09409/12 - Tribunal Central Administrativo Sul

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO A Freguesia de Santa Catarina e a Freguesia de Chainça , devidamente identificadas nos autos, inconformadas, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datada de 25/09/2012 que, no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia, movido contra o Ministério da Educação e da Ciência , julgou verificada a exceção de ilegitimidade ativa e, consequentemente, julgou improcedente a providência cautelar, absolvendo a entidade demandada da instância. Formulam as aqui recorrentes nas respetivas alegações (cfr. fls. 166 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem: A da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria no procedimento cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo à margem identificado, que julgou improcedente a providência cautelar requerida, absolvendo a Entidade Demandada Ministério da Educação e Ciência da instância, é ilegal, injusta e faz má interpretação e aplicação do Direito Processual. Refuta-se o entendimento do Tribunal a quo , que decidiu pela absolvição da Entidade Demandada da instância com fundamento em suposta falta de legitimidade ativa das Requerentes para requerer a providência cautelar em causa, Na medida em que considerou, como objeto do presente processo, a organização da rede escolar do ensino público, e que, não tendo as Recorrentes competências específicas nessa matéria, também não têm legitimidade para intentar qualquer processo nesse âmbito, inclusive através do regime da ação popular, seja com fundamento na Constituição ou na lei ordinária. A providência cautelar requerida pelos ora Recorrentes destina-se a obter: a) a suspensão da eficácia do despacho emitido pelo Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, datado de 28/06/2012, que autorizou a constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira – Santa Catarina da Serra, por agregação dos pré-existentes agrupamentos de escolas de Caranguejeira e de Santa Catarina da Serra; b) a proibição da prática de qualquer ato administrativo de execução daquele despacho; c) a suspensão da eficácia de qualquer ato administrativo de execução daquele despacho, já levado a cabo. A causa de pedir das Recorrentes em sede de providência cautelar é, inequivocamente, a proteção do direito à Educação e ao ensino público dos residentes da área das suas circunscrições. Como resulta do requerimento inicial, entendem as Recorrentes que a agregação dos agrupamentos de escolas de Caranguejeira e de Santa Catarina da Serra irá prejudicar irremediavelmente o direito à Educação das suas populações e destruir o ensino público naquelas duas freguesias, Pois, a agregação de ambos os agrupamentos acarretará o fim do projeto educativo existente no Agrupamento de Escolas de Santa Catarina da Serra, de comprovado sucesso, e levará à migração dos alunos daquele agrupamento para os colégios privados de Fátima. Desta forma, o ato sub judice ofende o direito fundamental à Educação plasmado no art. 73° e seguintes da CRP. O referido ato viola, ainda, formal e substancialmente, os princípios e normas jurídicas aplicáveis à agregação de agrupamentos de escolas, Porque não foram cumpridos os formalismos legalmente exigidos, designadamente, a apresentação da proposta de agregação ao município e aos conselhos gerais dos agrupamentos de escolas, para consulta, conforme dispõe o Despacho n° 4463/2011, de 11 de março, E porque não cumpre os requisitos legalmente estipulados para a criação de novos agrupamentos, nomeadamente, o princípio da agregação de agrupamentos com diferentes níveis de escolaridade, conforme o Despacho n° 5634-F/2012, de 26 de abril. Estabelece o art. 9°, n°2, do CPTA que “ Independentemente de ter interesse pessoal na demanda (...) as autarquias locais (...) têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (...) ”, como o caso do direito à Educação e ao ensino público, consagrados nos artigos 73° e seguintes da CRP. Citando a sentença recorrida, tal disposição visa “ conferir legitimidade ativa às entidades titulares de interesses legítimos contrapostos aos do réu, se e quando, mesmo não sendo parte na relação material subjacente, revelem interesse na instauração, prosseguimento e eventual procedência do pleito. ” Ainda que as Recorrentes não tenham competências específicas na área da organização da rede escolar do ensino público, têm interesse legítimo na defesa dos direitos fundamentais associados à Educação nas suas circunscrições. Caso fosse correto o entendimento do Tribunal a quo , segundo o qual as Recorrentes só teriam legitimidade ativa para a presente providência cautelar caso tivessem competências próprias naquela área especifica, então estariam a agir como partes na relação material subjacente, consequentemente, aquele art. 9°, n°2, do CPTA não teria qualquer aplicabilidade ou propósito de existir. As Recorrentes estão a agir como garantes dos valores e bens constitucionalmente protegidos da Educação, que, no seu entendimento, estão a ser ofendidos pelo ato praticado pela Entidade Recorrida, daí decorrendo a sua legitimidade ativa. A legitimidade ativa também se verifica para efeitos de impugnação de atos administrativos, pois estabelece o art. 55°, n° 1, f) do CPTA que essa legitimidade assiste, entre outras, às pessoas e entidades identificadas no supracitado art. 9°, n° 2. De qualquer forma, a legitimidade ativa das Recorrentes para a impugnação do ato administrativo em causa, e para as respetivas providências cautelares, ao abrigo do art. 112°, n° 1 do CPTA, também advém do facto do processo se debruçar sobre direitos e interesses que às Freguesias de Santa Catarina da Serra e de Chainça incumbe defender, nos termos do disposto no