02871/25.6BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I) – Numa providência de suspensão de eficácia de acto administrativo os prejuízos de difícil reparação que sustentam um “periculum in mora” têm de assentar nexo no acto suspendendo.*

* Sumário elaborado pelo relator

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

[SCom01...], S.A. (NIPC ...16; Rua 1..., ...) interpõe recurso jurisdicional do decidido pelo TAF do Porto, em processo cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, intentado contra o Município ... (Praça ..., ...), indicando como contra- interessada a Livraria ..., Ldª (NIF ...70, com sede na Rua 2..., ...), recaindo sobre acto que renovou o reconhecimento do estabelecimento Livraria ... como estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local da cidade ... por um período de 4 anos, e em que o Mmº juiz ditou «rejeito liminarmente o requerimento inicial.».

A recorrente conclui:

1. Vem o presente recurso interposto da sentença datada de 6 de Outubro de 2025 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que rejeitou liminarmente o requerimento inicial de suspensão de eficácia de acto administrativo, por concluir inexistir periculum in mora, circunstância que determina a improcedência da providência.

2. O Município ..., ora Recorrido renovou, por mais quatro anos, o reconhecimento do estabelecimento "Livraria ...", explorado pela Contrainteressada, como estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local da cidade ..., que lhe fora concedido em 16/09/2020.

3. A renovação do reconhecimento vem impugnada na acção administrativa, a correr termos pelo TAF do Porto, sob o processo n.º 1211/ 25.1BEPRT, que a Recorrente intentou contra o Recorrido, sendo Contrainteressada a "Livraria ..., Lda.", pedido que foi cumulado com o pedido de condenação do Município ... à prática do acto devido, ou seja, a revogar o reconhecimento e a protecção em causa.

4. Nos presentes autos de providência cautelar veio a Requerente pedir a suspensão da eficácia desse acto administrativo, que renovou por quatro anos o reconhecimento e protecção concedidas ao do estabelecimento Livraria ..., porquanto a impede de fazer transitar o contrato de arrendamento em vigor com a Contrainteressada para o regime do NRAU e de o fazer cessar, o que provoca uma exploração deficitária nesse período e coloca em sério risco a actividade empresarial da Requerente.

5. A sentença de que ora se recorre padece de erro manifesto de julgamento quanto à não verificação do requisito do "periculum in mora", por considerar que as alegações que a Requerente apresenta dos factos integradores do mesmo são "genéricas e conclusivas".

6. Como invocado no requerimento inicial, o reconhecimento de Estabelecimento de Interesse Histórico e Cultural ou Social Local, conferido à Livraria ... em 16/09/2020, consolidou prejuízos na esfera jurídica da Requerente, que se agravarão substancialmente com a renovação desse reconhecimento por mais quatro anos, período em que a Requerente não irá auferir as receitas previstas com a exploração do Hotel mas suportará as despesas de reembolso do financiamento obtido para a remodelação do edifício.

7. Por via do acto suspendendo, está vedada a possibilidade da Requerente denunciar o contrato de arrendamento existente com a Inquilina, nos termos do disposto no artigo 1101º, alínea b) do Código Civil, como resulta do artigo 6 2 , n. 2 s 7 e 8, do Decreto-Lei n. 2 157/2006, de 08 de Agosto, que aprovou o regime jurídico das obras em prédios arrendados (RJOPA).

8. Prejuízo que se soma aos graves danos patrimoniais, resultantes da necessidade de alterar consideravelmente o projeto que estava aprovado para o edifício, tendo o novo projecto implicado a perda de cerca de 5 quartos de hotel, para acomodar a manutenção da "Livraria ..." no imóvel, o que naturalmente teve impacto na exploração diária e anual do hotel.

9. Mas da decisão de renovação desse reconhecimento, por mais quatro anos, resultará um prejuízo acrescido: a Lei n. 2 42/2017, de 14 de Junho, alterada entretanto pela Lei n. º 1/2023, de 9 de Janeiro, passou a dispor, no seu artigo 13.º , n.º 2, que o contrato de arrendamento em vigor entre a aqui Recorrente e a Contrainteressada não pode ser submetido ao NRAU até 31 de Dezembro de 2027, salvo acordo entre as partes.

