02997/25.9BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

Acordam na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte Relatório: «AA», com residência em Rua ..., ..., intentou o presente processo cautelar contra a [SCom01...], EM, pedindo a suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Administração da Requerida datado de 31.10.2024, que determinou a resolução do contrato de arrendamento com renda apoiada. Por sentença de 16 de fevereiro de 2026 foi indeferida a providência. O Requerente, não se conformando com o julgado, recorre de tal sentença formulando as seguintes conclusões: A sentença é nula por défice de instrução, ao ter indeferido a prova testemunhal essencial para apurar a verdade material sobre a ocupação do locado (Art.º 118.º, n.º 3 do CPTA). O ato administrativo de resolução assenta em erro grosseiro sobre os pressupostos de facto, o que, no contexto de habitação social e vulnerabilidade do Recorrente, atinge o núcleo essencial de direitos fundamentais. O direito à habitação (Art. 65.º CRP), uma vez densificado e concretizado através de um contrato de renda apoiada, deixa de ser uma "norma programática" e passa a ser um direito subjetivo consolidado. A extinção desse direito sem fundamento válido atinge o "núcleo duro" da dignidade da pessoa humana. Sendo nulo, a impugnação pode ser feita a todo o tempo ( Art. 162.º , n.º 2 do CPA ), logo, a ação principal é viável e o requisito do fumus boni iuris (aparência do direito) está preenchido. Sendo o ato nulo por força do Art.º 161.º , n.º 2, al. d) do CPA , não opera o prazo de caducidade de 3 meses, pelo que o requisito da aparência do bom direito mostra-se preenchido. Deve a sentença ser revogada, ordenando-se a baixa dos autos para produção de prova e subsequente decretamento da suspensão de eficácia do ato de despejo.” A Requerida apresentou contra-alegações, concluindo o seguinte: A alegação de arbitrariedade do ato administrativo não se sustenta, sendo o ato praticado com base em factos verificados, respeitando o contraditório e as normas legais aplicáveis. A entidade requerida, na qualidade de gestora do parque habitacional social, tem o dever legal de atuar perante incumprimentos contratuais, designadamente a ocupação indevida de habitação. Este dever é particularmente relevante em contexto de escassez de habitação social, garantindo que os imóveis sejam atribuídos a quem deles efetivamente necessita, assegurando a finalidade social do programa habitacional. A decisão de resolver o contrato responde tanto ao incumprimento do recorrente como ao interesse público superior, consistente na correta gestão do parque habitacional. O Tribunal a quo declarou corretamente a caducidade do direito de ação, uma vez que a providência cautelar foi interposta fora do prazo legal e não houve ação administrativa principal, consolidando a estabilidade do ato administrativo. O direito à habitação, previsto no artigo 65.º da Constituição, tem natureza social e programática, não conferindo imunidade absoluta aos atos administrativos legalmente praticados. O ato de resolução não atinge o núcleo essencial do direito à habitação, pois o recorrente não reside no imóvel, que se encontra ocupado por terceiro estranho ao agregado familiar. O recorrente não se encontra desprovido de abrigo, dispondo de alternativas de residência e acesso a apoios sociais, caso necessário. A dispensa da prova testemunhal foi correta e proporcional, tendo todos os elementos necessários à formação do juízo sido adequadamente documentados nos autos, respeitando os princípios da economia processual. O ato administrativo já se encontrava estabilizado e em execução, incluindo o procedimento de despejo, não podendo a presente providência cautelar ressuscitar o ato ou impedir os seus efeitos.” O Ministério Público, junto deste Tribunal, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso. Questão prévia: Do efeito do recurso: O Recorrente requer a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, nos termos do art.º 143º, n.º 4 do CPTA. Nos termos do nº 1 do artº. 143º do CPTA, em regra, os recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida sendo que, por sua vez, o nº 2 estabelece as exceções a essa regra (efeito meramente devolutivo). É meramente devolutivo o recurso interposto de decisões respeitantes a processos cautelares (al. b) do nº 2 do artigo 143º). O regime estatuído nos números seguintes (nºs 3, 4 e 5) de acordo com o qual o tribunal pode alterar o efeito-regra dos recursos (atribuindo-lhe efeito suspensivo) é um contraponto à regra do nº 1. Reporta-se aos casos em que, sendo de atribuir efeito suspensivo ao recurso por força do nº 1, foi requerida a atribuição de efeito devolutivo (cfr n.º 3), prevendo-se, em seguida e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (n.º 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (n.º 5). Assim, o n.º 4 do art.º 143.