art. 55°, n° 1, c). Na medida em que incumbe às freguesias defender e promover o direito à Educação dos residentes da sua circunscrição, pois têm atribuições e competências nessa matéria, por força do disposto no art. 14° , n° 1, c) da Lei n° 159/99 , de 14 de setembro, e no art. 34°, n° 6, l) da Lei das Autarquias Locais. O facto de as freguesias terem atribuições e competências meramente genéricas no âmbito da Educação é mais que suficiente para lhes atribuir legitimidade ativa por via do referido art. 55°, n° 1, c), quando o que está em causa é exatamente o direito à Educação e ao ensino público. Ainda, o direito à Educação e ao ensino público são, indubitavelmente, interesses dos residentes na área de circunscrição das Recorrentes, que são constitucionalmente consagrados e que merecem proteção jurídica. De acordo com o disposto no art. 2° , n° 2 da Lei n° 83/95 , de 31 de agosto, as autarquias locais têm o direito de ação popular relativamente aos interesses de que sejam titulares os residentes na área da respetiva circunscrição. São interesses protegidos pela presente lei, nos termos do seu art. 1°, n° 2 – entre outros, pois esta é uma enumeração não taxativa – a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público, Os interesses protegidos por aquela lei são os designados interesses difusos, que pertencem à globalidade das pessoas e a ninguém especialmente determinável, nos quais se incluem também os interesses da educação e do ensino público. Assim, as freguesias têm o direito de ação popular relativamente aos interesses sobre a educação e o ensino público dos residentes na área da sua circunscrição. (vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29-04-2003, in www.dgsi.pt) Sendo que, de acordo com o art. 12°, n° 1 da mesma lei, a ação popular administrativa compreende a ação para defesa dos interesses supra enumerados, que é exatamente o processo ora em causa. No entendimento das Recorrentes, o ato praticado pela Entidade Recorrida ofende o direito à Educação e ao ensino público dos residentes da sua circunscrição, É com base nesse pressuposto que as Recorrentes requereram a providência cautelar em apreço, e é com base nesse pressuposto que deve ser avaliada a sua legitimidade ativa. A legitimidade das partes deve ser avaliada pela perspetiva como o autor configura a relação material controvertida, conforme estabelece o n° 3 do art. 26° do CPC . (vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23-09-2004, in www.dgsi.pt) E, na perspetiva das Recorrentes, requerentes da providência cautelar, a relação jurídica material controvertida centra-se na ofensa ao direito à Educação e ao ensino público dos residentes nas freguesias de Santa Catarina da Serra e de Chainça por via do ato administrativo praticado pelo Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, que autorizou a constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira – Santa Catarina da Serra, por agregação dos pré-existentes agrupamentos de escolas de Caranguejeira e de Santa Catarina da Serra. Se do ato administrativo em causa resulta efetivamente alguma ofensa a tais direitos, como entendem as Recorrentes, só em sede de julgamento do presente procedimento cautelar e subsequente ação principal se poderá aferir, pelo que deverá o processo prosseguir para a fase de julgamento. No entanto, o Tribunal a quo julga o processo de constituição de agrupamentos como um interesse ou um valor per si , de forma a que só tem legitimidade ativa por via de qualquer das disposições supra mencionadas (arts. 9°, n° 2, e 55°, n° 1, c), do CPTA, e art. 2°, n° 2 da L83/95) quem tenha competências específicas nesse âmbito. Como resulta dos vários diplomas legais que regulam o processo de agregação de escolas, essa é uma competência exclusiva do Governo, que não pode sequer ser condicionada por nenhuma outra entidade. Consequentemente, seguindo a lógica do Tribunal a quo , nenhuma entidade tem legitimidade para acionar o Governo por qualquer decisão que tome no âmbito da organização da rede escolar do ensino público Tal posição é manifestamente inaceitável num Estado de Direito. A competência para a organização da rede escolar do ensino público, na qual se insere o processo de agregação de escolas, é uma mera ferramenta destinada providenciar aos cidadãos o direito à Educação e ao ensino público que lhes está constitucionalmente assegurado. Estes direitos à Educação e ao ensino público são os verdadeiros interesses/valores em causa, e a atividade do Governo na organização da rede escolar do ensino público não pode pôr em causa tais interesses/valores. Se isso ocorrer, qualquer entidade que tenha a incumbência de defender o direito à Educação e ao ensino público tem legitimidade ativa para acionar o Governo. As ora Recorrentes têm a incumbência de defender os direitos à Educação e ao ensino público dos residentes nas suas áreas de circunscrição, pelo que, por força dos arts. 9°, n° 2 e 55°, n° 1, c) e f) do CPTA, e do art. 1°, n° 2 da L83/95, assiste-lhes legitimidade ativa para acionar a Entidade Demandada pela prática de um ato administrativo que entendem ofender aqueles direitos. Tendo julgado em sentido contrário, considerando as Recorrentes sem legitimidade ativa para o presente pleito, o Tribunal a quo incorreu em erro na interpretação e aplicação da lei de processo, violando o disposto no supra mencionados arts. 9°, n° 2 e 55°, n° 1, c) e f) do CPTA, e do art. 1°, n° 2 da L83/95. Nestes termos, deve este Venerando Tribunal revogar a sentença recorrida, por fazer má interpretação e aplicação do Direito, e proferir acórdão, em sua substituição, que julgue as Recorrentes com legitimidade ativa para a presente providência cautelar, ordenando o prosseguimento dos autos para julgamento.”