto que o que se espera de um agente administrativo no exercício das suas funções é que seja diligente no cumprimento da lei e se abstenha de praticar actos materiais que infrinjam normas legais ou regulamentares ou regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.

24) Concluindo-se pela culpa do Réu, que determinou a ocorrência do acidente, e consequentemente os prejuízos descritos e avaliados nos autos;

25) E pela violação das regras que regulam a sinalização dos obstáculos e das situações de perigo na estrada.

26) Em consequência deve ser arbitrada ao Autor a indemnização peticionada na sua petição inicial e que foi dada como quantum provado.

27) Ao decidir como decidiu, decidindo que não existe sinalização adequada para sinalizar o separador central objecto deste pleito, não reconhecendo a culpa exclusiva do Réu, o Tribunal "a quo", demitiu-se da sua função de julgar, violando, na decisão recorrida, os termos do disposto no art.º 2.º, n.º 1, 4.º e 6.º do DL 48.051, de 21.11.1967, e os art.ºs 483° e seguintes do Código Civil, o disposto na alínea b), do art.º 2.º do decreto-lei n.º 184/78, de 18 de Julho, (com as alterações introduzidas pelo decreto-lei n.º 141/97, de 6 de Junho), o art.º 27.º, 28º e 44º do RegST, e ainda o art.º 5.º, n.º 1 e 6.º, ambos do Código da Estrada, e, a final o disposto no n.º 2 do art.º 2.º do Código de Processo Civil e ainda dos artigos 268.º e 271.º da Constituição da República Portuguesa.

Contra-alegou o R.ICERR a sustentar a manutenção do julgado e o improvimento do recurso concluído do seguinte modo a sua alegação:

VII- Se o recorrente tivesse efectuado uma condução diligente e atenciosa, tivesse atendido a toda aquela abundante sinalização existente e provada e sendo noite sempre, mesmo a mais de 50km/hora sempre verificaria a existência do lancil do separador e rotunda, se conduzisse pelo meio da via e não pelo seu lado esquerdo o acidente não ocorreria.

Em tal circunstância, ter-se-á de considerar que não há nexo de causalidade entre a alegada falta de sinalização - QUE NÃO HÁ - e o acidente. Como se decidiu no Acórdão do STA de 02.07.96 inexiste nexo causal entre o facto e a dano quando não seja possível estabelecer a correlação entre a falta de sinalização do obstáculo (QUE NÃO HÁ) ou este e a prática de manobra da condução.

VIII- Por outro lado, impunha-se ao Autor provar, o que não aconteceu, que conduzia o seu veículo, em cumprimento das regras estradais, nomeadamente com atenção devida e de forma a avistar os limites da estrada, nomeadamente a rotunda e o separador, de forma a com ele não colidir.

A presunção de culpa estabelecida no artigo 493° n° 1 do Código Civil, é aplicável à responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos culposos praticados no exercício de actos de gestão pública, contudo, ao Autor cabe, primeiramente, o ónus da alegação e prova da base da presunção, da ocorrência do facto causal dos danos (cfr. Proc. n° 48301 de 9.5.02 da 1ª subsecção do CA do STA).

A Ex.ma Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que a sentença deve ser anulada em conformidade com o disposto no art. 712º, n° 4 do CPC para que se possa formar um juízo de certeza sobre o nexo de causalidade, porquanto não foi levada à base instrutória a matéria alegada, no artº 19° da p.i. onde se refere que o condutor do veiculo não visualizou o separador central e os limites da estrada, porque não existia sinalização vertical identificativa do obstáculo físico existente na via, e porque havia muita areia no pavimento, dando-se assim provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

Vem provada na sentença a seguinte matéria de facto:

1° o autor é proprietário do veículo ... .

2° Em 1998/05/10, pela 1h e 45m, o veículo circulava na EN nº 1, km 212, sentido Anadia-Mealhada, e na altura o tempo estava bom e o piso seco.

3º O local apresenta-se em recta com intersecção com uma rotunda com sentido giratório e antes de chegar a esta existia um separador triangular da faixa de rodagem, com cerca de 6m de comprimento e 40 cm de altura.

4° Quando o condutor se aproximou da rotunda o veículo embateu com o pneu da frente, esquerdo, no separador da faixa de rodagem, entrou em despiste e imobilizou-se no interior da rotunda, embatendo na traseira do veículo ... que estava imobilizado dentro da rotunda e que também havia embatido no separador da faixa de rodagem existente antes da rotunda.