º não é aplicável “às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que diretamente decorrem do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 5.ª edição, 2022, pág. 1156 e acórdão do STA, de 03.11.2022, Proc. 01465/19.2BELSB , publicado em www.dgsi.pt) Nestes termos, mantém-se o efeito meramente devolutivo fixado ao recurso interposto. II - Objeto do Recurso: Em face das conclusões formuladas pelo Recorrente nas suas alegações, cumpre decidir se o Tribunal a quo incorreu em erro ao julgar que não se verifica o fumus boni iuris . Fundamentação De Facto: O Tribunal a quo julgou provados os seguintes factos, que não foram impugnados nesta sede: Em 31.10.2024, o Conselho de Administração da Requerida deliberou a resolução do contrato de arrendamento com renda apoiada que havia sido celebrado com o Requerente, com fundamento na não utilização permanente da habitação por período seguido superior a 6 meses, pelo arrendatário «AA», bem como permanência na habitação, por período superior a um mês, de pessoa que não pertence ao agregado familiar, sem autorização prévia (cfr. resumo da deliberação a fls. 83 e ss do p.a.). Em 04.01.2025, ao Requerente foi lido e entregue o ofício n.º 111188/2024, através do qual lhe foi comunicado o teor da deliberação referida em 1 (cfr. ofício a fls. 84 do p.a. e certidão de notificação pessoal a fls. 88 do p.a.). Em 13.10.2025 foi afixado edital no imóvel sito na Rua ..., em ..., com o seguinte teor parcial: “ Notifica-se «AA» (…) que o Conselho de Administração da [SCom01...], EM, deliberou por unanimidade em reunião ordinária datada de 18 de agosto de 2025, ordenar o despejo imediato e a desocupação da habitação sita na Rua ..., ..., no Conjunto Habitacional de .... Tal deliberação teve por fundamento o incumprimento do prazo concedido para efeito de entrega voluntária da habitação social acima identificada, o qual cessou a 19 de maio de 2025 (…). Deste modo, deverá proceder à desocupação da habitação, deixando-a livre de pessoas e bens, no prazo máximo de 3 dias úteis a contar da afixação do presente edital, sob pena de execução coerciva da ordem de despejo (…) ” (cfr. certidão de afixação e edital a fls. 99 e ss do p.a.). A p.i. da presente ação cautelar foi apresentada via SITAF em 15.10.2025, não tendo sido até à presente data intentada a ação principal correspondente. Foi julgado inexistirem factos não provados com relevância para a decisão da causa. Fundamentação De Direito: O invocado défice de instrução decorrente do indeferimento do requerimento probatório nos termos do art.º 118º, n.º 3 do CPTA não consubstancia uma causa de nulidade da sentença ou nulidade processual, ao contrário do que parece afirmar o Recorente. Tendo sido interposto recurso da sentença proferida na mesma data em que foi proferido o despacho de indeferimento do requerimento probatório, o invocado défice instrutório há-de traduzir-se em erros na seleção da matéria de facto (como relevante para a apreciação dos pressupostos da tutela cautelar) ou no julgamento de determinado facto como provado ou não provado (M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, pág. 1010). Sendo que tal apreciação só terá cabimento se se vier a julgar que, tal como defende o Recorrente, os vícios de que padecerá o ato suspendendo são suscetíveis de gerar a sua nulidade e que, portanto, foi tempestiva a sua impugnação pelo que, ao menos com esse fundamento, não se poderia concluir pela inexistência de fumus boni iuris . O Recorrente continua a sustentar que a violação do direito à habitação (art.º 65º da CRP) constitui fundamento de nulidade do ato administrativo, nos termos do at.º 161º, n.º 2, al. d) do CPA. Não tem razão. A questão de saber se a violação do direito à habitação a que se refere o art.º 65º da CRP determina a nulidade de um ato administrativo foi julgada, designadamente, pelo Supremo Tribunal Administrativo em 09.01.2020, no âmbito do processo 01846/17.6BEPRT (publicado em www.dgsi.pt ) em termos a que adere este Tribunal e que, por constituir uma súmula exemplar da jurisprudência e da doutrina nesta matéria, se transcreve: (…) “O “direito à habitação”, previsto e garantido no art. 65º da CRP, é um “direito fundamental” que, todavia, não se inclui nos “direitos, liberdades e garantias” elencados nos arts. 24º a 57º da CRP (pessoais, arts. 24º a 47º; políticos, arts. 48º a 52º; ou dos trabalhadores, arts. 53º a 57º), nem nos direitos de natureza análoga, não gozando, de pleno, das características e do específico regime jurídico destes (cfr. arts. 18º e 17º nº 1), nomeadamente: aplicabilidade direta e imediata (dada a natureza precetiva); vinculação das entidades públicas e privadas; direito de resistência; suspensão condicionada; limite material de revisão constitucional; responsabilidade civil das entidades públicas; especial forma de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva (v.g., arts. 107º a 111º do CPTA); exigências específicas impostas à lei restritiva (reserva de lei