. O recorrido notificado, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões (cfr. fls. 38 e segs.): “ 1 – As Recorrentes impugnam a decisão que indeferiu, e bem, o pedido de suspensão de eficácia do Despacho de 28 de junho de 2012, que autorizou a constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra, por agregação dos preexistentes agrupamentos de Escolas de Caranguejeira e de Santa Catarina da Serra . 2 – Tudo quanto demais é peticionado resultaria, como consequência direta e imediata, do eventual deferimento da suspensão de eficácia do Despacho de 28 de junho de 2012. 3 – O objeto dos autos radica, precisamente, no pedido de suspensão de eficácia do Despacho de 28 de junho de 2012. 4 – O ato suspendendo concretiza uma decisão governativa de reestruturação ou reorganização da rede escolar pública, efetuada com o objetivo de prover à mais adequada gestão de recursos humanos e materiais dos estabelecimentos de ensino, decisão de alta administração ou mesmo de matriz essencialmente política, resulta de considerações e apreciações de ordem técnica, envolvendo juízos com elevada dose de prognose. 5 – Decisões como a suspendenda (reestruturação ou reorganização da rede escolar pública e criação e/ou agregação de agrupamentos de escolas) cabem apenas na esfera de apreciação do decisor político e no domínio de execução da Administração, e nunca na circunscrição das atribuições funcionais da Juntas de Freguesias. 6 – As Juntas de Freguesias não possuem competência alguma para a prática dos atos subjacentes os presentes autos e, consequentemente, carecem de legitimidade para judicialmente (ou por qualquer outra via) tentarem fazer paralisar o Despacho de 28 de junho de 2012, porquanto as suas competências nesta área inexistem. 7 – Nos termos da alínea l), do n° 6, do art° 34° da Lei n.° 169/99 , de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 5-A/2002 , de 11 de janeiro, compete às juntas de freguesia apoiar e/ou comparticipar , pelos meios adequados, no apoio a atividades de interesse da freguesia , designadamente, de natureza educativa, no contexto das atividades meramente locais, nas quais, seguramente, não se insere a constituição de agrupamentos de escolas e a reestruturação ou reorganização da rede escolar pública . 8 – Na verdade, no processo de constituição de agrupamentos de escolas ou de reestruturação ou reorganização da rede escolar pública as Juntas de Freguesia não têm qualquer intervenção nem mesmo meramente opinativa que o seja . 9 – A constituição de agrupamentos de escolas e a reestruturação ou reorganização da rede escolar pública reportam-se ao paradigma das decisões de alta administração ou mesmo de matriz essencialmente política, que resultam de considerações e apreciações de ordem técnica, envolvendo juízos com elevada dose de prognose. 10 – Ademais nos termos do consignado no ponto 3, do Despacho n° 4463/2011 de 11 de março, apenas aos municípios e aos conselhos gerais , e não às freguesias , compete emitir parecer, sem caráter vinculativo , sobre a proposta de constituição. 11 – Pretendeu-se com ato impugnado, o qual consubstancia, na sua essência, a execução da matéria eminentemente política, criar uma unidade administrativa de maior dimensão, dotada de órgãos de administração e gestão específicas para essa nova unidade; adaptar a rede escolar ao objetivo de uma escolaridade para todos os alunos das escolas integradas no novo agrupamento e promover o desenvolvimento de um projeto educativo comum, articulando níveis e ciclos de ensino distintos, contribuindo de forma efetiva para o sucesso escolar e inclusão de todos alunos, de todas as escolas envolvidas, 12 – Nos presentes autos, em antinomia com o alegado pelas Recorrentes, não está em causa a lesão do direito à educação, porquanto, tal lesão, apenas resultaria do deferimento da ilegal pretensão das Recorrentes, uma vez que o ato político, ora posto em causa, teve como primacial pressuposto o interesse dos alunos, o seu direito ao ensino e ao sucesso escolar. 13 – Neste momento, a regressão de todo o processo seria um fator decisivo para arremessar o caos nas escolas envolvidas, gerando todo um clima de instabilidade nos alunos, de todo indesejável para o normal desenrolar do ano letivo e para o sucesso educativo dos alunos, o que seria gravemente prejudicial ao interesse público em geral, e em especial para os alunos e famílias, postergando o direito ao ensino e ao êxito escolar, realidade esta que as Recorrentes, lamentavelmente, não enxergam, omitem e/ou secundarizam . 14 – À luz de uma perspetiva que se nos afigura apontar para uma visão meramente egoística ou egocêntrica, as Recorrentes alegam que se vai destruir um projeto educativo, no entanto, tudo quanto alegam a este respeito, não tem um mínimo de coerência pedagogia, lógica e/ou altruística, nem assenta em paradigmas reportados a qualquer razão de ciência. 15 – Com o ato prolatado visou-se reforçar a capacidade pedagógica dos estabelecimentos de ensino, propiciando a constituição de um projeto educativo único , potenciador de uma partilha de saberes e de experiências , contribuindo de forma efetiva para o sucesso escolar e inclusão de todos alunos, de todas as escolas envolvidas, - cfr. alíneas b), c) e g), do art° 30 da Lei de Bases do Sistema Educativo. 16 – As questões colocadas pelas Recorrentes a instâncias do recurso interposto – configurando meras alusões conclusivas, sem qualquer razão de ciência, e, por conseguinte, subjetivamente polissémicas, alheias a quaisquer padrões e/ou factos objetivos e concretos, com pertinência, que as ostentem – não têm qualquer suporte de razoabilidade fáctica, jurídica ou pedagógica. 17 – Não estando em causa a violação de qualquer direito fundamental (antes pelo contrário) e o ato prolatado não se inserindo no âmbito do preceituado alínea l), do n° 6, do art° 34° da Lei n.