5° O local tem a configuração descrita a fls. 8 e a estrada tem 7,4 m de largura e no final da recta, antes da rotunda, tem o sinal B1 (aproximação de estrada com prioridade), C13 (proibição de exceder 50 km/h), A24 (intersecção com sentido obrigatório giratório) acompanhado com o painel adicional indicador de distância (150 m), C14A (proibição de ultrapassar) e a rotunda tinha sinais D1A (sentido obrigatório) acompanhado do sinal direccional.

6° Aquando do acidente o GM era conduzido por ... e seguia a cerca de 50 km/h.

7° O local, junto à berma direita e junto ao separador, tinha areia e depois do embate no separador o GM perdeu aderência e despistou-se.

8° No local a iluminação era inexistente.

9° Não havia sinalização vertical indicativa da existência de separadores da faixa de rodagem.

10° Em consequência do acidente relatado o GM sofreu os danos enumerados a fls. 10 dos autos, tendo o autor despendido 1.132.781$00 na sua reparação.

Nas primeiras 8 conclusões da sua alegação, diz o recorrente que a sentença recorrida violou o instituto do caso julgado e o artº 510, nº 1, al. b) e nº 3 do CPC, uma vez que tendo-se provado todos os factos alegados pelo A., a acção tinha necessariamente que proceder, ou então deveria ser julgada improcedente no saneador.

Vejamos: Diz o artº 510º, nº 3, que, no caso previsto na al. a), do nº 1, o despacho constitui, logo que transite, caso julgado formal quanto às questões concretamente apreciadas; na hipótese prevista na alínea b) fica tendo, para todos os efeitos, o valor de sentença.

Não está em causa a apreciação de quaisquer excepções dilatórias ou nulidades processuais (matéria a que refere aquela alínea a) do n° 3 do artº 510 do CPC) que hajam sido suscitadas pelas partes ou que, face aos elementos constantes dos autos, devessem ser apreciados oficiosamente, pelo que não se formou, nessa matéria, caso julgado, não sendo invocável aquela norma como tendo sido violada.

Por outro lado não se tendo conhecido do mérito da causa no despacho saneador (alínea b) do n° 3), não existe qualquer despacho com valor de sentença que possa constituir caso julgado formal.

Nos termos do artº 511° do CPC, o juiz, ao fixar a base instrutória, selecciona a matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis questão de direito, que deva considerar-se controvertida.

Ora, dentro das soluções plausíveis de direito, no caso em apreço, face à matéria de facto seleccionada, cabe quer a procedência quer a improcedência do pedido, como, aliás, se vê das posições divergentes que sobre tal matéria constam e vêm defendidas no processo.

E bem se compreende que assim seja porquanto a aplicação do direito a determinados factos, constituindo a essência da actividade do tribunal, não é isenta de dificuldades, podendo originar plausíveis posições divergentes, estando, por isso mesmo, prevista, depois do julgamento da matéria de facto e antes da sentença, a possibilidade de as partes produzirem alegações, nos termos do artº 657° do CPC, sobre o aspecto jurídico da causa (possibilidade que as partes, no caso, não aproveitaram).

Não houve, pois, violação do instituto do caso julgado ou do artº 510°, n° 3 e al. b) do nº 1 do CPC, pois não se formou em tal matéria caso julgado sobre quaisquer questões concretamente apreciadas.

Improcedem, pois, aquelas conclusões 1 a 8 da alegação do recorrente.

Sobre o mérito, diz o recorrente que estão preenchidos cumulativamente todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, uma vez que da matéria de facto provada resulta que a não sinalização do separador da faixa de rodagem erigido na via pelo R, a não iluminação da via em que ocorreu o acidente e a existência de areia no pavimento, nomeadamente na berma direita e junto ao separador, o que impedia o visionamento da estrada, constituíram-se como motivos determinantes da ocorrência do acidente, configurando um acto ilícito e culposo para os efeitos do DL 48 051; de 21.11.67 com violação das regras que regulam, quer a limpeza e conservação, quer a sinalização dos obstáculos e das situações de perigo nas estradas.

Como resulta da lei vem consignado na sentença recorrida, com referência à jurisprudência deste Supremo Tribunal, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e dos entes públicos, tal como vem gizada no DL 48 051, assenta nos seguintes pressupostos: i) o facto que se traduz em acção ou omissão influenciável pela vontade; ii) a ilicitude traduzida na violação das normas legais ou regulamentares, princípios ou regras de ordem técnica e prudência comum que devam ser tidos em consideração (artº 6); iii) a culpa, ou nexo de imputação do facto ao lesante a título de dolo ou negligência (mera culpa), sendo esta aferida em abstracto, considerando a diligência exigível a um funcionário ou agente público típico, respeitador da lei, dos regulamentos e das leges artis aplicáveis aos actos e operações materiais que tem o dever de observar e aplicar (artº 4°); iv) o dano ou lesão patrimonial ou não patrimonial; v) o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

Quanto ao nexo de causalidade, a jurisprudência deste Supremo Tribunal vem há muito considerando que vale para a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por factos ilícitos a regra do artº 563° do Código Civil que, conforme é pacificamente reconhecido, consagrou a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa proposta por ENNECCERUS-LEHMAN; a condição será inadequada quando, segundo a sua natureza geral, é indiferente para a produção do dano.