formal, art. 165º nº 1 b; reserva de lei material, art. 18º nº 3 “in initio”; proibição de retroatividade, art. 18º nº 3 “in medio”; respeito pelo “conteúdo essencial do direito”, art. 18º nº 3 “in fine”). Efetivamente, trata-se de um “direito social”, previsto no Título III da CRP no âmbito dos direitos “económicos, sociais e culturais”, para os quais se estabelece uma diferente proteção jurídica, significativamente inferior à dos “direitos, liberdades e garantias”, condicionada, desde logo, pela capacidade financeira do Estado. Enquanto os “direitos, liberdades e garantias” se caracterizam, como vimos, pela sua aplicabilidade direta e imediata, ou seja, sem necessidade da intermediação do legislador ordinário para a sua conformação (ainda que a legislação ordinária possa ter um papel importante tendo em vista a sua exequibilidade, regulamentação, proteção ou ampliação), uma vez que são consubstanciados por normas constitucionais “precetivas” (diretamente atribuidoras de direitos subjetivos), já os direitos sociais se caracterizam pela necessidade da intervenção criadora do legislador (ainda que vinculado às imposições das “normas programáticas” constitucionais, mas dotado de ampla discricionariedade político-legislativa) no sentido da configuração concreta de tais direitos - geralmente resultantes em “direitos a prestações” -, definindo as respetivas prioridades e intensidades. Cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 130/92, de 1/4/1992: «O "direito à habitação", ou seja, o direito a ter uma morada condigna, como direito fundamental de natureza social, situado no Capítulo II (direitos e deveres sociais) do Título III (direitos e deveres económicos, sociais e culturais) da Constituição, é um direito a prestações. Ele implica determinadas acções ou prestações do Estado, as quais, como já foi salientado, são indicadas nos nºs 2 a 4 do artigo 65º da Constituição (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 1991, p. 680 - 682). Está-se perante um direito cujo conteúdo não pode ser determinado ao nível das opções constitucionais, antes pressupõe uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, e cuja efectividade está dependente da chamada "reserva do possível" (Vorbehalt des Möglichen), em termos políticos, económicos e sociais [cfr. J.J. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, p. 365, e Tomemos a Sério os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, Separata do Número Especial do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra - "Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Arruda Ferrer Correia" - 1984, Coimbra, 1989, p. 26; J.C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976 (Reimpressão), Coimbra, Almedina, 1987, p. 199 ss., 343 ss.]. O direito à habitação, como um direito social que é, quer seja entendido como um direito a uma prestação não vinculada, recondutível a uma mera pretensão jurídica (cfr. J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 205, 209) ou, antes, como um autêntico direito subjectivo inerente ao espaço existencial do cidadão (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p.680), não confere a este um direito imediato a uma prestação efectiva, já que não é directamente aplicável, nem exequível por si mesmo». Ou o nº 280/93, de 30/3/1993: «O direito à habitação traduz-se, assim, no seu aspecto positivo, na exigência de medidas e prestações do Estado visando a sua realização mas que todavia não confere a qualquer cidadão um direito imediato a uma prestação efectiva, porquanto não é directamente aplicável ou exequível, exigindo uma actuação do legislador que permita concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei». Ou o nº 806/93, de 30/11/1993: «A concepção constitucional quanto à efectivação do direito à habitação é, assim, uma concepção «plural» ou «aberta» quanto aos meios, que tanto pode ser canalizada na promoção e regulação da oferta habitacional, como da sua procura. (…) Logo, está em causa uma pura opção de política social, adoptada ao abrigo da liberdade que assiste ao legislador, dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos. Não pode, pois, um juízo de constitucionalidade incidir sobre as finalidades dessa política, mas tão somente sobre o confronto dos normativos que a corporizam com os pertinentes preceitos constitucionais». Nos mesmos sentidos, entre muitos outros, também os nºs 131/92, de 1/4/1992, 151/92, de 8/4/1992, 381/93, de 8/6/1993, 829/96, de 26/6/1996, 60/99, de 2/2/1999, de 21/9/1999, 649/99, de 24/11/1999, 29/00, de 12/1/2000, 321/00, de 21/6/2000, 280/01, de 26/6/2001, 402/01, de 26/9/2001, 457/01, de 23/10/2001, 465/01, de 24/10/2001, 374/02, de 26/9/2002, 590/04, de 6/10/2004, 406/07, de 11/7/2007, 269/19, de 15/5/2019. Como refere Jorge Miranda/Rui Medeiros (anotação IV ao art. 65º, in “Constituição Portuguesa Anotada, vol. I”, U. Católica Editora, 2ª edição, 2017, pp. 959/960): «enquanto direito fundamental