° 169/99 , de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 5-A/2002 , de 11 de janeiro, fenece o recurso ao preceituado no art° 9º, n° 2, do CPTA, por parte da Recorrentes que, consequentemente, são partes ilegítimas. 16 – Concludentemente, ao arrepio do alegado pelas Recorrentes, a sentença prolatada é legal, justa e fez uma interpretação correctíssima da lei.”. Termina pedindo que as recorrentes sejam consideradas partes legítimas ou, caso assim não se entenda, ser negado provimento ao recurso e mantida a sentença recorrida. O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento. O processo vai, sem vistos, à Conferência para julgamento, por se tratar de um processo urgente. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelas recorrentes, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º , n.º 2, 664º , 684º , nºs 3 e 4 e 690º , n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA, além das questões de conhecimento oficioso. A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quanto à falta de legitimidade das Requerentes, em violação do disposto nos artºs. 9º, nº 2 e 55º, nº 1, c) e f), do CPTA e do artº 1º , nº 2 da Lei nº 83/95 . FUNDAMENTOS DE FACTO O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos: “1. O Conselho Municipal de Educação de Leiria, reunido em 28.03.2012, elaborou um parecer sobre a agregação de agrupamentos e escolas não agrupadas onde se pronunciou favoravelmente à manutenção da atual territorialização educativa “ por a mesma se mostrar equilibrada e responder às necessidades das comunidades educativas do concelho ”. Doc. de fls. 2 a 4 do PA, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 2. Tal posição foi também adotada pelos Diretores dos agrupamentos e das escolas secundárias do concelho, bem como pelo Vereador da Educação em reunião realizada com a Diretora da Direção Regional de Educação do Centro (DREC) em 12.04.2012. Doc. de fls. 8 a 14 do PA, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 3. Em nova reunião realizada em 23.04.2012 entre a Diretora da DREC e os Diretores e Presidentes do Conselhos Gerais dos Agrupamentos de Escolas do Concelho de Leiria envolvidos na proposta genérica de agregações, foi reiterada, por estes, de uma forma geral, a sua oposição ao processo de agregações em curso. Doc. de fls. 42 a 46 do PA, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 4. Perante a proposta avançada pela DREC para o concelho de Leiria de fusão dos Agrupamentos de Escolas de Santa Catarina da Serra e da Caranguejeira, foi aprovada, por unanimidade e sem reservas, na sessão de Assembleia de Freguesia de Santa Catarina da Serra, de 20 de abril de 2012, uma moção de reprovação, cujo conteúdo foi dado a conhecer à DREC. Doc. de fls. 68 e 69 a 70 do PA, cujos teores se consideram como integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais. 5. Em 30.04.2012, também a Assembleia Municipal de Leiria aprovou uma moção a exortar a DREC a rever as propostas de agregação sugeridas. Doc. de fls. 79 a 80, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 6. Em 18.05.2012 foi publicado no sítio de internet oficial do Governo um comunicado dando conta da conclusão da primeira fase das agregações de escolas da qual resultou na criação de 115 novas unidades orgânicas. Doc. 7 junto com o Requerimento Inicial (RI), cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 7. O Conselho Geral do Agrupamento de Escolas da Santa Catarina da Serra enviou à DREC um pedido de reapreciação da decisão de agrupamentos de Escolas de Sana Catarina da Serra e da Caranguejeira datado de 22.05.2012. Doc. de fls. 81 a 84 do PA, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 8. Por oficio, de 24.05.2012, da Câmara Municipal de Leiria dirigido ao Ministro da Educação e da Ciência, face ao desconhecimento do município ou dos conselhos gerais do envio de qualquer proposta de agregação, foi solicitado o adiamento da posição e consequente retirada do processo desta 1ª fase. Doc. de fls.92 do PA, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 9. Em 22.06.2012, nos termos do Despacho nº 4463/2011, de 3 de março, bem como do art. 7° do Decreto-Lei nº 75/2008 , de 22 de abril, a Direção Regional de Educação do Centro apresentou ao Secretário de Estado do Ensino e Administração Escolar uma proposta de agregação dos Agrupamentos de Escolas de Santa Catarina da Serra e da Caranguejeira, todas do concelho de Leiria, no Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra, com sede na Escola Básica Dr. Correia Alexandre, datada de 22.06.2012. Doc. de fls. 112 e 113 do PA. 10. Em 28.06.2012, ao abrigo do artigo 6º e atento o disposto no art. 7º do DL nº 75/2008 , de 22 de abril, na sequência da publicação do Despacho nº 5634-F/2012, de 26 de abril, no âmbito do processo de consolidação da reorganização da rede escolar pública do Ministério da Educação e Ciência, o Secretário de Estado de Ensino e da Administração Escolar proferiu despacho através do qual criou a unidade orgânica designada “Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra”, com sede na EB Dr. Correia Alexandre. Doc. de fls. 112 e 118 do PA. 11. Por comunicado publicado no sítio oficial do Governo de Portugal, em 03.07.2012, foi dada a conhecer a realização das cerimónias de tomada de posse das Comissões Administrativas Provisórias (CAP) dos novos agrupamentos de escolas. Doc.11 junto com o RI, cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 2.2 FACTOS NÃO PROVADOS Não se vislumbram factos alegados cuja não prova releve para a decisão da causa.”