Quem foi o relator do acórdão 92/18.6BELSB?

O relator foi Ana Celeste Catarrihas da Silva Evans de Carvalho, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 92/18.6BELSB?

O acórdão foi proferido em 18 de outubro de 2018.

92/18.6BELSB

Sumário

I. Em face da redação do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA não é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado pela Requerente, uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, constituída pelas empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português. II. Esse pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA. III. Sendo diretamente prejudicada pela vigência da norma administrativa, a Requerente pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA e, como tal, está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, enquanto decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição, mas está a tutela cautelar limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto. IV. À luz do artigo 130.º do CPTA, não é possível à Requerente deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto. V. Tal solução de regime traduz uma opção de natureza política-legislativa, que se conforma com o artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da Constituição e os n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do CPTA, compatibilizando os interesses da tutela jurisdicional efetiva com a proporcionalidade e a necessidade da tutela judicial, não se traduzindo numa restrição ilegítima do princípio da tutela jurisdicional efetiva ou do acesso ao direito e à justiça cautelar, por não deixar os interessados sem a possibilidade de acesso à tutela cautelar dependente ou instrumental das ações administrativas de impugnação de normas administrativas. VI. O regime legal de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas assegura a tutela cautelar com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que se apresenta suficiente a assegurar a tutela jurisdicional efetiva, reservando para a ação administrativa principal a função de definição da legalidade da norma impugnada e a resolução definitiva do litígio. VII. A circunstância da Requerente não ser uma das múltiplas entidades hospitalares diretamente afetadas pela vigência das normas administrativas, mas uma associação que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada em território português que se encontram abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas, a que acresce não terem sido concretizados os efeitos produzidos pela vigências das normas em relação a cada um dos associados da Requerente, em especial, no tocante ao requisito do periculum in mora, quanto aos prejuízos com expressão financeira que sofrerá cada um dos associados da Requerente pelas correções aos valores faturados, acarreta que não esteja, no caso, respeitada a exigência prevista no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, de o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas ter efeitos circunscritos ao caso concreto. VIII. Os valores corrigidos devem assumir diferente expressão financeira de associado para associado, não podendo a análise e verificação dos pressupostos de decretamento da providência cautelar do periculum in mora e da ponderação de interesses ser aferida em geral ou em termos globais em relação a cada um dos associados.