de natureza social, o direito à habitação “pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respectivo conteúdo” (…). Dos nºs 2 e 3 do art. 65º extraem-se, concretamente, os princípios fundamentais que devem ser observados numa política de habitação constitucionalmente comprometida (…). Em qualquer caso, nesta dimensão impositiva, do art. 65º não se retira “um direito imediato a uma prestação efectiva, porquanto não é directamente aplicável ou exequível, exigindo uma atuação do legislador que permita concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei”». E segundo Jorge Miranda (“Direitos Fundamentais”, Almedina, 2ª edição, 2018, p. 121): «os direitos de liberdade constam de normas constitucionais precetivas e, quase todos, de normas precetivas exequíveis por si mesmas (…). Os direitos sociais constam de normas programáticas. Nem é só pela natureza das coisas que a margem de decisão do legislador frente aos direitos de liberdade se oferece mais restrita do que perante os direitos sociais. Há, outrossim, uma razão política: a coerência com os princípios democráticos pluralistas». Do exposto resulta que, em princípio, os direitos sociais, como o direito à habitação previsto no art. 65º da CRP, não atribuem aos cidadãos direitos subjetivos imediatamente exigíveis face ao Estado/Administração. As possíveis exigências do cidadão perante o Estado/Administração serão aquelas que resultarem permitidas do que for intermediadamente estabelecido pelo legislador ordinário. Como refere Vieira de Andrade: «Pode dizer-se, com base na Constituição, em que termos o Estado está obrigado a garantir emprego aos cidadãos? a estabelecer um nível de salário mínimo? a assegurar uma habitação condigna às pessoas? (…) Parece que não, e seguramente que não numa sociedade que constitua uma democracia pluralista. (…) A Constituição não pode dizer qual o conteúdo exacto da prestação, como há-de processar-se a respetiva atribuição e sob que condições ou pressupostos. As opções que permitirão determinar o conteúdo dos direitos dos cidadãos a prestações positivas do Estado têm de caber, portanto, a um poder constituído. Não certamente ao juiz, na sua função aplicadora, sob a cobertura de uma interpretação, mas sim aos órgãos (democraticamente eleitos e politicamente responsáveis) competentes para a definição das linhas gerais das políticas económicas, sociais e culturais ou para a sua “implementação”. Isto é, em primeira linha, ao legislador, parlamentar ou governamental. O conteúdo dos direitos sociais a prestações é, portanto, em última análise, determinado pelas disposições do legislador ordinário, actuando por delegação constitucional. A ele se destinam as directrizes constitucionais estabelecidas a propósito de cada um dos direitos a prestações» (in “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, Almedina, 6ª edição, 2019, pp. 175/176). Mas, sendo assim, a validade de um ato administrativo como o que está em causa nos presentes autos - de determinação de cessação de arrendamento em habitação social, com fundamento em incumprimento das regras estabelecidas pelo legislador (concretamente, com fundamento simultâneo em detenção de outra habitação e em falta de utilização permanente) - terá que ser aferida pela sua compatibilidade ou incompatibilidade legal, redundando, se for o caso, em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, acarretando eventual anulabilidade do ato. Como já este STA, pelo Acórdão de 29/3/2006 (01203/05), julgou: «O direito à habitação, assegurado pelo art. 65º da CRP, é um direito da generalidade dos cidadãos, que não é necessariamente afectado quando é retirado a determinado agregado familiar o direito a ocupar uma habitação social para o atribuir a outro agregado». E no Acórdão, também deste STA, de 5/6/2007 (0275/07): «VII - Já o conteúdo dos chamados “direitos sociais” e, sobretudo, os “direitos a prestações materiais”, não é determinado ao nível da Constituição, mas sim por opções do legislador ordinário, pelo que a violação desses direitos constitui, em regra, violação de lei, geradora de mera anulabilidade». Não estamos, pois, “in casu”, perante o confronto entre o ato impugnado e as normas (programáticas) constitucionais referentes ao direito social à habitação - pois que os direitos daí resultantes são os que forem concretizados pelo legislador, através da inerente discricionariedade político-legislativa -, mas sim perante o confronto entre o ato em causa e as normas legais que o legislador ordinário criou. Aliás, como se viu, a Autora alega, tão só, a desconformidade do ato que impugna face a estas normas legais - por erro(s) nos pressupostos de facto - e não qualquer desconformidade entre estas normas legais e aqueles preceitos constitucionais (programáticos). Claro que o legislador ordinário, detendo embora discricionariedade político-legislativa, não é inteiramente livre, nem pode legislar arbitrariamente, pois está submetido aos