. DE DIREITO Vêm as recorrentes a juízo impugnar a decisão que julgou verificada a exceção de ilegitimidade ativa das requerentes e, em consequência, julgou improcedente a providência cautelar requerida, absolvendo a entidade requerida da instância. Segundo as recorrentes a sentença incorre em erro de julgamento quanto à sua falta de legitimidade, em violação do disposto nos artºs 9º, nº 2 e 55º, nº 1, c) e f), do CPTA e do artº 1º , nº 2 da Lei nº 83/95 . Alegam que vêm requerer a suspensão judicial de eficácia do ato que determinou a agregação de Agrupamentos de Escolas, autorizando a constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra, por agregação dos agrupamentos pré-existentes, sendo a causa de pedir a proteção do direito à educação e ao ensino público dos residentes da área das suas circunscrições, por entenderem que a sobredita agregação irá prejudicar irremediavelmente o direito à educação das suas populações e destruir o ensino público naquelas duas freguesias, ao acarretar o fim do projeto educativo existente no Agrupamento de Escolas de Santa Catarina da Serra, levando à migração dos alunos do agrupamento para os colégios privados de Fátima. Além da violação do direito à educação, alegam ainda as recorrentes que o ato suspendendo viola as normas e princípios aplicáveis à agregação de agrupamentos de escolas, por não terem sido cumpridos os formalismos exigidos, neste caso, a apresentação de proposta de agregação ao Município e aos Conselhos Gerais dos Agrupamentos de Escolas, para consulta, conforme dispõe o Despacho nº 4463/2011, de 11/03, além de que não são cumpridos os requisitos estipulados para a criação de novos agrupamentos, conforme o Despacho nº 5634-F/2012, de 26/04. Defendem as recorrentes que ainda que não tenham competências específicas na área da organização da rede escolar do ensino público, têm interesse legítimo na defesa dos direitos fundamentais associados à educação nas suas circunscrições, agindo como garantes dos valores e bens constitucionalmente protegidos da educação, incumbindo-lhes defender e promover o direito à educação dos residentes da sua circunscrição, por terem atribuições e competências nessa matéria, por força do artº 14º , nº 1, alínea c) da Lei nº 159/99 , de 14/09 e no artº 34º, nº 6, alínea l) da Lei das Autarquias Locais. Pelo que, por as freguesias terem atribuições e competências, ainda que meramente genéricas no âmbito da educação, defendem que têm legitimidade ativa, à luz do artº 55º, nº 1, c) do CPTA, em defesa do direito à educação e ao ensino público dos seus residentes. Vejamos. A questão decidenda respeita a saber se uma Freguesia tem legitimidade ativa para impugnar e, consequentemente, pedir a suspensão de eficácia, do ato administrativo que determina a agregação de Agrupamentos de Escolas, no âmbito da sua circunscrição territorial, em defesa do direito à educação e ao ensino público dos seus residentes. Na sentença recorrida entendeu-se que não, fundamentalmente porque as freguesias requerentes não são titulares da relação material controvertida, não sendo destinatárias da decisão de constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra e ainda porque a decisão suspendenda em nada afeta o exercício das atribuições e competências próprias das freguesias. Tendo por assente que os Agrupamentos de Escolas, objeto do ato suspendendo, se situam na área de circunscrição territorial de cada uma das freguesias requerentes, vejamos o enquadramento de Direito. Conforme bem ajuizou a sentença recorrida, o ato suspendendo relativo à agregação de Agrupamentos de Escolas, insere-se no âmbito da reorganização e consolidação da rede escolar do ensino público. Segundo o ponto 3.1. do Despacho nº 5634-F/2012, do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, datado de 26/04/2012, o Ministério da Educação e Ciência deve concluir, até ao final do ano escolar de 2012-2013, o processo de agregação de escolas e a consequente constituição de Agrupamentos. O agrupamento de escolas , resultante dos processos de agregação previstos nos artigos 6º e 7º do D.L. nº 75/2008, de 22/04, é uma unidade organizacional, dotada de órgãos próprios de administração e gestão, constituída pela integração de estabelecimentos de educação pré escolar e escolas de diferentes níveis e ciclos de ensino, com vista à concretização de determinados princípios (ponto 1.1 do Despacho nº 5634-F/2012). Numa lógica de reorganização da rede escolar o regime de autonomia das escolas, aprovado pelo D.L. nº 75/2008, de 22/04, prevê, nos seus artigos 6º e 7º, além da criação de agrupamentos de escolas, a possibilidade de a administração educativa constituir unidades administrativas de maior dimensão, por agregação de agrupamentos e escolas não agrupadas, por sua iniciativa ou sob proposta dos agrupamentos e escolas não agrupadas. A agregação de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas, nos termos do artigo 7º do D.L. nº 75/2008, de 22/04, pode ser da iniciativa das direções regionais de educação ou dos agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas (cfr. ponto 1 do Despacho nº 4463/2011 do Secretário de Estado da Educação, de 01/03/2011). Nos termos dos pontos 2 e 3 do Despacho nº 4463/2011, quando as propostas de agregação sejam da iniciativa dos agrupamentos e das escolas, são as mesmas dirigidas ao Diretor Regional de Educação territorialmente competente, após consulta aos Municípios respetivos, mas quando forem da iniciativa da Direção Regional de Educação territorialmente competente, as propostas de agregação de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas são precedidas de consulta aos Conselhos Gerais dos Agrupamentos e Escolas e aos Municípios respetivos, equivalendo o silêncio à aceitação tácita das propostas. A decisão sobre a agregação de agrupamentos e escolas não agrupadas compete ao membro do Governo responsável