10. Com o devido respeito, parece não ter sido entendido pelo Tribunal a quo que a transição do contrato de arrendamento para o regime do NRAU que a Requerente pretende promover visa fixar-lhe um termo, findo o qual cessará os seus efeitos, por forma a que a Requerente possa dispor do espaço ocupado pela Livraria

11. A Requerente está, assim, por efeito da execução do acto suspendendo, indefinidamente impedida de exercer os seus direitos de dispor livremente da sua propriedade e rentabilizar devidamente o locado, não tendo qualquer expectativa de poder fazer cessar o contrato de arrendamento em vigor com a Contrainteressada.

12. A Requerente alegou também que a privação das receitas previstas gerar com o edifício, incluindo os 5 quartos que seriam possíveis instalar no local ocupado pela Livraria ..., coloca em risco o negócio da Requerente e todo o plano de negócio em que assentou a sua decisão de investimento em Portugal e, em concreto, na cidade

13. Como decorre do requerimento inicial, a previsão inicial dos custos de remodelação do edifício - € 8.000.000,00 -, era recuperável ao fim de 8 anos, pois as receitas previstas obter, incluindo aqueles cinco quartos, estavam projectadas em € 8.364.041,00.

14. A manutenção da contrainteressada no locado, traduz-se numa redução das receitas naqueles mesmos 8 anos de € 1.158.872,00, ou seja, ascenderão a € 7.205.169,00 e representarão assim um deficit de € 794.831,00 face aos custos previstos de remodelação.

15. Ou seja, a projecção/afectação ao longo dos anos dos custos suportados mantém-se, mas as receitas sofrem uma diminuição de mais quatro anos face à previsão original, o que provoca uma exploração deficitária nesse período e coloca em sério risco a actividade empresarial da Requerente, colocando-a numa situação em que pode insolver.

16. Tudo isto são factos, e não alegações genéricas e conclusivas, não sendo a indemnização dos prejuízos atingível por um simples processo de cálculo, como decidido na sentença recorrida.

17. Até porque a exploração deficitária que o Hotel passará a ter com a renovação do reconhecimento, permite antecipar a provável insolvência da Requerente, prejuízo irreparável ou de difícil reparação que, a consumar-se, fará com que a sentença que venha a ser proferida na acção principal não tenha qualquer eficácia.

18. Dito isto, andou mal a decisão ora posta em crise ao concluir pela inexistência de "periculum in mora", sendo que a prolação da mesma, nos termos e momento em que o fez, impediu que a Requerente produzisse integralmente a sua prova, nomeadamente a testemunhal.

19. Por outro lado, ao contrário do que se lê na sentença a quo, os prejuízos alegados pela ora Recorrente não advêm de decisões que decidiu tomar, nomeadamente da desistência da impugnação do acto inicial de reconhecimento e protecção do estabelecimento explorado pela Contrainteressada, concedido em 16/09/2020.

20. Como invocou nos artigos 12.º , 116.º e 124.º do requerimento inicial, a Requerente optou por desistir do pedido na primeira acção administrativa interposta contra o Recorrido, prevendo que a falta de viabilidade económica da Livraria ... levaria ao seu encerramento ou à não renovação do reconhecimento e protecção de estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local, por parte do Requerido, hipóteses que, aliás, demorariam menos tempo do que o desfecho dessa acção administrativa.

21. A Requerente contou também, aquando dessa desistência, com a redacção original da Lei n.º 42/2017, de 14 de Junho, em que a protecção conferida a esses estabelecimentos era apenas conferida até 2022, altura em que esperava poder promover a transição do contrato de arrendamento em vigor para o NRAU, com vista a fixar-lhe um prazo certo para o fazer cessar e poder utilizar todo o edifício como hotel.