ditames constitucionais - desde logo, garantir as tarefas fundamentais do Estado, de cariz social, listadas no art. 9º da CRP, designadamente na sua alínea d) - por forma a respeitar as diretrizes programáticas da Constituição relativamente a todos e a cada um dos direitos sociais. Nomeadamente, tais tarefas e incumbências concretizam-se: pelo estabelecimento de políticas - v.g., art. 65º nºs 2 a) e 3 - e pela previsão de condições - v.g., art. 65º nº 1 -, mas também pelo estímulo à construção privada e incentivo e apoio às iniciativas das comunidades locais e das populações tendentes a resolver os respetivos problemas habitacionais, fomento da criação de cooperativas de habitação e da autoconstrução - art. 65º nº 2 c) e d) - cfr. Jorge Miranda, ob. cit., pp. 528 e 530. Isto significa que poderá haver uma exigência jurisdicional face ao Estado, com base nas imposições das normas constitucionais, mas apenas no caso de omissão da sua tarefa concretizadora - fundamentada em inconstitucionalidade por omissão - ou no caso de inconstitucionalidade material por ação, na hipótese de concretização legislativa claramente ofensiva das normas programáticas constitucionais. Sucede, porém, que a fiscalização da inconstitucionalidade por omissão não é diretamente proporcionada aos cidadãos e o seu objetivo será apenas o de verificação da omissão e nunca uma condenação ao ato (legislativo) devido, considerando o princípio da separação de poderes; além de que sempre seria necessária uma diretriz constitucional minimamente vinculante - razão por que se afirma que o mecanismo da declaração de inconstitucionalidade por omissão se aplica às normas precetivas, sobretudo às não exequíveis por si mesmas, mas dificilmente às normas programáticas. E, no caso dos direitos sociais, em sede do confronto entre o ato administrativo e as normas legais intermediadoras, criadas pelo legislador ordinário, apenas é possível, para além da alegação de violação de lei - como é o caso nos presentes autos (aqui, com fundamento em erro nos pressupostos de facto) -, a alegação de ofensa das normas constitucionais garantidoras daqueles direitos por parte daquelas normas legais intermediadoras: será o caso de arguição de inconstitucionalidade destas normas legais de intermediação face às normas constitucionais habilitantes. Como se expressava no já acima citado Acórdão do TC nº 806/93: «não pode, pois, um juízo de constitucionalidade incidir sobre as finalidades dessa política, mas tão-somente sobre o confronto dos normativos que a corporizam com os pertinentes preceitos constitucionais». Efetivamente, não sendo os direitos sociais diretamente aplicáveis, não atribuindo direitos subjetivos, não são eles imediatamente sindicáveis pelos cidadãos, restando-lhes, sendo o caso, eventual arguição da inconstitucionalidade das normas legais que concretizam os direitos a prestações, imputando-lhes, acaso, ofensa do conteúdo mínimo dos direitos sociais, ou ofensa de arbítrio ou de desigualdade. Por isso, nas palavras de Cristina Queiroz: «Em geral, o titular do direito [social, económico ou cultural] não poderá exigir “a priori” uma determinação da pretensão, mas unicamente esperar que a administração tome uma decisão que respeite não apenas uma correcta apreciação dos pressupostos de facto, mas ainda uma correcta apreciação dos pressupostos jurídicos da sua actuação, isto é, basicamente, os regulamentos e directrizes aplicáveis» (in “Direitos Fundamentais - Teoria Geral”, Coimbra Editora, 2ª edição, 2010, p. 198). Sendo certo que nem todas as situações de inconstitucionalidade material consubstanciarão ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental social («a inconstitucionalidade por violação de um direito fundamental não ocorre apenas quando se atinge o seu conteúdo essencial. Dá-se sempre que se afeta uma faculdade nele compreendida ou uma incumbência por ele imposta» - Jorge Miranda, ob. cit., p. 378) , é certo e seguro, por imperativo lógico, que todas as situações de ofensa legal do conteúdo essencial de um direito fundamental social terão de pressupor inconstitucionalidade material das normas concretamente aplicáveis. Ora, retornando ao caso dos autos, não vemos que esteja em causa uma inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis, designadamente as que preveem a não atribuição de habitação social, ou a cessação do respetivo direito de utilização, em situações de disponibilidade de uma habitação alternativa ou de não utilização permanente. Nem uma tal inconstitucionalidade vem arguida, sendo certo que as mencionadas regras sempre se afiguram justas e adequadas no âmbito da afetação de habitações sociais aos cidadãos mais delas carenciados, numa realidade em que a procura é, consabidamente, superior à oferta. Afastada eventual inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis - intermediadoras do direito fundamental social em questão (direito à habitação, tal como previsto e garantido