pela área da educação, mediante parecer prévio do serviço com competência em matéria de coordenação do planeamento da rede escolar (ponto 6 do Despacho nº 4463/2011). Do ponto de vista do enquadramento das atribuições das Freguesias, releva a disciplina prevista na Lei nº 159/99 , de 14/09, que aprova o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, a qual prevê na sua alínea c), do nº 1 do artº 14º, que as Freguesias dispõem de atribuições no domínio da “ Educação ”. Por sua vez, a Lei nº 169/99 , de 18/09, que estabelece o quadro de competências , assim como o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, estabelece na alínea l), do nº 6 do seu artº 34º, quanto às competências próprias da Junta de Freguesia, que lhe cabe “ apoiar ou comparticipar, pelos meios adequados, no apoio a atividades de interesse da freguesia, de natureza social, cultural, educativa , desportiva, recreativa ou outra ” (sublinhado nosso). Por isso, ainda que atribuições e competências atribuídas de forma genérica e pouco concretizada, a educação não está excluída do âmbito das atribuições e competências das Freguesias, tratando-se de direito ou interesse que lhe cabe apoiar ou comparticipar. Perante o exposto, vejamos a questão submetida a juízo, relativa à legitimidade das autarquias locais, Freguesias, para pedir a suspensão de eficácia do ato administrativo que determina a agregação de Agrupamentos de Escolas. É sabido que todo aquele que possua legitimidade para propor uma ação junto dos Tribunais Administrativos, tem o direito de ver acautelada a utilidade do processo principal – nº 1 do artº 112º do CPTA. Pelo que a legitimidade em sede cautelar afere-se em função da legitimidade estabelecida quanto à ação principal. No caso da legitimidade ativa para a instauração de ação administrativa especial de pretensão conexa com ato administrativo, relevam as disposições dos artºs. artº 9º, 55º e 68º do CPTA. Isto porque a legitimidade ativa, na lei processual administrativa, é determinada pela disciplina específica prevista para cada meio processual. Segundo tais preceitos, o autor é considerado parte legítima “ quando alegue ser parte na relação material controvertida ” (artº 9º nº 1 do CPTA) e, “ independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares, destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais ” (artº 9º, nº 2 do CPTA). Nos termos do disposto na alínea c), do nº 1, do artº 55º e na alínea b), do nº 1, do artº 68º, ambos do CPTA, tem legitimidade para impugnar um ato administrativo e para pedir a condenação à prática de um ato administrativo devido, respetivamente, as “ pessoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender ”. Ainda segundo a alínea f), do nº 1, do artº 55º do CPTA, tem legitimidade para impugnar um ato administrativo, as “ pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do artigo 9º ”. Assim, além da legitimidade direta ou pessoal , atribuída em função da titularidade da relação material controvertida, a lei reconhece legitimidade a outras pessoas e entidades, independentemente de terem interesse pessoal na demanda , como o caso das autarquias locais. Nesta segunda situação, está em causa uma legitimidade indireta ou impessoal , porque as pessoas ou entidades agem em juízo no exercício da ação popular, na defesa ou representação judicial dos interesses gerais da coletividade, isto é, na defesa de certos direitos, valores ou bens constitucionalmente protegidos. Acautela assim a lei processual a tutela dos direitos difusos , a que se reporta o artº 52º, nº 3 da Constituição, prevendo-se, a par do contencioso de pendor subjetivista , a tutela objetiva da legalidade administrativa. A Constituição configurou a ação popular como uma forma de legitimidade processual ativa dos cidadãos, que poderá ser exercitada perante qualquer Tribunal, independentemente do interesse pessoal ou da existência de uma relação específica com os bens ou interesses difusos que estiverem em causa – cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “ Constituição da República Portuguesa Anotada ”, pág. 281 e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “ Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos ”, Almedina, 2005, pág. 66. Porque a lei processual não regula a disciplina da legitimidade indireta ou impessoal , remete as suas especificidades para o que se consagre “ nos termos previstos na lei ”, associando-a “ quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender ”. Por isso, releva, quanto a tais efeitos, não só a Lei nº 83/85 , de 31/08, a Lei de Ação Popular, como as disposições relativas às atribuições e competências da Freguesia e dos seus respetivos órgãos. A lógica subjacente à legitimidade indireta ou impessoal , consiste em alargar o universo das pessoas ou entidades com legitimidade ativa no processo administrativo em matéria de proteção de interesses difusos, dispensando-as de possuir um interesse próprio ou direto, ou seja, mesmo que não seja afetada por qualquer ato ou medida administrativa. Especificamente quanto às autarquias locais, “ a sua legitimidade difusa assenta no facto de os bens ou valores constitucionalmente tutelados, embora radicados em toda a coletividade, terem (ou poderem ter) particular incidência na área de uma ou mais freguesias ou municípios – o que, naturalmente, restringe a sua legitimidade aos processos em que se discutam questões respeitantes aos efeitos da medida administrativa na sua própria circunscrição ( artº 2º /2 da Lei nº 83/95 ), não podendo agir judicialmente para defesa de interesses difusos postos em causa noutro local do território nacional. ” (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “ Código do Processo nos Tribunais Administrativos ”, 2004, I