22. De igual modo, os prejuízos alegados pela ora Recorrente também não advêm da decisão de alteração do projecto de construção, como defende a sentença recorrida, já que a esse prejuízo patrimonial o acto suspendendo somou os prejuízos acrescidos de, pelo menos até 31 de Dezembro de 2027, a Requerente não poder dispor livremente do locado, explorando-o como hotel, ficando, consequentemente, destinada a laborar mais quatro anos em défice.

23. Pelo que só se pode concluir que os prejuízos alegados no requerimento inicial são actuais, e têm de configurar-se como efeito normal, típico, provável da execução do acto administrativo e não de "alterações legislativas", como, erradamente, entendeu o Tribunal a quo.

24. É o acto suspendendo que impede a aqui Recorrente de promover a transição do contrato de arrendamento em vigor para o NRAU, caso contrário a alteração introduzida na Lei n.º 42/2017, de 14 de Junho não produziria qualquer efeito na situação jurídica da Requerente.

25. Pelo que também por este motivo entende a Recorrente que a douta sentença não se pode manter, contendo erro manifesto de julgamento, fruto, quiçá, da extrema celeridade com que foi proferida (apenas dois dias úteis).

26. Resultando verificado o pressuposto do "periculum in mora", mostra-se ainda preenchido o do "fumus boni iuris", decorrente da probabilidade da sua pretensão formulada na acção principal, bem como o princípio da proporcionalidade, uma vez que os danos que poderiam resultar da concessão da presente providência cautelar nunca serão superiores aos danos que a Requerente pretende evitar com a mesma.

27. Estando, assim, verificados todos os critérios para a adopção da providência cautelar requerida, constantes do artigo 120.º, n. º s 1 e 2, do CPTA.

28. Finalmente, a sentença recorrida incorreu na violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, prevista nos artigos 20.º e 268.º da CRP e, bem assim, na violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, previsto no artigo 2.º, n.º 1 e n. º 2, alínea q), do C PTA.

29. Esses normativos constitucionais garantem a possibilidade de o cidadão apelar para uma decisão jurisdicional acerca de uma questão que o oponha à Administração, havendo também que garantir os meios necessários para que a garantia em causa seja efectiva.

30. Com o devido respeito, a sentença recorrida não atentou cuidadosamente no alegado pela Requerente nem ponderou devidamente os argumentos trazidos a juízo e a concreta situação sub judice.

31. Ao abrigo do princípio pro actione, ínsito no artigo 7. º do CPTA, concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa, competia ao Tribunal a quo possibilitar à Recorrente a produção de prova testemunhal ou, no mínimo, proferir despacho, convidando a Requerente a juntar prova documental que entendesse conveniente ou a aperfeiçoar o seu articulado, de forma a favorecer o acesso ao tribunal ou a evitar a denegação de justiça, como sucedeu in casu.

32. Torna-se assim notório que a sentença recorrida violou frontalmente a exigência constitucional tutela jurisdicional efectiva, ínsita nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da C.R.P., inconstitucionalidade esta que se deixa aqui arguida para todos os efeitos, e do princípio da tutela jurisdicional efectiva, previsto no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q), do CPTA, designadamente por excesso de formalismo.

Contra-alegou o recorrido Município, concluindo:

A. Veio a Recorrente interpor recurso da decisão proferida pelo Tribunal recorrido que rejeitou liminarmente o requerimento inicial, sustentando, para o efeito, a decisão sindicada padece de erro de julgamento e violação da tutela jurisdicional efetiva.

B. A título introdutório, importa ter presente que, com a presente lide cautelar, a Recorrente pretendia obter a suspensão da decisão de manutenção do reconhecimento da “Livraria ...” como estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local da cidade ..., concedido em 07.09.2020.

C. Assim, in casu, não está a decisão camarária que atribuiu à Contrainteressada o reconhecimento de estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local, mas tão-só a decisão de renovação de tal reconhecimento.

