Quem foi o relator do acórdão 2758/16.6BELSB?

O relator foi Ana Celeste Catarrihas da Silva Evans de Carvalho, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 2758/16.6BELSB?

O acórdão foi proferido em 18 de dezembro de 2019.

2758/16.6BELSB

Sumário

I. Nos termos do artigo 2.º, n.º 2 do CPC, vigora o princípio da tipicidade das formas processuais, segundo o qual, “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a ação adequada a fazê-lo reconhecer em juízo (…)”. II. A escolha em cada caso do meio processual adequado a fazer valer a pretensão formulada em juízo não é uma escolha livre ou arbitrária do autor, antes devendo obediência ao figurino taxativo dos meios processuais consagrados na lei processual. III. A revisão da justiça administrativa operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10, instituiu um novo meio processual, designado por contencioso dos procedimentos de massa, previsto e regulado no artigo 99.º do CPTA. IV. O D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 não fez depender a entrada em vigor do disposto no artigo 99.º do CPTA da aprovação e entrada em vigor da Portaria ministerial a que se refere o seu n.º 3, pelo que, sem qualquer norma legal que preveja uma regra específica de aplicação da lei no tempo, vigoram as regras legais sobre a entrada em vigor do citado regime. V. A interpretação e aplicação do artigo 99.º do CPTA ao caso concreto não se traduz na violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º da CRP, porquanto o acesso aos tribunais não é livre, nem incondicionado, dependendo do cumprimento de regras legais precisas e imperativas que, no caso, não foram respeitadas.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: Maria…………………………….., devidamente identificada nos autos de ação administrativa de impugnação de ato administrativo, instaurada contra o Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP e os Contrainteressados, Maria …………………… e Outros, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 10/09/2018, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou procedente a exceção de erro na forma do processo e absolveu a Entidade Demandada da instância. * Formula a aqui Recorrente, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem: “A. Ao absolver a entidade demandada da instância, por alegado erro relativo á forma do processo, insusceptível de convolação por caducidade da do direito de acção, a sentença impugnada incorreu em erro de julgamento devendo ser revogada e substituída por outra decisão que aprecie o mérito da acção e julgue que acordo com o pedido nela formulado. B. A efectivação do novo contencioso urgente relativo aos procedimentos de massa ficou dependente de regulamentação administrativa, como decorre do nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Na verdade, tal artigo dispõe que «O modelo a que devem obedecer os articulados é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça». C. Os interessados estão adstritos à utilização do modelo de petição inicial aprovado por portaria governamental, não estando em causa uma faculdade mas um pressuposto obrigatório do acesso à justiça administrativa. Não tendo sido aprovado tal modelo, não é possível aplicar esta nova forma processual. D. Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida violou o nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E. O nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos contém uma reserva de decisão administrativa que não pode ser ultrapassada nem pelos interessados nem pelo próprio Tribunal. F. Quando o legislador estabelece uma reserva de administração, atribuindo à Administração Pública o exclusivo da decisão sobre determinada questão, não pode o poder judicial substituir-se à Administração Pública adoptando a decisão que foi omitida. Para estas situações existe, aliás, um remédio jurisdicional: a acção de condenação à emissão de normas, prevista no artigo 77º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, através da qual o tribunal não se substitui à Administração Pública, antes a condena na emissão do regulamento omitido. G. A interpretação do nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, subjacente ao raciocínio expendido pela sentença recorrida (de que o tribunal pode, por decisão própria, substituir a omissão regulamentar imputável à Administração Pública) é inconstitucional por violação do princípio constitucional da separação de poderes. H. A interpretação perfilhada pela sentença recorrida carece de racionalidade hermenêutica porquanto não se adequa aos pressupostos legais do propósito de antecipação da tutela contenciosa em casos de concursos de pessoal que envolvem muitos participantes. I. A recorrente entende também que a interpretação do nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, subjacente ao raciocínio expendido pela sentença recorrida (de que o tribunal pode, por decisão própria, substituir a omissão regulamentar imputável à Administração Pública) é inconstitucional por violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, estabelecido no nº 1 do artigo 20º da Constituição. J. A não utilização da faculdade da alínea c) do nº 3 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por opção consciente pelo prazo mais curto, não obstante a reconhecida ambiguidade da situação, viola claramente o princípio «pro actione», enquanto concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça (administrativa), que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo.”. Pede que a sentença impugnada seja revogada e substituída por acórdão que aprecie o mérito da ação. * O Recorrido, Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, veio contra-alegar o recurso interposto, formulando as seguintes conclusões: “A. O contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa é um processo especial e urgente, previsto nos artigos 97.º e 99.º, ambos do CPTA; B. Este processo compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento; C. Tem, por isso, dois pressupostos, relacionados (i) com o número de intervenientes no procedimento e (ii) com objeto do processo; D. O prazo de propositura destas ações é de um mês (cfr. n.º 2 do artigo 99.º do CPTA); E. Este prazo é de caducidade, portanto de natureza substantiva, aplicando-se à sua contagem as regras do artigo 279.º do Código Civil; F. Contrariamente ao alegado pela Recorrente, a Portaria a publicar a que alude o n.º 3 do artigo 99.º do CPTA, visa a simplificação processual e facilitar a identificação dos processos que incidam sobre a mesma temática para mais bem entender os aspetos centrais que importa apreciar; G. A ratio legis da Portaria é, tão-somente, identificar rapidamente todas as ações que tenham por objeto o mesmo ato administrativo; H. A falta da publicação da Portaria não constitui obstáculo à propositura destas ações urgentes; I. Aliás, o diploma que aprovou o ETAF e o CPTA revistos não condiciona a entrada em vigor desta tipologia de processo urgente à entrada em vigor da Portaria de aprovação dos modelos dos articulados; J. Até à entrada em vigor da Portaria, os articulados deverão obedecer aos critérios gerais plasmados nos artigos 78.º e 83.º do CPTA; K. Este meio processual encontra-se plenamente em vigor, ao qual tem sido lançado mão inúmeras vezes; L. Contrariamente ao alegado pela Recorrente, o Tribunal respeitou o princípio da interdependência e separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição da República Portuguesa, pois que não se substituiu ao poder executivo na aprovação de qualquer diploma, contendo os modelos de peças processuais nem impôs quaisquer condições à elaboração dos articulados; M. O princípio pro actionem, consagrado no artigo 7.º do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar; N. O ciclo próprio para a propositura da presente ação de contencioso dos procedimentos de massa pela Recorrente decorreu no lapso temporal de um mês, contado a partir da data da notificação do ato administrativo impugnado; O. Todavia, não o tendo feito, sofreu as consequências da sua inatividade e falta de diligência; P. A prática dos Tribunais superiores tem sido constante (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – P. 0390/18 – e acórdãos desse Venerando Tribunal – P. 60/16.2BEPDL, P. 2823/16.0BELSB e P. 1549/17.1BELSB); Q. No âmbito dos concursos de Promoção, relativos aos anos de 2004, 2005 e 2006, a imensa maioria das ações tramita como contencioso dos procedimentos de massa; R. Deve, assim, a presente ação administrativa ser julgada totalmente improcedente, por erro na forma de processo e por impossibilidade da sua convolação em contencioso dos procedimentos de massa, por intempestividade da prática do ato processual da sua propositura.”. Pede que seja negado provimento ao recurso e mantida a decisão recorrida. * O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, não emitiu parecer. * O processo vai com vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos à Conferência para julgamento. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso. As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quanto ao erro relativo à forma do processo e à insusceptibilidade de convolação por caducidade do direito de ação, em violação do artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, do princípio da separação de poderes, do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º, n.º 1 da CRP e por violação do princípio pro actione. III. FUNDAMENTOS DE FACTO A sentença recorrida não deu como provados quaisquer factos. DE DIREITO Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional. Erro de julgamento quanto ao erro relativo à forma do processo e à insusceptibilidade de convolação por caducidade do direito de ação, em violação do artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, do princípio da separação de poderes, do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º, n.º 1 da CRP e por violação do princípio pro actione No presente recurso vem a Recorrente impugnar a sentença recorrida, que julgou procedente a exceção de erro na forma do processo e decidiu pela impossibilidade de convolação, por caducidade do direito de ação. Com a mesma não se conforma e dirige o erro de julgamento, com os fundamentos que se passarão a apreciar. Configurando o presente litígio, nos termos em que a Autora veio instaurar a presente ação, é instaurada ação administrativa de impugnação de ato administrativo, de homologação da lista de classificação final do concurso de promoção a Técnico Superior Consultor do IEFP, IP, ora Recorrido, e de condenação à prática de ato devido, a proceder à correção da PEC da Autora e à retificação da lista de classificação e ordenação final, com a homologação da nova lista retificada. Mais indica a Autora a lista dos Contrainteressados, nos termos do documento 12 que junta com a petição inicial, em cujo Anexo 3, correspondente à “Lista de Classificação Final”, é possível constatar a existência de 98 candidatos graduados e de outros tantos candidatos noutras condições (“a) Candidatos promovidos no concurso de 2004; b) Nota da PEC inferior a 12 e c) Faltas e/ou desistências”). Decidiu-se na sentença sob recurso que considerando que está em causa a impugnação de um ato de concurso de pessoal que teve mais de 50 participantes, a espécie processual adequada é a do procedimento de massa. No que respeita à possibilidade da convolação da forma de processo, considerando que a Autora foi notificada do ato impugnado em 28/07/2016 e a presente ação foi instaurada em 29/11/2016, foi ultrapassado o prazo de um mês previsto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, o que inviabiliza a citada convolação. No que respeita à inexistência do modelo a ser aprovado por Portaria ministerial, mais se decidiu na decisão sob recurso que “a ausência de um modelo de articulado, a ser estabelecido por Portaria, não pode ser impeditivo da utilização desta nova espécie processual, sob pena de violação da tutela jurisdicional efectiva”. Ora, o assim decidido na sentença recorrida é para manter, de imediato se antecipando a improcedência dos fundamentos do presente recurso. Como decorre da lei processual, no artigo 2.º, n.º 2 do CPC, aplicável ao processo administrativo por força do artigo 1.º do CPTA, vigora o princípio da tipicidade das formas processuais, segundo o qual, “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a ação adequada a fazê-lo reconhecer em juízo (…)”. Nesse sentido, a escolha em cada caso do meio processual adequado a fazer valer a pretensão formulada em juízo não é uma escolha livre ou arbitrária do autor, antes devendo obediência ao figurino taxativo dos meios processuais consagrados na lei processual aplicável. A revisão da justiça administrativa operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 instituiu um novo meio processual, designado por contencioso dos procedimentos de massa, previsto e regulado no artigo 99.º do CPTA. Trata-se de um meio processual urgente, com o âmbito aplicativo definido no artigo 99.º, n.º 1 do CPTA, compreendendo as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios dos concursos de pessoal, dos procedimentos de realização de provas e dos procedimentos de recrutamento. Como decidido no Acórdão do STA, de 21/02/2019, Proc. n.º 02150/17.5BELSB 02174/17.2BELSB APENSO: “22. Uma das novidades introduzidas pelo referido DL n.º 214-G/2015 no contencioso administrativo em termos das formas de processo previstas no CPTA prendeu-se com a previsão, nos seus arts. 36.º, n.º 1, al. b), 97.º, n.º 1, al. b), e 99.º, de uma nova espécie de processo declarativo urgente respeitante ao contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa, visando-se com a mesma, tal como se extrai do preâmbulo daquele DL, dar uma «resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes», sendo que com o respetivo regime se visava «assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo». 23. Constituiu o mesmo uma resposta do legislador quanto às particularidades de alguns dos litígios aportados ao contencioso administrativo pelos fenómenos da multilateralidade e da multipolaridade no seio do direito administrativo, compreendendo as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, mas restritos aos domínios dos concursos de pessoal, de realização de provas e de recrutamento [cfr. os citados arts. 97.º, n.º 1, al. b), e 99.º, n.º 1, do CPTA]. 24. Em decorrência da atribuição de caráter urgente a esta forma de processo ressalta a redução, por um lado, do prazo de propositura da ação [cfr. art. 99.º, n.º 2, do CPTA] e, por outro lado, dos prazos de tramitação da mesma [cfr. art. 99.º, n.ºs 5 e 6, do CPTA], mas, também, a simplificação do respetivo processado [cfr. art. 99.º, n.ºs 3 e 5, do CPTA] e a previsão de mecanismos de agilização e de concentração processual por forma a que o litígio possa ser dirimido num único processo [regime de apensação obrigatória quando sejam propostas separadamente ações que pudessem ser reunidas num único processo - cfr. art. 99.º, n.º 4, do CPTA] e perante um mesmo tribunal [regra específica de competência territorial fixada para o tribunal da sede da entidade demandada - cfr. art. 99.º, n.º 2, do CPTA].”. No caso dos autos, não constitui questão controvertida o ato impugnado se incluir na figura descrita, de um concurso de pessoal. Nem que o prazo de instauração da referida ação é de um mês, segundo o artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, embora discuta a ora Recorrente no presente recurso a aplicação à presente ação do disposto no artigo 58.º, n.º 3, c) do CPTA. Constitui questão controvertida saber se a ausência do modelo a que devem obedecer os articulados, à data dos factos, constitui fator impeditivo da utilização do citado meio processual. Invoca a ora Recorrente essa questão no recurso como forma de tentar justificar a utilização de uma forma processual indevida, como constitui a ação administrativa de impugnação de ato administrativo. Sem razão. A falta de aprovação da Portaria ministerial do membro do Governo responsável pela área da justiça referente ao modelo a que devem obedecer os articulados na forma do contencioso dos procedimentos de massa não obsta à instauração desse meio processual. O D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 não fez depender a entrada em vigor do disposto no artigo 99.º do CPTA da aprovação e entrada em vigor da citada Portaria ministerial, pelo que, sem qualquer norma legal que preveja uma regra específica de aplicação da lei no tempo, vigoram as regras legais sobre a entrada em vigor do citado regime. O artigo 99.º do CPTA, que prevê o contencioso de procedimentos de massa, constitui um meio processual autónomo, com um campo de aplicação próprio e está plenamente em vigor. E encontrando-se em vigor, é esse o meio processual aplicável. De resto, não obstante a falta de Portaria e dos respetivos modelos de articulados, desde a sua entrada em vigor têm os tribunais administrativos tramitado e decidido múltiplas ações de contencioso dos procedimentos de massa, aplicando as regras gerais relativas aos articulados, previstas nos artigos 78.º e seguintes do CPTA. Por isso, têm os tribunais decidido que a ausência da Portaria de definição do modelo de articulados não obsta à aplicação desta forma de processo. Neste sentido, vide o Acórdão do TCAS, de 19/04/2018, Proc. n.º 1547/17.1BELSB: “A falta da publicação da Portaria não constitui causa obstativa da utilização do meio adjectivo da acção urgente de contencioso dos procedimentos em massa e até lá, isto é, até à sua publicação, os articulados desta acção urgente devem obedecer aos critérios gerais plasmados nos artigos 78ºe 83º do CPTA (idem).”. No mesmo sentido, mostra-se defendido por Helena Maria Telo Afonso, “Contencioso dos procedimentos de massa”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 130, julho-agosto 2018, pp. 26. Por conseguinte, não mostra violado o disposto no artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, como invocado pela Recorrente. Do mesmo modo, não tem qualquer sustento defender a violação do princípio constitucional da separação de poderes, por não ter o tribunal administrativo decidido em matéria que seja da esfera de outro poder do Estado. A lei não fez depender a entrada em vigor do novo meio processual da aprovação da portaria ministerial, pelo que, ao contrário do defendido pela Recorrente não está em causa um pressuposto próprio de acesso à justiça, antes a aplicação precisa da lei. Além de a interpretação e aplicação do regime do artigo 99.º do CPTA ao caso concreto não se traduzir na violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º da CRP, porquanto o acesso aos tribunais não ser livre, nem incondicionado, dependendo do cumprimento de regras legais precisas e imperativas que, no caso, não foram respeitadas pela Autora. O fundamento do recurso invocado pela Recorrente acaba por se traduzir na sua discordância em relação ao cumprimento de dois pressupostos processuais, como são a adequação da forma de processo e a tempestividade da prática do ato processual, no sentido de o respeito pela forma processual prevista na lei e o cumprimento do prazo para a instauração da ação, constituírem restrições ao seu direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, o se apresenta de todo insustentado. Do mesmo modo quanto à aplicação no caso concreto do disposto no artigo 58.º, n.º 3, c) do CPTA, por não se reputar existir qualquer situação de ambiguidade. Além de que a ora Recorrente não concretiza qualquer situação de ambiguidade, nem qualquer processo em que se tenha decidido diferentemente. Mas mesmo admitindo que noutros casos os tribunais possam ter decidido de outro modo, a mera divergência aplicativa da lei é natural ao processo judicial, não integrando por si só, sem outra alegação concretizadora, fundamento de integração no âmbito aplicativo do disposto no artigo 58.º, n.º 3, c) do CPTA. Acresce que esta interpretação e aplicação das normas processuais não derroga o princípio pro atione ou da promoção do acesso à justiça, previsto no artigo 7.º do CPTA, como também tem sido decidido em processos idênticos ao dos autos. Neste sentido, o citado Acórdão do TCAS, de 19/04/2018, Proc. n.º 1547/17.1BELSB: “Por último diga-se que não releva aqui o invocado princípio pro actione, pois que, como se refere no Acórdão do STA de 26.08.2009, proc. nº 471/09, “o chamado princípio «pro actione», vertido no artigo 7° do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar”. Sendo que aqui não existe qualquer dúvida sobre o sentido das normas a interpretar, até pela forma uniforme como as mesmas sempre têm sido acolhidas e aplicadas nos tribunais.”. Por conseguinte, não procede qualquer dos fundamentos invocados contra a sentença recorrida, a qual é de manter, por não incorrer no alegado erro de julgamento de direito. * Pelo exposto, será de negar provimento ao recurso interposto, por não provados os seus fundamentos e em manter a decisão recorrida. *** Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 663º do CPC, conclui-se da seguinte forma: I. Nos termos do artigo 2.º, n.º 2 do CPC, vigora o princípio da tipicidade das formas processuais, segundo o qual, “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a ação adequada a fazê-lo reconhecer em juízo (…)”. II. A escolha em cada caso do meio processual adequado a fazer valer a pretensão formulada em juízo não é uma escolha livre ou arbitrária do autor, antes devendo obediência ao figurino taxativo dos meios processuais consagrados na lei processual. III. A revisão da justiça administrativa operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10, instituiu um novo meio processual, designado por contencioso dos procedimentos de massa, previsto e regulado no artigo 99.º do CPTA. IV. O D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 não fez depender a entrada em vigor do disposto no artigo 99.º do CPTA da aprovação e entrada em vigor da Portaria ministerial a que se refere o seu n.º 3, pelo que, sem qualquer norma legal que preveja uma regra específica de aplicação da lei no tempo, vigoram as regras legais sobre a entrada em vigor do citado regime. V. A interpretação e aplicação do artigo 99.º do CPTA ao caso concreto não se traduz na violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º da CRP, porquanto o acesso aos tribunais não é livre, nem incondicionado, dependendo do cumprimento de regras legais precisas e imperativas que, no caso, não foram respeitadas. * Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo a sentença recorrida. Custas pela Recorrente. Registe e Notifique. (Ana Celeste Carvalho - Relatora) (Pedro Marques) (Alda Nunes)

Sumário

II. A escolha em cada caso do meio processual adequado a fazer valer a pretensão formulada em juízo não é uma escolha livre ou arbitrária do autor, antes devendo obediência ao figurino taxativo dos meios processuais consagrados na lei processual.

III. A revisão da justiça administrativa operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10, instituiu um novo meio processual, designado por contencioso dos procedimentos de massa, previsto e regulado no artigo 99.º do CPTA.

IV. O D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 não fez depender a entrada em vigor do disposto no artigo 99.º do CPTA da aprovação e entrada em vigor da Portaria ministerial a que se refere o seu n.º 3, pelo que, sem qualquer norma legal que preveja uma regra específica de aplicação da lei no tempo, vigoram as regras legais sobre a entrada em vigor do citado regime.

V. A interpretação e aplicação do artigo 99.º do CPTA ao caso concreto não se traduz na violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º da CRP, porquanto o acesso aos tribunais não é livre, nem incondicionado, dependendo do cumprimento de regras legais precisas e imperativas que, no caso, não foram respeitadas.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

Maria…………………………….., devidamente identificada nos autos de ação administrativa de impugnação de ato administrativo, instaurada contra o Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP e os Contrainteressados, Maria …………………… e Outros, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 10/09/2018, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou procedente a exceção de erro na forma do processo e absolveu a Entidade Demandada da instância.

Formula a aqui Recorrente, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:

“A. Ao absolver a entidade demandada da instância, por alegado erro relativo á forma do processo, insusceptível de convolação por caducidade da do direito de acção, a sentença impugnada incorreu em erro de julgamento devendo ser revogada e substituída por outra decisão que aprecie o mérito da acção e julgue que acordo com o pedido nela formulado.

B. A efectivação do novo contencioso urgente relativo aos procedimentos de massa ficou dependente de regulamentação administrativa, como decorre do nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Na verdade, tal artigo dispõe que «O modelo a que devem obedecer os articulados é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça».

C. Os interessados estão adstritos à utilização do modelo de petição inicial aprovado por portaria governamental, não estando em causa uma faculdade mas um pressuposto obrigatório do acesso à justiça administrativa. Não tendo sido aprovado tal modelo, não é possível aplicar esta nova forma processual.

D. Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida violou o nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

E. O nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos contém uma reserva de decisão administrativa que não pode ser ultrapassada nem pelos interessados nem pelo próprio Tribunal.

F. Quando o legislador estabelece uma reserva de administração, atribuindo à Administração Pública o exclusivo da decisão sobre determinada questão, não pode o poder judicial substituir-se à Administração Pública adoptando a decisão que foi omitida. Para estas situações existe, aliás, um remédio jurisdicional: a acção de condenação à emissão de normas, prevista no artigo 77º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, através da qual o tribunal não se substitui à Administração Pública, antes a condena na emissão do regulamento omitido.

G. A interpretação do nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, subjacente ao raciocínio expendido pela sentença recorrida (de que o tribunal pode, por decisão própria, substituir a omissão regulamentar imputável à Administração Pública) é inconstitucional por violação do princípio constitucional da separação de poderes.

H. A interpretação perfilhada pela sentença recorrida carece de racionalidade hermenêutica porquanto não se adequa aos pressupostos legais do propósito de antecipação da tutela contenciosa em casos de concursos de pessoal que envolvem muitos participantes.

I. A recorrente entende também que a interpretação do nº 3 do artigo 99º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, subjacente ao raciocínio expendido pela sentença recorrida (de que o tribunal pode, por decisão própria, substituir a omissão regulamentar imputável à Administração Pública) é inconstitucional por violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, estabelecido no nº 1 do artigo 20º da Constituição.

J. A não utilização da faculdade da alínea c) do nº 3 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por opção consciente pelo prazo mais curto, não obstante a reconhecida ambiguidade da situação, viola claramente o princípio «pro actione», enquanto concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça (administrativa), que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo.”.

Pede que a sentença impugnada seja revogada e substituída por acórdão que aprecie o mérito da ação.

O Recorrido, Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, veio contra-alegar o recurso interposto, formulando as seguintes conclusões:

“A. O contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa é um processo especial e urgente, previsto nos artigos 97.º e 99.º, ambos do CPTA;

B. Este processo compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento;

C. Tem, por isso, dois pressupostos, relacionados (i) com o número de intervenientes no procedimento e (ii) com objeto do processo;

D. O prazo de propositura destas ações é de um mês (cfr. n.º 2 do artigo 99.º do CPTA);

E. Este prazo é de caducidade, portanto de natureza substantiva, aplicando-se à sua contagem as regras do artigo 279.º do Código Civil;

F. Contrariamente ao alegado pela Recorrente, a Portaria a publicar a que alude o n.º 3 do artigo 99.º do CPTA, visa a simplificação processual e facilitar a identificação dos processos que incidam sobre a mesma temática para mais bem entender os aspetos centrais que importa apreciar;

G. A ratio legis da Portaria é, tão-somente, identificar rapidamente todas as ações que tenham por objeto o mesmo ato administrativo;

H. A falta da publicação da Portaria não constitui obstáculo à propositura destas ações urgentes;

I. Aliás, o diploma que aprovou o ETAF e o CPTA revistos não condiciona a entrada em vigor desta tipologia de processo urgente à entrada em vigor da Portaria de aprovação dos modelos dos articulados;

J. Até à entrada em vigor da Portaria, os articulados deverão obedecer aos critérios gerais plasmados nos artigos 78.º e 83.º do CPTA;

K. Este meio processual encontra-se plenamente em vigor, ao qual tem sido lançado mão inúmeras vezes;

L. Contrariamente ao alegado pela Recorrente, o Tribunal respeitou o princípio da interdependência e separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição da República Portuguesa, pois que não se substituiu ao poder executivo na aprovação de qualquer diploma, contendo os modelos de peças processuais nem impôs quaisquer condições à elaboração dos articulados;

M. O princípio pro actionem, consagrado no artigo 7.º do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar;

N. O ciclo próprio para a propositura da presente ação de contencioso dos procedimentos de massa pela Recorrente decorreu no lapso temporal de um mês, contado a partir da data da notificação do ato administrativo impugnado;

O. Todavia, não o tendo feito, sofreu as consequências da sua inatividade e falta de diligência;

P. A prática dos Tribunais superiores tem sido constante (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – P. 0390/18 – e acórdãos desse Venerando Tribunal – P. 60/16.2BEPDL, P. 2823/16.0BELSB e P. 1549/17.1BELSB);

Q. No âmbito dos concursos de Promoção, relativos aos anos de 2004, 2005 e 2006, a imensa maioria das ações tramita como contencioso dos procedimentos de massa;

R. Deve, assim, a presente ação administrativa ser julgada totalmente improcedente, por erro na forma de processo e por impossibilidade da sua convolação em contencioso dos procedimentos de massa, por intempestividade da prática do ato processual da sua propositura.”.

Pede que seja negado provimento ao recurso e mantida a decisão recorrida.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

O processo vai com vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quanto ao erro relativo à forma do processo e à insusceptibilidade de convolação por caducidade do direito de ação, em violação do artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, do princípio da separação de poderes, do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º, n.º 1 da CRP e por violação do princípio pro actione.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

A sentença recorrida não deu como provados quaisquer factos.

DE DIREITO

Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional.

Erro de julgamento quanto ao erro relativo à forma do processo e à insusceptibilidade de convolação por caducidade do direito de ação, em violação do artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, do princípio da separação de poderes, do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º, n.º 1 da CRP e por violação do princípio pro actione

No presente recurso vem a Recorrente impugnar a sentença recorrida, que julgou procedente a exceção de erro na forma do processo e decidiu pela impossibilidade de convolação, por caducidade do direito de ação.

Com a mesma não se conforma e dirige o erro de julgamento, com os fundamentos que se passarão a apreciar.

Configurando o presente litígio, nos termos em que a Autora veio instaurar a presente ação, é instaurada ação administrativa de impugnação de ato administrativo, de homologação da lista de classificação final do concurso de promoção a Técnico Superior Consultor do IEFP, IP, ora Recorrido, e de condenação à prática de ato devido, a proceder à correção da PEC da Autora e à retificação da lista de classificação e ordenação final, com a homologação da nova lista retificada.

Mais indica a Autora a lista dos Contrainteressados, nos termos do documento 12 que junta com a petição inicial, em cujo Anexo 3, correspondente à “Lista de Classificação Final”, é possível constatar a existência de 98 candidatos graduados e de outros tantos candidatos noutras condições (“a) Candidatos promovidos no concurso de 2004; b) Nota da PEC inferior a 12 e c) Faltas e/ou desistências”).

Decidiu-se na sentença sob recurso que considerando que está em causa a impugnação de um ato de concurso de pessoal que teve mais de 50 participantes, a espécie processual adequada é a do procedimento de massa.

No que respeita à possibilidade da convolação da forma de processo, considerando que a Autora foi notificada do ato impugnado em 28/07/2016 e a presente ação foi instaurada em 29/11/2016, foi ultrapassado o prazo de um mês previsto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, o que inviabiliza a citada convolação.

No que respeita à inexistência do modelo a ser aprovado por Portaria ministerial, mais se decidiu na decisão sob recurso que “a ausência de um modelo de articulado, a ser estabelecido por Portaria, não pode ser impeditivo da utilização desta nova espécie processual, sob pena de violação da tutela jurisdicional efectiva”.

Ora, o assim decidido na sentença recorrida é para manter, de imediato se antecipando a improcedência dos fundamentos do presente recurso.

Como decorre da lei processual, no artigo 2.º, n.º 2 do CPC, aplicável ao processo administrativo por força do artigo 1.º do CPTA, vigora o princípio da tipicidade das formas processuais, segundo o qual, “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a ação adequada a fazê-lo reconhecer em juízo (…)”.

Nesse sentido, a escolha em cada caso do meio processual adequado a fazer valer a pretensão formulada em juízo não é uma escolha livre ou arbitrária do autor, antes devendo obediência ao figurino taxativo dos meios processuais consagrados na lei processual aplicável.

A revisão da justiça administrativa operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 instituiu um novo meio processual, designado por contencioso dos procedimentos de massa, previsto e regulado no artigo 99.º do CPTA.

Trata-se de um meio processual urgente, com o âmbito aplicativo definido no artigo 99.º, n.º 1 do CPTA, compreendendo as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios dos concursos de pessoal, dos procedimentos de realização de provas e dos procedimentos de recrutamento.

Como decidido no Acórdão do STA, de 21/02/2019, Proc. n.º 02150/17.5BELSB 02174/17.2BELSB APENSO:

“22. Uma das novidades introduzidas pelo referido DL n.º 214-G/2015 no contencioso administrativo em termos das formas de processo previstas no CPTA prendeu-se com a previsão, nos seus arts. 36.º, n.º 1, al. b), 97.º, n.º 1, al. b), e 99.º, de uma nova espécie de processo declarativo urgente respeitante ao contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa, visando-se com a mesma, tal como se extrai do preâmbulo daquele DL, dar uma «resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes», sendo que com o respetivo regime se visava «assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo».

23. Constituiu o mesmo uma resposta do legislador quanto às particularidades de alguns dos litígios aportados ao contencioso administrativo pelos fenómenos da multilateralidade e da multipolaridade no seio do direito administrativo, compreendendo as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, mas restritos aos domínios dos concursos de pessoal, de realização de provas e de recrutamento [cfr. os citados arts. 97.º, n.º 1, al. b), e 99.º, n.º 1, do CPTA].

24. Em decorrência da atribuição de caráter urgente a esta forma de processo ressalta a redução, por um lado, do prazo de propositura da ação [cfr. art. 99.º, n.º 2, do CPTA] e, por outro lado, dos prazos de tramitação da mesma [cfr. art. 99.º, n.ºs 5 e 6, do CPTA], mas, também, a simplificação do respetivo processado [cfr. art. 99.º, n.ºs 3 e 5, do CPTA] e a previsão de mecanismos de agilização e de concentração processual por forma a que o litígio possa ser dirimido num único processo [regime de apensação obrigatória quando sejam propostas separadamente ações que pudessem ser reunidas num único processo - cfr. art. 99.º, n.º 4, do CPTA] e perante um mesmo tribunal [regra específica de competência territorial fixada para o tribunal da sede da entidade demandada - cfr. art. 99.º, n.º 2, do CPTA].”.

No caso dos autos, não constitui questão controvertida o ato impugnado se incluir na figura descrita, de um concurso de pessoal.

Nem que o prazo de instauração da referida ação é de um mês, segundo o artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, embora discuta a ora Recorrente no presente recurso a aplicação à presente ação do disposto no artigo 58.º, n.º 3, c) do CPTA.

Constitui questão controvertida saber se a ausência do modelo a que devem obedecer os articulados, à data dos factos, constitui fator impeditivo da utilização do citado meio processual.

Invoca a ora Recorrente essa questão no recurso como forma de tentar justificar a utilização de uma forma processual indevida, como constitui a ação administrativa de impugnação de ato administrativo.

Sem razão.

A falta de aprovação da Portaria ministerial do membro do Governo responsável pela área da justiça referente ao modelo a que devem obedecer os articulados na forma do contencioso dos procedimentos de massa não obsta à instauração desse meio processual.