Vol., pág.163). Questão relevante que se coloca consiste a de saber se as autarquias locais além de terem a sua legitimidade limitada em função da sua área de circunscrição, ou seja, mediante uma limitação territorial , também têm a sua legitimidade delimitada em função das suas legais atribuições e competências, ou por outra, em função da sua limitação competencial . A questão não tem resposta unívoca na nossa doutrina. Para Miguel Teixeira de Sousa, “ a legitimidade popular pertence não só a cidadãos, a associações e a fundações (cfr. artº 2º, nº 1, LPPAP), mas também às autarquias locais, quando estas procurem defender os interesses dos titulares que tenham residência na área da respetiva circunscrição (artº 2º, nº 2, LPPAP). Para além desta limitação territorial, uma outra se impõe: é necessário que a defesa e a promoção do interesse difuso que a autarquia pretende tutelar através da ação popular se inclua nas suas competências legais ” (cfr. “ A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos ”, Lex, 2003, pág. 200). Doutro modo entendem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, negando que haja a citada limitação competencial , em que as autarquias apenas poderiam agir ou intervir processualmente quando estejam em causa interesses difusos que se incluam no âmbito das suas atribuições legais, por “ a legitimidade social das autarquias locais não ter como fundamento a defesa das suas atribuições ou interesses nestas matérias, mas a defesa dos interesses da respetiva comunidade de pessoas e, portanto, de tudo que as afetar em relação a estes bens ou valores constitucionalmente protegidos ” ( in “ Código do Processo nos Tribunais Administrativos ”, 2004, I Vol., pág. 163). No mesmo sentido parecem apontar, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, quando dizem que « (…) a expressão “nos termos previstos na lei” ínsita no nº 2 do artigo 9º , pretende efetuar uma remissão para os artigos 2º e 3º da Lei nº 83/95 , diploma que regula, em termos gerais, o direito de participação procedimental e de ação popular (sem prejuízo de outros diplomas que contém previsão específica sobre a matéria). Tal significa que, à partida, são titulares do direito de ação popular, dispondo de legitimidade ativa para defesa de interesses difusos, os “cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos” e as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, desde que preencham os requisitos mencionados no artigo 3º da Lei nº 83/95 , e ainda as autarquias locais, “em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição” » (cfr. “ Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos ”, Almedina, 2005, pág. 67), isto é, definindo a legitimidade das autarquias locais em função dos interesses que os seus residentes sejam titulares na respetiva área de circunscrição e não mediante a sua limitação competencial. No caso dos autos, as Freguesias requerentes vêm a juízo requerer a suspensão do ato administrativo de constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra, por agregação dos pré-existentes Agrupamentos de Escolas de Caranguejeira e de Santa Catarina da Serra e a proibição da prática e suspensão de todos os atos de execução desse ato, suportando tal pretensão cautelar na sua legitimidade baseada no direito de ação popular, relativamente aos interesses de que são titulares os residentes na área da circunscrição, resultante do artº 9º , nº 2 do CPTA e da Lei nº 83/95 , em defesa do direito à educação e ao ensino público dos residentes da área das suas circunscrições, por entenderem que tal agregação irá prejudicar irremediavelmente o direito à educação das suas populações e destruir o ensino público das duas freguesias, acarretando o fim do projeto educativo existente no Agrupamento de Escolas de Santa Catarina da Serra, levando à migração dos alunos do agrupamento. Além da violação do direito à educação, alegam ainda que o ato suspendendo viola as normas e princípios aplicáveis à agregação de agrupamentos de escolas, por não terem sido cumpridos os formalismos exigidos, a apresentação de proposta de agregação ao Município e aos Conselhos Gerais dos Agrupamentos de Escolas para consulta, e ainda de que não são cumpridos os requisitos estipulados para a criação de novos agrupamentos. Ora, não há dúvidas de que os residentes nas circunscrições das Freguesias requerentes, são afetados pelo ato administrativo suspendendo e que o nº 2 do artº 2º da Lei nº 83/95 , de 31/08, conjugado com os artºs 9º nº 2 e 55º, nº 1, alínea f), do CPTA, confere titularidade do direito de ação popular às autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição. Tal permite afirmar, por si só, a legitimidade ativa das Requerentes para requererem a presente providência. Além disso, por força do disposto artº 14º , nº 1, c) da Lei nº 159/99 , de 14/09 e no artº 34º , nº 6, l) da Lei nº 169/99 , de 18/09, têm as Freguesias e os seus respetivos órgãos, atribuições e competências em matéria de “ Educação ”. Embora as competências previstas sejam diminutas e pouco concretizadas, não deixam de se encontrar consagradas na lei, pelo que, não é possível afirmar que a defesa do direito à educação seja estranho às atribuições das Freguesias, por o mesmo estar incluído no âmbito das suas atribuições legais. Donde, quer por via da defesa do direito à educação de que são titulares os residentes nas suas circunscrições, quer por via da defesa de direito que se inclui nas suas atribuições e competências legais, têm as Freguesias, ora recorrentes, legitimidade ativa para requerer a adoção da providência requerida. Não está em causa um legitimidade assente na titularidade da relação material controvertida, por as Freguesias, requerentes, não serem as destinatárias da decisão de constituição do Agrupamento de Escolas Caranguejeira-Santa Catarina da Serra, mas antes uma legitimidade decorrente de serem pessoas coletivas de direito público, de população e território, e de terem a “ Educação ” prevista nas suas legais atribuições, concedendo a lei que ajam em juízo em defesa desse direito, nos termos do artº 9º , nº 2 e da Lei nº 83/95 , de 31/08 e ainda dos artºs. 