D. Ora, conforme o aqui Recorrido teve oportunidade de dar conta na Contestação apresentada no âmbito do processo n.º 1211/25.1BEPRT, a que o presente processo cautelar se encontra apenso, a avaliação realizada por aquele e a ponderação dos elementos conducentes à proposta de reconhecimento integram a margem de livre apreciação da decisão administrativa , não sendo tal suscetível de controlo jurisdicional

E. Não obstante, importa ter presente que, nos termos do n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, o reconhecimento atribuído é válido pelo período mínimo de quatro ano, sendo automaticamente renovável, salvo se tal decisão for revogada pela Câmara Municipal competente.

F. Feito este breve enquadramento, insurge-se a Recorrente face ao decidido (e bem!) pelo Tribunal recorrido, alegando que o reconhecimento de estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local conferido ao estabelecimento da Contrainteressada gera prejuízos de difícil reparação.

G. Com tal alegação, a Recorrente reforça a tese veiculada na decisão recorrida, uma vez que, na pureza dos conceitos, os putativos prejuízos invocados por aquela não surgem com a decisão suspendenda, mas antes com o ato que atribuiu o reconhecimento de estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local à Livraria

H. Um mero exercício hipotético permite demonstrar, com clareza, que a pretensão da Recorrente não tem qualquer sustento. É que se a decisão de renovação do reconhecimento atribuído fosse suspensa, sempre se mantinha a decisão inicial de atribuição de tal reconhecimento, pelo que, a Recorrente não retiraria qualquer efeito útil de tal suspensão.

I. Isto porque, por um lado, a renovação do reconhecimento é automática, nos termos do n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho e, por outro lado, a suspensão da renovação do reconhecimento não implica, por si só, a revogação do reconhecimento concedido.

J. Como tal, os imaginários prejuízos invocados pela Recorrente sempre se manteriam com a suspensão do ato de manutenção do reconhecimento , pois que, conforme se demonstrou, os mesmos surgem na sequência do ato primitivo de reconhecimento de interesse histórico e cultural ou social local à Livraria ... e não como as renovações de tal reconhecimento, sendo certo que mesmo que se suspendesse a renovação tal não implicaria a revogação do reconhecimento.

K. Prossegue a Recorrente com a alegação de que “Foi também alegado que a privação das receitas previstas gerar com o edifício durante o período da renovação, incluindo os 5 quartos que seriam possíveis instalar no local ocupado pela Livraria ..., coloca em risco o negócio da Requerente, na realidade todo o plano de negócio em que assentou a sua decisão de investimento em Portugal e, em concreto, na cidade ...”.

L. A alegação vinda de citar para além de apresentar um marcado carácter hipotético e especulativo, vem demonstrar que o prejuízo vindo de alegar não decorre do ato suspendendo, mas antes do ato primitivo que atribuiu ao estabelecimento o reconhecimento de interesse histórico e cultural ou social local.

M. Mas mais, como bem se compreenderá, para demonstração da verificação do requisito do periculum in mora não basta ao requerente da providência cautelar alegar os prejuízos que o ato hipoteticamente gera, antes é necessário provar tais prejuízos e, em tal tarefa, a Recorrente fracassa.

N. É que alega a Recorrente que que o seu negócio está em crise, mas não apresenta qualquer documento técnico que sustente o alegado, sendo certo que a prova de tal facto sempre seria documental, com base em elementos contabilísticos

O. Assim, também por esta via, está a tese da Recorrente condenada ao fracasso, uma vez que a flagrante ausência de periculum in mora decorre, não só da falta de prejuízos concretos imputáveis ao ato suspendo, mas também da falta de prova dos prejuízos invocado, pelo que, outra não pode ser a conclusão senão a de que bem andou o Tribunal a quo no julgamento que realizou.

P. A Recorrente não alcança que os prejuízos invocados, não só decorrem do ato que atribuiu ao estabelecimento o reconhecimento de interesse histórico e cultural ou social suspendessem os efeitos do ato de renovação de tal reconhecimento tal não implicaria, automaticamente, a revogação do reconhecimento, uma vez que tal sempre se encontraria dependente de um ato expresso (discricionário) do Recorrido.

