Quem foi o relator do acórdão 02746/06.0BEPRT?

O relator foi José Luís Paulo Escudeiro, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 02746/06.0BEPRT?

O acórdão foi proferido em 12 de julho de 2007.

02746/06.0BEPRT

Sumário

I- São critérios de decisão das providências cautelares conservatórias: a) A evidência da procedência da pretensão principal - Cfr. 120º-1-a) do CPTA; b) O “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e o “fumus non malus juris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - Cfr. artº 120º-1-b) do CPTA; e c) A ”ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados) – Cfr. artº 120º-2 do CPTA. II- O critério de decisão das providências cautelares previsto na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, pressupõe que dele resulte de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da acção principal, não bastando que a acção principal seja viável ou possível, sendo, antes, necessário que seja evidente a sua procedência. III- Tal critério só é aplicável em situações excepcionais em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente na acção principal irá ser julgada procedente. IV- As situações exemplificativamente previstas nessa norma prendem-se com a existência de ilegalidades manifestas, que, de uma forma quase empírica, devem ressaltar das características do acto em análise. V- Em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado traduz-se numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar. VI- Por “periculum in mora” define-se o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente. VII- Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. VIII – Pela “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” considera-se o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos. IX- Com referência ao acto de revogação da autorização para a acumulação do exercício de funções públicas de arquitecto em câmara municipal com o exercício da profissão liberal de arquitecto, por alteração dos pressupostos com base nos quais fora concedida a autorização, sem que esteja demonstrada a qualidade e a quantidade da clientela angariada no exercício daquela profissão liberal, não pode, igualmente, dar-se como verificado o pressuposto do periculum in mora, sendo certo que incumbe ao Requerente o ónus da alegação e prova dos factos constituintes do seu direito. X- Estando em causa valores específicos como a confiança, a boa fé, a imparcialidade, a isenção que os serviços municipais devem merecer junto da comunidade, que o acto administrativo suspendendo pretende salvaguardar, em confronto com o mero exercício da actividade privada da actividade de arquitecto em acumulação com o exercício de funções públicas de arquitecto camarário, pretendidas com a providência cautelar, os danos que resultariam da concessão da providência mostram-se superiores àqueles que resultam da sua recusa.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN: I- RELATÓRIO D…, residente no Porto, inconformado com a sentença do TAF do Porto, datada de 13.JAN.07, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, oportunamente por si deduzido, contra a Câmara Municipal do Porto, consistente na suspensão de eficácia do despacho do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, datado de 10.AGO.06, que revogou a autorização para acumulação das suas funções na Câmara com o exercício da profissão liberal fora das horas de serviço, que lhe havia sido concedida em 1993, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões: A sentença recorrida: a) é nula, por falta de fundamentação, nos termos do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, por carecer de indicação das razões conducentes à inconsideração da evidência da ilegalidade do acto suspendendo, limitando-se a referir que a verificação dessa evidência “pressupõe uma análise mais aprofundada”; b) sofre de erro de julgamento, em virtude de não considerar a existência da evidência da ilegalidade do acto suspendendo prevista na alínea a), do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, quando o processo judicial e o processo administrativo demonstram abundantemente essa evidência; c) sofre de erro de julgamento, por, tratando-se de uma providência conservatória, não considerar o perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, nos termos previstos no artigo 120.º, n.º 1, alínea b), do CPTA, não obstante as regras do senso comum e o conhecimento médio do mundo e da vida conduzirem à evidência de que os efeitos prolongados do acto suspendendo implicavam inelutavelmente aquelas consequências. O Recorrido contra-alegou, tendo, apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões: 1. A sentença recorrida não sofre de erro de julgamento por não ter decretado a providência requerida com base no “critério da evidência”. 2. O que está em causa no “critério da evidência” são, tão-só e apenas, situações excepcionais, mais concretamente aquelas em que se afigure evidentemente flagrante a sua procedência no quadro do processo principal. 3. A sentença recorrida não deixa de estar fundamentada pelo facto de afirmar que a verificação dos vícios invocados pelo Recorrente, à data Autor, pressupõe uma análise mais aprofundada. 4. Quando se diz que algo necessita de exame de maior detalhe é porque, naturalmente, não há qualquer evidência. 5. É ao requerente de uma providência cautelar que compete a revelação da eventual evidência da procedência da sua pretensão. 6. Não é legítimo pedir ao tribunal que, para fundamentar a rejeição providência requerida com apelo ao “critério da evidência”, tenha ele próprio que evidenciar a evidência da não procedência da pretensão do requerente. 7. Para obter o decretamento de uma providência ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, o requerente tem de fazer prova do “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação”. 8. O Recorrente invoca que a cessação da actividade profissional liberal produz uma “situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação”, mas não logrou demonstrar ter um só cliente. 9. A titularidade, há 13 anos, de uma autorização para o exercício da actividade privada de arquitecto nada prova quanto à existência de clientela, nem o prova o facto de ter reagido de várias formas aquando da revogação dessa autorização. 10. Mesmo a prova da existência de prejuízos não é suficiente para o decretamento de uma providência, sendo depois disso ainda necessário demonstrar uma dificuldade qualificada no restabelecimento da situação. O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia nesta instância, no sentido da improcedência do recurso. Com dispensa de vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso. II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO A apreciação do presente recurso jurisdicional radica em determinar se a sentença recorrida enferma de nulidade por falta de fundamentação, no tocante à apreciação do pressuposto das providências cautelares constante da alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA; e, por outro lado, se incorreu em erro de julgamento no que concerne ao conhecimento dos requisitos dos procedimentos cautelares, com referência à providência requerida, maxime dos requisitos enunciados pelas alíneas a) e b) do nº 1 do mesmo normativo legal. III- FUNDAMENTAÇÃO III-1. Matéria de facto A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos: a) O requerente é arquitecto, em exercício de funções na entidade requerida – facto admitido por acordo das partes e decorrente da generalidade dos documentos juntos aos autos. b) Em 21/11/1991, requereu ao Presidente da Câmara Municipal do Porto autorização para acumular o exercício de funções na entidade requerida com a prática da profissão liberal – cfr. documento n.º 1 junto aos autos com o requerimento inicial. c) Em 09/02/1993, foi autorizada ao ora requerente a acumulação de funções referenciada – cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial. d) Em 10/08/2006, o Vereador, M…, no uso de competência delegada, revogou a autorização para acumulação de actividades privadas que foi concedida ao ora requerente em 09/02/1993 (acto suspendendo) – cfr. documentos n.º 6 e 8 juntos com o requerimento inicial, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido; e e) Em 26/10/2006, o requerente solicitou a presente providência cautelar, conforme carimbo aposto no rosto do requerimento inicial e registo informático - SITAF. III-2. Matéria de direito Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, determinar se a sentença impugnada padece de nulidade processual decorrente da falta de fundamentação, concernente ao conhecimento do pressuposto das providências cautelares inserto na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA; e, por outro lado, se incorreu em erro de julgamento quanto à apreciação dos pressupostos ou critérios de decisão das providências cautelares, com referência à Providências requerida, enunciados nas alíneas a) a b) do nº 1 do mesmo normativo legal. III-2.1 Da nulidade da sentença, por falta de fundamentação. Sustenta o Recorrente ser nula a sentença, por falta de fundamentação, nos termos do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, por carecer de indicação das razões conducentes à inconsideração da evidência da ilegalidade do acto suspendendo, limitando-se a referir que a verificação dessa evidência “pressupõe uma análise mais aprofundada”. Em matéria de recursos jurisdicionais e respectivo regime aplicável, estabelece o art. 140º do CPTA que: “Os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações (…)”. Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que: “1 - A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar. 2 - Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final. 3 - Na fundamentação da sentença, o juiz tomará em consideração os factos admitidos por acordo, provados por documento ou por confissão reduzida a escrito e os que o tribunal colectivo deu como provados, fazendo o exame crítico das provas de que lhe cumpre conhecer. (…).” Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que: 1 – A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final. 2 – Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes. 3 – Quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia.”. Por seu lado, estipula-se no art. 668º, ainda do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que: “1 - É nula a sentença: a) Quando não contenha a assinatura do juiz; b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justifica a decisão; c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão; d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).” Finalmente, contém-se no artº 712.º do CPC, sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu nº 4 que: (...) 4. Se não constarem do processo todos os elementos probatórios que, nos termos da alínea a) do nº 1, permitam a reapreciação da matéria de facto, pode a Relação anular, mesmo oficiosamente, a decisão proferida na lª instância, quando repute deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto ou quando considere indispensável a ampliação desta; a repetição do julgamento não abrange a parte da decisão que não esteja viciada, podendo, no entanto, o tribunal ampliar o julgamento de modo a apreciar outros pontos da matéria de facto, com o fim exclusivo de evitar contradições na decisão. (...)”. Da concatenação de tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação. A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04. Por seu lado, a fundamentação de direito radica na pronúncia da solução da questão ou questões de direito, obtida pela indagação, interpretação e aplicação aos factos das normas jurídicas – Cfr. artºs 659º-2 e 664º do CPC. Vejamos, então se a decisão recorrida se mostra fundamentada quer de facto quer de direito, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou, factos esses que justificaram a prolação da decisão jurídica dela constante, mediante a indicação das normas jurídicas correspondentes, tudo isto com referência à apreciação do pressuposto das providências cautelares constante da alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA . É a seguinte a especificação da matéria de facto e de direito constante da decisão recorrida, no que a esse aspecto diz respeito: “DA MATÉRIA DE FACTO APURADA a) O requerente é arquitecto, em exercício de funções na entidade requerida – facto admitido por acordo das partes e decorrente da generalidade dos documentos juntos aos autos. b) Em 21/11/1991, requereu ao Presidente da Câmara Municipal do Porto autorização para acumular o exercício de funções na entidade requerida com a prática da profissão liberal – cfr. documento n.º 1 junto aos autos com o requerimento inicial. c) Em 09/02/1993, foi autorizada ao ora requerente a acumulação de funções referenciada – cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial. d)Em 10/08/2006, o Vereador, M…, no uso de competência delegada, revogou a autorização para acumulação de actividades privadas que foi concedida ao ora requerente em 09/02/1993 (acto suspendendo) – cfr. documentos n.º 6 e 8 juntos com o requerimento inicial, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido; e e) Em 26/10/2006, o requerente solicitou a presente providência cautelar, conforme carimbo aposto no rosto do requerimento inicial e registo informático - SITAF. Alicerçou-se a convicção do tribunal, na consideração dos factos provados, no teor dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados, no processo administrativo apenso aos mesmos e na admissão por acordo das partes” (...) (...) Ao apelar ao critério da evidência, prescrito na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, o requerente pretenderia transmitir a ideia de se estar perante uma situação verdadeiramente excepcional de aparência de bom direito (fumus boni iuris), que dispensa o preenchimento dos requisitos que, em circunstâncias normais, justificam a concessão da providência. Nestas situações, a providência deve ser concedida sem qualquer outra indagação, mormente, sem intervenção do critério do periculum in mora e do critério da ponderação de interesses. Acontece que no caso dos autos não se pode fazer um juízo de manifesta probabilidade ou verosimilhança sobre a pretensão executória baseada nos factos invocados pelo requerente. Numa análise perfunctória do litígio, tal como vem apresentado pelo requerente, não é possível assegurar que a decisão de revogação da acumulação de funções que vinha sendo praticada pelo requerente seja inválida. A existir qualquer erro ou ilegalidade, não se detectam à vista desarmada. No sentido de concluir relativamente ao grau de probabilidade de sucesso da causa principal, haverá que efectuar uma análise perfunctória da pretensão formulada no processo principal, sem, contudo, antecipar o juízo sobre a causa. Trata-se de uma tarefa algo delicada, daí que, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, temos que estar perante uma circunstância de “evidência”. Para tanto, o legislador adianta alguns exemplos, como estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente. Claro que estes exemplos não são taxativos, mas o caso dos autos exige uma análise mais profunda para gerar uma conclusão de ilegalidade. Aliás, assim como não é flagrante, em avaliação sumária, que se trata de uma situação incontestável de procedência da acção principal, também o não é o seu contrário, isto é, a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal. Portanto, a assinalada incerteza acerca da legalidade obsta a que no caso em apreço se adopte, de imediato, a providência reclamada, nos termos do disposto no artigo 120.º, n.º 1, alínea a) do CPTA. Temos, assim, uma aparência de bom direito em grau que não implica nem a adopção nem a recusa imediata da providência cautelar. Efectivamente, o requerente sustenta que o acto em crise é inválido por violação do regime previsto no artigo 140.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, alíneas a) e b) do CPA, do princípio da igualdade, consagrado nos artigos 5.º do CPA e 266.º, n.º 2 da CRP e do princípio da unicidade da punição, bem como do disposto no artigo 13.º do Estatuto Disciplinar e na regra constitucional do artigo 29.º, n.º 5 da CRP. Na verdade, a verificação de tais vícios pressupõe uma análise mais profunda que não se compadece com a evidência prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. (...)” Ora, do teor dos segmentos da decisão recorrida, em matéria de discriminação da matéria de facto indiciariamente provada e respectiva motivação, bem como do seu enquadramento jurídico em sede apreciação do requisito das providências cautelares enunciado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, resulta no que respeita ao conhecimento deste pressuposto encontrar-se devidamente fundamentada quer de facto quer de direito a sentença recorrida. Assim sendo, perante o teor da decisão recorrida, resulta ter o tribunal a quo feito menção dos factos que considerou provados perante os elementos probatórios constantes dos autos, maxime documentais, que considerou relevantes para a decisão da causa; e, por outro lado, extraiu desses factos a justificação da prolação da decisão jurídica dela constante, com a indicação das normas jurídicas correspondentes. Deste modo, a sentença recorrida, em sede de fundamentação de facto e de direito, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa indiciariamente provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou, tendo extraído dessa factualidade o enquadramento jurídico correspondente. Nestes termos, a decisão recorrida mostra-se fundamentada quer de facto quer de direito, perante a especificação factual e o respectivo enquadramento legal dela constante. Termos em que improcede a arguida nulidade de sentença por falta de fundamentação. III-2.2 Do erro de julgamento quanto à apreciação dos pressupostos ou critérios de decisão das providências cautelares, com referência às Providências requerida, enunciados nas alíneas a) e b) do nº 1 do artº 120º do CPTA. A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, maxime dos critérios de decisão “evidência da procedência da pretensão principal “ e “periculum in mora”. É a seguinte a fundamentação da sentença proferida pelo Tribunal a quo: “(...). (...) cumpre, agora, entrar na sua análise sendo certo que, à luz do que se mostra vertido nos autos e posição expressa nos mesmos pelo requerente, temos que in casu não ocorre situação que tenha enquadramento na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. Ao apelar ao critério da evidência, prescrito na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, o requerente pretenderia transmitir a ideia de se estar perante uma situação verdadeiramente excepcional de aparência de bom direito (fumus boni iuris), que dispensa o preenchimento dos requisitos que, em circunstâncias normais, justificam a concessão da providência. Nestas situações, a providência deve ser concedida sem qualquer outra indagação, mormente, sem intervenção do critério do periculum in mora e do critério da ponderação de interesses. Acontece que no caso dos autos não se pode fazer um juízo de manifesta probabilidade ou verosimilhança sobre a pretensão executória baseada nos factos invocados pelo requerente. Numa análise perfunctória do litígio, tal como vem apresentado pelo requerente, não é possível assegurar que a decisão de revogação da acumulação de funções que vinha sendo praticada pelo requerente seja inválida. A existir qualquer erro ou ilegalidade, não se detectam à vista desarmada. No sentido de concluir relativamente ao grau de probabilidade de sucesso da causa principal, haverá que efectuar uma análise perfunctória da pretensão formulada no processo principal, sem, contudo, antecipar o juízo sobre a causa. Trata-se de uma tarefa algo delicada, daí que, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, temos que estar perante uma circunstância de “evidência”. Para tanto, o legislador adianta alguns exemplos, como estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente. Claro que estes exemplos não são taxativos, mas o caso dos autos exige uma análise mais profunda para gerar uma conclusão de ilegalidade. Aliás, assim como não é flagrante, em avaliação sumária, que se trata de uma situação incontestável de procedência da acção principal, também o não é o seu contrário, isto é, a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal. Portanto, a assinalada incerteza acerca da legalidade obsta a que no caso em apreço se adopte, de imediato, a providência reclamada, nos termos do disposto no artigo 120.º, n.º 1, alínea a) do CPTA. Temos, assim, uma aparência de bom direito em grau que não implica nem a adopção nem a recusa imediata da providência cautelar. Efectivamente, o requerente sustenta que o acto em crise é inválido por violação do regime previsto no artigo 140.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, alíneas a) e b) do CPA, do princípio da igualdade, consagrado nos artigos 5.º do CPA e 266.º, n.º 2 da CRP e do princípio da unicidade da punição, bem como do disposto no artigo 13.º do Estatuto Disciplinar e na regra constitucional do artigo 29.º, n.º 5 da CRP. Na verdade, a verificação de tais vícios pressupõe uma análise mais profunda que não se compadece com a evidência prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. Tendo-se concluído não ocorrer nenhuma situação que tenha enquadramento na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, haverá que apreciar se a pretensão do requerente pode, legitimamente, fundar-se na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA – pois está em causa a adopção de uma providência conservatória. Atentos os considerandos supra expendidos e a factualidade apurada nos autos, temos para nós que, no caso vertente, não estão reunidos os requisitos para o decretamento da providência requerida. Comecemos por analisar se os factos concretos alegados pelo requerente inspiram o fundado receio de que, se a providência for recusada, a reintegração no plano dos factos será difícil – o periculum in mora. Efectivamente, a prova de que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação terá que ser efectuada pelo requerente. O juiz deve fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível” ou “justificada” a cautela que é solicitada. O requerente limitou-se a alegar que possui uma longa experiência e um bom conceito profissional como profissional liberal na área da arquitectura, comprovando-se tal pela quantidade e qualidade da sua clientela. Acrescentou que durante treze anos angariou, não só uma clientela fiel que recorre aos seus serviços de arquitecto, como rotinas, contactos e ligações pessoais de natureza profissional que, com a suspensão da sua actividade, determinada pelo acto suspendendo, seriam irremediavelmente afectados. O requerente apela ao senso comum para demonstrar que a privação da sua actividade como profissional liberal causa prejuízos incalculáveis e irreversíveis ao delicado valor pessoal e patrimonial que é a sua clientela, de modo a nunca mais a mesma se poder reconstituir inteiramente. Defende, ainda, que a clientela não espera e que procurará outro profissional na área; sustentando que a clientela, uma vez perdida, não regressa. Como já se referiu, este fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo da requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar justificada a cautela que é solicitada. Ora, no âmbito deste pedido, o requerente, independentemente das considerações efectuadas, apenas invocou, pouco ou nada tendo provado. Não está aqui em causa aferir da susceptibilidade ou não de avaliação pecuniária dos danos; o critério deve ser o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar. Na verdade, o requerente nem sequer logrou provar se tinha clientela enquanto profissional liberal, muito menos a quantidade e qualidade da mesma. Logo, não se encontrando junto aos autos qualquer elemento neste sentido, não é possível ao tribunal retirar as ilações, tal como alegadas pelo requerente, para efeitos de avaliação de prejuízos de difícil reparação ou de verificação de uma situação de facto consumado. (...)”. Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente. Alega, para tanto, por um lado, a falta de consideração da existência da evidência da ilegalidade do acto suspendendo prevista na alínea a), do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, sendo certo que quer o processo judicial quer o processo administrativo demonstram abundantemente essa evidência; e, por outro lado, a não consideração do perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, nos termos previstos no artigo 120.º, n.º 1, alínea b), do CPTA, não obstante as regras do senso comum e o conhecimento médio do mundo e da vida conduzirem à evidência de que os efeitos prolongados do acto suspendendo implicam inelutavelmente essas consequências. Vejamos se lhe assiste razão. Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se o nº 1 do artº 120º do CPTA, que: “1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 – Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências. (...)” De tal normativo legal, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias: A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”; e a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados)-“ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”. A alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA estabelece como critério de decisão das Providências cautelares, a “evidência da procedência da pretensão principal”. Efectivamente, as Providências cautelares devem ser decretadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”. Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constituem condições de procedência das Providências cautelares conservatórias, nos termos do disposto no artº 120º-1-b) e 2, o “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”); e a “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados). Por “periculum in mora” entende-se, pois, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, isto é o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis. Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. Não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo ou a falta de preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa. E, finalmente, pela “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” considera-se o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos. Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das situações, não se concedendo a providência quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da concessão. O que está em causa são os resultados ou prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, públicos ou privados. A concessão da providência não depende apenas da formulação de um juízo de valor absoluto consubstanciado nos critérios do periculum in mora e do fumus boni juris (ou fumus non malus juris) mas também da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados e relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados. (Cfr. neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, pp. 606, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, pp.353 e segs.) Na presente Providência cautelar, o Recorrente insurge-se contra a sentença por não ter decretado a providência requerida ao abrigo do disposto naquele normativo legal, por falta de enquadramento da situação alegada na previsão das alínea a) e b) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA. Ora, vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida. Como é sustentado pela doutrina e pela jurisprudência, o critério de decisão das Providências cautelares contemplado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA reporta-se a situações em que o decretamento da providência é quase automático na medida em que assenta em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência. O critério legal é o do carácter evidente da procedência da acção, designadamente por manifesta ilegalidade do acto, que se impõe para lá de qualquer dúvida razoável (e não seja fruto apenas de uma impressão do julgador), e que se impõe à primeira vista, ou melhor, sumária e perfunctoriamente, sem necessidade das indagações jurídicas próprias de um processo principal. Trata-se de casos de ilegalidade ostensiva, que justificam, por conseguinte, que o juízo de proporcionalidade quanto à decisão de emissão da medida cautelar se constranja perante a exigência da célere reposição da legalidade. Nestes termos, a manifesta ilegalidade do acto, uma vez sumariamente demonstrada, impõe ou vincula o juiz a decretar a providência peticionada pelo requerente ainda que existam contra-interessados. Importa, todavia, precisar o conceito de “manifesta ilegalidade”. Tal como se decidiu, por exemplo no acórdão deste mesmo TCAN de 20.JAN.05, in Proc. n.º 1314/04.6BEPRT, cuja jurisprudência aqui se reitera “(…) Na situação contemplada na alínea a) do n.º 1 do art. 120º o fumus boni iuris adquire a máxima intensidade, pois a providência é automaticamente concedida sem necessidade de atender ao periculum in mora e à ponderação de interesses públicos e privados. Trata-se de providências dirigidas contra “actos manifestamente ilegais”, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes, e contra actos de aplicação de normas já anuladas. Nas situações de manifesta, ostensiva e grave ilegalidade, sumariamente demonstrada, que evidencie a procedência da acção principal, é imperioso repor rapidamente a legalidade, ainda que haja interessados particulares a pugnar pela sua manutenção. Dispensa-se a ponderação de interesses públicos e privados e o juízo de proporcionalidade quanto à decisão da providência porque o critério da evidência da pretensão principal incorpora já a salvaguarda de tais interesses, do interesse público, porque a Administração não pode praticar actos ilegais, e dos interesses particulares, porque têm direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada. O juízo sobre a evidência da pretensão principal em face da manifesta ilegalidade do acto impugnado, uma situação excepcional perante as situações que normalmente justificam as providências cautelares, é ainda mais excepcional quando a ilegalidade do acto impugnado deriva de vícios formais. É que as ilegalidades verificadas nos elementos formais ou extrínsecos do acto administrativo, susceptíveis de produzir invalidade, podem não conduzir necessariamente à sua anulação, quer por ser um vício irrelevante no caso concreto, quer por ser possível o seu aproveitamento pelo juiz. Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso que implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. Já quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade nem sempre a preterição da forma conduz à anulação. Existem vícios formais com potência invalidante que, pela menor importância da forma ou por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a irrelevância do vício, ou realizar o aproveitamento do acto. No primeiro caso, o acto não será anulado se o juiz comprovar que no caso concreto foram alcançados os fins específicos que o preceito violado visava alcançar. Esta é a posição sufragada pela generalidade da doutrina e jurisprudência portuguesa que considera «formalidades não essenciais», aquelas cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las, e que, para este efeito, serve para distinguir “vícios essenciais” de “vícios não essenciais”, conforme impliquem, ou não, a anulação do acto. No segundo caso, se a decisão tomada corresponde à solução imposta pela lei para o caso concreto, o que só se pode saber nos actos vinculados, o juiz pode conservar o acto administrativo, uma vez que não existem dúvidas que um administrador normal e razoável o irá repetir com o mesmo conteúdo (…).” (Cfr. no mesmo sentido, entre outros, os Acs. do TCA Norte de 16.SET.04, in Rec. nº 00764/04.2BEPRT; de 16.DEZ.04, in Rec. nº 00467/04.8BECBR; de 17.FEV.05, in Rec. nº 00617/04.4BEPRT; de 03.MAR.05, in Rec. nº 00687/04.5BEVIS; e de 11.MAI.06, in Rec. n.º 00910/05.9BEPRT). Ora, no caso dos autos são imputados ao acto suspendendo vícios de violação de lei, mais propriamente do disposto nos artºs 5º e 140º-1 e 2 do CPA, 29º-5 e 266º-2 da CRP e 13º do ED, aprovado pelo DL 28/84, de 16.JAN. Com relação a tais vícios, trata-se de vícios a que corresponde, em sede de sancionamento jurídico, a mera anulabilidade – Cfr. artºs 133º e 135º do CPA. Por outro lado, como se diz na sentença recorrida, a verificação dos vícios imputados ao acto suspendendo pressupõe uma análise profunda que não se compadece com a evidência prevista na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, não resultando de forma evidente a violação dos normativos e princípios legais invocados, sendo certo que para a determinação, em definitivo, do sentido e alcance do mencionados normativos legais se exige um juízo valorativo incompatível com o juízo sumário e perfunctório a formular em sede cautelar. Assim, não se tratando-se de vícios graves, qualificando-se como tais, aqueles que se concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, mas tão-só de “vícios não essenciais”, não é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. Com efeito, confrontada a factualidade alegada no requerimento inicial com a que se mostra assente nos autos, bem como as ilegalidades assacadas naquele articulado nos termos e com o alcance ali explicitados, temos que, em termos informatórios e sumários, não se mostra minimamente demonstrada a manifesta ilegalidade assacada aos actos administrativos em crise conducente à evidente procedência da pretensão principal deduzida ou a deduzir nos termos em que foram considerados pelo tribunal a quo. É que, desde logo, nada foi alegado ou provado quanto ao acto em crise assentar em norma já anteriormente anulada ou que tenha havido acto idêntico anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente. Por outro lado, também dos fundamentos de ilegalidade nos quais o Recorrente assentou a sua pretensão, assacadas ao despacho, em questão, não se vislumbra que os mesmos sejam manifestos ou inequivocamente evidentes no sentido de conduzirem, nas palavras do Prof. J. C. Vieira de Andrade, à “evidência evidente” da procedência da acção principal porque é claramente controvertida a sua apreciação e a sua verificação inequívoca não resulta ou é fruto dum juízo de certeza racional e objectivo. Na verdade, as exigências que “in casu” se mostram necessárias em termos da tarefa do julgador cautelar de ponderação dos vícios em crise em conjugação com a factualidade assente tendentes à emissão dum juízo de evidência da procedência da pretensão principal não são compatíveis com o tipo de juízo decorrente da al. a) do n.º 1 do art. 120.º. No caso “sub judice” não existe, de forma alguma, uma evidência de procedência da pretensão formulada pelos Recorrentes face aos desvalores dos vícios invocados, para além de que a solução das questões jurídicas discutidas nos autos estará longe de uma posição pacífica, sendo, por conseguinte, desejável que tal discussão quanto às ilegalidades invocadas pela Recorrente se realize no quadro da decisão definitiva, estabilizada na acção administrativa principal e no recurso jurisdicional que, eventualmente, possa e venha a ser interposto da decisão a proferir naqueles autos. Com efeito, como supra se deixou dito, são imputados ao acto, em referência, vícios aos quais corresponde em termos de sancionamento jurídico a mera anulabilidade, como tal não enquadráveis em termos de subsunção legal na previsão da alínea a) do artº 120º do CPTA, porquanto o seu conhecimento se mostra incompatível com a evidência evidente da procedência da pretensão a formular na acção principal, nos termos que se deixaram atrás assinalados. Deste modo, imputando-se vícios ao acto suspendendo, cuja apreciação pressupõe uma análise ou indagação exaustiva que passará por uma interpretação aturada do procedimento administrativo observado, indagação essa que se situa muito além duma sumariedade de apreciação, própria da tutela cautelar. Nestas circunstâncias, fica claramente prejudicada a possibilidade de percepção do acto como "manifestamente ilegal", bem como a possibilidade de reputar como "evidente" a hipotética procedência da pretensão formulada no processo principal”, sendo certo que, em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado traduz-se numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar. Assim, no caso dos autos, perante a necessidade da indagação dos imputados vícios de forma não essenciais ao acto cuja suspensão de eficácia se pretende, não pode retirar-se a conclusão da evidência plasmada na alínea a) do nº1 do artº 120º do CPTA, enquanto critério de decisão cautelar. Deste modo, não se configura como evidente a legalidade ou a procedência da pretensão principal. Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constitui objecto do recurso jurisdicional, a apreciação feita pela sentença recorrida do pressuposto das providências cautelares “periculum in mora”. Vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida, no que tange ao critério do periculum in mora. Da matéria de facto, indiciariamente provada, resulta consubstanciar-se o acto suspendendo na revogação da autorização para a acumulação do exercício de funções na Câmara Municipal do Porto com a prática de actividades privadas (o exercício da profissão liberal de arquitecto) que fora concedida ao Recorrente tempos antes, por alteração dos pressupostos com base nos quais fora concedida a autorização. Ora, tal como refere a sentença proferida pelo tribunal a quo,: (...) Comecemos por analisar se os factos concretos alegados pelo requerente inspiram o fundado receio de que, se a providência for recusada, a reintegração no plano dos factos será difícil – o periculum in mora. Efectivamente, a prova de que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação terá que ser efectuada pelo requerente. O juiz deve fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível” ou “justificada” a cautela que é solicitada. O requerente limitou-se a alegar que possui uma longa experiência e um bom conceito profissional como profissional liberal na área da arquitectura, comprovando-se tal pela quantidade e qualidade da sua clientela. Acrescentou que durante treze anos angariou, não só uma clientela fiel que recorre aos seus serviços de arquitecto, como rotinas, contactos e ligações pessoais de natureza profissional que, com a suspensão da sua actividade, determinada pelo acto suspendendo, seriam irremediavelmente afectados. O requerente apela ao senso comum para demonstrar que a privação da sua actividade como profissional liberal causa prejuízos incalculáveis e irreversíveis ao delicado valor pessoal e patrimonial que é a sua clientela, de modo a nunca mais a mesma se poder reconstituir inteiramente. Defende, ainda, que a clientela não espera e que procurará outro profissional na área; sustentando que a clientela, uma vez perdida, não regressa. Como já se referiu, este fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo da requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar justificada a cautela que é solicitada. Ora, no âmbito deste pedido, o requerente, independentemente das considerações efectuadas, apenas invocou, pouco ou nada tendo provado. Não está aqui em causa aferir da susceptibilidade ou não de avaliação pecuniária dos danos; o critério deve ser o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar. Na verdade, o requerente nem sequer logrou provar se tinha clientela enquanto profissional liberal, muito menos a quantidade e qualidade da mesma. Logo, não se encontrando junto aos autos qualquer elemento neste sentido, não é possível ao tribunal retirar as ilações, tal como alegadas pelo requerente, para efeitos de avaliação de prejuízos de difícil reparação ou de verificação de uma situação de facto consumado. (...)”. Com efeito, com referência à alegada angariada clientela, por parte do Recorrente, este não fez prova quer da sua quantidade quer da sua qualidade, pelo que, em função disso, não se invocando nem provando factos concretos que comprovem a qualidade e/ou a quantidade dessa clientela não pode efectuar-se uma avaliação seja dos prejuízos de difícil reparação seja da verificação de uma situação de facto consumado. Deste modo, não pode, dar-se como verificado o pressuposto do periculum in mora. Em função do que se deixa exposto, somos de concluir no sentido de que o circunstancialismo alegado pelo Recorrente, em matéria de prejuízos sofridos com a execução do acto suspendendo, parece não poder subsumir-se ao conceito de periculum in mora, supra explicitado, designadamente por não consubstanciar um fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para a Requerente da providência cautelar nem da constituição de uma situação de facto consumado. Para a hipótese, porém, de se entender o contrário, isto é que a situação dos autos enquadra uma situação de facto consumado, pese embora o Requerente não tenha feito prova de possuir clientela alguma, e partindo do pressuposto de que no caso sub judice se verifica o critério de decisão constante da alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA, 2ª parte, ou seja o “fumus non malus juris”, entendendo-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, então, a procedência ou improcedência da providência cautelar passaria pela ponderação do juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, ou seja a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados), segundo critérios de proporcionalidade, a que alude o nº 2 daquele normativo legal - “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”. Ora, no caso dos autos, a prolação do despacho suspendendo de revogação da acumulação de funções públicas e privadas de arquitecto do Recorrente prende-se com a alteração dos pressupostos que estiveram na base da concessão da autorização daquela acumulação, nomeadamente da que decorreu da instauração ao Recorrente de dois processos disciplinares no âmbito do exercício de actividade privada em regime de acumulação de funções, em virtude de terem sido submetidos à apreciação nos serviços municipais dois projectos elaborados por si, do que resultou, por um lado, na aplicação ao ora Recorrente de uma pena disciplinar e, por outro lado, num grave prejuízo para o interesse público, face à suspeição que situações como a descrita causam nos munícipes e nos cidadãos em geral quanto à confiança nos serviços municipais. Ora, perante tal quadro fáctico, contrapondo os interesses privados do Recorrente aos interesses públicos do Recorrido, traduzindo-se aqueles no exercício da actividade privada de arquitecto em regime de profissão liberal em acumulação com as suas funções públicas de arquitecto na Câmara Municipal do Porto e radicando estes últimos no interesse público associado ao dever de imparcialidade e de isenção com que os projectos arquitectónicos devem ser apreciados e decididos pelos serviços desta edilidade, somos de considerar que estes últimos, porque se reportam a aspectos fundamentais da vida da comunidade - maxime a confiança que devem merecer nos cidadãos em geral o funcionamento dos serviços municipais - carecem de uma tutela jurídica específica e mais intensa. Perante tais considerandos, ponderados os interesses públicos e privados, em presença, somos de considerar que os danos que resultariam da concessão da providência requerida se configuram como sendo superiores àqueles que resultam da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, uma vez que os interesses públicos consubstanciados em valores específicos como a confiança, a boa fé, a imparcialidade, a isenção que os serviços municipais devem merecer junto da comunidade local, confrontados com os interesses particulares do Recorrente traduzidos na mera possibilidade de exercício da actividade privada de arquitecto em acumulação com as funções públicas de arquitecto da Câmara Municipal do Porto. Tal ponderação de interesses constitui recusa da Providência cautelar requerida. Nesta medida, somos de julgar improcedentes as demais conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida. IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida. Custas pelo Recorrente. Porto, 12/07/2007 Ass. José Luís Paulo Escudeiro Ass. Ana Paula Portela Ass. José Augusto Araújo Veloso (Voto a decisão do acórdão mas parcialmente vencido quanto aos fundamentos, uma vez que tendo a considerar, in casu, uma situação de facto consumado, na medida em que o período temporal em que o recorrente estiver impedido de exercer a actividade como profissional liberal é irrepetível, com consequentes perdas de oportunidades, experiências e consolidação de nome no mercado).

Sumário

I- São critérios de decisão das providências cautelares conservatórias:

a) A evidência da procedência da pretensão principal - Cfr. 120º-1-a) do CPTA;

b) O “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e o “fumus non malus juris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - Cfr. artº 120º-1-b) do CPTA; e

c) A ”ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados) – Cfr. artº 120º-2 do CPTA.

II- O critério de decisão das providências cautelares previsto na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, pressupõe que dele resulte de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da acção principal, não bastando que a acção principal seja viável ou possível, sendo, antes, necessário que seja evidente a sua procedência.

III- Tal critério só é aplicável em situações excepcionais em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente na acção principal irá ser julgada procedente.

IV- As situações exemplificativamente previstas nessa norma prendem-se com a existência de ilegalidades manifestas, que, de uma forma quase empírica, devem ressaltar das características do acto em análise.

V- Em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado traduz-se numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar.

VI- Por “periculum in mora” define-se o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente.

VII- Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.

VIII- Pela “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” considera-se o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos.

IX- Com referência ao acto de revogação da autorização para a acumulação do exercício de funções públicas de arquitecto em câmara municipal com o exercício da profissão liberal de arquitecto, por alteração dos pressupostos com base nos quais fora concedida a autorização, sem que esteja demonstrada a qualidade e a quantidade da clientela angariada no exercício daquela profissão liberal, não pode, igualmente, dar-se como verificado o pressuposto do periculum in mora, sendo certo que incumbe ao Requerente o ónus da alegação e prova dos factos constituintes do seu direito.

X- Estando em causa valores específicos como a confiança, a boa fé, a imparcialidade, a isenção que os serviços municipais devem merecer junto da comunidade, que o acto administrativo suspendendo pretende salvaguardar, em confronto com o mero exercício da actividade privada da actividade de arquitecto em acumulação com o exercício de funções públicas de arquitecto camarário, pretendidas com a providência cautelar, os danos que resultariam da concessão da providência mostram-se superiores àqueles que resultam da sua recusa.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:

I- RELATÓRIO

D…, residente no Porto, inconformado com a sentença do TAF do Porto, datada de 13.JAN.07, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, oportunamente por si deduzido, contra a Câmara Municipal do Porto, consistente na suspensão de eficácia do despacho do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, datado de 10.AGO.06, que revogou a autorização para acumulação das suas funções na Câmara com o exercício da profissão liberal fora das horas de serviço, que lhe havia sido concedida em 1993, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:

A sentença recorrida:

a) é nula, por falta de fundamentação, nos termos do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, por carecer de indicação das razões conducentes à inconsideração da evidência da ilegalidade do acto suspendendo, limitando-se a referir que a verificação dessa evidência “pressupõe uma análise mais aprofundada”;

b) sofre de erro de julgamento, em virtude de não considerar a existência da evidência da ilegalidade do acto suspendendo prevista na alínea a), do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, quando o processo judicial e o processo administrativo demonstram abundantemente essa evidência;

c) sofre de erro de julgamento, por, tratando-se de uma providência conservatória, não considerar o perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, nos termos previstos no artigo 120.º, n.º 1, alínea b), do CPTA, não obstante as regras do senso comum e o conhecimento médio do mundo e da vida conduzirem à evidência de que os efeitos prolongados do acto suspendendo implicavam inelutavelmente aquelas consequências.

O Recorrido contra-alegou, tendo, apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:

1. A sentença recorrida não sofre de erro de julgamento por não ter decretado a providência requerida com base no “critério da evidência”.

2. O que está em causa no “critério da evidência” são, tão-só e apenas, situações excepcionais, mais concretamente aquelas em que se afigure evidentemente flagrante a sua procedência no quadro do processo principal.

3. A sentença recorrida não deixa de estar fundamentada pelo facto de afirmar que a verificação dos vícios invocados pelo Recorrente, à data Autor, pressupõe uma análise mais aprofundada.

4. Quando se diz que algo necessita de exame de maior detalhe é porque, naturalmente, não há qualquer evidência.

5. É ao requerente de uma providência cautelar que compete a revelação da eventual evidência da procedência da sua pretensão.

6. Não é legítimo pedir ao tribunal que, para fundamentar a rejeição providência requerida com apelo ao “critério da evidência”, tenha ele próprio que evidenciar a evidência da não procedência da pretensão do requerente.

7. Para obter o decretamento de uma providência ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, o requerente tem de fazer prova do “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação”.

8. O Recorrente invoca que a cessação da actividade profissional liberal produz uma “situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação”, mas não logrou demonstrar ter um só cliente.

9. A titularidade, há 13 anos, de uma autorização para o exercício da actividade privada de arquitecto nada prova quanto à existência de clientela, nem o prova o facto de ter reagido de várias formas aquando da revogação dessa autorização.

10. Mesmo a prova da existência de prejuízos não é suficiente para o decretamento de uma providência, sendo depois disso ainda necessário demonstrar uma dificuldade qualificada no restabelecimento da situação.

O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia nesta instância, no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO

A apreciação do presente recurso jurisdicional radica em determinar se a sentença recorrida enferma de nulidade por falta de fundamentação, no tocante à apreciação do pressuposto das providências cautelares constante da alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA; e, por outro lado, se incorreu em erro de julgamento no que concerne ao conhecimento dos requisitos dos procedimentos cautelares, com referência à providência requerida, maxime dos requisitos enunciados pelas alíneas a) e b) do nº 1 do mesmo normativo legal.

III- FUNDAMENTAÇÃO

III- 1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:

a) O requerente é arquitecto, em exercício de funções na entidade requerida – facto admitido por acordo das partes e decorrente da generalidade dos documentos juntos aos autos.

b) Em 21/11/1991, requereu ao Presidente da Câmara Municipal do Porto autorização para acumular o exercício de funções na entidade requerida com a prática da profissão liberal – cfr. documento n.º 1 junto aos autos com o requerimento inicial.

c) Em 09/02/1993, foi autorizada ao ora requerente a acumulação de funções referenciada – cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial.

d) Em 10/08/2006, o Vereador, M…, no uso de competência delegada, revogou a autorização para acumulação de actividades privadas que foi concedida ao ora requerente em 09/02/1993 (acto suspendendo) – cfr. documentos n.º 6 e 8 juntos com o requerimento inicial, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido; e

e) Em 26/10/2006, o requerente solicitou a presente providência cautelar, conforme carimbo aposto no rosto do requerimento inicial e registo informático - SITAF.

III- 2. Matéria de direito

Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, determinar se a sentença impugnada padece de nulidade processual decorrente da falta de fundamentação, concernente ao conhecimento do pressuposto das providências cautelares inserto na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA; e, por outro lado, se incorreu em erro de julgamento quanto à apreciação dos pressupostos ou critérios de decisão das providências cautelares, com referência à Providências requerida, enunciados nas alíneas a) a b) do nº 1 do mesmo normativo legal.

III- 2.1 Da nulidade da sentença, por falta de fundamentação.

Sustenta o Recorrente ser nula a sentença, por falta de fundamentação, nos termos do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, por carecer de indicação das razões conducentes à inconsideração da evidência da ilegalidade do acto suspendendo, limitando-se a referir que a verificação dessa evidência “pressupõe uma análise mais aprofundada”.

Em matéria de recursos jurisdicionais e respectivo regime aplicável, estabelece o art. 140º do CPTA que:

“Os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações (…)”.

Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que:

“1- A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar.

2- Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.

3- Na fundamentação da sentença, o juiz tomará em consideração os factos admitidos por acordo, provados por documento ou por confissão reduzida a escrito e os que o tribunal colectivo deu como provados, fazendo o exame crítico das provas de que lhe cumpre conhecer.

(…).”

Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que:

1- A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final.

2- Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.

3- Quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia.”.

Por seu lado, estipula-se no art. 668º, ainda do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:

“1- É nula a sentença:

a) Quando não contenha a assinatura do juiz;

b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justifica a decisão;

c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;

d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;

e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”

Finalmente, contém-se no artº 712.º do CPC, sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu nº 4 que:

(...)

4. Se não constarem do processo todos os elementos probatórios que, nos termos da alínea a) do nº 1, permitam a reapreciação da matéria de facto, pode a Relação anular, mesmo oficiosamente, a decisão proferida na lª instância, quando repute deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto ou quando considere indispensável a ampliação desta; a repetição do julgamento não abrange a parte da decisão que não esteja viciada, podendo, no entanto, o tribunal ampliar o julgamento de modo a apreciar outros pontos da matéria de facto, com o fim exclusivo de evitar contradições na decisão.

(...)”.

Da concatenação de tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação.

A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04.

Por seu lado, a fundamentação de direito radica na pronúncia da solução da questão ou questões de direito, obtida pela indagação, interpretação e aplicação aos factos das normas jurídicas – Cfr. artºs 659º-2 e 664º do CPC.

Vejamos, então se a decisão recorrida se mostra fundamentada quer de facto quer de direito, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou, factos esses que justificaram a prolação da decisão jurídica dela constante, mediante a indicação das normas jurídicas correspondentes, tudo isto com referência à apreciação do pressuposto das providências cautelares constante da alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA .

É a seguinte a especificação da matéria de facto e de direito constante da decisão recorrida, no que a esse aspecto diz respeito:

“DA MATÉRIA DE FACTO APURADA

a) O requerente é arquitecto, em exercício de funções na entidade requerida – facto admitido por acordo das partes e decorrente da generalidade dos documentos juntos aos autos.

c) Em 09/02/1993, foi autorizada ao ora requerente a acumulação de funções referenciada – cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial.

e) Em 26/10/2006, o requerente solicitou a presente providência cautelar, conforme carimbo aposto no rosto do requerimento inicial e registo informático - SITAF.

Alicerçou-se a convicção do tribunal, na consideração dos factos provados, no teor dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados, no processo administrativo apenso aos mesmos e na admissão por acordo das partes”

(...)

Ao apelar ao critério da evidência, prescrito na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, o requerente pretenderia transmitir a ideia de se estar perante uma situação verdadeiramente excepcional de aparência de bom direito (fumus boni iuris), que dispensa o preenchimento dos requisitos que, em circunstâncias normais, justificam a concessão da providência. Nestas situações, a providência deve ser concedida sem qualquer outra indagação, mormente, sem intervenção do critério do periculum in mora e do critério da ponderação de interesses.

Acontece que no caso dos autos não se pode fazer um juízo de manifesta probabilidade ou verosimilhança sobre a pretensão executória baseada nos factos invocados pelo requerente. Numa análise perfunctória do litígio, tal como vem apresentado pelo requerente, não é possível assegurar que a decisão de revogação da acumulação de funções que vinha sendo praticada pelo requerente seja inválida. A existir qualquer erro ou ilegalidade, não se detectam à vista desarmada.

No sentido de concluir relativamente ao grau de probabilidade de sucesso da causa principal, haverá que efectuar uma análise perfunctória da pretensão formulada no processo principal, sem, contudo, antecipar o juízo sobre a causa.

Trata-se de uma tarefa algo delicada, daí que, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, temos que estar perante uma circunstância de “evidência”. Para tanto, o legislador adianta alguns exemplos, como estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.

Claro que estes exemplos não são taxativos, mas o caso dos autos exige uma análise mais profunda para gerar uma conclusão de ilegalidade.

Aliás, assim como não é flagrante, em avaliação sumária, que se trata de uma situação incontestável de procedência da acção principal, também o não é o seu contrário, isto é, a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal.

Portanto, a assinalada incerteza acerca da legalidade obsta a que no caso em apreço se adopte, de imediato, a providência reclamada, nos termos do disposto no artigo 120.º, n.º 1, alínea a) do CPTA. Temos, assim, uma aparência de bom direito em grau que não implica nem a adopção nem a recusa imediata da providência cautelar.

Efectivamente, o requerente sustenta que o acto em crise é inválido por violação do regime previsto no artigo 140.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, alíneas a) e b) do CPA, do princípio da igualdade, consagrado nos artigos 5.º do CPA e 266.º, n.º 2 da CRP e do princípio da unicidade da punição, bem como do disposto no artigo 13.º do Estatuto Disciplinar e na regra constitucional do artigo 29.º, n.º 5 da CRP.

Na verdade, a verificação de tais vícios pressupõe uma análise mais profunda que não se compadece com a evidência prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

(...)”

Ora, do teor dos segmentos da decisão recorrida, em matéria de discriminação da matéria de facto indiciariamente provada e respectiva motivação, bem como do seu enquadramento jurídico em sede apreciação do requisito das providências cautelares enunciado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, resulta no que respeita ao conhecimento deste pressuposto encontrar-se devidamente fundamentada quer de facto quer de direito a sentença recorrida.

Assim sendo, perante o teor da decisão recorrida, resulta ter o tribunal a quo feito menção dos factos que considerou provados perante os elementos probatórios constantes dos autos, maxime documentais, que considerou relevantes para a decisão da causa; e, por outro lado, extraiu desses factos a justificação da prolação da decisão jurídica dela constante, com a indicação das normas jurídicas correspondentes.

Deste modo, a sentença recorrida, em sede de fundamentação de facto e de direito, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa indiciariamente provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou, tendo extraído dessa factualidade o enquadramento jurídico correspondente.

Nestes termos, a decisão recorrida mostra-se fundamentada quer de facto quer de direito, perante a especificação factual e o respectivo enquadramento legal dela constante.

Termos em que improcede a arguida nulidade de sentença por falta de fundamentação.

III- 2.2 Do erro de julgamento quanto à apreciação dos pressupostos ou critérios de decisão das providências cautelares, com referência às Providências requerida, enunciados nas alíneas a) e b) do nº 1 do artº 120º do CPTA.

A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, maxime dos critérios de decisão “evidência da procedência da pretensão principal “ e “periculum in mora”.

É a seguinte a fundamentação da sentença proferida pelo Tribunal a quo:

“(...).

(...) cumpre, agora, entrar na sua análise sendo certo que, à luz do que se mostra vertido nos autos e posição expressa nos mesmos pelo requerente, temos que in casu não ocorre situação que tenha enquadramento na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

Claro que estes exemplos não são taxativos, mas o caso dos autos exige uma análise mais profunda para gerar uma conclusão de ilegalidade.

Na verdade, a verificação de tais vícios pressupõe uma análise mais profunda que não se compadece com a evidência prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

Tendo-se concluído não ocorrer nenhuma situação que tenha enquadramento na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, haverá que apreciar se a pretensão do requerente pode, legitimamente, fundar-se na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA – pois está em causa a adopção de uma providência conservatória.

Atentos os considerandos supra expendidos e a factualidade apurada nos autos, temos para nós que, no caso vertente, não estão reunidos os requisitos para o decretamento da providência requerida.

Comecemos por analisar se os factos concretos alegados pelo requerente inspiram o fundado receio de que, se a providência for recusada, a reintegração no plano dos factos será difícil – o periculum in mora.

Efectivamente, a prova de que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação terá que ser efectuada pelo requerente.

O juiz deve fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica.

Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível” ou “justificada” a cautela que é solicitada.

O requerente limitou-se a alegar que possui uma longa experiência e um bom conceito profissional como profissional liberal na área da arquitectura, comprovando-se tal pela quantidade e qualidade da sua clientela.

Acrescentou que durante treze anos angariou, não só uma clientela fiel que recorre aos seus serviços de arquitecto, como rotinas, contactos e ligações pessoais de natureza profissional que, com a suspensão da sua actividade, determinada pelo acto suspendendo, seriam irremediavelmente afectados.

O requerente apela ao senso comum para demonstrar que a privação da sua actividade como profissional liberal causa prejuízos incalculáveis e irreversíveis ao delicado valor pessoal e patrimonial que é a sua clientela, de modo a nunca mais a mesma se poder reconstituir inteiramente.

Defende, ainda, que a clientela não espera e que procurará outro profissional na área; sustentando que a clientela, uma vez perdida, não regressa.

Como já se referiu, este fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo da requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar justificada a cautela que é solicitada.

Ora, no âmbito deste pedido, o requerente, independentemente das considerações efectuadas, apenas invocou, pouco ou nada tendo provado.

Não está aqui em causa aferir da susceptibilidade ou não de avaliação pecuniária dos danos; o critério deve ser o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar.

Na verdade, o requerente nem sequer logrou provar se tinha clientela enquanto profissional liberal, muito menos a quantidade e qualidade da mesma. Logo, não se encontrando junto aos autos qualquer elemento neste sentido, não é possível ao tribunal retirar as ilações, tal como alegadas pelo requerente, para efeitos de avaliação de prejuízos de difícil reparação ou de verificação de uma situação de facto consumado.

(...)”.

Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente.

Alega, para tanto, por um lado, a falta de consideração da existência da evidência da ilegalidade do acto suspendendo prevista na alínea a), do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, sendo certo que quer o processo judicial quer o processo administrativo demonstram abundantemente essa evidência; e, por outro lado, a não consideração do perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, nos termos previstos no artigo 120.º, n.º 1, alínea b), do CPTA, não obstante as regras do senso comum e o conhecimento médio do mundo e da vida conduzirem à evidência de que os efeitos prolongados do acto suspendendo implicam inelutavelmente essas consequências.

Vejamos se lhe assiste razão.

Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se o nº 1 do artº 120º do CPTA, que:

“1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:

a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;

b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.

c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

2- Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.

(...)”

De tal normativo legal, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias:

A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e

O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”; e a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados)-“ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”.

A alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA estabelece como critério de decisão das Providências cautelares, a “evidência da procedência da pretensão principal”.

Efectivamente, as Providências cautelares devem ser decretadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.

Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constituem condições de procedência das Providências cautelares conservatórias, nos termos do disposto no artº 120º-1-b) e 2, o “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”); e a “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados).

Por “periculum in mora” entende-se, pois, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, isto é o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. Não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo ou a falta de preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa.

E, finalmente, pela “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” considera-se o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos.

Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das situações, não se concedendo a providência quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da concessão.

O que está em causa são os resultados ou prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, públicos ou privados.

A concessão da providência não depende apenas da formulação de um juízo de valor absoluto consubstanciado nos critérios do periculum in mora e do fumus boni juris (ou fumus non malus juris) mas também da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados e relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados.

(Cfr. neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, pp. 606, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, pp.353 e segs.)

Na presente Providência cautelar, o Recorrente insurge-se contra a sentença por não ter decretado a providência requerida ao abrigo do disposto naquele normativo legal, por falta de enquadramento da situação alegada na previsão das alínea a) e b) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA.

Ora, vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida.

Como é sustentado pela doutrina e pela jurisprudência, o critério de decisão das Providências cautelares contemplado na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA reporta-se a situações em que o decretamento da providência é quase automático na medida em que assenta em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência.

O critério legal é o do carácter evidente da procedência da acção, designadamente por manifesta ilegalidade do acto, que se impõe para lá de qualquer dúvida razoável (e não seja fruto apenas de uma impressão do julgador), e que se impõe à primeira vista, ou melhor, sumária e perfunctoriamente, sem necessidade das indagações jurídicas próprias de um processo principal.

Trata-se de casos de ilegalidade ostensiva, que justificam, por conseguinte, que o juízo de proporcionalidade quanto à decisão de emissão da medida cautelar se constranja perante a exigência da célere reposição da legalidade.

Nestes termos, a manifesta ilegalidade do acto, uma vez sumariamente demonstrada, impõe ou vincula o juiz a decretar a providência peticionada pelo requerente ainda que existam contra-interessados.

Importa, todavia, precisar o conceito de “manifesta ilegalidade”.

Tal como se decidiu, por exemplo no acórdão deste mesmo TCAN de 20.JAN.05, in Proc. n.º 1314/04.6BEPRT, cuja jurisprudência aqui se reitera “(…) Na situação contemplada na alínea a) do n.º 1 do art. 120º o fumus boni iuris adquire a máxima intensidade, pois a providência é automaticamente concedida sem necessidade de atender ao periculum in mora e à ponderação de interesses públicos e privados. Trata-se de providências dirigidas contra “actos manifestamente ilegais”, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes, e contra actos de aplicação de normas já anuladas. Nas situações de manifesta, ostensiva e grave ilegalidade, sumariamente demonstrada, que evidencie a procedência da acção principal, é imperioso repor rapidamente a legalidade, ainda que haja interessados particulares a pugnar pela sua manutenção. Dispensa-se a ponderação de interesses públicos e privados e o juízo de proporcionalidade quanto à decisão da providência porque o critério da evidência da pretensão principal incorpora já a salvaguarda de tais interesses, do interesse público, porque a Administração não pode praticar actos ilegais, e dos interesses particulares, porque têm direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada.

O juízo sobre a evidência da pretensão principal em face da manifesta ilegalidade do acto impugnado, uma situação excepcional perante as situações que normalmente justificam as providências cautelares, é ainda mais excepcional quando a ilegalidade do acto impugnado deriva de vícios formais. É que as ilegalidades verificadas nos elementos formais ou extrínsecos do acto administrativo, susceptíveis de produzir invalidade, podem não conduzir necessariamente à sua anulação, quer por ser um vício irrelevante no caso concreto, quer por ser possível o seu aproveitamento pelo juiz.

Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso que implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. Já quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade nem sempre a preterição da forma conduz à anulação. Existem vícios formais com potência invalidante que, pela menor importância da forma ou por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a irrelevância do vício, ou realizar o aproveitamento do acto. No primeiro caso, o acto não será anulado se o juiz comprovar que no caso concreto foram alcançados os fins específicos que o preceito violado visava alcançar. Esta é a posição sufragada pela generalidade da doutrina e jurisprudência portuguesa que considera «formalidades não essenciais», aquelas cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las, e que, para este efeito, serve para distinguir “vícios essenciais” de “vícios não essenciais”, conforme impliquem, ou não, a anulação do acto. No segundo caso, se a decisão tomada corresponde à solução imposta pela lei para o caso concreto, o que só se pode saber nos actos vinculados, o juiz pode conservar o acto administrativo, uma vez que não existem dúvidas que um administrador normal e razoável o irá repetir com o mesmo conteúdo (…).”

(Cfr. no mesmo sentido, entre outros, os Acs. do TCA Norte de 16.SET.04, in Rec. nº 00764/04.2BEPRT; de 16.DEZ.04, in Rec. nº 00467/04.8BECBR; de 17.FEV.05, in Rec. nº 00617/04.4BEPRT; de 03.MAR.05, in Rec. nº 00687/04.5BEVIS; e de 11.MAI.06, in Rec. n.º 00910/05.9BEPRT).

Ora, no caso dos autos são imputados ao acto suspendendo vícios de violação de lei, mais propriamente do disposto nos artºs 5º e 140º-1 e 2 do CPA, 29º-5 e 266º-2 da CRP e 13º do ED, aprovado pelo DL 28/84, de 16.JAN.

Com relação a tais vícios, trata-se de vícios a que corresponde, em sede de sancionamento jurídico, a mera anulabilidade – Cfr. artºs 133º e 135º do CPA.

Por outro lado, como se diz na sentença recorrida, a verificação dos vícios imputados ao acto suspendendo pressupõe uma análise profunda que não se compadece com a evidência prevista na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, não resultando de forma evidente a violação dos normativos e princípios legais invocados, sendo certo que para a determinação, em definitivo, do sentido e alcance do mencionados normativos legais se exige um juízo valorativo incompatível com o juízo sumário e perfunctório a formular em sede cautelar.

Assim, não se tratando-se de vícios graves, qualificando-se como tais, aqueles que se concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, mas tão-só de “vícios não essenciais”, não é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal.

Com efeito, confrontada a factualidade alegada no requerimento inicial com a que se mostra assente nos autos, bem como as ilegalidades assacadas naquele articulado nos termos e com o alcance ali explicitados, temos que, em termos informatórios e sumários, não se mostra minimamente demonstrada a manifesta ilegalidade assacada aos actos administrativos em crise conducente à evidente procedência da pretensão principal deduzida ou a deduzir nos termos em que foram considerados pelo tribunal a quo.

É que, desde logo, nada foi alegado ou provado quanto ao acto em crise assentar em norma já anteriormente anulada ou que tenha havido acto idêntico anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.

Por outro lado, também dos fundamentos de ilegalidade nos quais o Recorrente assentou a sua pretensão, assacadas ao despacho, em questão, não se vislumbra que os mesmos sejam manifestos ou inequivocamente evidentes no sentido de conduzirem, nas palavras do Prof. J. C. Vieira de Andrade, à “evidência evidente” da procedência da acção principal porque é claramente controvertida a sua apreciação e a sua verificação inequívoca não resulta ou é fruto dum juízo de certeza racional e objectivo.

Na verdade, as exigências que “in casu” se mostram necessárias em termos da tarefa do julgador cautelar de ponderação dos vícios em crise em conjugação com a factualidade assente tendentes à emissão dum juízo de evidência da procedência da pretensão principal não são compatíveis com o tipo de juízo decorrente da al. a) do n.º 1 do art. 120.º.

No caso “sub judice” não existe, de forma alguma, uma evidência de procedência da pretensão formulada pelos Recorrentes face aos desvalores dos vícios invocados, para além de que a solução das questões jurídicas discutidas nos autos estará longe de uma posição pacífica, sendo, por conseguinte, desejável que tal discussão quanto às ilegalidades invocadas pela Recorrente se realize no quadro da decisão definitiva, estabilizada na acção administrativa principal e no recurso jurisdicional que, eventualmente, possa e venha a ser interposto da decisão a proferir naqueles autos.

Com efeito, como supra se deixou dito, são imputados ao acto, em referência, vícios aos quais corresponde em termos de sancionamento jurídico a mera anulabilidade, como tal não enquadráveis em termos de subsunção legal na previsão da alínea a) do artº 120º do CPTA, porquanto o seu conhecimento se mostra incompatível com a evidência evidente da procedência da pretensão a formular na acção principal, nos termos que se deixaram atrás assinalados.

Deste modo, imputando-se vícios ao acto suspendendo, cuja apreciação pressupõe uma análise ou indagação exaustiva que passará por uma interpretação aturada do procedimento administrativo observado, indagação essa que se situa muito além duma sumariedade de apreciação, própria da tutela cautelar.

Nestas circunstâncias, fica claramente prejudicada a possibilidade de percepção do acto como "manifestamente ilegal", bem como a possibilidade de reputar como "evidente" a hipotética procedência da pretensão formulada no processo principal”, sendo certo que, em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado traduz-se numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar.

Assim, no caso dos autos, perante a necessidade da indagação dos imputados vícios de forma não essenciais ao acto cuja suspensão de eficácia se pretende, não pode retirar-se a conclusão da evidência plasmada na alínea a) do nº1 do artº 120º do CPTA, enquanto critério de decisão cautelar.

Deste modo, não se configura como evidente a legalidade ou a procedência da pretensão principal.

Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constitui objecto do recurso jurisdicional, a apreciação feita pela sentença recorrida do pressuposto das providências cautelares “periculum in mora”.

Vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida, no que tange ao critério do periculum in mora.

Da matéria de facto, indiciariamente provada, resulta consubstanciar-se o acto suspendendo na revogação da autorização para a acumulação do exercício de funções na Câmara Municipal do Porto com a prática de actividades privadas (o exercício da profissão liberal de arquitecto) que fora concedida ao Recorrente tempos antes, por alteração dos pressupostos com base nos quais fora concedida a autorização.

Ora, tal como refere a sentença proferida pelo tribunal a quo,:

(...)

Efectivamente, a prova de que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação terá que ser efectuada pelo requerente.

Defende, ainda, que a clientela não espera e que procurará outro profissional na área; sustentando que a clientela, uma vez perdida, não regressa.

Ora, no âmbito deste pedido, o requerente, independentemente das considerações efectuadas, apenas invocou, pouco ou nada tendo provado.

(...)”.

Com efeito, com referência à alegada angariada clientela, por parte do Recorrente, este não fez prova quer da sua quantidade quer da sua qualidade, pelo que, em função disso, não se invocando nem provando factos concretos que comprovem a qualidade e/ou a quantidade dessa clientela não pode efectuar-se uma avaliação seja dos prejuízos de difícil reparação seja da verificação de uma situação de facto consumado.

Deste modo, não pode, dar-se como verificado o pressuposto do periculum in mora.

Em função do que se deixa exposto, somos de concluir no sentido de que o circunstancialismo alegado pelo Recorrente, em matéria de prejuízos sofridos com a execução do acto suspendendo, parece não poder subsumir-se ao conceito de periculum in mora, supra explicitado, designadamente por não consubstanciar um fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para a Requerente da providência cautelar nem da constituição de uma situação de facto consumado.

Para a hipótese, porém, de se entender o contrário, isto é que a situação dos autos enquadra uma situação de facto consumado, pese embora o Requerente não tenha feito prova de possuir clientela alguma, e partindo do pressuposto de que no caso sub judice se verifica o critério de decisão constante da alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA, 2ª parte, ou seja o “fumus non malus juris”, entendendo-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, então, a procedência ou improcedência da providência cautelar passaria pela ponderação do juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, ou seja a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados), segundo critérios de proporcionalidade, a que alude o nº 2 daquele normativo legal - “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”.

Ora, no caso dos autos, a prolação do despacho suspendendo de revogação da acumulação de funções públicas e privadas de arquitecto do Recorrente prende-se com a alteração dos pressupostos que estiveram na base da concessão da autorização daquela acumulação, nomeadamente da que decorreu da instauração ao Recorrente de dois processos disciplinares no âmbito do exercício de actividade privada em regime de acumulação de funções, em virtude de terem sido submetidos à apreciação nos serviços municipais dois projectos elaborados por si, do que resultou, por um lado, na aplicação ao ora Recorrente de uma pena disciplinar e, por outro lado, num grave prejuízo para o interesse público, face à suspeição que situações como a descrita causam nos munícipes e nos cidadãos em geral quanto à confiança nos serviços municipais.

Ora, perante tal quadro fáctico, contrapondo os interesses privados do Recorrente aos interesses públicos do Recorrido, traduzindo-se aqueles no exercício da actividade privada de arquitecto em regime de profissão liberal em acumulação com as suas funções públicas de arquitecto na Câmara Municipal do Porto e radicando estes últimos no interesse público associado ao dever de imparcialidade e de isenção com que os projectos arquitectónicos devem ser apreciados e decididos pelos serviços desta edilidade, somos de considerar que estes últimos, porque se reportam a aspectos fundamentais da vida da comunidade - maxime a confiança que devem merecer nos cidadãos em geral o funcionamento dos serviços municipais - carecem de uma tutela jurídica específica e mais intensa.

Perante tais considerandos, ponderados os interesses públicos e privados, em presença, somos de considerar que os danos que resultariam da concessão da providência requerida se configuram como sendo superiores àqueles que resultam da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, uma vez que os interesses públicos consubstanciados em valores específicos como a confiança, a boa fé, a imparcialidade, a isenção que os serviços municipais devem merecer junto da comunidade local, confrontados com os interesses particulares do Recorrente traduzidos na mera possibilidade de exercício da actividade privada de arquitecto em acumulação com as funções públicas de arquitecto da Câmara Municipal do Porto.

Tal ponderação de interesses constitui recusa da Providência cautelar requerida.

Nesta medida, somos de julgar improcedentes as demais conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 12/07/2007

Ass. José Luís Paulo Escudeiro

Ass. Ana Paula Portela

Ass. José Augusto Araújo Veloso (Voto a decisão do acórdão mas parcialmente vencido quanto aos fundamentos, uma vez que tendo a considerar, in casu, uma situação de facto consumado, na medida em que o período temporal em que o recorrente estiver impedido de exercer a actividade como profissional liberal é irrepetível, com consequentes perdas de oportunidades, experiências e consolidação de nome no mercado).

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- FUNDAMENTAÇÃO

IV- DECISÃO