Texto

I – RELATÓRIO A Associação Portuguesa de H… P…., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 11/06/2018, que no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas, movido contra o Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P. (ADSE), em que era pedida a suspensão com eficácia geral ou, subsidiariamente, com efeitos circunscritos ao caso, das normas contidas no regulamento “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor Geral da ADSE, de 29/08/2014, nas partes impugnadas, julgou improcedente a providência cautelar, mantendo a eficácia das normas impugnadas. * Formula a aqui Recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem: “I. O presente recurso visa a reapreciação da decisão de indeferimento da providência cautelar, proferida por Sentença de 11/06/2018 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com fundamento na alegada inadmissibilidade legal do pedido principal de suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas contidas no regulamento administrativo “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor-Geral da ADSE de 29 de agosto de 2014, e pela qual é também indeferido o pedido subsidiário com o fundamento de que mesmo decorreria, na prática, um efeito de suspensão geral de tais normas; II. No requerimento inicial, a Recorrente formulou um pedido principal de suspensão da eficácia com força obrigatória geral das normas contidas no regulamento administrativo da ADSE, que preveem a possibilidade de a ADSE exigir regularizações de preços, e, subsidiariamente, um pedido de suspensão da eficácia de tais normas com efeitos circunscritos ao caso; III. Nos termos da fundamentação da decisão recorrida, o tribunal a quo entende que a Recorrente apenas pode requerer a suspensão da eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso, não estando habilitada a formular pedido suspensivo com força obrigatória geral, apoiando-se na norma prevista no n.º 2 do artigo 130.º do CPTA; IV. Sucede que a interpretação que é feita pelo tribunal a quo é, salvo melhor opinião, inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 268.º da CRP e ilegal por violação da norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, na medida em que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo.”; V. Com efeito, a Recorrente, enquanto entidade diretamente prejudicada pela vigência da norma ou que possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo tem legitimidade para requerer, no âmbito de ação declarativa, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, independentemente da prática de ato concreto de aplicação (nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA); VI. E assim é porque a revisão ao regime da ação para impugnação de normas operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro, veio eliminar expressamente o requisito que fazia depender o pedido de declaração com força obrigatória geral de normas da desaplicação das mesmas em três casos concretos, permitindo, desde então, que os interessados (lesados, Ministério Público ou pessoas e entidades a que alude o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA) possam pedir diretamente, sem necessidade de desaplicação judicial prévia, a declaração com força obrigatória geral de normas que reputem como inválidas; VII. Ora, estando o lesado habilitado a formular pedido para a declaração ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas (n.º 1 ao artigo 73.º do CPTA) deve estar também habilitado a requerer as medidas cautelares necessárias para garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório; VIII. Tal conclusão é uma decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva que tem consagração nos artigos 20.º e 268.º da CRP, prevendo este último que “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas” (n.º 4) e que “os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.” (n.º 5); IX. Ao nível legal, o artigo 2.º do CPTA, prevê ainda que “o princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.” (n.º 1) e que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo” (n.º 2, alínea q) do CPTA); X. Daí que, conjugando a norma prevista no n.º 1 do artigo 73.º do CPTA (que permite o pedido de declaração de invalidade com força obrigatória geral), com a norma constitucional prevista no artigo 268.º da CRP e a norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, se possa concluir que o interessado que esteja em condições de requerer a declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral em processo declarativo está também habilitado (pelas referidas normas) a requerer a suspensão cautelar da eficácia da norma com força obrigatória geral, que corresponde à providência cautelar adequada para assegurar o efeito útil da decisão que veja a ser tomada no processo principal; XI. O regime previsto no artigo 130.º do CPTA, que regula a suspensão da eficácia de normas, deve ser interpretado em conformidade com o princípio da tutela jurisdicional efetiva e também tendo em conta que a atual redação do mesmo resultou da necessidade de adequar a respetiva redação às alterações introduzidas na revisão do CPTA de 2015 ao artigo 73.º deste diploma; XII. No que respeita ao pedido cautelar de suspensão de normas com força obrigatória geral, prevê o atual n.º 2 do artigo 130.º do CPTA que “o Ministério Público e as pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º podem pedir a suspensão, com força obrigatória geral, dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham deduzido ou se proponham deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.”; XIII. Esta norma prevê a possibilidade de o Ministério Público e as entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA requererem a suspensão, com força obrigatória geral, da eficácia de normas relativamente às quais tenham deduzido, ou possa vir a fazê-lo, pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral em ação declarativa (nos termos do artigo 73.º do CPTA); XIV. Sucede que o “esclarecimento” prestado pelo legislador neste n.º 2 do artigo 130.º do CPTA quanto à possibilidade de estas entidades formularem pedido cautelar de suspensão de normas com força obrigatória geral está intimamente relacionado (e justifica-se por essa razão) com a necessidade de adaptar o regime cautelar da suspensão de normas àquela que foi a inovação trazida ao regime da impugnação de normas (artigo 73.º do CPTA) na revisão ao CPTA de 2015; XV. E é por isso que a ausência de referência expressa, no n.º 2 do artigo 130.º do CPTA, ao lesado, ou seja, “quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo” não deve ser interpretada no sentido de excluir ao lesado o acesso à providência cautelar adequada a defender o efeito útil de uma decisão em processo declarativo de impugnação de norma com força obrigatória geral a que pode recorrer nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA; XVI. Ora, a nova formulação do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA, que identifica expressamente os casos do Ministério Público e das entidades a que alude o n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, parece-nos resultar de uma tentativa do legislador “aproveitar” a redação anterior e adaptá-la à revisão do artigo 73.º do CPTA, prevendo que estas entidades podem requerer a suspensão da eficácia das normas com força obrigatória geral sempre que possam também requerer a declaração de ilegalidade com efeitos gerais no âmbito da ação declarativa; XVII. A inovação está, assim, no “esclarecimento” de que as entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA podem agora suscitar diretamente a suspensão da eficácia de normas com efeitos gerais porque, ao contrário do que se passava no anterior regime em que apenas poderiam requerer ao Ministério Público que o fizesse a seu pedido, podem agora formular diretamente pedido de impugnação de normas com eficácia geral nos termos do n.º 1 do artigo 73.º na redação em vigor, sem necessidade de verificação de recusa prévia de aplicação das normas; XVIII. Por essa razão, parece-nos que a intenção do legislador foi adaptar a redação do anterior artigo 130.º do CPTA, concedendo-lhe o efeito útil de esclarecer a legitimidade das entidades que atuam no âmbito da ação popular, prevendo, em consonância com a revisão do regime da impugnação de normas, a possibilidade de as mesmas recorrerem às medidas cautelares adequadas à tutela do direito que agora lhes é concedido de impugnar diretamente, sem necessidade de recusa prévia ou de formular pedido ao Ministério Público, normas, formulado pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; XIX. Aliás, se na anterior redação do n.º 2 artigo 130.º do CPTA os lesados já tinham acesso ao pedido de suspensão com força obrigatória geral, ainda que dependente de recusa prévia de desaplicação em três casos concretos, de nenhum sentido seria afirmar que, com a revisão de 2015, que veio alargar a sua legitimidade, prevendo a possibilidade de pedir diretamente a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral sem necessidade de desaplicação judicial prévia das normas (possibilidade anteriormente reservada ao Ministério Público), perderiam o direito de requerer a correspondente medida cautelar destinada a assegurar o efeito útil da decisão no processo declarativo para o qual estão legitimidades pelo n.º 1 do artigo 73.º do CPTA; XX. Não nos parece que uma interpretação desse tipo possa ter sustentação, ainda mais quando a mesma representaria uma violação direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva e, portanto, inconstitucional por violação da norma prevista no artigo 268.º da CRP e ilegal por violação da prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA que, repetimos, garante que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo; XXI. Pelo que, nos termos conjugados da norma prevista no n.º 1 do artigo 73.º do CPTA (que permite o pedido de declaração de invalidade de norma imediatamente operativa com força obrigatória geral), com a norma constitucional prevista no artigo 268.º da CRP e a norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, se conclua que a Recorrente está legalmente habilitada para requerer a suspensão da eficácia com força obrigatória geral das normas, pelo que errou o tribunal a quo ao indeferir o pedido principal; XXII. Ainda assim, não concedendo e assumindo por dever de patrocínio a posição do tribunal quanto ao pedido principal, ainda assim haveria concluir que o pedido subsidiário formulado pela Recorrente é admissível e, portanto, o processo deve prosseguir para conhecimento do respetivo mérito; XXIII. Com efeito, ao contrário do que afirma o tribunal a quo, o pedido subsidiário de suspensão da eficácia das normas circunscrito ao caso, formulado pela Recorrente, não se confunde, na prática, com um pedido material de suspensão das normas com força obrigatória geral (que, segundo aquele tribunal, não é admissível) porque o universo das regularizações pretendidas pela ADSE é bem mais vasto do que aquele que pode afetar os associados da APHP; XXIV. A decisão recorrida incorre em erro ao confundir a “realidade dos associados da APHP” com a realidade do país, justificando o indeferimento do pedido na ideia de que desaplicar as normas aos associados da APHP corresponderia, na prática, a obter um efeito de suspensão com força obrigatória geral que, em seu entender, não pode ser obtido em sede cautelar; XXV. A Recorrente formulou um pedido de suspensão dos efeitos das referidas normas aos seus associados são visados pela decisão da direção da ADSE de proceder à regularização de preços, e não (quanto ao pedido subsidiário) um pedido para suspensão geral dos efeitos das normas para todos os potenciais destinatários das mesmas; XXVI. E delimitou convenientemente o que é o “caso concreto” que a envolve, tendo procedido à delimitação subjetiva (identificado no artigo 9.º do requerimento inicial os seus associados visados pelas normas) e à delimitação objetiva, por identificação da natureza (identificação do tipo/códigos de serviços de saúde afetados pela medida) e montante das regularizações que a ADSE pretende impor aos seus associados, assim permitindo a delimitação da “realidade” dos associados da APHP face à realidade mais vasta das regularizações que a ADSE pretende impor e que envolvem outras entidades como é o caso das IPSS; XXVII. Daí que se conclua que o eventual deferimento do pedido suspensivo das normas com efeitos circunscritos ao caso da APHP, conforme é requerido, teria apenas o efeito de “congelar” a eficácia das normas que permitem as regularizações para os associados da APHP (e não também para as IPSS). Nessa hipótese, estaria a ADSE ainda em condições de avançar para as devoluções às IPSS, o que é suficientemente demonstrativo de que o efeito do pedido cautelar da Recorrente não implicaria um “congelamento” geral das normas que continuariam a produzir efeitos perante outras entidades; XXVIII. E foi apenas isso que a Recorrente, legitimamente, peticionou a título subsidiário: que as normas do regulamento ADSE que habilitam a regularização de preços sejam provisoriamente suspensas, de modo a que a devolução do montante de EUR 36.150.949, 62 euros, referente aos anos de 2015 e 2016, por parte dos associados da APHP, aguarde a decisão definitiva sobre a validade das normas suspendendas; XXIX. Por último, importa ainda esclarecer que o pedido cautelar para suspensão da eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso pode ser requerida por quem tenha legitimidade para formular pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA, ou seja, o pedido subsidiário é compatível e está numa relação de dependência e provisoriedade face ao pedido formulado na ação declarativa; XXX. Assim se conclui que não podem colher os fundamentos apresentados pelo tribunal a quo para a decisão de indeferimento do pedido subsidiário, impondo-se a revogação desta decisão e o consequente prosseguimento dos autos para decisão sobre o mérito do pedido.”. Pede que se conceda provimento ao recurso por provado, revogando-se a sentença recorrida, substituindo-se por outra que determine o prosseguimento dos autos para decisão sobre o mérito do pedido cautelar. * O ora Recorrido notificado, apresentou contra-alegações, em que formulou as conclusões seguintes: “a. Andou bem a decisão recorrida ao indeferir a providência cautelar requerida já que, fruto da revisão de 2015 do CPTA, o regime processual cautelar de suspensão da eficácia de normas administrativas, previsto no artigo 130.º do CPTA, não encontra correspondência com o regime de impugnação de normas, a título principal, consagrado no artigo 73.