Q. Assim, não existe qualquer efeito útil na presente lide cautelar, sendo manifesta a ausência da verificação do requisito do periculum in mora, conquanto mesmo que inexistisse decisão expressa de manutenção do reconhecimento atribuído, sempre se renovaria automaticamente, nos termos do n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, tal reconhecimento.

R. A Recorrente invoca, ainda, a falência técnica da Contrainteressada, o que apenas permite demonstrar que o ato suspendendo não implica qualquer prejuízo de difícil reparação para aquela, uma vez que teve a necessidade de invocar a falência técnica da Contrainteressada para sustentar a verificação do requisito do periculum in mora

S. Como é bom de ver, ao contrário do alegado pela Recorrente não se verificam quaisquer prejuízos atuais, concretos e reais, os quais, a existir, sempre decorreriam do ato de 2020 que atribuiu o reconhecimento de interesse histórico e cultural ou social local ao estabelecimento da Contrainteressada e não do ato suspendendo que mais não corresponde do que à renovação de tal reconhecimento – o qual é automático nos termos do n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho .

T. Acrescenta a Recorrente que, fruto do ato suspendendo, se vê impedida de transitar o contrato de arrendamento que celebrou com a Contrainteressada para o NRAU, laborando em erro quando olvida que tal impedimento decorre da lei e não do ato suspendendo.

U. Em concreto, tal proibição surge precisamente na nova redação do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 42/2017, de 1 4 de junho e, como tal, mesmo que se suspendessem os efeitos do ato suspendendo, sempre tal estabelecimento mantinha tal reconhecimento, uma vez que a suspensão do ato não implica a revogação do reconhecimento atribuído.

V. Deste modo, não decorre do ato suspendendo a proibição da Recorrente de transitar o contrato de arrendamento existente para o NRAU, mas sim da opção do legislador vertida no n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 42/2017, de14 de junho.

W. Em suma, outra não pode ser a conclusão senão a de que bem andou o Tribunal recorrido ao rejeitar liminarmente o requerimento inicial atenta a manifesta ausência do requisito do periculum in mora, essencial para o decretamento da providência, razão pela qual deverá o Tribunal ad quem julgar improcedente o recurso interposto, o que, desde já, se requer.

X. Por fim, invoca a Recorrente que a decisão sindicada afronta o princípio da tutela jurisdicional efetiva e do pro actione, vertido no artigo 7.º do CPTA.

Y. O princípio do pro actione impõe que, em caso de dúvida, o Tribunal favoreça uma decisão de mérito em detrimento de uma ausência de decisão com base em fundamentos excessivamente formalistas.

Z. Porém, considerando tudo quanto se expôs, facilmente se compreende que não é esse o caso que nos ocupa , uma vez que, in casu, inexiste qualquer dúvida interpretaria que pudesse conduzir a uma decisão distinta daquela que foi proferida.

AA. Isto porque, de facto, a Recorrente não alegou qualquer prejuízo de difícil reparação que tivesse surgido com o ato suspendendo, ao invés todos os prejuízos invocados prendem - se com outro ato administrativo ou decorre de uma opção legislativa, sendo, portanto, inútil qualquer produção de prova testemunhal.

BB. Assim, não poderia o Tribunal a quo convidar a Recorrente a aperfeiçoar o seu articulado, pois que, na pureza dos conceitos, não advém do ato suspendendo quaisquer prejuízos para a aquela.

CC. Como tal, a decisão sindicada não afronta o princípio da tutela jurisdicional efetiva, nem tão - pouco o princípio do pro actione, uma vez que se afigura de fácil compreensão que mesmo que fosse decretada a suspensão do ato, sempre se mantinha a atribuição originária de reconhecimento de interesse histórico e cultural ou social local ao estabelecimento da Contrainteressada, sendo que a sua renovação é automática nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 42/2017, de 14 de junho.