programaticamente no art. 65º da CRP) -, inconstitucionalidade que nem sequer vem sugerida -, afastada está, inerentemente, por imposição lógica, qualquer ofensa ao conteúdo essencial desse direito social através de um ato administrativo aplicador de tais normas legais. Em causa permanece, tão só, eventual violação de lei, pelo(s) alegado(s) erro(s) nos pressupostos de facto, o que poderá acarretar, sendo o caso, a anulabilidade do ato impugnado. É certo que pode ser defendido que também os direitos sociais, como o aqui referido “direito à habitação”, contêm duas dimensões: a do direito à inerente prestação por parte do Estado; e a do direito à defesa desse direito, por parte dos cidadãos dele já detentores, o que, nesta última dimensão, poderá ser configurado como um direito fundamental de natureza análoga, nos termos do art. 17º da CRP, aos “direitos, liberdades e garantias”. Nesta visão, o regime aplicável já seria o do art. 18º da CRP, designadamente quanto à defesa do seu “conteúdo essencial” (art. 18º nº 3). Porém, nada disto invalidaria o que atrás dissemos, visto que o “conteúdo essencial” a preservar - tendo em conta a natureza imediatamente indeterminada dos direitos sociais - estaria sempre dependente, nos termos já expostos, da aferição da compatibilidade (constitucionalidade) das normas legais aplicáveis com as normas constitucionais (no caso, programáticas) habilitantes. Pode entender-se, com Jorge Miranda/Rui Medeiros (ob. cit., pp. 258 e 288), a propósito do nº 3 do art. 18º da CRP (“As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo, nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais”) que «há, identicamente, um conteúdo essencial de cada um dos direitos económicos, sociais e culturais, que deve ser preservado pelo legislador, ainda que os respetivos índices de determinabilidade e densidade constitucional possam ser bastante inferiores aos evidenciados pela generalidade dos direitos, liberdades e garantias». Porém, dessa norma do nº 3 do art. 18º, que tem o legislador como exclusivo destinatário, «ficam seguramente de fora todos os atos de afetação individual e concreta desses direitos, por força de decisão administrativa ou jurisdicional tomada com base em lei prévia», como sucede no caso dos presentes autos. Contra: José de Melo Alexandrino, para quem a letra do nº 3 do art. 18º exclui, por si só, a existência de um “conteúdo mínimo” nos direitos económicos, sociais e culturais (in “Direitos Fundamentais, Introdução Geral”, Principia, 2007, p. 145, nota 456). Não será difícil, pelo menos em termos abstratos ou académicos, hipotisar uma situação de ofensa ao “conteúdo essencial” de um direito fundamental social através da emissão de um ato administrativo, em estrita aplicação de lei prévia: imagine-se que o legislador ordinário previa a faculdade de a Administração fazer cessar, sem necessidade de qualquer fundamentação material - “ad nutum” -, o direito de utilização das habitações sociais. Aqui, já se poderia defender que tal previsão, por arbitrária, ofenderia o “conteúdo essencial” do direito social à habitação plasmado no art. 65º da CRP, sobretudo encarado na sua vertente de defesa; mas, como é evidente, estar-se-ia sempre - inerentemente, como vimos (por imperativo lógico) - perante uma inconstitucionalidade material da norma legal em causa. Regressando a Vieira de Andrade (ob. cit., p. 365): «os preceitos constitucionais relativos aos direitos sociais também servem de padrão positivo de controlo da constitucionalidade das leis - relativamente à legislação emanada sobre a matéria, os preceitos constitucionais em apreço poderão fundar a declaração de invalidade ou desaplicação das leis que os violem, ou exercer uma influência prevalecente na interpretação das respectivas disposições. Só que esses efeitos, invalidantes ou interpretativos, apenas podem operar na medida em que o conteúdo do preceito constitucional seja determinável por interpretação, e, no contexto da nossa Constituição - sobretudo a partir das revisões de 1982 e de 1989, que acentuaram decisivamente o vector democrático-pluralista -, o legislador não está obrigado directamente senão a assegurar as condições que permitam a realização mínima do direito social, enquanto direito individual. Isto é, só o conteúdo essencial dos direitos sociais fundamentais pode considerar-se, em regra, constitucionalmente determinado, em termos de ser judicialmente exigível (por exemplo, se a lei não proibisse a livre resolução pelo senhorio do contrato de arrendamento, ou fizesse depender a frequência do ensino básico do pagamento de propinas, estaria a violar, por omissão ou por acção, os direitos à habitação e ao ensino)». Na mesma linha, Jorge Miranda/Rui Medeiros (ob. cit., p. 962): «a consagração do direito fundamental à habitação não se compadece com soluções que admitam a “privação arbitrária, sem fundamento razoável, do direito a uma morada digna”. Concretamente, não parece