O D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 não fez depender a entrada em vigor do disposto no artigo 99.º do CPTA da aprovação e entrada em vigor da citada Portaria ministerial, pelo que, sem qualquer norma legal que preveja uma regra específica de aplicação da lei no tempo, vigoram as regras legais sobre a entrada em vigor do citado regime.

O artigo 99.º do CPTA, que prevê o contencioso de procedimentos de massa, constitui um meio processual autónomo, com um campo de aplicação próprio e está plenamente em vigor.

E encontrando-se em vigor, é esse o meio processual aplicável.

De resto, não obstante a falta de Portaria e dos respetivos modelos de articulados, desde a sua entrada em vigor têm os tribunais administrativos tramitado e decidido múltiplas ações de contencioso dos procedimentos de massa, aplicando as regras gerais relativas aos articulados, previstas nos artigos 78.º e seguintes do CPTA.

Por isso, têm os tribunais decidido que a ausência da Portaria de definição do modelo de articulados não obsta à aplicação desta forma de processo.

Neste sentido, vide o Acórdão do TCAS, de 19/04/2018, Proc. n.º 1547/17.1BELSB: “A falta da publicação da Portaria não constitui causa obstativa da utilização do meio adjectivo da acção urgente de contencioso dos procedimentos em massa e até lá, isto é, até à sua publicação, os articulados desta acção urgente devem obedecer aos critérios gerais plasmados nos artigos 78ºe 83º do CPTA (idem).”.

No mesmo sentido, mostra-se defendido por Helena Maria Telo Afonso, “Contencioso dos procedimentos de massa”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 130, julho-agosto 2018, pp. 26.

Por conseguinte, não mostra violado o disposto no artigo 99.º, n.º 3 do CPTA, como invocado pela Recorrente.

Do mesmo modo, não tem qualquer sustento defender a violação do princípio constitucional da separação de poderes, por não ter o tribunal administrativo decidido em matéria que seja da esfera de outro poder do Estado.

A lei não fez depender a entrada em vigor do novo meio processual da aprovação da portaria ministerial, pelo que, ao contrário do defendido pela Recorrente não está em causa um pressuposto próprio de acesso à justiça, antes a aplicação precisa da lei.

Além de a interpretação e aplicação do regime do artigo 99.º do CPTA ao caso concreto não se traduzir na violação do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, previsto no artigo 20.º da CRP, porquanto o acesso aos tribunais não ser livre, nem incondicionado, dependendo do cumprimento de regras legais precisas e imperativas que, no caso, não foram respeitadas pela Autora.

O fundamento do recurso invocado pela Recorrente acaba por se traduzir na sua discordância em relação ao cumprimento de dois pressupostos processuais, como são a adequação da forma de processo e a tempestividade da prática do ato processual, no sentido de o respeito pela forma processual prevista na lei e o cumprimento do prazo para a instauração da ação, constituírem restrições ao seu direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, o se apresenta de todo insustentado.

Do mesmo modo quanto à aplicação no caso concreto do disposto no artigo 58.º, n.º 3, c) do CPTA, por não se reputar existir qualquer situação de ambiguidade.

Além de que a ora Recorrente não concretiza qualquer situação de ambiguidade, nem qualquer processo em que se tenha decidido diferentemente.

Mas mesmo admitindo que noutros casos os tribunais possam ter decidido de outro modo, a mera divergência aplicativa da lei é natural ao processo judicial, não integrando por si só, sem outra alegação concretizadora, fundamento de integração no âmbito aplicativo do disposto no artigo 58.º, n.º 3, c) do CPTA.

Acresce que esta interpretação e aplicação das normas processuais não derroga o princípio pro atione ou da promoção do acesso à justiça, previsto no artigo 7.º do CPTA, como também tem sido decidido em processos idênticos ao dos autos.

Neste sentido, o citado Acórdão do TCAS, de 19/04/2018, Proc. n.º 1547/17.1BELSB:

“Por último diga-se que não releva aqui o invocado princípio pro actione, pois que, como se refere no Acórdão do STA de 26.08.2009, proc. nº 471/09, “o chamado princípio «pro actione», vertido no artigo 7° do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar”.

Sendo que aqui não existe qualquer dúvida sobre o sentido das normas a interpretar, até pela forma uniforme como as mesmas sempre têm sido acolhidas e aplicadas nos tribunais.”.

Por conseguinte, não procede qualquer dos fundamentos invocados contra a sentença recorrida, a qual é de manter, por não incorrer no alegado erro de julgamento de direito.

Pelo exposto, será de negar provimento ao recurso interposto, por não provados os seus fundamentos e em manter a decisão recorrida.

Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 663º do CPC, conclui-se da seguinte forma:

Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique.

(Ana Celeste Carvalho - Relatora)

(Pedro Marques)

(Alda Nunes)