º do mesmo código. b. Nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA, um pedido cautelar de suspensão de eficácia com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas encontra-se reservado ao Ministério Público e autores de uma ação popular, a que se refere o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, enquanto aos demais requerentes, interessados numa declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, aplica-se o regime previsto no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, que legitima a formulação de um pedido de suspensão de eficácia dessas normas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto do requerente. c. O efeito útil da decisão que possa ser proferida no processo declarativo de impugnação de normas com força obrigatória geral apresentado pelo interessado basta-se com a tutela cautelar conferida pela suspensão de eficácia circunscrita ao caso, considerando a extrema e desproporcional gravidade e impacto de uma decisão de suspensão de eficácia com força obrigatória geral, pelo que fica de forma adequada garantido o direito constitucional à tutela jurisdicional efetiva. d. Os fins gerais de interesse público, tutela da legalidade e proteção de interesses difusos da comunidade motivaram a solução de alargamento da legitimidade ativa do Ministério Público e atores populares para a impugnação direta de normas com força obrigatória geral, que o legislador entendeu ser merecedora de uma tutela cautelar mais intensa e extensa, admitindo a suspensão da eficácia de normas com efeitos erga omnes. e. Assim o pedido principal formulado pela Recorrente nesta providência cautelar é legalmente inadmissível, sendo improcedentes os argumentos por ela invocados na tentativa de construção de uma interpretação das normas aplicáveis no sentido da sua legitimidade para o pedido principal de suspensão contra legem - devendo o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se o sentido da decisão recorrida. f. Sem embargo, quanto ao pedido cautelar subsidiário apresentado pela Recorrente, o mesmo deverá ser julgado improcedente por não se mostrar minimamente instruído o requerimento inicial, ou sustentado para o efeito, por referência a um caso concreto em relação ao qual o tribunal a quo pudesse aferir do preenchimento dos critérios de decretamento da providência cautelar, como resulta patente dos articulados apresentados. g. O requerimento inicial foi conformado como um pedido de suspensão da eficácia das normas com força obrigatória geral, não se descortinando qualquer caso concreto de interessado(s) potencialmente afetado(s) ou lesado(s) com a vigência das normas questionadas, que tivesse sido suficientemente identificado pela Recorrente e que o tribunal a quo pudesse ter aproveitado para o prosseguimento da ação nesses termos, apesar da pretensão da Recorrente de fazer crer ou parecer o contrário. Desta forma, não merece censura a decisão recorrida na parte cm que desconsidera um pedido subsidiário insuficientemente instruído ou motivado e, assim, inepto. h. A leitura enviesada que a Recorrente apresenta do requerimento inicial, como se atestasse a delimitação subjetiva e objetiva do caso concreto a que a suspensão se aplicaria, não corresponde à realidade dos factos já que, cm momento algum, esta identificou os interessados concretamente afetados e esclareceu quanto à forma e medida em que, cada um, o poderia vir a ser, para efeitos de decretamento da providência e determinação do alcance concreto dos seus efeitos. i. Não seria legítima a alteração do pedido ou da causa de pedir, com arrimo nos invocados princípios da cooperação e pro actione, na medida em que se está perante um articulado deficiente, com evidentes insuficientes na exposição e concretização da matéria de facto, que não se compadece com a promoção de uma regularização em juízo. j. Sem conceder na inexistência de qualquer caso concreto que pudesse sustentar o pedido subsidiário de suspensão da eficácia das normas requerido pela Recorrente, o mesmo sempre estaria votado ao insucesso por não ter sido observado o ónus de demonstração do preenchimento dos pressupostos de recurso a este meio processual e, ainda, dos requisitos de decretamento da providência cautelar. k. Antes de mais as normas cuja eficácia a Recorrente pretende ver suspensa são disposições de natureza contratual e não regulamentar, que regulam as relações entre a Recorrida e alguns associados da APHP, relações essas que se estabelecem de forma voluntária através de convenções celebradas entre os mesmos e a A DSE, o que basta para que a providência seja indeferida. l. Independentemente da sua natureza contratual, estas normas nunca poderiam ser tidas como normas imediatamente operativas, na medida em que a sua aplicação depende da existência de uma convenção vigente, sendo que os seus efeitos só são efetivamente produzidos através dessa convenção, e para além disso, através de atos concretos de aplicação no processo de regularização pelo que, também por isso, a presente providência sempre estaria destinada ao insucesso. m. A aplicação das regras cuja suspensão se requer resulta do teor das convenções celebradas e da expressa e voluntária adesão dos prestadores às mesmas, nos termos das quais estes se poderão desvincular, a todo o tempo, ou solicitar a desagregação de um determinado código, pelo que, para além de isso confirmar que não estamos perante normas administrativas, também por falta interesse em agir da Recorrente deveria a presente providência ser indeferida. n. Ainda que assim não se entendesse, não se verificam os vícios formais ou matcna1s assacados pela Recorrente às normas aprovadas, no que se refere aos vícios formais desde logo por estarem em causa normas de natureza contratual de caráter especial, que regulam os termos dos contratos de adesão celebrados com os prestadores que são aprovadas no exercício das competências reservadas da Recorrida. o. Mas também nenhuma ilegalidade substancial pode ser assacada a estas disposições, designadamente não há violação de qualquer princípio constitucional ou legal aplicável à atividade administrativa, já que, como se explicou desenvolvidamente na oposição no Tribunal a quo, não só os princípios aplicáveis, como a proteção dos interesses dos beneficiários da ADSE e a garantia da sustentabilidade do sistema impõem a possibilidade de regularizações pela ADSE nos casos de faturação com códigos abertos para assegurar o pagamento de um preço justo e adequado pelos serviços prestados (salvaguardando casos concretos devidamente fundamentados). p. O processo de regularização de preços e devolução de valores pagos em excesso integra o procedimento de faturação de códigos abertos, que os prestadores conhecem à partida e com o qual se conformaram através das convenções celebradas, pelo que a sua aplicação não assume caráter retroativo nem representa um encargo inesperado, senão que os prestadores têm sempre a possibilidade de se desvincular ou optar pela desagregação de códigos, pondo-se em causa a suposta necessidade de proteção que vem peticionada nesta sede. q. O alegado prejuízo financeiro, sempre reparável, que a Recorrente pretenderia evitar ao requerer esta providência cautelar resume-se ao inconveniente de os seus associados (que não identifica) terem de pagar o valor das devoluções que sejam devidas, o que não se reconduz a uma redução de preço mas corresponde a um pagamento previsto no sistema de faturação de códigos abertos, e impede que esses mesmos associados se apropriem indevidamente de valores faturados em excesso. r. A situação de efetivo financiamento que a Recorrente pretende instituir com a suspensão da eficácia das normas convocadas, essa sim, violaria os princípios fundamentais da atividade administrativa, levando à apropriação indevida pelos prestadores dos valores recebidos no pressuposto do acerto de contas finais, o que seria absolutamente inaceitável, sendo claro que os prejuízos que adviriam do decretamento desta providência seriam muito superiores aos prejuízos que resultariam para a Recorrente da manutenção das regras contratuais cm vigor.”. Pede que o recurso seja julgado totalmente improcedente. * O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, concordando de facto e de direito com o decidido na sentença recorrida. * O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, à Conferência para julgamento, por se tratar de um processo urgente. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso. As questões suscitadas pela Recorrente resumem-se em determinar se a decisão recorrida incorre em: 1. Erro de julgamento, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 268.º da Constituição e por violação do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q) do CPTA, porque estando a Requerente habilitada a formular o pedido para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas segundo o artigo 73.º, n.º 1 do CPTA, também está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório; 2. Erro de julgamento quanto ao pedido subsidiário de suspensão da eficácia de normas se confundir no caso concreto a um pedido de suspensão de normas com força obrigatória geral. III. FUNDAMENTOS DE FACTO O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos: “A) Em 17/01/2017, a Requerente apresentou, via “site” a presente Providência Cautelar, de “Suspensão de Eficácia de Normas”, como preliminar de acção administrativa, “tendo em vista a impugnação da validade das normas contidas no regulamento “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor- Geral da ADSE de 29 de agosto de 2014”, peticionando: “A suspensão, com força obrigatória geral ou, subsidiariamente, com efeitos circunscritos ao caso, a eficácia das normas contidas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede da ADSE”, aprovado por despacho do Diretor-Geral da ADSE em 29 de agosto de 2014, e que atribuem o direito à ADSE de: 1. Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) e 6636 (próteses intraoperatórias) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos; e 2. Corrigir os valores faturados com os códigos 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6640 (materiais de penso, antisséticos e outros consumos) e 6631 (medicamentos, produtos medicamentosos, oxigénio, soros e transfusões) sempre que excedam em 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico.” (cfr. R. I., que ora se dá por integralmente reproduzido); B) Em 19/04/2018, a Requerente veio solicitar a ampliação do pedido “abrigo da norma prevista no n.º 4 do artigo 113.º do CPTA, a suspensão da eficácia das normas aprovadas pela ADSE em 01 março de 2018 no documento “Tabelas de Preços e Regras da ADSE, I.P.” e que atribuem o direito à ADSE de: (ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (próteses intraoperatórias), 7504 (dispositivos/material para osteossíntese) e 6636 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos; (ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 6638 (outros medicamentos em sessão de quimioterapia), 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6631 (medicamentos), 6645 (produtos medicamentosos) e 6646 (soros) sempre que excedam 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico. O valor médio será apurado numa base anual podendo ser revisto se as variações anuais não excederem 10%.” (cfr. SITAF, a fls. 1435); C) Em 27/04/2017, A Requerente apresentou via “site” contra a ora Entidade Requerida, “Acção Administrativa de Impugnação de Normas, tendo por objeto normas integradas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor-Geral da ADSE, de 29 de agosto de 2014, publicado na página oficial da ADSE na mesma data” ao abrigo do disposto “na alínea d) do n.º 1 do artigo 37.º, do artigo 72.º, do n.º 1 do artigo 73.º, do artigo 74.º e do n.º 2 do artigo 123.º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”)” (cfr. SITAF, a fls. 3, dos autos registados sob o n.º 819/18.6 BELSB); D) A acção referida na alínea anterior foi registada sob o n.º 819/18.6 BELSB, sendo distribuída à signatária e encontrando-se a correr termos nesta UO (cfr. SITAF); E) Nos autos registados 819/18.6 BELSB, a Autora, ora Requerente alega que “A presente ação administrativa tem em vista a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas relativas a “regularizações de preços” previstas no Regulamento ADSE intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor- Geral da ADSE de 29 de agosto de 2014 (Tabela 2014) e também das regras sobre regularizações de preços previstas na nova Tabela que foi publicada e entrou em vigor em 01 de abril de 2018 (Tabela 2018)”, peticionando, a final, que seja declarada, com força obrigatória geral, a invalidade das seguintes normas: “A. As normas contidas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede da ADSE”, aprovado por despacho do Diretor-Geral da ADSE em 29 de agosto de 2014, e que atribuem o direito à ADSE de: (i) Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (próteses intraoperatórias) e 6636 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos; e (ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6640 (materiais de penso, antisséticos e outros consumos) e 6631 (medicamentos, produtos medicamentosos, oxigénio, soros e transfusões) sempre que excedam em 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico. B. As normas contidas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede da ADSE”, na versão revista, aprovada em 01 de março de 2018, e posteriormente retificada e republicada em 01 de abril de 2018, e que atribuem o direito à ADSE de: (i) Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (próteses intraoperatórias), 7504 (dispositivos/material para osteossíntese) e 6636 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos; (ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 6638 (outros medicamentos em sessão de quimioterapia), 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6631 (medicamentos), 6645 (produtos medicamentosos) e 6646 (soros) sempre que excedam 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico. O valor médio será apurado numa base anual podendo ser revisto se as variações anuais não excederem 10%”. (cfr. SITAF, a fls. 3, dos autos registados dos autos registados sob o n.º 819/18.6 BELSB); F) A presente acção foi apensada aos autos registados sob o n.º 819/18.6 BELSB (cfr. SITAF a fls. 1579). * Com interesse para a suscitada questão não se mostram provados quaisquer outros factos. *** Com relevo para a decisão a proferir sobre os fundamentos do recurso, adita-se neste Tribunal ad quem, a seguinte factualidade, nos termos dos artigos 149.º do CPTA e do 662.º do CPC: G) A Requerente é uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, sendo constituída pelas empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português, representando todos os seus associados, que são os seguintes: “ SANFIL – Casa de Saúde S…, S.A.  Casa de Saúde – Clínica I…, Lda.  Casa de Saúde S…, Lda.  CLISA – Clínica de S…, S.A.  Casa de Saúde de C…, S.A.  Clínica da L…  Hospital S….  Hospital da O… T… de S …  Hospital da L… Clínica de O… (C… – Hospital P….., S.A.)  Hospital da L…. (Hospital da A…., S.A.)  Hospital da L…. (C… – Hospital P…., S.A.)  Hospital da L…. (H… – Hospitais P…., S.A.)  Hospital da M…. (H…. – G…., S.A.)  B… Hospital (B…. Hospital L…., S.A.)  Hospital da L… (Hospital da L…, S.A.)  Hospital da L… (H… – H…., S.A.)  Hospital do M…. (Hospital R…, S.A.)  Hospital da L…. (Hospital da …– G…., S.A.)  C…. – Clínica da M…., Lda.  Hospital C…., S.A.  Clínica Médica C….., Lda.  Casa de S…, Lda.  Hospital P…, S.A.  Hospital P…, S.A.  H… - Hospital P…, Lda.  Centro H…., S.A.  Hospital C…., S.A.  Casa de Saúde de G…., S.A.  Hospital da M….  Hospital P…, Lda.  CGC C…., S.A.  Instituto C…, S.A.  Hospital do M….. Lisboa  Hospital C…, S.A.  I….– Serviços de Saúde, Lda.  Clínica P…., S.A.  Hospital de S…– IPSS  L… Faro  L…. Porto  L…. Lisboa  Hospital da T…., S.A.  B…. – Clínica de D…., Lda.  L…– Serviços, ACE  Hospital C…., SA  Hospital C…, SA  Hospital C…., SA  Hospital C…., SA  Hospital L….  Clínica Lu…  Clínica L…  Clínica L…  Clínica L….  Montepio R…. - Associação M….” – Acordo (artigos 5.º e 9.º do requerimento inicial). DE DIREITO Considerada a factualidade fixada e ora aditada por este Tribunal de recurso, importa entrar na análise das questões colocadas para decisão. Nos presentes autos de processo cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas vem a Recorrente recorrer da sentença recorrida que julgou procedente a matéria de exceção suscitada pela Requerida, relativa à inadmissibilidade dos pedidos cautelares, abstendo-se, em consequência, de conhecer dos fundamentos do pedido cautelar, por julgar prejudicado esse conhecimento. Discordando do decidido, vem a Recorrente interpor recurso com base nos dois fundamentos supra enunciados, que se passarão ora a conhecer. 1. Erro de julgamento, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 268.º da Constituição e por violação do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q) do CPTA, porque estando a Requerente habilitada a formular o pedido para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas segundo o artigo 73.º, n.º 1 do CPTA, também está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório Nos termos invocados pela Recorrente, o fundamento do recurso baseia-se em decidir se a lei processual administrativa atualmente em vigor, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-/2015, de 2 de outubro, confere o direito à Requerente de deduzir pedido cautelar de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, como defende a Recorrente ou se, como decidido na sentença recorrida, o disposto no artigo 130.º do CPTA não consente tal interpretação, não se prevendo legalmente a possibilidade de formulação de tal pedido cautelar e, tendo-se decidido neste sentido, se esta interpretação viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 268.º da Constituição e por violação do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q) do CPTA. Vejamos. A questão decidenda suscitada no presente recurso prende-se com a interpretação a expender em relação ao disposto no artigo 130.º do CPTA, quanto a saber se é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado pela Requerente. Nos presentes autos cautelares, a Requerente – uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, constituída pelas empresas que exercem a actividade de hospitalização privada em território português, como descrito na alínea G) do julgamento de facto –, deduziu o pedido de adoção da providência cautelar de suspensão com força obrigatória geral da eficácia de normas contidas no regulamento administrativo em causa nos autos, na dependência de uma ação administrativa de impugnação de normas, como assente na alínea C) dos factos assentes. Invoca que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir num processo declarativo”, com expressão nos artigos 268.º da Constituição e 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q), do CPTA, pelo que, sendo diretamente prejudicada pela vigência da norma, pode requerer na ação declarativa, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA e, como tal, está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, enquanto decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva, com tutela constitucional nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição. Defende a Recorrente que interpretando o disposto nos artigos 73.º, n.º 1 e 130.º do CPTA, conjugando com o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e 268.º da Constituição, é admissível o pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral. Mas sem razão, não obtendo a interpretação defendida pela Recorrida respaldo na lei. À luz do CPTA, nos termos que resulta do regime estabelecido no disposto no artigo 130.º do CPTA, não é possível à Requerente deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto, como previsto no n.º 1 do citado preceito. O pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral está confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 130.º. Tal solução de regime traduz uma ponderação de natureza política-legislativa, que se conforma com a disposição constitucional do artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da Constituição e com os n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do CPTA, não se traduzindo numa restrição ilegítima do princípio da tutela jurisdicional efetiva ou do acesso ao direito e à justiça cautelar, por não deixar os interessados sem a possibilidade de acesso à tutela cautelar, dependente ou instrumental das ações administrativas de impugnação de normas administrativas. O regime legal de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas assegura a tutela cautelar com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que se apresenta suficiente a assegurar a tutela jurisdicional efetiva, sendo reservada para a ação administrativa principal a função de definição da legalidade da norma impugnada e da resolução definitiva do litígio. Embora a Recorrente alegue como fundamento do recurso a violação pela sentença recorrida do princípio da tutela jurisdicional efetiva ao interpretar-se o artigo 130.º do CPTA no sentido de excluir a possibilidade à Requerente de deduzir o pedido cautelar de suspensão da eficácia de normas com força obrigatória geral, em nenhum momento logra concretizar em que termos e porque razões considera que os direitos e interesses alegadamente violados com a vigência das normas administrativas, não ficam devidamente assegurados com a tutela judicial conferida com o pedido de impugnação de normas deduzido no âmbito da ação administrativa e com o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos conjugados do disposto no n.º 1 do artigo 73.º e do n.º 1 do artigo 130.º do CPTA. À Recorrente que logra invocar a interpretação inconstitucional dos citados preceitos, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, impunha-se que explanasse as razões porque considera que a tutela judicial conferida pelos citados meios processuais, principal e cautelar, não são aptos a conferir a tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses invocados em juízo, o que não logra acontecer, por rigorosamente nada ser dito a este respeito. Como invocado, trata-se de uma opção de política-legislativa que compatibiliza os interesses da tutela jurisdicional efetiva com a proporcionalidade e necessidade da tutela judicial. Entendeu o legislador que o regime assim delineado, sem assegurar um total paralelismo entre as formas processuais conferidas pela tutela principal e pela tutela cautelar, mas prevendo a impugnação judicial de normas no âmbito da ação administrativa e a suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto, é a “suficiente para acautelar a situação dos interessados em geral, num plano que, por ser provisório, ainda não tem por objecto a reintegração da legalidade ofendida, mas apenas a protecção dos seus interesses particulares” – Mário Aroso de Almeida e Carlos Aberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4.ª ed., pp. 1034. Por isso, apresenta-se inequívoco que em face do regime legal delineado no CPTA, não é possível à Requerente formular o pedido cautelar de suspensão de eficácia de normas com força obrigatória geral. Assim, “se, no plano declarativo, a regra do n.º 1 do artigo 73.º passou a ser a de que os interessados são admitidos a pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas que os lesem, a verdade é que, no plano cautelar, eles só são admitidos, pelo n.º 1 do presente artigo 130.º, a pedir a suspensão da respectiva eficácia com efeitos circunscritos ao seu caso.” (idem). Nestes termos, o decidido na sentença recorrida apresenta-se em conformidade com o regime legal previsto nos artigos 73.º, n.º 1 e 130.º, do CPTA, não se traduzindo numa interpretação que viole o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto nos artigos 268.º da Constituição e no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q), do CPTA, por a inadmissibilidade da dedução pela Requerente do pedido de suspensão de eficácia de normas com força obrigatória geral, não se traduzir numa restrição ilegítima no acesso à justiça, nem acarretar uma limitação desproporcional do uso dos meios processuais, encontrando-se assegurada a tutela jurisdicional dos direitos e interesses prosseguidos pela Requerente através da ação administrativa de impugnação de normas administrativas, nos termos do artigo 73.º do CPTA e da tutela cautelar através da dedução do pedido de suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos do n.º 1 do artigo 130.º do CPTA. Termos em que, pelo exposto, se nega procedência ao alegado pela Recorrente nas conclusões I a XXI do presente recurso. 2. Erro de julgamento quanto ao pedido subsidiário de suspensão da eficácia de normas se confundir no caso concreto a um pedido de suspensão de normas com força obrigatória geral No demais, vem a Recorrente a juízo no presente recurso defender que, ainda assim, deveria ser admitido o pedido subsidiário, referente à suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto, devendo o processo prosseguir para conhecimento do pedido. Alega que, ao contrário do decidido, o pedido subsidiário deduzido não se confunde, na prática, com um pedido material de suspensão de normas com força obrigatória geral, por o universo das normas do regulamento da ADSE e das regularizações pretendidas ser mais vasto. Defende que a sentença recorrida confunde a realidade dos associados da Requerente com a realidade do país, quando está em causa a suspensão da eficácia das normas em relação aos seus associados. Invoca que foram devidamente delimitados os efeitos do caso concreto, quer quanto aos associados abrangidos, quer quanto à delimitação objetiva, por referência ao tipo e aos códigos dos serviços afectados pela medida e ainda, quanto ao montante das regularizações que a ADSE pretende impor aos seus associados (no valor de € 36.150.949,62, referente aos anos de 2015 e 2016), em face de outra realidade mais vasta de regularizações que a ADSE pretende impor, que inclui as IPSS. Por isso, defende a Recorrente que o pedido subsidiário deduzido apenas abrange os seus associados, nada obstando que a ADSE prossiga as regularizações com as IPSS. Vejamos. Não obstante a Requerente poder formular o pedido de suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto decidiu-se na sentença recorrida que o pedido deduzido, na prática, se traduz num pedido de declaração com força obrigatória geral, cujo efeito apenas poderá ser obtido na ação principal, isto é, que não decorre nos termos em que o pedido está formulado, que a Requerente pretenda a desaplicação das normas com efeitos circunscritos ao caso concreto. Embora tal não decorra da fundamentação de direito da sentença recorrida, o entendimento assumido na sentença relaciona-se com a circunstância da qualidade da Requerente, que não é a entidade diretamente visada pelas normas, antes o sendo o conjunto das entidades suas associadas, mas em relação às quais dispõe de poderes de representação. A Requerente na presente instância cautelar não é pois uma das múltiplas entidades hospitalares diretamente afetadas pela vigência das normas administrativas, mas uma associação que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, integrando as empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português, representando todos os seus associados que se encontram identificados na alínea G) do julgamento de facto e que se encontram abrangidos pelo âmbito de aplicação das normas suspendendas. A presente instância cautelar não foi, por isso, deduzida por uma das entidades hospitalares, individualmente consideradas, afetadas com a vigência das normas regulamentares, mas por uma associação que representa o universo das empresas do setor económico da hospitalização privada. Neste sentido, é muito duvidoso que a pretensão cautelar deduzida assuma a delimitação legal dos efeitos suspensivos das normas “circunscritos ao caso concreto”, nos termos em que se encontram exigidos por lei, no n.º 1 do artgo 130.º do CPTA. Acresce que, de forma a não defraudar o regime legal que veda o direito à Requerente de obter a suspensão de eficácia das normas administrativos com força obrigatória geral, impunha-se que a Requerente alegasse os factos constitutivos do direito invocado individualmente em relação a cada um dos seus associados, não se limitando a referir o valor global relativo a todos os seus associados, mas antes o valor que as medidas ditadas pela vigência das normas acarretam em relação a cada um dos seus associados individualmente considerados, de forma a circunscrever os efeitos do pedido ao caso concreto. Desconhece-se, por isso, em relação a cada associado da Requerente que tipo de efeitos e a sua concreta extensão, se produzem pela vigência das normas administrativas suspendendas, por nada ser referido pela Requerente a respeito de cada caso concreto de cada um dos seus associados. A Requerente limita-se a indicar um valor global dos quantitativos que estão a ser exigidos pela ADSE, por correção dos valores faturados em relação aos códigos especificados, mas não o faz de forma concretizada em relação a cada um dos seus associados, desconhecendo-se a realidade concreta de cada um. Nestes termos, embora sob diversa fundamentação de facto e de direito, não incorre a sentença recorrida do invocado erro de julgamento ao decidir que o pedido de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto deduzido pela Requerente, no caso em apreço e nos termos em que foi deduzido, não reúne, nem satisfaz a exigência legal prevista no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, de ter os seus efeitos limitados ao caso concreto. A Requerente nada concretiza em relação a qualquer caso concreto de qualquer dos seus associados, antes alegando de forma geral e em termos globais, ao universo dos seus associados. Os valores corrigidos pela ADSE não serão iguais em relação aos associados da Requerente, antes devem assumir diferente expressão financeira de associado para associado, pelo que, nunca se poderia defender que a verificação dos pressupostos de decretamento da providência cautelar do periculum in mora e da ponderação de interesses se possa aferir em geral ou de igual modo em relação a todos os associados. Os prejuízos decorrentes do não decretamento da providência cautelar têm de ser aferidos em relação a cada entidade diretamente afetada pela vigência das normas, ou seja, em relação a cada um dos associados da Requerente, não podendo ser analisados e decididos em termos globais, em relação ao universo de todos os associados da Requerente, tanto mais que a expressão financeira das verbas exigidas diferirá de caso para caso. Por isso, não se duvidando da legitimidade da Requerente para vir a juízo e não obstante a natureza cautelar da presente instância em que é sumário o conhecimento de facto e de direito, não fica a Requerente dispensada do necessário ónus de alegação e de prova dos factos concretizadores do pedido, em que se alicerçam os pressupostos de decretamento da providência cautelar em relação a cada um dos seus associados. Se quanto ao requisito do fumus boni iuris se pode admitir uma alegação genérica, que será comum a todos os associados da Requerente, já assim manifestamente não sucederá em relação ao requisito do periculum in mora e, em certa medida, quanto ao juízo da ponderação de interesses. Assim, pelo menos no que concerne ao requisito do periculum in mora exige-se que exista uma concretização factual em relação a cada associado da Requerente, de forma a dar cumprimento ao disposto na parte final do nº 1 do artigo 130.º do CPTA, que admite o pedido cautelar de suspensão da eficácia de normas administrativas que produzam imediatamente os seus efeitos, desde que “com efeitos circunscritos ao seu caso”. Pelo exposto, nos termos em que a Requerente veio a juízo, não estão respeitados os pressupostos da norma do n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, para que possa ser admitido o pedido cautelar tal como deduzido, por faltar a necessária concretização dos efeitos circunscritos da norma ao caso concreto. Termos em que será de concluir pela improcedência das conclusões XXII a XXX formuladas no presente recurso, por não provadas. * Nestes termos, será de julgar improcedente o recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo-se a sentença recorrida, embora com diferente fundamentação de facto e de direito. * Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC, conclui-se da seguinte forma: I. Em face da redação do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA não é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado pela Requerente, uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, constituída pelas empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português. II. Esse pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA. III. Sendo diretamente prejudicada pela vigência da norma administrativa, a Requerente pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA e, como tal, está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, enquanto decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição, mas está a tutela cautelar limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto. IV. À luz do artigo 130.º do CPTA, não é possível à Requerente deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto. V. Tal solução de regime traduz uma opção de natureza política-legislativa, que se conforma com o artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da Constituição e os n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do CPTA, compatibilizando os interesses da tutela jurisdicional efetiva com a proporcionalidade e a necessidade da tutela judicial, não se traduzindo numa restrição ilegítima do princípio da tutela jurisdicional efetiva ou do acesso ao direito e à justiça cautelar, por não deixar os interessados sem a possibilidade de acesso à tutela cautelar dependente ou instrumental das ações administrativas de impugnação de normas administrativas. VI. O regime legal de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas assegura a tutela cautelar com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que se apresenta suficiente a assegurar a tutela jurisdicional efetiva, reservando para a ação administrativa principal a função de definição da legalidade da norma impugnada e a resolução definitiva do litígio. VII. A circunstância da Requerente não ser uma das múltiplas entidades hospitalares diretamente afetadas pela vigência das normas administrativas, mas uma associação que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada em território português que se encontram abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas, a que acresce não terem sido concretizados os efeitos produzidos pela vigências das normas em relação a cada um dos associados da Requerente, em especial, no tocante ao requisito do periculum in mora, quanto aos prejuízos com expressão financeira que sofrerá cada um dos associados da Requerente pelas correções aos valores faturados, acarreta que não esteja, no caso, respeitada a exigência prevista no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, de o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas ter efeitos circunscritos ao caso concreto. VIII. Os valores corrigidos devem assumir diferente expressão financeira de associado para associado, não podendo a análise e verificação dos pressupostos de decretamento da providência cautelar do periculum in mora e da ponderação de interesses ser aferida em geral ou em termos globais em relação a cada um dos associados. * Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo a decisão de não decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas. Custas pela Recorrente – artigos 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º e 12.º n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA. Registe e Notifique. (Ana Celeste Carvalho - Relatora) (Pedro Marchão Marques) (Nuno Coutinho)

Sumário

II. Esse pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA.

III. Sendo diretamente prejudicada pela vigência da norma administrativa, a Requerente pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA e, como tal, está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, enquanto decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição, mas está a tutela cautelar limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

IV. À luz do artigo 130.º do CPTA, não é possível à Requerente deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

V. Tal solução de regime traduz uma opção de natureza política-legislativa, que se conforma com o artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da Constituição e os n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do CPTA, compatibilizando os interesses da tutela jurisdicional efetiva com a proporcionalidade e a necessidade da tutela judicial, não se traduzindo numa restrição ilegítima do princípio da tutela jurisdicional efetiva ou do acesso ao direito e à justiça cautelar, por não deixar os interessados sem a possibilidade de acesso à tutela cautelar dependente ou instrumental das ações administrativas de impugnação de normas administrativas.

VI. O regime legal de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas assegura a tutela cautelar com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que se apresenta suficiente a assegurar a tutela jurisdicional efetiva, reservando para a ação administrativa principal a função de definição da legalidade da norma impugnada e a resolução definitiva do litígio.

VII. A circunstância da Requerente não ser uma das múltiplas entidades hospitalares diretamente afetadas pela vigência das normas administrativas, mas uma associação que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada em território português que se encontram abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas, a que acresce não terem sido concretizados os efeitos produzidos pela vigências das normas em relação a cada um dos associados da Requerente, em especial, no tocante ao requisito do periculum in mora, quanto aos prejuízos com expressão financeira que sofrerá cada um dos associados da Requerente pelas correções aos valores faturados, acarreta que não esteja, no caso, respeitada a exigência prevista no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, de o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas ter efeitos circunscritos ao caso concreto.

VIII. Os valores corrigidos devem assumir diferente expressão financeira de associado para associado, não podendo a análise e verificação dos pressupostos de decretamento da providência cautelar do periculum in mora e da ponderação de interesses ser aferida em geral ou em termos globais em relação a cada um dos associados.

Texto Integral

I- RELATÓRIO

A Associação Portuguesa de H… P…., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 11/06/2018, que no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas, movido contra o Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P. (ADSE), em que era pedida a suspensão com eficácia geral ou, subsidiariamente, com efeitos circunscritos ao caso, das normas contidas no regulamento “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor Geral da ADSE, de 29/08/2014, nas partes impugnadas, julgou improcedente a providência cautelar, mantendo a eficácia das normas impugnadas.

Formula a aqui Recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:

“I. O presente recurso visa a reapreciação da decisão de indeferimento da providência cautelar, proferida por Sentença de 11/06/2018 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com fundamento na alegada inadmissibilidade legal do pedido principal de suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas contidas no regulamento administrativo “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor-Geral da ADSE de 29 de agosto de 2014, e pela qual é também indeferido o pedido subsidiário com o fundamento de que mesmo decorreria, na prática, um efeito de suspensão geral de tais normas;

II. No requerimento inicial, a Recorrente formulou um pedido principal de suspensão da eficácia com força obrigatória geral das normas contidas no regulamento administrativo da ADSE, que preveem a possibilidade de a ADSE exigir regularizações de preços, e, subsidiariamente, um pedido de suspensão da eficácia de tais normas com efeitos circunscritos ao caso;

III. Nos termos da fundamentação da decisão recorrida, o tribunal a quo entende que a Recorrente apenas pode requerer a suspensão da eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso, não estando habilitada a formular pedido suspensivo com força obrigatória geral, apoiando-se na norma prevista no n.º 2 do artigo 130.º do CPTA;

IV. Sucede que a interpretação que é feita pelo tribunal a quo é, salvo melhor opinião, inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 268.º da CRP e ilegal por violação da norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, na medida em que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo.”;

V. Com efeito, a Recorrente, enquanto entidade diretamente prejudicada pela vigência da norma ou que possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo tem legitimidade para requerer, no âmbito de ação declarativa, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, independentemente da prática de ato concreto de aplicação (nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA);

VI. E assim é porque a revisão ao regime da ação para impugnação de normas operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro, veio eliminar expressamente o requisito que fazia depender o pedido de declaração com força obrigatória geral de normas da desaplicação das mesmas em três casos concretos, permitindo, desde então, que os interessados (lesados, Ministério Público ou pessoas e entidades a que alude o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA) possam pedir diretamente, sem necessidade de desaplicação judicial prévia, a declaração com força obrigatória geral de normas que reputem como inválidas;

VII. Ora, estando o lesado habilitado a formular pedido para a declaração ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas (n.º 1 ao artigo 73.º do CPTA) deve estar também habilitado a requerer as medidas cautelares necessárias para garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório;

VIII. Tal conclusão é uma decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva que tem consagração nos artigos 20.º e 268.º da CRP, prevendo este último que “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas” (n.º 4) e que “os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.” (n.º 5);

IX. Ao nível legal, o artigo 2.º do CPTA, prevê ainda que “o princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.” (n.º 1) e que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo” (n.º 2, alínea q) do CPTA);

X. Daí que, conjugando a norma prevista no n.º 1 do artigo 73.º do CPTA (que permite o pedido de declaração de invalidade com força obrigatória geral), com a norma constitucional prevista no artigo 268.º da CRP e a norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, se possa concluir que o interessado que esteja em condições de requerer a declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral em processo declarativo está também habilitado (pelas referidas normas) a requerer a suspensão cautelar da eficácia da norma com força obrigatória geral, que corresponde à providência cautelar adequada para assegurar o efeito útil da decisão que veja a ser tomada no processo principal;

XI. O regime previsto no artigo 130.º do CPTA, que regula a suspensão da eficácia de normas, deve ser interpretado em conformidade com o princípio da tutela jurisdicional efetiva e também tendo em conta que a atual redação do mesmo resultou da necessidade de adequar a respetiva redação às alterações introduzidas na revisão do CPTA de 2015 ao artigo 73.º deste diploma;

XII. No que respeita ao pedido cautelar de suspensão de normas com força obrigatória geral, prevê o atual n.º 2 do artigo 130.º do CPTA que “o Ministério Público e as pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º podem pedir a suspensão, com força obrigatória geral, dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham deduzido ou se proponham deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.”;

XIII. Esta norma prevê a possibilidade de o Ministério Público e as entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA requererem a suspensão, com força obrigatória geral, da eficácia de normas relativamente às quais tenham deduzido, ou possa vir a fazê-lo, pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral em ação declarativa (nos termos do artigo 73.º do CPTA);

XIV. Sucede que o “esclarecimento” prestado pelo legislador neste n.º 2 do artigo 130.º do CPTA quanto à possibilidade de estas entidades formularem pedido cautelar de suspensão de normas com força obrigatória geral está intimamente relacionado (e justifica-se por essa razão) com a necessidade de adaptar o regime cautelar da suspensão de normas àquela que foi a inovação trazida ao regime da impugnação de normas (artigo 73.º do CPTA) na revisão ao CPTA de 2015;

XV. E é por isso que a ausência de referência expressa, no n.º 2 do artigo 130.º do CPTA, ao lesado, ou seja, “quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo” não deve ser interpretada no sentido de excluir ao lesado o acesso à providência cautelar adequada a defender o efeito útil de uma decisão em processo declarativo de impugnação de norma com força obrigatória geral a que pode recorrer nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA;

XVI. Ora, a nova formulação do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA, que identifica expressamente os casos do Ministério Público e das entidades a que alude o n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, parece-nos resultar de uma tentativa do legislador “aproveitar” a redação anterior e adaptá-la à revisão do artigo 73.º do CPTA, prevendo que estas entidades podem requerer a suspensão da eficácia das normas com força obrigatória geral sempre que possam também requerer a declaração de ilegalidade com efeitos gerais no âmbito da ação declarativa;

XVII. A inovação está, assim, no “esclarecimento” de que as entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA podem agora suscitar diretamente a suspensão da eficácia de normas com efeitos gerais porque, ao contrário do que se passava no anterior regime em que apenas poderiam requerer ao Ministério Público que o fizesse a seu pedido, podem agora formular diretamente pedido de impugnação de normas com eficácia geral nos termos do n.º 1 do artigo 73.º na redação em vigor, sem necessidade de verificação de recusa prévia de aplicação das normas;

XVIII. Por essa razão, parece-nos que a intenção do legislador foi adaptar a redação do anterior artigo 130.º do CPTA, concedendo-lhe o efeito útil de esclarecer a legitimidade das entidades que atuam no âmbito da ação popular, prevendo, em consonância com a revisão do regime da impugnação de normas, a possibilidade de as mesmas recorrerem às medidas cautelares adequadas à tutela do direito que agora lhes é concedido de impugnar diretamente, sem necessidade de recusa prévia ou de formular pedido ao Ministério Público, normas, formulado pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral;

XIX. Aliás, se na anterior redação do n.º 2 artigo 130.º do CPTA os lesados já tinham acesso ao pedido de suspensão com força obrigatória geral, ainda que dependente de recusa prévia de desaplicação em três casos concretos, de nenhum sentido seria afirmar que, com a revisão de 2015, que veio alargar a sua legitimidade, prevendo a possibilidade de pedir diretamente a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral sem necessidade de desaplicação judicial prévia das normas (possibilidade anteriormente reservada ao Ministério Público), perderiam o direito de requerer a correspondente medida cautelar destinada a assegurar o efeito útil da decisão no processo declarativo para o qual estão legitimidades pelo n.º 1 do artigo 73.º do CPTA;

XX. Não nos parece que uma interpretação desse tipo possa ter sustentação, ainda mais quando a mesma representaria uma violação direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva e, portanto, inconstitucional por violação da norma prevista no artigo 268.º da CRP e ilegal por violação da prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA que, repetimos, garante que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo;

XXI. Pelo que, nos termos conjugados da norma prevista no n.º 1 do artigo 73.º do CPTA (que permite o pedido de declaração de invalidade de norma imediatamente operativa com força obrigatória geral), com a norma constitucional prevista no artigo 268.º da CRP e a norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, se conclua que a Recorrente está legalmente habilitada para requerer a suspensão da eficácia com força obrigatória geral das normas, pelo que errou o tribunal a quo ao indeferir o pedido principal;

XXII. Ainda assim, não concedendo e assumindo por dever de patrocínio a posição do tribunal quanto ao pedido principal, ainda assim haveria concluir que o pedido subsidiário formulado pela Recorrente é admissível e, portanto, o processo deve prosseguir para conhecimento do respetivo mérito;

XXIII. Com efeito, ao contrário do que afirma o tribunal a quo, o pedido subsidiário de suspensão da eficácia das normas circunscrito ao caso, formulado pela Recorrente, não se confunde, na prática, com um pedido material de suspensão das normas com força obrigatória geral (que, segundo aquele tribunal, não é admissível) porque o universo das regularizações pretendidas pela ADSE é bem mais vasto do que aquele que pode afetar os associados da APHP;

XXIV. A decisão recorrida incorre em erro ao confundir a “realidade dos associados da APHP” com a realidade do país, justificando o indeferimento do pedido na ideia de que desaplicar as normas aos associados da APHP corresponderia, na prática, a obter um efeito de suspensão com força obrigatória geral que, em seu entender, não pode ser obtido em sede cautelar;

XXV. A Recorrente formulou um pedido de suspensão dos efeitos das referidas normas aos seus associados são visados pela decisão da direção da ADSE de proceder à regularização de preços, e não (quanto ao pedido subsidiário) um pedido para suspensão geral dos efeitos das normas para todos os potenciais destinatários das mesmas;

XXVI. E delimitou convenientemente o que é o “caso concreto” que a envolve, tendo procedido à delimitação subjetiva (identificado no artigo 9.º do requerimento inicial os seus associados visados pelas normas) e à delimitação objetiva, por identificação da natureza (identificação do tipo/códigos de serviços de saúde afetados pela medida) e montante das regularizações que a ADSE pretende impor aos seus associados, assim permitindo a delimitação da “realidade” dos associados da APHP face à realidade mais vasta das regularizações que a ADSE pretende impor e que envolvem outras entidades como é o caso das IPSS;

XXVII. Daí que se conclua que o eventual deferimento do pedido suspensivo das normas com efeitos circunscritos ao caso da APHP, conforme é requerido, teria apenas o efeito de “congelar” a eficácia das normas que permitem as regularizações para os associados da APHP (e não também para as IPSS). Nessa hipótese, estaria a ADSE ainda em condições de avançar para as devoluções às IPSS, o que é suficientemente demonstrativo de que o efeito do pedido cautelar da Recorrente não implicaria um “congelamento” geral das normas que continuariam a produzir efeitos perante outras entidades;

XXVIII. E foi apenas isso que a Recorrente, legitimamente, peticionou a título subsidiário: que as normas do regulamento ADSE que habilitam a regularização de preços sejam provisoriamente suspensas, de modo a que a devolução do montante de EUR 36.150.949, 62 euros, referente aos anos de 2015 e 2016, por parte dos associados da APHP, aguarde a decisão definitiva sobre a validade das normas suspendendas;

XXIX. Por último, importa ainda esclarecer que o pedido cautelar para suspensão da eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso pode ser requerida por quem tenha legitimidade para formular pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA, ou seja, o pedido subsidiário é compatível e está numa relação de dependência e provisoriedade face ao pedido formulado na ação declarativa;

XXX. Assim se conclui que não podem colher os fundamentos apresentados pelo tribunal a quo para a decisão de indeferimento do pedido subsidiário, impondo-se a revogação desta decisão e o consequente prosseguimento dos autos para decisão sobre o mérito do pedido.”.

Pede que se conceda provimento ao recurso por provado, revogando-se a sentença recorrida, substituindo-se por outra que determine o prosseguimento dos autos para decisão sobre o mérito do pedido cautelar.

O ora Recorrido notificado, apresentou contra-alegações, em que formulou as conclusões seguintes:

“a. Andou bem a decisão recorrida ao indeferir a providência cautelar requerida já que, fruto da revisão de 2015 do CPTA, o regime processual cautelar de suspensão da eficácia de normas administrativas, previsto no artigo 130.º do CPTA, não encontra correspondência com o regime de impugnação de normas, a título principal, consagrado no artigo 73.º do mesmo código.

b. Nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA, um pedido cautelar de suspensão de eficácia com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas encontra-se reservado ao Ministério Público e autores de uma ação popular, a que se refere o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, enquanto aos demais requerentes, interessados numa declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, aplica-se o regime previsto no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, que legitima a formulação de um pedido de suspensão de eficácia dessas normas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto do requerente.

c. O efeito útil da decisão que possa ser proferida no processo declarativo de impugnação de normas com força obrigatória geral apresentado pelo interessado basta-se com a tutela cautelar conferida pela suspensão de eficácia circunscrita ao caso, considerando a extrema e desproporcional gravidade e impacto de uma decisão de suspensão de eficácia com força obrigatória geral, pelo que fica de forma adequada garantido o direito constitucional à tutela jurisdicional efetiva.

d. Os fins gerais de interesse público, tutela da legalidade e proteção de interesses difusos da comunidade motivaram a solução de alargamento da legitimidade ativa do Ministério Público e atores populares para a impugnação direta de normas com força obrigatória geral, que o legislador entendeu ser merecedora de uma tutela cautelar mais intensa e extensa, admitindo a suspensão da eficácia de normas com efeitos erga omnes.

e. Assim o pedido principal formulado pela Recorrente nesta providência cautelar é legalmente inadmissível, sendo improcedentes os argumentos por ela invocados na tentativa de construção de uma interpretação das normas aplicáveis no sentido da sua legitimidade para o pedido principal de suspensão contra legem - devendo o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se o sentido da decisão recorrida.

f. Sem embargo, quanto ao pedido cautelar subsidiário apresentado pela Recorrente, o mesmo deverá ser julgado improcedente por não se mostrar minimamente instruído o requerimento inicial, ou sustentado para o efeito, por referência a um caso concreto em relação ao qual o tribunal a quo pudesse aferir do preenchimento dos critérios de decretamento da providência cautelar, como resulta patente dos articulados apresentados.

g. O requerimento inicial foi conformado como um pedido de suspensão da eficácia das normas com força obrigatória geral, não se descortinando qualquer caso concreto de interessado(s) potencialmente afetado(s) ou lesado(s) com a vigência das normas questionadas, que tivesse sido suficientemente identificado pela Recorrente e que o tribunal a quo pudesse ter aproveitado para o prosseguimento da ação nesses termos, apesar da pretensão da Recorrente de fazer crer ou parecer o contrário. Desta forma, não merece censura a decisão recorrida na parte cm que desconsidera um pedido subsidiário insuficientemente instruído ou motivado e, assim, inepto.

h. A leitura enviesada que a Recorrente apresenta do requerimento inicial, como se atestasse a delimitação subjetiva e objetiva do caso concreto a que a suspensão se aplicaria, não corresponde à realidade dos factos já que, cm momento algum, esta identificou os interessados concretamente afetados e esclareceu quanto à forma e medida em que, cada um, o poderia vir a ser, para efeitos de decretamento da providência e determinação do alcance concreto dos seus efeitos.

i. Não seria legítima a alteração do pedido ou da causa de pedir, com arrimo nos invocados princípios da cooperação e pro actione, na medida em que se está perante um articulado deficiente, com evidentes insuficientes na exposição e concretização da matéria de facto, que não se compadece com a promoção de uma regularização em juízo.

j. Sem conceder na inexistência de qualquer caso concreto que pudesse sustentar o pedido subsidiário de suspensão da eficácia das normas requerido pela Recorrente, o mesmo sempre estaria votado ao insucesso por não ter sido observado o ónus de demonstração do preenchimento dos pressupostos de recurso a este meio processual e, ainda, dos requisitos de decretamento da providência cautelar.

k. Antes de mais as normas cuja eficácia a Recorrente pretende ver suspensa são disposições de natureza contratual e não regulamentar, que regulam as relações entre a Recorrida e alguns associados da APHP, relações essas que se estabelecem de forma voluntária através de convenções celebradas entre os mesmos e a A DSE, o que basta para que a providência seja indeferida.

l. Independentemente da sua natureza contratual, estas normas nunca poderiam ser tidas como normas imediatamente operativas, na medida em que a sua aplicação depende da existência de uma convenção vigente, sendo que os seus efeitos só são efetivamente produzidos através dessa convenção, e para além disso, através de atos concretos de aplicação no processo de regularização pelo que, também por isso, a presente providência sempre estaria destinada ao insucesso.

m. A aplicação das regras cuja suspensão se requer resulta do teor das convenções celebradas e da expressa e voluntária adesão dos prestadores às mesmas, nos termos das quais estes se poderão desvincular, a todo o tempo, ou solicitar a desagregação de um determinado código, pelo que, para além de isso confirmar que não estamos perante normas administrativas, também por falta interesse em agir da Recorrente deveria a presente providência ser indeferida.

n. Ainda que assim não se entendesse, não se verificam os vícios formais ou matcna1s assacados pela Recorrente às normas aprovadas, no que se refere aos vícios formais desde logo por estarem em causa normas de natureza contratual de caráter especial, que regulam os termos dos contratos de adesão celebrados com os prestadores que são aprovadas no exercício das competências reservadas da Recorrida.

o. Mas também nenhuma ilegalidade substancial pode ser assacada a estas disposições, designadamente não há violação de qualquer princípio constitucional ou legal aplicável à atividade administrativa, já que, como se explicou desenvolvidamente na oposição no Tribunal a quo, não só os princípios aplicáveis, como a proteção dos interesses dos beneficiários da ADSE e a garantia da sustentabilidade do sistema impõem a possibilidade de regularizações pela ADSE nos casos de faturação com códigos abertos para assegurar o pagamento de um preço justo e adequado pelos serviços prestados (salvaguardando casos concretos devidamente fundamentados).

p. O processo de regularização de preços e devolução de valores pagos em excesso integra o procedimento de faturação de códigos abertos, que os prestadores conhecem à partida e com o qual se conformaram através das convenções celebradas, pelo que a sua aplicação não assume caráter retroativo nem representa um encargo inesperado, senão que os prestadores têm sempre a possibilidade de se desvincular ou optar pela desagregação de códigos, pondo-se em causa a suposta necessidade de proteção que vem peticionada nesta sede.

q. O alegado prejuízo financeiro, sempre reparável, que a Recorrente pretenderia evitar ao requerer esta providência cautelar resume-se ao inconveniente de os seus associados (que não identifica) terem de pagar o valor das devoluções que sejam devidas, o que não se reconduz a uma redução de preço mas corresponde a um pagamento previsto no sistema de faturação de códigos abertos, e impede que esses mesmos associados se apropriem indevidamente de valores faturados em excesso.

r. A situação de efetivo financiamento que a Recorrente pretende instituir com a suspensão da eficácia das normas convocadas, essa sim, violaria os princípios fundamentais da atividade administrativa, levando à apropriação indevida pelos prestadores dos valores recebidos no pressuposto do acerto de contas finais, o que seria absolutamente inaceitável, sendo claro que os prejuízos que adviriam do decretamento desta providência seriam muito superiores aos prejuízos que resultariam para a Recorrente da manutenção das regras contratuais cm vigor.”.

Pede que o recurso seja julgado totalmente improcedente.

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, concordando de facto e de direito com o decidido na sentença recorrida.

O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, à Conferência para julgamento, por se tratar de um processo urgente.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

As questões suscitadas pela Recorrente resumem-se em determinar se a decisão recorrida incorre em:

1. Erro de julgamento, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 268.º da Constituição e por violação do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q) do CPTA, porque estando a Requerente habilitada a formular o pedido para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas segundo o artigo 73.º, n.º 1 do CPTA, também está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório;

2. Erro de julgamento quanto ao pedido subsidiário de suspensão da eficácia de normas se confundir no caso concreto a um pedido de suspensão de normas com força obrigatória geral.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“A) Em 17/01/2017, a Requerente apresentou, via “site” a presente Providência Cautelar, de “Suspensão de Eficácia de Normas”, como preliminar de acção administrativa, “tendo em vista a impugnação da validade das normas contidas no regulamento “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor- Geral da ADSE de 29 de agosto de 2014”, peticionando:

“A suspensão, com força obrigatória geral ou, subsidiariamente, com efeitos circunscritos ao caso, a eficácia das normas contidas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede da ADSE”, aprovado por despacho do Diretor-Geral da ADSE em 29 de agosto de 2014, e que atribuem o direito à ADSE de:

1. Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) e 6636 (próteses intraoperatórias) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos; e

2. Corrigir os valores faturados com os códigos 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6640 (materiais de penso, antisséticos e outros consumos) e 6631 (medicamentos, produtos medicamentosos, oxigénio, soros e transfusões) sempre que excedam em 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico.” (cfr. R. I., que ora se dá por integralmente reproduzido);

B) Em 19/04/2018, a Requerente veio solicitar a ampliação do pedido “abrigo da norma prevista no n.º 4 do artigo 113.º do CPTA, a suspensão da eficácia das normas aprovadas pela ADSE em 01 março de 2018 no documento “Tabelas de Preços e Regras da ADSE, I.P.” e que atribuem o direito à ADSE de:

(ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (próteses intraoperatórias), 7504 (dispositivos/material para osteossíntese) e 6636 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos;

(ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 6638 (outros medicamentos em sessão de quimioterapia), 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6631 (medicamentos), 6645 (produtos medicamentosos) e 6646 (soros) sempre que excedam 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico. O valor médio será apurado numa base anual podendo ser revisto se as variações anuais não excederem 10%.” (cfr. SITAF, a fls. 1435);

C) Em 27/04/2017, A Requerente apresentou via “site” contra a ora Entidade Requerida, “Acção Administrativa de Impugnação de Normas, tendo por objeto normas integradas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor-Geral da ADSE, de 29 de agosto de 2014, publicado na página oficial da ADSE na mesma data” ao abrigo do disposto “na alínea d) do n.º 1 do artigo 37.º, do artigo 72.º, do n.º 1 do artigo 73.º, do artigo 74.º e do n.º 2 do artigo 123.º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”)” (cfr. SITAF, a fls. 3, dos autos registados sob o n.º 819/18.6 BELSB);

D) A acção referida na alínea anterior foi registada sob o n.º 819/18.6 BELSB, sendo distribuída à signatária e encontrando-se a correr termos nesta UO (cfr. SITAF);

E) Nos autos registados 819/18.6 BELSB, a Autora, ora Requerente alega que “A presente ação administrativa tem em vista a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas relativas a “regularizações de preços” previstas no Regulamento ADSE intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede ADSE”, aprovado por Despacho do Diretor- Geral da ADSE de 29 de agosto de 2014 (Tabela 2014) e também das regras sobre regularizações de preços previstas na nova Tabela que foi publicada e entrou em vigor em 01 de abril de 2018 (Tabela 2018)”, peticionando, a final, que seja declarada, com força obrigatória geral, a invalidade das seguintes normas:

“A. As normas contidas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede da ADSE”, aprovado por despacho do Diretor-Geral da ADSE em 29 de agosto de 2014, e que atribuem o direito à ADSE de:

(i) Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (próteses intraoperatórias) e 6636 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos; e

(ii) Corrigir os valores faturados com os códigos 6074 e 6032 (consumos em sala cirúrgica), 6640 (materiais de penso, antisséticos e outros consumos) e 6631 (medicamentos, produtos medicamentosos, oxigénio, soros e transfusões) sempre que excedam em 10% os valores médios praticados pelos prestadores congéneres e para um procedimento cirúrgico.

B. As normas contidas no regulamento administrativo intitulado “regras, procedimentos e tabelas de preços da rede da ADSE”, na versão revista, aprovada em 01 de março de 2018, e posteriormente retificada e republicada em 01 de abril de 2018, e que atribuem o direito à ADSE de:

(i) Corrigir os valores faturados com os códigos 7501 (próteses intraoperatórias), 7504 (dispositivos/material para osteossíntese) e 6636 (medicamentos antineoplásicos e imunomoduladores) com base no menor valor praticado pelos prestadores envolvidos;

(cfr. SITAF, a fls. 3, dos autos registados dos autos registados sob o n.º 819/18.6 BELSB);

F) A presente acção foi apensada aos autos registados sob o n.º 819/18.6 BELSB (cfr. SITAF a fls. 1579).

Com interesse para a suscitada questão não se mostram provados quaisquer outros factos.

Com relevo para a decisão a proferir sobre os fundamentos do recurso, adita-se neste Tribunal ad quem, a seguinte factualidade, nos termos dos artigos 149.º do CPTA e do 662.º do CPC:

G) A Requerente é uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, sendo constituída pelas empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português, representando todos os seus associados, que são os seguintes:

“ SANFIL – Casa de Saúde S…, S.A.

 Casa de Saúde – Clínica I…, Lda.

 Casa de Saúde S…, Lda.

 CLISA – Clínica de S…, S.A.

 Casa de Saúde de C…, S.A.

 Clínica da L…

 Hospital S….

 Hospital da O… T… de S …

 Hospital da L… Clínica de O… (C… – Hospital P….., S.A.)

 Hospital da L…. (Hospital da A…., S.A.)

 Hospital da L…. (C… – Hospital P…., S.A.)

 Hospital da L…. (H… – Hospitais P…., S.A.)

 Hospital da M…. (H…. – G…., S.A.)

 B… Hospital (B…. Hospital L…., S.A.)

 Hospital da L… (Hospital da L…, S.A.)

 Hospital da L… (H… – H…., S.A.)

 Hospital do M…. (Hospital R…, S.A.)

 Hospital da L…. (Hospital da …– G…., S.A.)

 C…. – Clínica da M…., Lda.

 Hospital C…., S.A.

 Clínica Médica C….., Lda.

 Casa de S…, Lda.

 Hospital P…, S.A.

 H… - Hospital P…, Lda.

 Centro H…., S.A.

 Hospital C…., S.A.

 Casa de Saúde de G…., S.A.

 Hospital da M….

 Hospital P…, Lda.

 CGC C…., S.A.

 Instituto C…, S.A.

 Hospital do M….. Lisboa

 Hospital C…, S.A.

 I….– Serviços de Saúde, Lda.

 Clínica P…., S.A.

 Hospital de S…– IPSS

 L… Faro

 L…. Porto

 L…. Lisboa

 Hospital da T…., S.A.

 B…. – Clínica de D…., Lda.

 L…– Serviços, ACE

 Hospital C…., SA

 Hospital C…, SA

 Hospital C…., SA

 Hospital L….

 Clínica Lu…

 Clínica L…

 Clínica L….

 Montepio R…. - Associação M….” – Acordo (artigos 5.º e 9.º do requerimento inicial).

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada e ora aditada por este Tribunal de recurso, importa entrar na análise das questões colocadas para decisão.

Nos presentes autos de processo cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas vem a Recorrente recorrer da sentença recorrida que julgou procedente a matéria de exceção suscitada pela Requerida, relativa à inadmissibilidade dos pedidos cautelares, abstendo-se, em consequência, de conhecer dos fundamentos do pedido cautelar, por julgar prejudicado esse conhecimento.

Discordando do decidido, vem a Recorrente interpor recurso com base nos dois fundamentos supra enunciados, que se passarão ora a conhecer.

Nos termos invocados pela Recorrente, o fundamento do recurso baseia-se em decidir se a lei processual administrativa atualmente em vigor, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-/2015, de 2 de outubro, confere o direito à Requerente de deduzir pedido cautelar de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, como defende a Recorrente ou se, como decidido na sentença recorrida, o disposto no artigo 130.º do CPTA não consente tal interpretação, não se prevendo legalmente a possibilidade de formulação de tal pedido cautelar e, tendo-se decidido neste sentido, se esta interpretação viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 268.º da Constituição e por violação do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q) do CPTA.

Vejamos.

A questão decidenda suscitada no presente recurso prende-se com a interpretação a expender em relação ao disposto no artigo 130.º do CPTA, quanto a saber se é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado pela Requerente.

Nos presentes autos cautelares, a Requerente – uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, constituída pelas empresas que exercem a actividade de hospitalização privada em território português, como descrito na alínea G) do julgamento de facto –, deduziu o pedido de adoção da providência cautelar de suspensão com força obrigatória geral da eficácia de normas contidas no regulamento administrativo em causa nos autos, na dependência de uma ação administrativa de impugnação de normas, como assente na alínea C) dos factos assentes.

Invoca que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir num processo declarativo”, com expressão nos artigos 268.º da Constituição e 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q), do CPTA, pelo que, sendo diretamente prejudicada pela vigência da norma, pode requerer na ação declarativa, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA e, como tal, está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, enquanto decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva, com tutela constitucional nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição.

Defende a Recorrente que interpretando o disposto nos artigos 73.º, n.º 1 e 130.º do CPTA, conjugando com o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e 268.º da Constituição, é admissível o pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral.

Mas sem razão, não obtendo a interpretação defendida pela Recorrida respaldo na lei.

À luz do CPTA, nos termos que resulta do regime estabelecido no disposto no artigo 130.º do CPTA, não é possível à Requerente deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto, como previsto no n.º 1 do citado preceito.

O pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral está confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 130.º.

Tal solução de regime traduz uma ponderação de natureza política-legislativa, que se conforma com a disposição constitucional do artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da Constituição e com os n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do CPTA, não se traduzindo numa restrição ilegítima do princípio da tutela jurisdicional efetiva ou do acesso ao direito e à justiça cautelar, por não deixar os interessados sem a possibilidade de acesso à tutela cautelar, dependente ou instrumental das ações administrativas de impugnação de normas administrativas.

O regime legal de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas assegura a tutela cautelar com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que se apresenta suficiente a assegurar a tutela jurisdicional efetiva, sendo reservada para a ação administrativa principal a função de definição da legalidade da norma impugnada e da resolução definitiva do litígio.

Embora a Recorrente alegue como fundamento do recurso a violação pela sentença recorrida do princípio da tutela jurisdicional efetiva ao interpretar-se o artigo 130.º do CPTA no sentido de excluir a possibilidade à Requerente de deduzir o pedido cautelar de suspensão da eficácia de normas com força obrigatória geral, em nenhum momento logra concretizar em que termos e porque razões considera que os direitos e interesses alegadamente violados com a vigência das normas administrativas, não ficam devidamente assegurados com a tutela judicial conferida com o pedido de impugnação de normas deduzido no âmbito da ação administrativa e com o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos conjugados do disposto no n.º 1 do artigo 73.º e do n.º 1 do artigo 130.º do CPTA.

À Recorrente que logra invocar a interpretação inconstitucional dos citados preceitos, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, impunha-se que explanasse as razões porque considera que a tutela judicial conferida pelos citados meios processuais, principal e cautelar, não são aptos a conferir a tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses invocados em juízo, o que não logra acontecer, por rigorosamente nada ser dito a este respeito.

Como invocado, trata-se de uma opção de política-legislativa que compatibiliza os interesses da tutela jurisdicional efetiva com a proporcionalidade e necessidade da tutela judicial.

Entendeu o legislador que o regime assim delineado, sem assegurar um total paralelismo entre as formas processuais conferidas pela tutela principal e pela tutela cautelar, mas prevendo a impugnação judicial de normas no âmbito da ação administrativa e a suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto, é a “suficiente para acautelar a situação dos interessados em geral, num plano que, por ser provisório, ainda não tem por objecto a reintegração da legalidade ofendida, mas apenas a protecção dos seus interesses particulares” – Mário Aroso de Almeida e Carlos Aberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4.ª ed., pp. 1034.

Por isso, apresenta-se inequívoco que em face do regime legal delineado no CPTA, não é possível à Requerente formular o pedido cautelar de suspensão de eficácia de normas com força obrigatória geral.

Assim, “se, no plano declarativo, a regra do n.º 1 do artigo 73.º passou a ser a de que os interessados são admitidos a pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas que os lesem, a verdade é que, no plano cautelar, eles só são admitidos, pelo n.º 1 do presente artigo 130.º, a pedir a suspensão da respectiva eficácia com efeitos circunscritos ao seu caso.” (idem).

Nestes termos, o decidido na sentença recorrida apresenta-se em conformidade com o regime legal previsto nos artigos 73.º, n.º 1 e 130.º, do CPTA, não se traduzindo numa interpretação que viole o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto nos artigos 268.º da Constituição e no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, alínea q), do CPTA, por a inadmissibilidade da dedução pela Requerente do pedido de suspensão de eficácia de normas com força obrigatória geral, não se traduzir numa restrição ilegítima no acesso à justiça, nem acarretar uma limitação desproporcional do uso dos meios processuais, encontrando-se assegurada a tutela jurisdicional dos direitos e interesses prosseguidos pela Requerente através da ação administrativa de impugnação de normas administrativas, nos termos do artigo 73.º do CPTA e da tutela cautelar através da dedução do pedido de suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos do n.º 1 do artigo 130.º do CPTA.

Termos em que, pelo exposto, se nega procedência ao alegado pela Recorrente nas conclusões I a XXI do presente recurso.

2. Erro de julgamento quanto ao pedido subsidiário de suspensão da eficácia de normas se confundir no caso concreto a um pedido de suspensão de normas com força obrigatória geral

No demais, vem a Recorrente a juízo no presente recurso defender que, ainda assim, deveria ser admitido o pedido subsidiário, referente à suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto, devendo o processo prosseguir para conhecimento do pedido.

Alega que, ao contrário do decidido, o pedido subsidiário deduzido não se confunde, na prática, com um pedido material de suspensão de normas com força obrigatória geral, por o universo das normas do regulamento da ADSE e das regularizações pretendidas ser mais vasto.

Defende que a sentença recorrida confunde a realidade dos associados da Requerente com a realidade do país, quando está em causa a suspensão da eficácia das normas em relação aos seus associados.

Invoca que foram devidamente delimitados os efeitos do caso concreto, quer quanto aos associados abrangidos, quer quanto à delimitação objetiva, por referência ao tipo e aos códigos dos serviços afectados pela medida e ainda, quanto ao montante das regularizações que a ADSE pretende impor aos seus associados (no valor de € 36.150.949,62, referente aos anos de 2015 e 2016), em face de outra realidade mais vasta de regularizações que a ADSE pretende impor, que inclui as IPSS.

Por isso, defende a Recorrente que o pedido subsidiário deduzido apenas abrange os seus associados, nada obstando que a ADSE prossiga as regularizações com as IPSS.

Vejamos.

Não obstante a Requerente poder formular o pedido de suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto decidiu-se na sentença recorrida que o pedido deduzido, na prática, se traduz num pedido de declaração com força obrigatória geral, cujo efeito apenas poderá ser obtido na ação principal, isto é, que não decorre nos termos em que o pedido está formulado, que a Requerente pretenda a desaplicação das normas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

Embora tal não decorra da fundamentação de direito da sentença recorrida, o entendimento assumido na sentença relaciona-se com a circunstância da qualidade da Requerente, que não é a entidade diretamente visada pelas normas, antes o sendo o conjunto das entidades suas associadas, mas em relação às quais dispõe de poderes de representação.

A Requerente na presente instância cautelar não é pois uma das múltiplas entidades hospitalares diretamente afetadas pela vigência das normas administrativas, mas uma associação que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, integrando as empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português, representando todos os seus associados que se encontram identificados na alínea G) do julgamento de facto e que se encontram abrangidos pelo âmbito de aplicação das normas suspendendas.

A presente instância cautelar não foi, por isso, deduzida por uma das entidades hospitalares, individualmente consideradas, afetadas com a vigência das normas regulamentares, mas por uma associação que representa o universo das empresas do setor económico da hospitalização privada.

Neste sentido, é muito duvidoso que a pretensão cautelar deduzida assuma a delimitação legal dos efeitos suspensivos das normas “circunscritos ao caso concreto”, nos termos em que se encontram exigidos por lei, no n.º 1 do artgo 130.º do CPTA.

Acresce que, de forma a não defraudar o regime legal que veda o direito à Requerente de obter a suspensão de eficácia das normas administrativos com força obrigatória geral, impunha-se que a Requerente alegasse os factos constitutivos do direito invocado individualmente em relação a cada um dos seus associados, não se limitando a referir o valor global relativo a todos os seus associados, mas antes o valor que as medidas ditadas pela vigência das normas acarretam em relação a cada um dos seus associados individualmente considerados, de forma a circunscrever os efeitos do pedido ao caso concreto.

Desconhece-se, por isso, em relação a cada associado da Requerente que tipo de efeitos e a sua concreta extensão, se produzem pela vigência das normas administrativas suspendendas, por nada ser referido pela Requerente a respeito de cada caso concreto de cada um dos seus associados.

A Requerente limita-se a indicar um valor global dos quantitativos que estão a ser exigidos pela ADSE, por correção dos valores faturados em relação aos códigos especificados, mas não o faz de forma concretizada em relação a cada um dos seus associados, desconhecendo-se a realidade concreta de cada um.

Nestes termos, embora sob diversa fundamentação de facto e de direito, não incorre a sentença recorrida do invocado erro de julgamento ao decidir que o pedido de suspensão judicial de eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto deduzido pela Requerente, no caso em apreço e nos termos em que foi deduzido, não reúne, nem satisfaz a exigência legal prevista no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, de ter os seus efeitos limitados ao caso concreto.

A Requerente nada concretiza em relação a qualquer caso concreto de qualquer dos seus associados, antes alegando de forma geral e em termos globais, ao universo dos seus associados.

Os valores corrigidos pela ADSE não serão iguais em relação aos associados da Requerente, antes devem assumir diferente expressão financeira de associado para associado, pelo que, nunca se poderia defender que a verificação dos pressupostos de decretamento da providência cautelar do periculum in mora e da ponderação de interesses se possa aferir em geral ou de igual modo em relação a todos os associados.

Os prejuízos decorrentes do não decretamento da providência cautelar têm de ser aferidos em relação a cada entidade diretamente afetada pela vigência das normas, ou seja, em relação a cada um dos associados da Requerente, não podendo ser analisados e decididos em termos globais, em relação ao universo de todos os associados da Requerente, tanto mais que a expressão financeira das verbas exigidas diferirá de caso para caso.

Por isso, não se duvidando da legitimidade da Requerente para vir a juízo e não obstante a natureza cautelar da presente instância em que é sumário o conhecimento de facto e de direito, não fica a Requerente dispensada do necessário ónus de alegação e de prova dos factos concretizadores do pedido, em que se alicerçam os pressupostos de decretamento da providência cautelar em relação a cada um dos seus associados.

Se quanto ao requisito do fumus boni iuris se pode admitir uma alegação genérica, que será comum a todos os associados da Requerente, já assim manifestamente não sucederá em relação ao requisito do periculum in mora e, em certa medida, quanto ao juízo da ponderação de interesses.

Assim, pelo menos no que concerne ao requisito do periculum in mora exige-se que exista uma concretização factual em relação a cada associado da Requerente, de forma a dar cumprimento ao disposto na parte final do nº 1 do artigo 130.º do CPTA, que admite o pedido cautelar de suspensão da eficácia de normas administrativas que produzam imediatamente os seus efeitos, desde que “com efeitos circunscritos ao seu caso”.

Pelo exposto, nos termos em que a Requerente veio a juízo, não estão respeitados os pressupostos da norma do n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, para que possa ser admitido o pedido cautelar tal como deduzido, por faltar a necessária concretização dos efeitos circunscritos da norma ao caso concreto.

Termos em que será de concluir pela improcedência das conclusões XXII a XXX formuladas no presente recurso, por não provadas.

Nestes termos, será de julgar improcedente o recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo-se a sentença recorrida, embora com diferente fundamentação de facto e de direito.

Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:

II. Esse pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA.

Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo a decisão de não decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas.

Custas pela Recorrente – artigos 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º e 12.º n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA.

Registe e Notifique.

(Ana Celeste Carvalho - Relatora)

(Pedro Marchão Marques)

(Nuno Coutinho)