0204/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I – O despacho saneador proferido em acção administrativa especial de valor superior à alçada deve ser impugnado mediante reclamação para a conferência. II – O recurso interposto desse despacho não pode ser convolado em reclamação para a conferência se ele foi interposto depois de esgotado o prazo para se reclamar.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A………… , S. A. inconformada com o Acórdão do TCA Sul - que não conheceu do seu recurso interposto da sentença do TAF de Almada por entender que dessa decisão, proferida em acção administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal de 1ª instância pelo juiz relator ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art.º 27.º do CPTA, cabia reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do art.º 27.º do CPTA e não recurso para o Tribunal superior – dele interpôs o presente recurso que finalizou do seguinte modo: O presente recurso de revista é interposto nos termos do artigo 150º do CPTA e tem por objecto o Acórdão recorrido. A questão que constitui objecto do recurso de revista é a seguinte: “ Tendo sido proferida por um Tribunal Administrativo de primeira instância ( no caso, Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada ) um despacho saneador sentença que julgou improcedente uma acção administrativa especial com fundamento em alegada litispendência, e tendo tal sentença sido proferida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 87º do CPTA, impõe ou não o CPTA que, previamente e para efeitos de interposição de recurso jurisdicional para o Tribunal Centra! Administrativo competente ( nos termos do artigo 142º nº 1, do CPTA ) a necessidade de reclamação de tal despacho saneador-sentença para a conferência, de acordo com o nº 2 do artigo 27.º do CPTA ”. Esta questão, na medida em que toca no núcleo essencial do exercício do direito de recurso das sentenças dos tribunais administrativos de primeira instância para o TCA competente exige uma apreciação e uma clarificação por parte do STA de modo a que todos os actores judiciários envolvidos em processos desta natureza (incluindo as partes, os Magistrados e os Advogados ) saibam com precisão quais as sentenças que permitem ou não recurso jurisdicional imediato sem passar pelo filtro da reclamação para a conferência. Requer-se assim a este Douto Tribunal, tendo em conta, no presente caso e para o futuro, a fixação da adequada articulação do disposto no nº 2 do art.º 27º do CPTA e do art.º 142º do mesmo Código, que se digne admitir e apreciar a questão processual objecto do presente recurso de revista à luz do nº 1 do artigo 150º do CPTA. Entende a Recorrente no presente caso que a Sentença do Tribunal de primeira instância é imediatamente passível de recurso jurisdicional ao abrigo do nº 1 do artigo 142º do CPTA por ser esta a interpretação e a aplicação do Direito que melhor corporiza o sentido finalístico e material do Direito à tutela jurisdicional efectiva tal como plasmada no nº 4 do artigo 265º da CRP e, nesta medida, requer a V. Exas. que se dignem revogar o Acórdão recorrido. Não foram apresentadas contra alegações FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO. Atendendo a que a questão que importa resolver é jurídico-processual a decisão sobre a mesma não depende da factualidade articulada pelas partes, razão pela qual se não transcreve a matéria de facto que o Tribunal de 1.ª instância tinha julgado provada a qual, de resto, também não foi transcrita no Acórdão recorrido. O DIREITO. A………… , S. A. instaurou no TAF de Almada , contra o MINISTÉRIO DA ECONOMIA , acção administrativa especial pedindo que esse Tribunal declarasse a “ invalidade do despacho de 18/05/2011, pronunciando-se sobre a pretensão material da Autora subjacente ao requerimento de 21/04/2011 e determinando, em consequência, à entidade demandada a revogação dos despachos de 14/09/2009 e de 25/01/2010.” Indicou como contra interessado o Sindicato dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses. O Sr. Juiz daquele Tribunal, no despacho saneador, absolveu da instância o Réu e o contra interessado. Inconformada, a Autora interpôs recurso dessa decisão para o TCA Sul o qual não foi admitido por ter sido entendido que a mesma tinha sido proferida em acção administrativa especial de valor superior à alçada do Tribunal de 1ª instância pelo juiz relator ao abrigo art.º 27.º/1/i) do CPTA e que dela cabia reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do mesmo preceito e não recurso para o Tribunal superior . E, por outro lado, não se podia convolar esse recurso em reclamação para a Conferência por o prazo desta ter sido manifestamente excedido. É deste Acórdão que vem a presente revista . A qual foi admitida por a Formação ter entendido que inexistia jurisprudência consolidada neste STA no tocante à questão de saber se era possível recorrer de decisão final proferida por juiz singular no despacho saneador, a qual repetidamente se colocava. Vejamos, pois. 1. Decorre do exposto que a única questão a resolver é a de saber se o Autor pode apelar imediatamente do despacho saneador absolutório proferido numa acção administrativa especial de valor superior à alçada (art. 40º, n.