No caso provou-se que foi construído em plena via a separar a faixa de rodagem, junto a uma rotunda, uma edificação triangular (separador) com cerca de 6 metros de comprimento é 40 cm de altura. No local não havia iluminação e não havia também sinalização vertical indicativa da existência daquela edificação, sendo que o local, junto ao separador, tinha areia, tendo acontecido que, depois do embate no separador o veículo conduzido pelo recorrente perdeu aderência e despistou-se, tendo resultado danos no valor de 1.132.731$00.

Fosse qual fosse a função da edificação triangular colocada na via (designadamente a de separar a faixa de rodagem, como vem provado) tal edificação constituía um obstáculo que era necessário sinalizar nos termos gerais, ainda que a lei não preveja um sinal particular e especial para cada tipo ou espécie de obstáculos que possam transitória ou permanentemente ocupar na parte da via.

Ora, como se diz na sentença recorrida, nos termos do artº 4º n° 1 dos Estatutos do ICERR, são atribuições deste organismo público assegurar a circulação nas estradas nacionais com segurança e conforto, para o que deverá promover a sinalização das vias de forma adequada.

A edificação (separador) em que embateu o recorrente, encontrando-se no pavimento da via, não estava devidamente sinalizada, sendo que era obrigação do R. proceder a essa sinalização, fosse qual fosse o sinal ou sinais julgados aptos, designadamente os indicados nas conclusões 14 e 15 do recorrente, para chamar a atenção dos utentes e indicar a existência naquele local não iluminado de um obstáculo daquela natureza, de modo a assegurar a segurança da circulação e evitar acidentes e os danos daí decorrentes.

A existência de areia na via, sendo sabido que pode, segundo a sua natureza geral, diminuir a aderência, e provocar despistes e acidentes ou aumentar a gravidade destes, é também uma situação que cumpria ao R. evitar pois lhe está cometida a vigilância e limpeza das vias e a remoção de quaisquer materiais que possam diminuir a segurança e causar perigo para a circulação rodoviária.

A falta de sinalização daquele obstáculo e a existência de areia no local onde o veículo se despistou, por falta de aderência, depois do embate no separador, constituem causa adequada do acidente no sentido de que, segundo a sua natureza geral, são aptos a produzir aqueles efeitos (teoria da causalidade na sua formulação negativa acima referida).

Não se provou que o recorrente circulasse fora dos limites de velocidade no local permitidos ou que, de qualquer outro modo, contribuísse com culpa para a produção do acidente.

Impendendo, pois, sobre a entidade recorrida a obrigação de vigiar e sinalizar adequadamente a via e o local onde ocorreu o acidente, deve considerar-se culposa a omissão desses deveres, sendo certo que lhe cabia o ónus de alegar e provar que empregou toda a diligência e providências exigidas pelas circunstâncias para prevenir os danos ou então que o acidente se deve a culpa do lesado ou de terceiros. É o que resulta do disposto no artº 493° do Cód Civil e tem sido repetidamente afirmado na jurisprudência dos Tribunais.

No caso concreto a recorrente alegou e provou, como lhe competia, que a recorrente, tendo obrigação de sinalizar a via e promover a segurança do trânsito, assinalando os obstáculos, e promovendo a limpeza do pavimento, não o fez. Cabia à recorrente, para alijar a responsabilidade decorrente daqueles factos, alegar e provar que não houve culpa da sua parte, ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua, o que não logrou.

Com efeito, nenhum dos sinais existentes no local se destinava ou se mostrava apto a alertar o recorrente para a existência do separador em que embateu ou da falta de condições de aderência da estrada na qual se despistou.

Ocorrem, pois, todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, como resulta dos artºs 2° do DL 48 051 de 21.11.67 e 483° n° 1 do Cód Civil, uma vez que se provou que a recorrente (através de agentes seus) violou disposições legais destinadas a proteger os interesses dos utentes da via, entre eles o recorrente, tendo daí resultado para o A. danos indemnizáveis no montante que se provou de 1 132 731$00, que não vem contestado.

Nos termos expostos, procedendo as atinentes conclusões do recorrente, acordam em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, condenando-se o réu ICERR no pedido.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Outubro de 2003

Adelino Lopes – Relator - António Madureira - António São Pedro