DD. Deste modo, a suspensão do ato não implica, automaticamente, a revogação do reconhecimento concedido ao estabelecimento da Contrainteressada, pelo que, não só é manifesta a ausência do requisito do periculum in mora, como a Recorrente não retira qualquer efeito útil do decretamento da providência (ou do Recurso interposto).

EE. Tudo visto, a decisão judicial recorrida deverá ser mantida na ordem jurídica, na medida em que não padece de qualquer erro de julgamento, sendo negado provimento ao Recurso da Recorrente a que ora se contra-alegou.

O Exm.º Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitindo parecer.

Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir.

Circunstancialmente, têm-se aqui em atenção as seguintes incidências processuais:

1. A acção foi intentada nos termos do r. i., que aqui se têm presentes, em que a requerente peticionou “a suspensão da eficácia do acto administrativo que renovou o reconhecimento do estabelecimento Livraria ..., como estabelecimento de interesse histórico e cultural ou social local da cidade ..., por um período de 4 anos, notificada ao mandatário da Requerente, por mensagem de correio electrónico enviada pela Senhora Técnica Superior, Dr.ª «AA», no dia 17 de Fevereiro de 2025”, acto identificado assim:

“Serve o presente para informar que após verificação das condições que conduziram ao reconhecimento da Livraria ..., confirmamos que o referido estabelecimento mantém os critérios de atribuição subjacentes ao reconhecimento.

Deste modo, comunicamos a V.ª Exa. a renovação do reconhecimento do estabelecimento Livraria ..., por um período de 4 anos.” (cfr. art.º 20º do r. i.; doc. 6)

2. A decisão recorrida tem o seguinte teor (extracto):

«(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)».

A apelação.

O art.º 120º do CPTA enuncia critério de decisão:

- as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

- a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Cfr. Ac. do STA, de 26-09-2024, proc. n.º 01049/23.0BEPRT:

«43. No que tange ao periculum in mora, a lei exige para que este requisito cumulativo se dê como preenchido que ocorra um fundado receio, de que quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque, essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

44. Nessa senda, “deve considerar-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” –cfr. citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 970-972 (anotação 2. ao art.º 120º).

45. Na aferição deste requisito, como ensina o Senhor Professor Vieira de Andrade, o juiz deve começar por efetuar um juízo de prognose averiguando que efeito útil terá a decisão final a proferir no processo principal em que o requerente cautelar venha a ter ganho de causa, se entretanto se tiver consumado uma situação de facto incompatível com essa sentença, ou por entretanto se terem efetivado prejuízos graves de difícil reparação, que impedem a reintegração especifica da sua esfera jurídica: se concluir pela afirmativa, terá de dar como preenchido este pressuposto basilar.

46. Na síntese da autoria de Abrantes Geraldes, o fundado receio a que a lei se refere é o receio “(…) apoiado em factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” -Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, volume III, 3ª edição, Almedina, pág. 103.

47. Daí que, a aferição dos critérios a atender na apreciação do periculum in mora devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais.

48. É apreensível sem dificuldade que o que justifica o fenómeno jurisdicional das providências cautelares é o aludido periculum in mora, por haver casos em que a formação demorada de decisão definitiva expõe o presumido titular do direito a danos irreparáveis.

49. Como se bem se elucida no Acórdão deste STA, de 24/05/18, processo n.º 0311/18, “O periculum in mora constitui o verdadeiro leitmotiv da tutela cautelar, pois é o fundado receio de que a demora na obtenção da decisão no processo principal, causa danos de difícil ou impossível reparação aos interesses perseguidos nesse processo que motiva ou justifica esse tipo de tutela urgente».

50. É sobre o Requerente que impende o ónus de tornar credível a sua posição através do encadeamento

lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência, não estando o mesmo dispensado de provar os factos integradores dos referidos pressupostos, para o que deve alegar, de forma concreta, a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar (- Cfr. entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/07/2008 (proc. n.º 0381/08), de 19/11/2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22/01/2009 (proc. n.º 06/09)).

51. Todavia, tal não significa que se exija ao requerente em sede cautelar um “esforço titânico” de alegação e prova de factos que consubstanciem o fundado receio de que o processo principal, uma vez decidido, se torne inútil para a defesa dos interesses do requerente, mas exige-se-lhe o ónus de alegar (e provar) de forma concreta a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar, tal como decorre do disposto no artigo 114.º, n.º 3, alínea g) do CPTA, artigo 5.º, n.º 1 do Código de Processo Civil e 342.º do Código Civil, ou seja, de especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência e provar os mesmos.

52. E como se salienta no Acórdão do STA de 16/09/2016 (revista nº 0979/16), “a aferição da bondade desta providência deve metodologicamente começar pela análise dos requisitos ínsitos no n.º 1 do art.º 120º do CPTA – sendo indiferente principiar por qualquer deles; e só no caso de ambos se verificarem passaremos ao cotejo imposto no n.º 2 do artigo” - cfr. no mesmo sentido, Ac. do STA, de 20.05.2017, processo n.º 049/07.

53. A jurisprudência do STA, de que é exemplo o acórdão já citado, proferido em 14/06/2018, na revista nº 0435/18, tem secundado, a propósito do periculum in mora, o seguinte entendimento:

«II- Se o fundado receio de a decisão da ação principal não vir a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil, verifica-se o periculum in mora na vertente do facto consumado;

III- Se o fundado receio de que durante a pendência da ação principal surjam danos dificilmente reparáveis, porque a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente, verifica-se periculum in mora na vertente da produção de prejuízos de difícil reparação (…)”».

Assim guiados, vejamos.

Como refere Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, 8ª edição, pág. 348 “o julgador deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica”.

Numa primeira hipótese, se se verificarem os demais requisitos para a concessão da providência cautelar, a mesma terá de ser concedida; como refere o Prof. Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª ed.ª, págs. 299 e 300, “desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade – é este o sentido a atribuir à expressão facto consumado”.

A alegação da requerente - no que articulou e confrontou o tribunal “a quo”; ao que se deverá atender, e não ao que de novo seja alegado - não projecta tal perspectiva.

Já quanto à vertente de prejuízos de difícil reparação.

O Tribunal tem de convencer-se mediante um juízo de prognose póstuma “de realidade ou próximo da certeza”, e não de “mera probabilidade”, que existe um fundado e actual receio da produção de prejuízos dificilmente reparáveis (ou irreparáveis) para o Requerente se não decretar a providência, só assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada (cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa (Lições), 5.º ed, pág. 298).

Ao contrário do que a recorrente parece querer retirar do juízo presente na decisão recorrida, esta não encarou que em tudo apenas confrontassem “alegações genéricas e

conclusivas”; tão só assim se expressou a dado passo, em relação a um particular feixe de causa, referindo que os “alegados prejuízos decorrentes da diminuição de receitas são meras

hipóteses desconhecendo-se se a requerente irá explorar, ela própria, o estabelecimento ou se vai ceder a sua exploração a um operador hoteleiro (cfr. artigo 4º do requerimento inicial), pelo que, se trata de danos hipotéticos, que não podem ser atendidos nesta sede cautelar.

Trata- se, em bom rigor, de meras conjunturas assentes em alegações genéricas e conclusivas que, desprovidas de qualquer concretização factual concreta, não permitem concluir pelo risco efectivo ou eminente em causa.”.

O que está correcto; efectivamente, “o receio de ocorrência de lesão grave e dificilmente reparável deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos que permitam afirmar com objectividade e distanciamento a seriedade e a actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo” não bastando, pois, “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, (…).” Vide Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, vol. III, 3.ª ed., p. 108.

“No que concerne aos danos ou prejuízos, sempre importa não perder de vista que, havendo os mesmos de resultar directa, imediata e necessariamente da execução do acto suspendendo, terão ainda de consistir em danos ou prejuízos concretos, reais, efectivos, carecendo de relevância para o efeito os danos ou prejuízos indirectos, mediatos, meramente hipotéticos, conjecturais, eventuais” (Ac. do STJ, de 16-12-2020, proc. n.º nº 35/20.7YFLSB);

Afirmação que logo levanta atenção ao que foi foco de razão do tribunal “a quo”.