º 3, do ETAF) ou se, previamente a esse recurso tem, obrigatoriamente, de reclamar para a conferência. Trata-se de questão que este Tribunal, recentemente, conheceu e, porque assim, e porque inexistem razões que nos levem a afastar do decidido limitar-nos-emos a acompanhar o que então foi dito. Escreveu-se no Acórdão de 29/1/2015 ( rec. n.º 99/14 ): « Conforme decorre dos factos, a decisão sobre que se debruçou o acórdão recorrido foi proferida numa acção administrativa especial, que tem valor superior à alçada, pelo relator, em sede de despacho saneador. Determina o art.º 40°, nº 3, do ETAF que “ nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito” . Por sua vez, estabelece o art.º 27°, nº 1, do CPTA, que, “ Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: (...)”. E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência ”. Um dos poderes concedidos, ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. art.º 87°, nº 1, al. a) do CPTA) . Ora, a decisão proferida foi-o precisamente ao abrigo do disposto no art.º 87°, nº 1, al. a) do CPTA, tendo a 1ª instância julgado procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas Autoras. Mas por se tratar de um despacho do relator, daquela decisão cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do artigo 29°, n.º 1, do CPTA e não directamente recurso jurisdicional. Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância. Conforme escreve o Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, a pág. 620 (entrada Relator, 2.): « Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, que constitui o único meio de reacção de que dispõe a parte que se considere prejudicada, e que se destina a permitir que o relator leve o processo à conferência de modo a que sobre a matéria do despacho recaía um acórdão. Se a conferência confirmar o despacho do relator, o interessado poderá então lançar mão do recurso jurisdicional quando este seja admissível, impugnando a decisão colegial perante o TCA, quando seja proferida pelo tribunal administrativo de círculo funcionando em formação de três juízes (..)». Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in ‘Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. 1, 2004, anotação IV ao artº 27° do CPTA, págs. 221 e 222, referem que: « Quanto à competência do relator em matéria de actos e efeitos processuais específicos, há que tomar em conta não apenas o disposto nas diversas alíneas deste art.º 27.°, mas também os demais poderes que lhe estejam esparsamente atribuídos no Código, de maneira explícita ou implícita, como sucede, por exemplo, no caso, do art.º 58.°/4, da alínea a) do art.º 87°.°/1 e do art.º 90°/1 e 2.» Ou seja, de acordo com o estabelecido no art.º 27°, n.º 2, do CPTA, só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator. É que, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no CPTA anotado, 2ª ed. revista, 2007, sobre o art.º. 27°, nº 2), págs. 223 e 224: « Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos - porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência - tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do «colectivo»”. Tal é o entendimento que desde sempre resultou das disposições legais indicadas, e, muito antes do acórdão uniformizador de jurisprudência de 05.06.2012 ( proferido no processo 420/12 ), já este STA tinha decidido que a forma adequada de reagir contra a decisão do relator, era a reclamação e não o recurso ( cfr. acórdão desta Secção de 19.10.2010, proc. 0542/10 e da 2ª Secção, acórdãos de 15.03.2006, proc. 01173/05 e de 30.06.2010, proc.0156/10, estes últimos em casos semelhantes aos dos autos) , havendo, igualmente, acórdãos dos TCA’s nesse sentido. Esta interpretação é a que resulta da decisão tomada pelo STA em Pleno, no Acórdão uniformizador n.º 420/12, de 05.06.2012 ( in www.dgsit.pt ), sendo aqui também aplicável (embora nele se tenha apreciado uma questão directamente relacionada com a aplicação do art.º 27°, n.º 1, al. i) do CPTA) . E, não se vê que este entendimento conflitue com o que resulta da conjugação dos n.ºs 1 e 3 do art.º 40° do ETAF e da al.ª b) do nº 2 do art.º 31° do CPTA ( por lapso na conclusão G. refere-se o art.º 30°) , já que este último preceito, referente ao valor da causa, apenas estabelece que nas acções administrativas especiais o processo é julgado por juiz singular ou em formação de três juízes conforme o valor da causa (superior ou não ao valor da alçada ), face ao disposto no art.º 27°, n.