constitucionalmente aceitável que o senhorio tenha um direito de denúncia “ad nutum” e em todos os casos do arrendamento vinculístico por si celebrado». Note-se que o Tribunal Constitucional já declarou que uma norma semelhante, que conferisse aos senhorios particulares a faculdade de cessação de contratos de arrendamento “ad nutum”, seria inconstitucional (cfr. Acórdãos nºs 4/96 e 402/01). Ora, por maioria de razão, uma vez que os direitos sociais, como o direito à habitação, têm como destinatário privilegiado o Estado, e não os particulares, uma tal regra seria constitucionalmente inadmissível em sede de direito de utilização de habitações sociais do Estado. No caso dos autos, as normas legais aplicadas pelo ato administrativo impugnado foram as constantes da Lei 81/2014 , de 19/12 (na redação da Lei 32/2016 , de 24/8, em vigor a partir de 1/9/2016), nomeadamente: do art. 6º (“Impedimentos”) nº 1 a), que estipula que «está impedido de tomar ou manter o arrendamento de uma habitação em regime de arrendamento apoiado quem se encontre numa das seguintes situações: a) Seja proprietário, usufrutuário, arrendatário ou detentor a outro título de prédio urbano ou de fração autónoma de prédio urbano destinado a habitação, localizado no concelho ou em concelho limítrofe, desde que o imóvel seja adequado a satisfazer o fim habitacional do agregado e não constitua residência permanente de terceiros com direitos legais ou contratuais sobre o mesmo; (…)»; e do art. 24º (“Obrigações do arrendatário”) nº 1 b), que estipula que «sem prejuízo das demais obrigações previstas na lei e no contrato, cabe ao arrendatário com contrato de arrendamento apoiado: (…) b) Utilizar a habitação em permanência, não se ausentando por um período seguido superior a seis meses, exceto nos casos previstos no n.º 2, comunicados e comprovados por escrito junto do senhorio. [2 - O não uso da habitação por período até dois anos não constitui falta às obrigações do arrendatário desde que seja comprovadamente motivado por uma das seguintes situações: a) Doença regressiva e incapacitante de permanência na habitação; b) Prestação de trabalho por conta de outrem no estrangeiro ou cumprimento de comissão de serviço público, civil ou militar, em ambos os casos por tempo determinado; c) Detenção em estabelecimento prisional; d) Prestação de apoios continuados a pessoas com deficiência com grau de incapacidade igual ou superior a 60 %, incluindo a familiares]». Ora, não está em causa nos presentes autos qualquer desconformidade destas normas legais com os preceitos constitucionais, designadamente com os que preveem e garantem o direito fundamental social à habitação. E muito menos se alega ou se constata que destas normas resulte que o legislador ordinário ofendeu, por incumprimento (omissivo ou ativo), o conteúdo essencial de tal direito fundamental. Diversamente, o que está em causa nos presentes autos é (tão só) se o ato administrativo praticado, e aqui impugnado, é, ou não, desconforme com estas concretas normas legais (imperativas), acaso violando a lei por eventual erro nos pressupostos de facto. Nestes termos, mesmo que esta alegada violação de lei resultasse confirmada, a consequência seria a anulabilidade do ato administrativo, e não a sua nulidade. Como explica Jorge Miranda (ob. cit., p. 127): não «se justifica afirmar que o não cumprimento da norma legal jusfundamental por parte dos poderes públicos se configura como violação do direito fundamental ou como restrição, legítima ou ilegítima, do direito fundamental. Em caso algum pode ter-se como inconstitucionalidade o não cumprimento de uma norma legal». Ora, precisamente, o que está em causa nos presentes autos é, tão só, o eventual não cumprimento de norma legal ( Lei 81/2014 ), por alegados erros nos pressupostos de facto, e não qualquer inconstitucionalidade (que nem sequer vem sugerida) desta norma legal (imperativa) aplicável, e muito menos, consequentemente, qualquer ofensa ao “conteúdo essencial” do direito fundamental social em questão. De tudo o exposto pode retirar-se que: ou se adota o entendimento de que aos direitos fundamentais sociais (como o direito à habitação), por não gozarem do regime dos “direitos, liberdades e garantias” e “direitos de natureza análoga”, não lhes é, pura e simplesmente, aplicável a previsão da nulidade de atos contida no art. 161º nº 2 d) do CPA por “ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental”, o que afasta, de raiz, qualquer possibilidade de considerar nulos os atos como aquele que vem impugnado nos presentes autos - entendimento de Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo, II”, Almedina, 4ª edição, 2018, pág. 368/369: «entendemos que a expressão “direitos fundamentais” só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza. Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do ato administrativo considerar como atos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico sem natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias: por exemplo, não nos parece razoável fulminar com a sanção mais grave da nulidade todos os atos administrativos praticados no domínio da segurança social em que, por erro de facto ou por erro de cálculo, se violasse o direito subjetivo a uma certa prestação social. Aos atos desta natureza melhor se ajusta, em caso de ilegalidade ou de vício da vontade, o regime da anulabilidade, por razões de certeza e segurança do direito». No mesmo sentido: Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in “Direito Administrativo Geral, Actividade Administrativa, Tomo III”, 2ª edição, 2009, pp. 171/172, Filipa Calvão, in “Os actos precários e os actos provisórios no direito administrativo”, UCP/Porto, 1998, p. 267. Bem assim como este STA no Acórdão de 10/2/2014 (0628/14), conclusão 3: «Quando no art. 133º , nº 2, alínea d), do CPA , conjugado com o nº 1 do mesmo preceito, se refere que são nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, por direitos fundamentais, para estes efeitos, devem considerar-se apenas os direitos, liberdades e garantias (quer os do Título II da Parte I da CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do art.17º CRP) e não os direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos a prestações». b) ou se adota o entendimento (que nos parece admissível) da possibilidade de um ato administrativo ser nulo por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental social (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in “CPA Comentado”, 2ª edição, 1997, p. 646; Jorge Miranda, ob. cit., pp. 359/360; Vieira de Andrade, ob. cit., p. 381), mas aqui, diferentemente do que se passa relativamente à ofensa a um direito, liberdade e garantia, ou a direito de natureza análoga, a indeterminabilidade constitucional e a inerente liberdade político-legislativa do legislador ordinário na conformação da sua regulamentação (ainda que sujeito à imposição constitucional do adequado desenvolvimento legislativo), ocasionam que só através de uma desconformidade flagrante entre a lei produzida (e aplicável ao caso) e a imposição constitucional - ou seja, só através de uma patente inconstitucionalidade - poderá conceber-se que um ato administrativo, de estrita aplicação dessa lei, ofenda o conteúdo essencial do direito à habitação (num possível exemplo, já acima referido: um ato emitido a coberto de uma previsão legal que acaso permitisse a cessação “ad nutum” de um contrato de arrendamento apoiado). Mas não é este, claramente, o caso dos autos; pelo que, também para este entendimento, não se vislumbra que o ato aqui impugnado - de cessação do arrendamento com fundamento nos arts. 6º nº 1 a) e 24º nº 1 b) da Lei 81/2014 , de 19/12 (na redação da Lei 32/2016 , de 24/8, em vigor a partir de 1/9/2016), por alegada detenção de habitação alternativa e por alegada falta de utilização permanente da habitação - possa considerar-se nulo, ainda que acaso se viesse a concluir pela sua invalidade. Efetivamente, no caso de que o ato impugnado nos presentes autos se viesse a considerar inválido, por violação de lei ( Lei 81/2014 ), pelos erros nos pressupostos de facto apontados pela Autora, esse ato seria consequentemente anulável, sendo que, portanto, a Autora teve o adequado prazo de três meses para o impugnar contenciosamente, nos termos do art. 58º nº 1 b) do CPTA. Não o tendo feito, e só tendo agido contenciosamente após o decurso de tal prazo, verifica-se a caducidade do direito de agir/impugnar, nos termos do art. 89º nº 4 k) do mesmo CPTA, acarretando a absolvição do Réu da instância, tal como foi julgado em 1ª instância, pelo TAF do Porto. (…)” O que se transcreveu - ainda que os concretos fundamentos fácticos e jurídicos da decisão suspendenda não coincidam integralmente - é aplicável ao caso concreto sub judice e constitui a fundamentação da nossa decisão quanto à questão que identificamos. Previsivelmente, na ação principal não se conhecerá do mérito da causa, absolvendo-se a R. da instância, nos termos do art.º 89º, n.ºs 2 e 4, al. k) do CPTA. E, portanto, bem andou o Tribunal a quo ao julgar que inexiste o fumus boni iuris a que alude o art.º 120º, n.º 1 do CPTA e assim negar a tutela cautelar pretendida, atento o caráter cumulativo dos seus pressupostos. Porque não se incorreu em erro de julgamento nesta matéria, não se incorreu também em erro ao indeferir a produção de prova que, como bem se julgou, era desnecessária, não se tendo violado o art.º 118º, n.º 3 do CPTA. Improcedendo os fundamentos do recurso, ao mesmo será negado provimento. As custas serão suportadas pelo Recorrente, nos termos do art.º 527º , n.ºs 1 e 2 do CPC , sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia. V - Decisão: Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Custas pelo Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia. Porto, 11 de setembro de 2026 Catarina Vasconcelos Ana Paula Martins Luís Miguéis Garcia