Cabe ao requerente da providência “enunciar e densificar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera jurídica de danos difíceis de reparar ou irreparáveis (danos reais, directos e imediatos e não abstractos, eventuais ou hipotéticos)” (cfr., entre outros, Acs. deste TCAN, de 14-08-2015, proc. n.º 00366/15.8BECBR; de 13-01-2017, proc. n.º 00620/16.1BEAVR; de 13-01-2017, proc. n.º 01296/16.1BEBRG; de 24-02-2017, proc. n.º 01957/16.5BEBRG-A; de 15-05-2020, proc. n.º 03182/19.4BEPRT; do TCAS, de 13-07-2016, proc. n.º 09648/16; tb Ac. do TCAS, de 26-01-2023 proc. n.º 514/22.1BEMDL).

Os alegados prejuízos resultam directa, imediata e necessariamente da execução do acto suspendendo?

A resposta foi negativa. Sem erro de julgamento.

«Para que um prejuízo assuma relevância para efeitos de preenchimento do “periculum in mora” é preciso, como já se evidenciou, que o mesmo seja “de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.

Não basta a alegação e a demonstração de factos que consubstanciam um prejuízo e que, afinal,

justificam o próprio interesse processual da demanda.» - Ac. deste TCAN, de 05-04-2024, proc. n.º 00449/23.0BEVIS.

A lógica presente na argumentação da recorrente, fundando aí uma causalidade, é a de que o acto suspendendo continuaria a perpetuar e avolumar mais prejuízos, prejuízos acrescidos a/de uma exploração deficitária do imóvel (hotel).

Mas não radica aí causalidade.

Como rebate o recorrido, tendo em atenção a Lei n.º 42/2017, de 14 de junho, “mesmo que se suspendessem os efeitos do ato suspendendo, sempre tal estabelecimento mantinha tal reconhecimento, uma vez que a suspensão do ato não implica a revogação do reconhecimento atribuído”, já concedido a pretérito; sempre continuariam a fluir (os ditos) “prejuízos”.

Isso e a própria decisão da requerente em alterar projecto de construção perante esse óbice a intentos; se então conformando-se com decorrentes efeitos, mas com expectativas goradas por alteração legislativa que, final, acaba(ou) por os estender no tempo, também é por aí que se descobre nexo, não no/do acto suspendendo.

O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo

razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão; em nada a decisão recorrida contraria; o acesso ao direito e aos tribunais encontra-se mais do que assegurado, encontra-se realizado, bem que não em favor de pretensão; direito a que não antolha qualquer dúvida interpretativa que faça apelo ao princípio “pro actione”; e a que cuja decisão se não mostra necessária prova, ou convite de aperfeiçoamento, bastando aferir perante o alegado; neste sentido, como muitos outros, o Ac. deste TCAN, de 04.03.2016, proferido no processo n.º 00728/15.0BEVIS, lendo-se no seu sumário que “[A] alegação e prova da existência do periculum in mora incumbe ao requerente da providência cautelar, não podendo a falta de alegação de factos concretos suscetíveis de o demonstrar ser suprida através de convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, por corresponder ao incumprimento de um ónus que incumbe em exclusivo ao requerente; nem havendo lugar, nesse caso, à determinação de um período de produção de prova, por o mesmo se revelar inútil ou desprovido de objecto.”.

A imputação de inconstitucionalidade à decisão recorrida não suscita hábil questão de constitucionalidade, de constitucionalidade normativa.

Claudicando o “periculum in mora”, falha pressuposto cumulativo, dispensando maior análise.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo recorrente. Porto, 06 de Março de 2026.

[Luís Migueis Garcia]

[Celestina Caeiro Castanheira]

[Catarina de Sousa Vasconcelos]