55º, nº 1, alíneas c) e f), 68º, nº 1, alínea c) e 112º, nº 1, todos do CPTA. As requerentes, Freguesias, têm interesse legítimo na defesa do direito fundamental à educação e ao ensino público dos seus residentes, no âmbito do seu limite territorial ou das suas respetivas circunscrições, agindo como garantes do valor e bem constitucionalmente protegido da educação e em defesa e promoção do direito à educação dos residentes da sua circunscrição, por força do artº 14º , nº 1, c) da Lei nº 159/99 , de 14/09 e no artº 34º , nº 6, l) da Lei nº 169/99 , de 18/09. Ao decidir em sentido contrário, incorreu a sentença recorrida no erro de julgamento que se mostra assacado, reconhecendo-se legitimidade ativa às Requerentes para requerem providência como a requerida. Tendo a sentença julgado procedente a exceção de ilegitimidade ativa das Requerentes, não foram apreciados os requisitos de decretamento da providência, nos termos do disposto no artº 120º do CPTA, o que caberia a este Tribunal, nos termos do disposto no artº 149º, nº 4 do CPTA. Porém, considerando a alegação que é feita pelas requerentes no requerimento inicial, designadamente, em relação aos prejuízos que a execução do ato suspendendo produzirá e mostrando-se requerida a produção de prova testemunhal, mediante o arrolamento de testemunhas, sem que seja possível a este Tribunal de recurso concluir pela desnecessidade da sua inquirição, devem os autos baixar para o conhecimento e decisão sobre o pedido de decretamento da providência e para a produção de prova que se reputar necessária ao proferimento da respetiva decisão. Em consequência, será de julgar procedente o recurso, por provados os seus fundamentos, incorrendo a sentença recorrida no erro de julgamento de Direito que se mostra assacado. Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC , conclui-se da seguinte forma: Todo aquele que possua legitimidade para propor uma ação junto dos Tribunais Administrativos, tem o direito de ver acautelada a utilidade do processo principal (nº 1 do artº 112º do CPTA), aferindo-se a legitimidade em sede cautelar pela legitimidade estabelecida quanto à ação principal. II. No caso da legitimidade ativa para a instauração de ação administrativa especial de pretensão conexa com ato administrativo, relevam as disposições dos artºs. 9º, 55º e 68º do CPTA. III. Nos termos dos artsº. 55º, nº 1, alínea c) e 68º, nº 1, alínea b), do nº 1, do CPTA, tem legitimidade para impugnar um ato administrativo e para pedir a condenação à prática de um ato administrativo devido, as “ pessoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender ”. Segundo o artº 55º, nº 1, alínea f) do CPTA, tem legitimidade para impugnar um ato administrativo, as “ pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do artigo 9º ”. Além da legitimidade direta ou pessoal , atribuída em função da titularidade da relação material controvertida, a lei reconhece legitimidade a outras pessoas e entidades, independentemente de terem interesse pessoal na demanda , como o caso das autarquias locais (cfr. artº 9º, nº 2 do CPTA). VI. Neste segundo caso, está em causa uma legitimidade indireta ou impessoal , agindo as pessoas ou entidades em juízo no exercício da ação popular , na defesa ou representação judicial dos interesses gerais da coletividade, isto é, na defesa de certos direitos, valores ou bens constitucionalmente protegidos, os direitos difusos , a que se reporta o artº 52º, nº 3 da Constituição. VII. A Constituição configurou a ação popular como uma forma de legitimidade processual ativa dos cidadãos, que poderá ser exercitada perante qualquer Tribunal, independentemente do interesse pessoal ou da existência de uma relação específica com os bens ou interesses difusos que estiverem em causa. Porque a lei processual não regula a disciplina da legitimidade indireta ou impessoal , remete as suas especificidades para o que se consagre “ nos termos previstos na lei ”, associando-a “ aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição ” e “ quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender ”, relevando não só a Lei nº 83/85 , de 31/08 (Lei de Ação Popular), como as disposições relativas às atribuições e competências da Freguesia e dos seus respetivos órgãos. Nos termos do artº 14º , nº 1, alínea c) da Lei nº 159/99 , de 14/09, as Freguesias dispõem de atribuições no domínio da “ Educação ” e segundo o artº 34º , nº 6, alínea l) da Lei nº 169/99 , de 18/09, cabe à Junta de Freguesia, enquanto competência própria , apoiar ou comparticipar, pelos meios adequados, no apoio a atividades de natureza educativa . XI. Quer por via da defesa do direito à educação de que são titulares os residentes nas suas circunscrições ( limitação territorial ), quer por via da defesa de direito que se inclui nas suas atribuições e competências legais ( limitação competencial ), têm as Freguesias, ora recorrentes, legitimidade ativa para requerer a adoção da providência requerida, de suspensão de eficácia do ato administrativo de constituição do Agrupamento de Escolas, por agregação dos pré-existentes. Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e em determinar a baixa dos autos para o seu normal prosseguimento, com a inquirição das testemunhas arroladas e a decisão sobre o pedido. Custas pelo recorrido. (Ana Celeste Carvalho - Relatora) (Maria Cristina Gallego Santos) (António Paulo Vasconcelos)