ºs 1 e 2, ao prever a reclamação para a conferência dos despachos do relator ( com as excepções enunciadas supra) . Aliás, é da própria especificidade que o CPTA introduziu na previsão da tramitação da acção administrativa especial, conforme decorre do disposto nos art.ºs 46° e seguintes, que resulta o afastamento das regras estabelecidas no processo civil, nomeadamente, em sede de recurso ( contrariamente ao que sucede na acção administrativa comum - art.º 42°, n.º 1, do CPTA ). No entanto, o facto de se estabelecer a obrigatoriedade de reclamação para a conferência dos despachos do relator não torna inaplicável a regra do n.º 5 do art.º 142° do CPTA, uma vez que do despacho interlocutório se reclama no prazo do art.º 29°, n.º 1, do CPTA, e, desta decisão recorre-se no momento em que se impugna a decisão final. Igualmente não se vê que esta interpretação colida com o direito fundamental a um processo equitativo, já que não implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. O prazo para o recurso mantém-se o mesmo, e a este (e antes deste), nos casos dos despachos do relator previstos no art. 27°, acresce um prazo de 10 dias para reagir contra aqueles despachos. Quanto à alegada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 27° do CPTA, por violação dos art.ºs 18°, nº 2 e 3 e 20º, n°4 da CRP, também não se verifica. Como se sumariou no ponto III do Acórdão de 05.06.2012, uniformizador de jurisprudência: “ A reclamação para a conferência prevista no nº 2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita - antes acrescenta - as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade .” Por fim, defendem as Recorrentes que o recurso interposto deve ser convolado em reclamação. Não admitir a convolação fora do prazo legal, corresponde ao entendimento deste STA, por exemplo nos acórdãos de 26.06.2014, proc. 01831/13, de 28.03.2012, proc. 0618/11 e de 22.02.2011, proferido no processo 0449/10. Neste último acórdão expendeu-se o seguinte: “ não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação” . E nem sequer se cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes, pois que, como se escreveu no recente acórdão de 26.06.2014 ( acima indicado ), tirado em formação alargada desta Secção, “ Vigorando no processo, o princípio da igualdade das partes ( art. 6° do CPTA ) a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal”. Assim, porque na data da interposição deste recurso já estava esgotado o prazo para a apresentação da reclamação para a conferência, não é também possível a convolação em reclamação do recurso apresentado, tal como entendeu o acórdão recorrido.» E a esta fundamentação o Acórdão deste Tribunal de 25/11/2015 (rec. 733/15) ainda acrescentou o seguinte: “ A norma organizativa prevista no art. 40º, n.º 3, do ETAF tem primazia sobre as regras processuais constantes ou deduzíveis do CPTA e do CPC. Essa norma rege para as «acções administrativas especiais de valor superior à alçada». E ela não se limita a afirmar que o julgamento dessas acções compete a uma «formação de três juízes»; pois também diz que, nessas acções, o TAC «funciona em formação de três juízes». Ao estatuir que o TAC «funciona» assim, o art. 40º, n.º 3, do ETAF está evidentemente a dizer que tais acções estão, «ab initio et interim», sujeitas a esse regime de funcionamento – em vez dessa «formação de três juízes» só aparecer na fase de julgamento propriamente dita, se e quando existir. Aliás, o art. 40º, n.º 3, não distingue entre as fases de saneador e de julgamento. A falta dessa distinção aponta logo para que não devamos distingui-las («ubi lex non distinguit…»), pelo que o «julgamento» referido na norma não será apenas o realizável «in fine». E isto, que é meramente sugerido pela parte final da norma, recebe plena confirmação da sua parte inicial – onde se diz que, ao longo das acções aí previstas, o tribunal «funciona em formação de três juízes». E a simples presença desta regra traz uma consequência imediata: funcionando o TAC «em formação de três juízes», algum deles terá de processar os autos, intervindo neles como relator. Portanto, o juiz do TAC a quem o processo for distribuído intervém nele na qualidade de relator. Sendo assim, o despacho saneador em que o relator decida uma acção administrativa especial de valor superior à alçada está sujeito a reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º, n.º 2, do CPTA; pois só este meio impugnatório intercalar permite que as acções do género sejam julgadas nos TAC’s pela «formação de três juízes» encarada – no art. 40º, n.º 3, do ETAF – como o modo próprio de funcionamento desses tribunais de 1.ª instância. Soçobra, portanto, tudo o que o ora recorrente invocou em sentido contrário. Razão por que é de confirmar o aresto «sub specie».” Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento do recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas pela Recorrente. Lisboa, 3 de Dezembro de 2015. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso .