Acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul
I- RELATÓRIO
O Município do Funchal, inconformado com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que no âmbito da reclamação de acto de órgão de execução fiscal por si deduzida contra o despacho proferido pela Senhora Chefe do Serviço de Finanças do Funchal – 1, nos processos de execução fiscal n.º ….814 e n.º ….510 e respectivos apensos, julgou verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto reclamado e, em consequência, absolveu a Fazenda Pública da instância, dela interpôs recurso formulando, para o efeito, as seguintes conclusões:
«a) O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, na parte em que julgou verificada a exceção de inimpugnabilidade do despacho proferido pela Senhora Chefe do Serviço de Finanças do Funchal – 1, em 12 de dezembro de 2022, no âmbito dos processos de execução fiscal n.ºs …..814 e apensos e ….510 e apenso, concluindo pela absolvição do Exequente da instância;
b) A Recorrente sempre entende que, para a análise e boa decisão da causa, será necessário, nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 640.º do CPC, ex vi alínea e) do artigo 2.º do CPPT, aditar a matéria de facto especificada na capítulo II.i do corpo das alegações do presente recurso, para o qual se remete (sendo essa matéria de facto relativa, essencialmente, aos autos de execução terem estado suspensos apenas por pendência da Oposição, o ato reclamado ter sido emitido por se entender que esse motivo da suspensão já não subsistia, a sentença da Oposição não ter reconhecido judicialmente a existência ou exigibilidade das alegadas dívidas dadas à execução e essa questão da existência ou exigibilidade dessas alegadas dívidas continuar por resolver no âmbito das ações administrativas que se encontram pendentes de decisão em primeira instância), com base nos factos alegados e demonstrados nos autos aí também concretizados, para os quais se remete na íntegra;
c) O processo de execução fiscal em causa e respetivos apensos havia permanecido suspenso por força, exclusivamente, da pendência da Oposição apresentada pelo aqui Recorrente, porquanto o Órgão de Execução Fiscal havia aplicado no caso da presente execução fiscal o regime especial de suspensão, acolhido pela jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores, nos termos do qual a mera dedução de Oposição à execução por parte de um Município suspende, só por si, a execução fiscal - Cf. Ac. STA, de 25.09.2013, proferido no processo n.º 01377/13, disponível em www.dgsi.pt.
d) Tendo este enquadramento presente, é facilmente percetível que, com o ato reclamado nos autos, partindo do pressuposto de que, com o trânsito em julgado da Oposição, teria deixado de haver fundamento legal para manter semelhante suspensão, o Órgão de Execução Fiscal está a exteriorizar a vontade de dar seguimento ao processo de execução, notificando o Recorrente para requerer pagamento em prestações ou realizar pagamento, sob pena de avançar com diligências de penhora;
e) Ao ato reclamado está inerente, de forma direta, uma decisão quanto à mudança na situação processual do aqui Recorrente: por força do trânsito em julgado da Oposição, o processo de execução fiscal suspenso sem prestação de garantia renascerá;
f) Se se atentar ao teor do ato reclamado, verifica-se diretamente que o mesmo se fundamenta, precisamente, no trânsito em julgado da Oposição judicial que tinha por objeto a dívida exequenda, retirando-se do mesmo ato que: tendo o órgão de execução fiscal aplicado ao presente caso o regime especial de suspensão da execução fiscal sem necessidade de prestação de garantia enquanto se encontrou pendente a Oposição, na sequência do trânsito em julgado da mesma Oposição, essa aplicação deixaria de ter lugar, ainda que se mantenham pendentes as ações administrativas nos termos mencionados na petição inicial, devendo o Executado requerer o pagamento em prestações ou proceder ao pagamento da respetiva dívida, sob pena de penhoras;
g) O interesse do Recorrente na suspensão dos autos de execução independentemente de garantia até à decisão final daquelas ações judiciais é não apenas notório, como – pelas razões detalhadas na petição inicial – legítimo, pois assiste-lhe o direito de manter aplicado o regime especial de suspensão da execução fiscal sem necessidade de prestação de garantia enquanto se encontram pendentes as referidas ações administrativas que afetam a exigibilidade da dívida dada à execução;
h) O ato que exterioriza a mera prossecução do processo de execução tem, em si, um efeito imediatamente lesivo do referido direito e interesse legítimo do Recorrente na manutenção da suspensão dos processos de execução fiscal, produzindo uma alteração na sua esfera sobre a qual este tem o direito de se pronunciar e contestar judicialmente, nos termos dos artigos 276.º do CPPT, 95.º, n.º 1, da LGT, e 20.º, n.º 1 e 3, e 268.º, n.º 4, da CRP, que se encontram violados pela decisão recorrida;
i) “A mera prossecução do processo constitui um acto imediatamente lesivo” – cf. Ac. STA, de 24 de abril de 2019, proc n.º 01956/18.2BEBRG, disponível em www.dgsi.pt
j) Prosseguindo os autos de execução em causa conforme anunciado no ato reclamado e sendo realizados atos de penhora, de nada adianta o Tribunal vir a apreciar e decidir, nessa altura, que o processo de execução, porque reunia os pressupostos para o efeito, deveria ter ficado, afinal, suspenso.
k) O Autor do ato reclamado expressamente informou então o ora Recorrente, na notificação respetiva, que do mesmo ato podia ser apresentada reclamação judicial (cf. facto provado 3.), e o Órgão de Execução Fiscal fê-lo, precisamente, porque reconhece o conteúdo lesivo do ato em causa, bem sabendo que ao emitir tal ato está a exteriorizar uma mudança na situação processual do Recorrente e não meramente a informá-lo, por exemplo, do conteúdo de normas legais aplicáveis;
l) Não se diga que apenas será judicialmente sindicável, como ato lesivo, o ato de penhora, já que, desde logo, caso o legislador pretendesse restringir o meio processual aqui utilizado à sindicância da penhora assim o teria expressamente feito, tendo a formulação adotada no artigo 276.º do CPPT sido muito mais ampla, devendo “ser reconhecido o direito global de os interessados reclamarem para o juiz de todos os actos que os lesem”;
m) Aceitando, como fazem a Doutrina e a Jurisprudência, que existem atos lesivos cuja reclamação perde qualquer utilidade se for conhecida após os atos de penhora, então, manifestamente, o ato lesivo não se pode reconduzir única e exclusivamente ao ato de penhora que vier a ser praticado, mas sim a um universo alargado de atos que lhe podem ser precedentes, nomeadamente, o ato que exterioriza uma decisão de alterar a situação de suspensão da execução para o respetivo prosseguimento da execução, como o ato em causa nos autos;
n) Prosseguindo os autos de execução – ilegalmente, na perspetiva do aqui Recorrente, mas sem que o Recorrente tenha tido hipótese ou oportunidade de um Tribunal apreciar e decidir dessa ilegalidade (por se entender que o ato notificado ao Executado que anunciou esse prosseguimento não é suscetível de reclamação) – estamos a negar, em absoluto, a tutela jurisdicional efetiva dos administrados, imposta pelos artigos 20.º, n.º 1 e 3, e 268.º, n.º 4, da CRP, padecendo, assim, a norma ínsita ao artigo 276.º do CPPT, na interpretação que lhe foi dada na decisão aqui recorrida, de inconstitucionalidade material, por violação dos mencionados preceitos fundamentais;
o) O ato de que se reclama nos autos, exteriorizando a mudança na situação processual do Recorrente, com base no trânsito em julgado da Oposição que sustentava a suspensão das execuções, é imediatamente lesivo do direito e legítimo interesse do Executado em manter a suspensão das execuções fiscais na pendência das referidas ações administrativas (e por força das mesmas) e, como tal, indubitavelmente reclamável;
p) A sentença proferida pelo Tribunal a quo, que assim não entendeu e se ateve por considerar que o ato reclamado não era suscetível de reclamação, por falta do pressuposto da imediata lesividade da esfera jurídico do aqui Recorrente, sem curar de enquadrar a globalidade da situação factual subjacente ao mesmo ato e a apurar a sua consequência prática e direta na esfera do Executado, deve ser revogada nessa parte, com todas as consequências legais.
q) Atento o elevado valor da causa, deverá ser dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça nesta instância, nos termos da segunda parte do n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais, por forma a adequar-se o valor da taxa de justiça dos presentes autos aos custos aproximados em concreto, salvaguardando-se, assim, os valores da proporcionalidade e da justiça distributiva na responsabilização/pagamento das custas processuais.
NESTES TERMOS, deve o presente recurso proceder, revogando-se a decisão na parte aqui recorrida, com todas as consequências legais.
Deve, igualmente e em qualquer caso, ser dispensado o remanescente da taxa de justiça nesta instância, nos termos da segunda parte do n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais.»
Notificada da admissão do recurso interposto, a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira, apresentou contra-alegações, rematando-as com as seguintes conclusões:
«1. A sentença ora recorrida deverá manter-se inalterada, porquanto da mesma não resulta qualquer vício ou obscuridade que mereça ser alvo de reforma. Ora, da mesma resulta evidente a identificação do objeto do litígio, sob a denominação “questão a decidir”, ressalvando-se logo esta questão processual como sendo prévia ao conhecimento do mérito do recurso) da admissibilidade, ou não, de reclamação do concreto despacho do órgão de execução fiscal.
2. Com efeito, o Tribunal a quo começa logo pela análise desta questão jurídico processual acima referida, sob a denominação “Da inimpugnabilidade do ato reclamado” ao abrigo do artigo 276.º do CPPT, não analisando, e bem, o enquadramento jurídico do despacho do OEF objeto da reclamação, pois foi o suficiente para proferir a procedência da exceção dilatória que considerou aplicável à situação subjudice.
3. Não há qualquer violação, pela sentença, do disposto nos artigos 125.º, n.º 1, do CPPT, e 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, porquanto não resultava de qualquer norma legal a obrigatoriedade do Tribunal a quo listar a matéria factual dada como provada, e não provada, para que pudesse conhecer de uma qualquer exceção dilatória.
4. O Tribunal a quo cumpriu todos os ónus processuais que sobre si impendiam por força da articulação do regime consagrado no CPPT, designadamente, dos artigos 123.º e 124.º, com o complementar e indissociável regime consagrado no CPC, designadamente o previsto nos artigos 607.º e 608.º, bem como o artigo 278.º.
5. Porquanto, o Tribunal a quo encontrava-se obrigado, por via do artigo 608.º, n.º 1, do CPC, a conhecer da exceção dilatória suscitada pelo Recorrido, que aliás era de conhecimento oficioso, ficando prejudicadas as demais questões suscitadas (artigo 608.º, n.º 2, do CPC).
6. O único facto jurídico ao qual o Tribunal a quo tinha de aplicar o direito é precisamente o despacho do OEF e o seu teor, que encerra todos os elementos necessários para julgar se a reclamação judicial interposta pelo Recorrente preenche os requisitos legais da sua admissibilidade, estabelecidos no artigo 276.º do CPPT.
7. Nada mais haveria que dar como provado ou não provado para que se pudesse concluir, como se concluiu, que o despacho do OEF tinha um conteúdo meramente informativo, por um lado, e que em nada lesava a esfera jurídica do executado.
8. Por outro lado, do teor literal do despacho do OEF, como se encontra também transcrito na sentença, é suficiente para que se conclua que ele não é mais do que uma transcrição do conteúdo das normas contidas nos artigos 189.º, 176.º, alínea a), 196.º e 215.º e seguintes do CPPT e subsequente levada ao conhecimento das mesmas ao executado, pelo que se reveste de carácter meramente informativo e não lesivo.
9. Por outro lado, inexiste qualquer obrigatoriedade de aditamento de quaisquer factos à sentença recorrida para que a sua fundamentação se opere, pelo que se opõe a tal aditamento requerido no presente recurso a que aqui se contra-alega, nos termos do artigo 640.º do CPC.
10. Aliás, esses factos cujo aditamento se requerem, são irrelevantes para determinar se o ato reclamado é lesivo para o Recorrente, atendendo ao fundamento invocado pelo Tribunal a quo para suscitar a questão da inadmissibilidade da reclamação judicial interposta pelo Recorrente; o que está em causa na aferição da lesividade do ato reclamado é se ele tem conteúdo decisório ou meramente informativo, sendo irrelevante para esse julgamento saber se o PEF esteve suspenso e por que razão, ou ter sido feito um apanhado do andamento dos processos e se ter constatado que o motivo da suspensão já não se mantinha.
11. No que se refere especificamente ao facto da alínea a), ele resulta de uma interpretação deturpada das peças processuais desta reclamação, querendo retirar-se dela uma conclusão que a AT-RAM nunca assumiu.
12. Quanto aos restantes factos cujo aditamento o Recorrente peticiona não só são totalmente despiciendos à boa decisão da exceção como são inúteis para obter tal efeito, sendo que, por outro lado, o facto referido na alínea d) nunca teria qualquer efeito jurídico atendível porquanto o facto de uma notificação indicar ao notificado a disponibilidade de um meio processual que a Lei não admite, não conduz à criação de meios de reação não admissíveis na Lei.
13. Na verdade, o que resulta da análise do despacho ora reclamado do OEF é que o mesmo representa a exteriorização da vontade do Tribunal expressa na sentença da reclamação anterior deduzida pelo aqui Recorrente a propósito de outro pedido de suspensão do processo, com a qual a aparentemente o Município não se conforma, embora não haja recorrido de tal sentença.
14. Ou seja, a eventual repercussão negativa para o recorrente não decorre do despacho do OEF reclamado mas sim, e somente, da sentença da anterior reclamação, a qual jugou a reclamação improcedente, a qual já transitara em julgado.
15. Na realidade, como aponta e bem a sentença a quo, o ato reclamado apenas refere as consequências, caso o Recorrente opte por não usar da faculdade que lhe é permitida pelo n.º 8 do artigo 189.º do CPPT, ou seja, caso opte por não requerer o pagamento em prestações.
16. Com tal ato a situação processual do Recorrente não sofreu qualquer alteração, uma vez que foi por mero efeito da lei que os processos de execução fiscal ficaram suspensos em virtude da dedução das oposições por parte do Município, e que tal suspensão deixou de operar quando transitaram em julgado as sentenças que as indeferiram.
17. E, mais uma vez, chamamos aqui à colação as ações administrativas intentadas pelo Município do Funchal, e nas quais alegadamente encontra-se em causa a exigibilidade da dívida, mas que não colocam em causa a dívida exequenda ao contrário do afirmado pelo recorrente (Proc. n.º 303/17.5BEFUN, o Proc. n.º 63/15.4BEFUN e o Proc. n.º 235/15.9BEFUN), pelo que nunca poderiam ser fundamento para a suspensão das execuções.
18. O Recorrente invoca, mais uma vez, a pendência destas três ações administrativas acima referidas junto do TAFF, nas quais, refere que encontra-se em discussão a legalidade da dívida exequenda e, por tal, mostra-se verificado o pressuposto base para a suspensão das execuções, previsto no artigo 216.º do CPPT.
19. No entanto, a verdade é que em nenhuma das referidas ações o Município do Funchal impugnou esses tarifários, ou os atos que os aprovaram nem, muito menos, as faturas em execução.
20. O Proc. n.º 63/15.4BEFUN foi intentado pelo Município contra a Região Autónoma da Madeira e a ARM, esta última na qualidade de contrainteressada, e nela é peticionada a desaplicação aos AA por ilegais, das Resoluções n.ºs 870/2015, de 22 de Junho, 1405/2006, de 19 de Outubro, e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira, com as legais consequências e a condenação da RAM e ARM no pagamento de € 30.074.491,27 (trinta milhões, setenta e quatro mil, quatrocentos e noventa e um euros e vinte cêntimos), respeitantes aos valores já liquidados pelos AA. a título de tarifas fixas.
21. No que diz respeito ao Proc. n.º 235/14.9BEFUN, o Recorrente pede a desaplicação da Resolução n.º 131/2014 da Presidência do Governo Regional que aprovou os preços do fornecimento de água a praticar pela IGA – l. G. Á., S.A. (que foi incorporada por fusão na ARM) para o ano 2014.
22. Já quanto a ação que está a correr no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal sob o processo n.º 303/17.5BEFUN, o Município defende que os preços fixados no tarifário aprovado por deliberação do Conselho de Administração da ARM de 31 de Março de 2017 têm a natureza de verdadeiras taxas e que o ato impugnado é um ato administrativo que procede ao lançamento de um tributo, peticionando a anulação dessa deliberação, com todas as consequências legais, designadamente, a não emissão de quaisquer atos de liquidação ao abrigo da deliberação impugnada.
23. O que se verifica nestas instâncias, e o que o Supremo Tribunal Administrativo têm unanimemente rejeitado esta qualificação jurídica inicial do Município (fundamento a que o próprio Município do Funchal já desconsiderou), antes afirmando estarmos perante um preço fixado por contrato entre as partes, e não uma taxa.
24. Acresce que, em nenhuma destas ações foram atacados os tarifários aprovados em 2018, 2019, 2020, e que serviram de base à emissão das faturas emitidas durante as respetivas vigências. Esses tarifários relativos a 2018, 2019 e 2020 foram aprovados por outras deliberações do Conselho de Administração da ARM, subsequentes, que são, portanto, atos jurídicos autónomos, os quais nunca foram impugnados.
25. O Recorrente não se conforma com as decisões desfavoráveis das oposições judiciais, nem com as reclamações anteriores, e pretende agora voltar a suscitar as mesmas e já apreciadas questões, de forma a alcançar o objetivo de sempre: não pagar a dívida ou protelar o seu pagamento.
26. Porquanto, este despacho da Sra. Chefe do Serviço de Finanças surge na sequência e em cumprimento do decidido judicialmente pelo TAFF quando decidiu julgar improcedentes as anteriores reclamações deduzidas pelo Executado dos despachos que determinaram, em fevereiro de 2021, o prosseguimento das execuções por força do trânsito em julgado de todas as oposições à execução que estavam pendentes.
27. Ora, foi o próprio Recorrente que, nas anteriores reclamações, veio pedir a prestação de garantias (indicando os concretos bens que à data entendeu necessários a alcançar esse desiderato) para suspensão dos respetivos processos executivos!
28. Ou seja, é o mesmo Município que antes entendeu pertinente pedir a suspensão dos processos executivos, mas que agora afirma nunca terem deixado de estar suspensos. Ou seja, numa primeira fase veio oferecer bens para efeitos de garantia e suspensão dos PEF’s, para em meses depois vir alegar que estaria dispensado de prestar qualquer garantia, por ser um ente público!
29. Tudo quanto o Recorrente ora invoca nesta reclamação, e indiretamente no recurso interposto, deveria ter sido suscitado pelo mesmo nas reclamações anteriores, onde não obteve provimento, não sendo admissível conferir-lhe eternamente novas e variadas oportunidades para novamente o vir requerer depois do transito em julgado das reclamações anteriores.
30. O TAFF já anteriormente julgou improcedentes as reclamações deduzidas pelo Recorrente e manteve a decisão antes reclamada, ou seja, manteve a decisão de prosseguimento das execuções. Dessas sentenças o Recorrente não interpôs recurso, pelo que transitaram em julgado.
31. Face ao trânsito em julgado das referidas sentenças, o despacho da Sra. Chefe do Serviço de Finanças que não aceitou a suspensão e determinou o prosseguimento dos autos consolidou-se (artigos 577.º, alínea i), e 581º, n.º 1, do CPC, ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT).
32. Nesta fase processual, o que o Recorrente pretende é a utilização da reclamação como forma de reação preventiva contra putativos atos futuros que possam vir a ser lesivos, nomeadamente penhoras, antes mesmo de elas acontecerem, o que a Lei não admite. Deste modo, bem andou a sentença recorrida ao julgar não passível de reclamação o despacho do OEF.
33. Mais, o despacho reclamado não pode nunca ser considerado lesivo, porquanto, ao contrário do defendido pelo Recorrente, não corporiza qualquer modificação na tramitação dos processos, que nunca estiveram suspensos após o trânsito em julgado das oposições, exceto aquando da subida das reclamações anteriores, conforme acima visto, situação que cessou, ope legis com o trânsito em julgado das decisões que as julgaram improcedentes (vide acórdãos dos STA de 24/09/2014 no âmbito do Proc. n.º 0890/14 e acórdão do TCAN de 30/10/2014, Proc. n.º 02907/13.6BEPRT).
34. Quanto à invocada violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, e assim violação dos artigos 20.º, nºs 1 e 3, e 268.º, n.º 4, da CRP, na interpretação preconizada para o artigo 276.º do CPPT, também não assiste razão ao Município do Funchal , pois este tem ao seu dispor todos os meios processuais previstos na Lei para reagir contra atos do OEF que o lesem e que não tenham conteúdo meramente informativo – como o objeto desta reclamação – pelo que não ocorre qualquer violação do princípio constitucional aludido.
Nestes termos e nos melhores de direito, deverá o presente recurso interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente e, em consequência, ser mantida integralmente a sentença proferida pelo Tribunal a quo, prosseguindo os autos de execução fiscal os seus trâmites legais, com o que se fará a costumada JUSTIÇA!»
O Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido da improcedência do recurso.
Com dispensa dos vistos legais, dada a natureza urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para apreciação e decisão.
II- DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
Atento o disposto nos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2, do novo Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, o objecto dos recursos é delimitado pelas conclusões formuladas pelo recorrente no âmbito das respectivas alegações, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando este tribunal adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Importa assim, decidir se a sentença recorrida efectuou errado julgamento da matéria de facto impondo-se a necessidade de aditamento de factos e errado julgamento de direito ao julgar que o acto reclamado não é impugnável por não ser lesivo.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III- 1. De facto
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto constante da sentença recorrida:
«1. Pelo Município do Funchal foram instaurados contra o Reclamante os processos de execução fiscal n.º ….814 e ….510 e apensos (cfr. despacho junto à p.i. como documento n.º 1);
2. Em tal sede, foi, em 12/12/2022, proferido despacho pela Exma. Senhora Chefe do Serviço de Finanças do Funchal – 1, cujo teor é o seguinte:
Imagem: Original nos autos
(cfr. despacho junto à p.i. como documento n.º 1);
3. Notificando tal despacho ao Reclamante, a Entidade Reclamada expressamente referiu que do mesmo cabia reclamação nos termos dos art.ºs 276.º e ss. do Código de Procedimento e de Processo Tributário (cfr. notificação junta à p.i. como documento n.º 1);
4. Notificado, veio o Reclamante apresentar a presente ação (cfr. teor da p.i.).»
5. Os processos de execução fiscal n.ºs ….814 e apensos e ….510 e apenso, encontraram-se suspensos por força da pendência da Oposição apresentada pelo Município do Funchal (proc. n.º 76/22.0BEFUN), tendo o Órgão de Execução Fiscal aplicado no caso concreto o regime especial de suspensão da execução fiscal por pendência de oposição sem necessidade de prestação de garantia;
Consta ainda da mesma sentença que:
«Factos não provados
Inexistem factos não provados com relevo para a decisão da causa»
Motivação:
A convicção do Tribunal assentou na apreciação crítica dos documentos autênticos e particulares juntos, os quais não foram impugnados, conforme referenciado em cada alínea do probatório, tudo fundamentado no n.º 2 do art.º 34.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e no n.º 1 dos art.ºs 369.º, 370.º e 371.º, todos do Código Civil (documentos produzidos pela Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira) e no n.º 1 dos art.ºs 373.º, 374.º e 376.º, todos também do Código Civil (documentos particulares).»
III- 2. Da apreciação do recurso
Antes de mais, para melhor percebermos o alcance do recurso jurisdicional que nos vem dirigido importa ter presente o âmbito da decisão proferida.
O recorrente apresentou reclamação contra o despacho proferido em 12 de Dezembro de 2022, pela Chefe do Serviço de Finanças do Funchal - 1, que determinou a notificação do recorrente Município do Funchal através do seu Presidente, em consequência do processo de oposição n.º 76/22.0BEFUN ter sido julgado improcedente, com sentença já transitada em julgado, para, no prazo de 15 dias, querendo, requerer o pagamento em prestações no processo de execução fiscal n.º ….814 e apensos e ….510 e apensos, nos termos do disposto no artigo 189.º, n.º 8 do CPPT.
Mais determinava o aludido despacho, a seguinte cominação: «caso, não seja requerido o pagamento em prestações (196º do CPPT), nem seja efectuado o pagamento da respetiva dívida (artigo 78.º alínea a) conjugado com a alínea a) do nº 1 do artigo 176º), ambos do CPPT), os processos de execução fiscal seguirão os seus termos, nomeadamente, penhora de bens, conforme o disposto no artigo 215.º e ss do CPPT.»
O Tribunal julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto, por falta de efeito lesivo imediato do acto na esfera do Reclamante.
Ora, os PEF’s foram suspensos na pendência da oposição n.º 76/22.0BEFUN, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, deduzida pelo Município, ora recorrente, e veio a ser julgada improcedente, por sentença que transitou em julgado.
Vejamos então, o recurso que nos vem dirigido, começando pela questão da insuficiência da matéria de facto.
A recorrente pretende que seja efectuado o aditamento de 4 pontos à matéria de facto que reputa de essenciais para a apreciação da causa (conclusão b).
São os seguintes os factos pretendidos:
«5. Os processos de execução fiscal n.ºs ….814 e apensos e ….510 e apenso, no âmbito dos quais foi proferido o despacho em causa, encontraram-se suspensos por força da pendência da Oposição apresentada pelo Município do Funchal (proc. n.º 76/22.0BEFUN), tendo o Órgão de Execução Fiscal aplicado no caso concreto o regime especial de suspensão da execução fiscal por pendência de oposição sem necessidade de prestação de garantia;
6. Subjacente à prolação do despacho reclamado esteve o facto de ter sido «[f]eito um apanhado do andamento dos processos e a constatação de que o motivo pelo qual os processos haviam sido suspensos já não subsistia»;
7. A decisão proferida no processo de Oposição n.º 76/22.0BEFUN, já transitada em julgado – que dá causa ao Despacho reclamado –, não reconheceu judicialmente a existência ou exigibilidade das alegadas dívidas dadas à execução;
8. A questão da existência ou exigibilidade das alegadas dívidas dadas à execução nos autos continua por resolver, no âmbito das ações administrativas (processos n.ºs 303/17.5BEFUN e 265/22.7BEFUN) que se encontram pendentes de decisão em primeira instância;»
Quanto ao ponto 5, uma vez que da consulta à informação prestada pelo órgão da execução fiscal nos autos, nos termos do artigo 277.º, n.º 2 do CPPT, resulta a prova do invocado facto, admite-se o seu aditamento.
No que se refere aos pontos 6, 7 e 8, além da sua natureza conclusiva, os dois primeiros constituem factos que não têm relevância para a decisão das questões suscitadas, constituindo o ponto 8 uma das questões controvertidas, pelo que, se indefere o seu aditamento.
Estabilizada a matéria de facto importa apreciar as conclusões c) a j).
Alega a recorrente que do acto reclamado se retira o seguinte: «tendo o órgão de execução fiscal aplicado ao presente caso o regime especial de suspensão da execução fiscal sem necessidade de prestação de garantia enquanto se encontrou pendente a Oposição, na sequência do trânsito em julgado da mesma Oposição, essa aplicação deixaria de ter lugar, ainda que se mantenham pendentes as ações administrativas nos termos mencionados na petição inicial, devendo o Executado requerer o pagamento em prestações ou proceder ao pagamento da respetiva dívida, sob pena de penhoras».
Sustenta ainda (no corpo das alegações) que «(…) é facilmente percetível que, com o ato reclamado nos autos, partindo do pressuposto de que, com o trânsito em julgado da Oposição, teria deixado de haver fundamento legal para manter semelhante suspensão, o Órgão de Execução Fiscal está a exteriorizar a decisão de dar seguimento processo de execução, notificando o Recorrente para pagamento em prestações, sob pena de avançar com diligências de penhora.»
Donde conclui que, desde logo «ao ato reclamado está inerente, de forma direta, uma decisão quanto à mudança na situação processual do aqui Recorrente» e que «por força do trânsito em julgado da Oposição» n.º 76/22.0BEFUN «o processo de execução fiscal suspenso sem prestação de garantia renascerá» devendo o Município, ora recorrente, enquanto executado «requerer o pagamento em prestações ou proceder ao pagamento da respectiva dívida», no prazo de 15 dias, sob pena de penhora de bens.
O Tribunal recorrido decidiu o seguinte: «afigura-se ao Tribunal que o mesmo apenas aponta o que se seguirá caso o Executado, aqui Reclamante, opte por não usufruir da faculdade que lhe é permitida pelo n.º 8 do art.º 189.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.
O mesmo é dizer que o Tribunal não deteta no ato reclamado um efeito lesivo imediato da esfera do Reclamante.
Com efeito, não se antevê qualquer mudança na ordem jurídica ou na situação processual do Reclamante que resulte diretamente ou seja consequência imediata do ato reclamado.
Lesividade que constitui necessário pressuposto da presente espécie processual, devendo o ato reclamado ser imediatamente lesivo para a Entidade Reclamante. (…)»
Sustenta o recorrente que o seu interesse na suspensão dos autos de execução, independentemente da prestação de garantia até à decisão das acções judiciais é notório e legítimo, por lhe assegurar o direito de manter aplicado o regime especial de suspensão da execução fiscal, sem necessidade de prestação de garantia, enquanto se encontrarem pendentes as acções administrativas, que afirma afectam a exigibilidade da dívida exequenda.
Vejamos, então.
No despacho reclamado foi invocado o n.º 8 do artigo 189.º do CPPT que dispõe o seguinte:
«Artigo 189.º
Efeitos e função das citações
(…)
8- Nos casos de suspensão da instância, pela pendência de reclamação graciosa, impugnação, recurso judicial ou oposição sobre o objecto da dívida exequenda, pode o executado, no prazo de 15 dias após a notificação da decisão neles proferida, requerer o pagamento em prestações ou solicitar a dação em pagamento.»
Conforme decorre da citada norma, a suspensão da instância executiva decorrente da utilização de meios de tutela que tenham por objecto a dívida exequente, cessa quando é proferida a decisão que determinou a suspensão, permitindo-se ao executado que requeira o pagamento em prestações ou a dação em pagamento no prazo de 15 dias, após a notificação da decisão.
Vista a situação dos autos a este prisma, na notificação objecto do litígio constituiria uma comunicação ao destinatário informando-o da cessação do efeito suspensivo, nos termos legalmente previstos e dos termos que se seguirão na tramitação do processo executivo. Foi este o entendimento seguido na sentença recorrida.
O Município recorrente não se conforma com este julgamento, defendendo o entendimento de que a circunstância de se encontrarem pendentes acções administrativas, cujo objecto considera ter consequências na exigibilidade da dívida exequente, implica a conclusão de que não estamos perante uma mera informação sobre os direitos que assistem ao Município, mas antes a decisão de prosseguir com o processo que tem em si efeito lesivo.
Vejamos.
Como referimos, em regra, a notificação dirigida ao executado informando-o de que cessou o efeito suspensivo do processo de execução contém natureza meramente informativa, e como tal, não é lesiva, por inexistirem outros efeitos associados à comunicação.
Constituem exemplo disso, os casos relatados nos Acórdãos citados na sentença. V.g. o Acórdão proferido pelo STA no processo n.º 0890/14 de 24/09/2014: «II – O despacho do chefe do Serviço de Finanças que, em resposta a requerimento dos executados, os informa da tramitação seguida pela Administração tributária no processo executivo, com invocação das disposições legais que, na perspectiva da Administração, justificariam a tramitação levada a efeito, não introduzindo qualquer modificação na ordem jurídica, carece de conteúdo decisório, tendo carácter meramente informativo, razão pela qual se tem como inimpugnável.»
No mesmo sentido, se pronunciou o STA no processo 0337/18.2BEVIS, Acórdão datado de 19/06/2019, também citado na sentença: «II - Os actos informativos prestados pela AT através do órgão de execução fiscal não respeitam a qualquer decisão que defina a situação jurídica do interessado, visando produzir unilateralmente efeitos jurídicos externos na sua situação individual e concreta. Daí que não sejam actos materialmente administrativos, não sendo lesivos nem justificando/admitindo reclamação judicial dos mesmos.
III- Os actos materiais de execução, consubstanciados nas penhoras efectuadas nos processos de execução fiscal, a que respeitam os autos que foram efectivadas em datas que os mesmos processos de execução fiscal deveriam encontrar-se suspensos por força da apresentação das primeiras reclamações apresentadas contra os actos de citação ali efectuados são sindicáveis nos termos e condições previstos no art° 276º do CPPT.»
No entanto, casos há em que assim não sucede. Quando a notificação não se traduz apenas em mera informação e dela decorrem efeitos lesivos, ou potencialmente lesivos, impõe-se permitir o exercício da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos que possam ser afectados. Não só se impõe admitir a sua recorribilidade, como, dada a gravidade da lesão ou potencialidade lesiva, admite-se que o executado possa reclamar judicialmente sem antes suscitar previamente a questão perante o órgão da execução fiscal. Ou seja, sem a necessidade da prática pelo órgão da execução fiscal de um acto do qual se possa reclamar.
Compreende-se que assim seja, já que se impõe incluir no objecto da reclamação prevista no artigo 276.º do CPPT não só os actos expressos lesivos, mas também os comportamentos lesivos que constituam a materialização de actos implícitos cuja lesividade também tem de obter protecção através deste meio de tutela, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva ínsito nos artigos 20.º e 268.º, n,º 4 da Constituição da República Portuguesa.
Tal direito fundamental decorre, não só da consagração do direito de acesso aos tribunais para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (cf. artigo 20.º, n.º 1 da CRP) como, noutra dimensão, compreende a garantia conferida aos administrados, que decorre do artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da CRP, da «tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas» incluindo o «direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.»
Constitui exemplo da segunda tipologia de casos, a situação relatada no Acórdão do STA no processo 1956/18.2BEBRG datado de 24/04/2019:
«I- A anulação total da liquidação que esteve na origem da dívida exequenda tem como consequência inelutável a extinção da execução fiscal onde estava a ser cobrada tal dívida [cfr. arts. 176.º, n.º 1, alínea b), e 270.º, n.º 1, do CPPT].
II- Eventual novo acto a que a AT proceda em execução da decisão anulatória não permite a prossecução daquela execução fiscal, em qualquer medida, e nunca poderá ser cobrado o respectivo montante coercivamente (em nova execução fiscal instaurada com base em novo título) sem que se mostre esgotado o prazo para o pagamento voluntário.
III- Caso a execução prossiga ao arrepio do que deixámos dito em I e II, porque estamos perante um comportamento imediatamente lesivo dos direitos do executado, este pode arguir essa ilegalidade directamente perante o juiz e através do meio processual previsto no art. 276.º e segs. do CPPT, não tendo previamente que suscitar a questão perante o órgão da execução fiscal.» (sublinhado e destacado nossos).
Vejamos então, se da notificação em causa estamos perante uma mera informação, como julgou o Tribunal recorrido, ou estamos perante uma decisão lesiva.
Para respondermos a tal questão, importa antes de mais, saber se a acção administrativa constitui meio susceptível de determinar a suspensão do processo de execução fiscal. Já que, sendo o caso, desde já se adianta que a notificação não tem mero carácter informativo, por coartar o direito do recorrente a ver suspensa a execução na pendência de tais acções.
Vejamos então.
Dispõe o n.° 1 do artigo 169.° do CPPT, que tem por epígrafe «Suspensão da execução. Garantias»:
«1- A execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda, bem como durante os procedimentos de resolução de diferendos no quadro da Convenção de Arbitragem n,° 90/436/CEE, de 23 de Julho, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correcção de lucros entre empresas associadas de diferentes Estados membros, desde que tenha sido constituída garantia nos termos do artigo 195.° ou prestada nos termos do artigo 199.° a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido, o que será informado no processo pelo funcionário competente.» (destacados nossos).
Como salienta Jorge Lopes de Sousa, a propósito da amplitude dos meios susceptíveis de suspender a execução, no que se refere à expressão legalidade da dívida exequenda (in CPPT Anotado e Comentado, Volume III, 6ª Edição, pag 208) «[e]m regra, apenas os meios que tenham por objecto a ilegalidade ou inexigibilidade da dívida exequenda são susceptíveis de determinar a suspensão do processo executivo.
Esta suspensão está prevista genericamente no art. 52.º da LGT para os casos de pagamento em prestações, reclamação, recurso, impugnação da liquidação e oposição à execução que tenham por objecto a ilegalidade ou inexigibilidade da divida exequenda.
Por isso, é inequívoco que a possibilidade de suspensão aqui prevista não se reduz aos casos em que esteja em discussão a legalidade da divida exequenda, em sentido estrito, como reflexo da ilegalidade da liquidação subjacente à dívida exequenda, mas abrangerão todos os casos em que esteja em causa a legalidade da sua cobrança, inclusivamente a legalidade da exigibilidade, seja contra os responsáveis originários seja contra os subsidiários.»
E a acção administrativa que tenha por objecto a legalidade da dívida exequenda ou a legalidade da sua exigibilidade, constitui um meio processual susceptível de suspender a execução?
Sobre a questão já se pronunciou o STA no seu Acórdão prolatado no processo n.º 1868/13, datado de 22/01/2014, num caso não inteiramente idêntico permite, no entanto, ilustrar o critério a ter em conta para responder à questão colocada, que é, recorde-se, a de saber se a acção administrativa constitui meio idóneo susceptível de determinar a suspensão da execução: «I) A AAE é meio próprio para obter a suspensão da execução fiscal por dívida de IMI quando através dela se questiona a legalidade do acto de indeferimento da requerida isenção de IMI e derivam desse mesmo indeferimento as liquidações da dívida em cobrança na execução fiscal pois que é a exigibilidade desta dívida que, em última análise, está causa naquele meio impugnatório.»
Como se afirma no mencionado Acórdão, cuja fundamentação que aqui acolhemos «[p]ara solucionarmos a questão em litígio cumpre ter em conta dois aspectos distintos (já que não está em discussão o facto de ter sido prestada garantia), relativamente à interpretação dos pressupostos da suspensão do processo executivo previstos no n°1 do artigo 169° do CPPT, por um lado, saber se a forma processual “acção administrativa especial” pode ser incluída no elenco referido pela norma, ou seja, saber se quando se diz “recurso judicial” se pode entender como cabendo aí aquele tipo de processo. Por outro lado, averiguar o que deve ser entendido por “ter por objecto a legalidade da dívida exequenda”.
Comecemos pelo primeiro aspecto referido, ou seja, o respeitante à admissibilidade da forma de processo “acção administrativa especial”.
Em relação ao tipo de processo em concreto, embora em princípio, não faça parte do elenco de formas processuais constantes do n°1 do artigo 168° do CPPT, uma vez que como refere o Cons. Jorge Lopes de Sousa, será utilizável em contencioso tributário quando o acto impugnado não é um acto de liquidação ou um acto que comporte a apreciação da legalidade do acto de liquidação, podemos afirmar que, em certas situações, poderá ser admitido, desde que se conclua, como também afirma o Cons. Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artigo 169° do CPPT, que na acção administrativa especial esteja a ser discutida a legalidade da liquidação da dívida exequenda.
Em abono da possibilidade de admitir a acção administrativa especial no âmbito do n°1 do artigo 169° do CPPT, veja-se o Acórdão do STA, de 6 de Fevereiro de 2013, proferido no âmbito do processo n° 41/13, embora numa situação de facto distinta, do qual se extrai: “O facto de o n.° 1 do artigo 169.º do CPPT não referir expressamente a acção administrativa especial entre os meios procedimentais e processuais aptos a desencadear a suspensão do processo de execução fiscal não constitui obstáculo a este entendimento, dada a prevalência reconhecida do disposto na LGT em face do CPPT (que não se refere igualmente à oposição à execução fiscal) e do facto de a acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo constituir uma acção impugnatória tendo por objecto a legalidade da dívida exequenda.”
Concluímos, assim, que o facto de se tratar de uma acção administrativa especial, por si só, não é impeditivo ao enquadramento no âmbito do n°1 do artigo 169° do CPPT.» (sublinhados e destacados nossos).
No caso dos autos, não estamos perante a cobrança de um tributo, estando em causa a cobrança de facturas respeitantes às prestações vencidas desde Setembro de 2021 a Janeiro de 2022, de serviços de adução de água em alta e recepção, tratamento e valorização de resíduos, juros de mora e custas, serviços estes prestados pela sociedade actualmente designada por ARM – Á. R. M., SA.
Poder-se-ia questionar se a suspensão da execução nas circunstâncias em que está em causa dívida não tributária e o meio processual utilizado pelo executado é a acção administrativa, se se impunha recorrer aos meios cautelares previstos no CPTA para obter a suspensão da eficácia da cobrança coerciva.
Ora, os montantes a que respeitam as aludidas facturas, em causa nos autos, encontram-se sujeitos à cobrança coerciva nos termos do processo de execução fiscal regulado no Código de Procedimento e de Processo Tributário, através da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (AT-RAM), sendo tais créditos equiparados, para todos os efeitos legais, a créditos da Região Autónoma da Madeira, conforme resulta do disposto no artigo 16.º-A aditado ao Decreto-Legislativo Regional n.º 17/2014/M pelo artigo 12.º, n.º 2 do Decreto Legislativo Regional n.º 6/2015/M, de 13/8.
É o próprio legislador que remete para os termos do processo de execução fiscal e equipara os créditos em causa a créditos da Região Autónoma.
Entendemos, tal como se afirmou no Acórdão do STA, de 6 de Fevereiro de 2013, proferido no âmbito do processo n° 41/13, que «para obstar a tal resultado inaceitável» (que ao credor não tributário fosse concedida protecção superior à do credor tributário no que à suspensão da execução fiscal com recurso aos meios previstos no CPPT respeita, impondo ao devedor o recurso aos meios cautelares previstos no CPTA) «que, em alternativa às vias próprias previstas na lei processual administrativa para a suspensão da eficácia do acto impugnado, é possível ao executado por dívida exequenda não tributária que esteja a discutir a legalidade da mesma em sede própria – no caso, através de recurso judicial interposto de decisão proferida em acção administrativa especial - obter a suspensão da execução fiscal nos termos dos artigos 52.º da Lei Geral Tributária (LGT) e 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).»
Face a tudo quanto se deixou dito, importa concluir ser admissível a possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal, nos casos em que está pendente a discussão da legalidade de dívida exequenda não tributária, ou a legalidade da sua exigibilidade através da acção administrativa e sem recurso aos meios previstos no CPTA.
Importa agora apurar se é esse o caso das acções administrativas identificadas pelo recorrente.
Não está em causa apreciar o mérito das referidas acções, nem a susceptibilidade de êxito das aludidas acções, mas antes apreciar se prosseguindo a execução (ou cessando a suspensão) tal constitui um comportamento imediatamente lesivo dos direitos do executado a ver apreciada a pretensão formulada nas referidas acções, de modo a que se possa concluir que do desfecho dessas acções depende a definição sobre a (i)legalidade ou (in)exigibilidade das dívidas exequendas, de modo a que se possa afirmar que, em caso da procedência daquelas acções, a consequência será a extinção total ou parcial dos processos executivos aqui em causa.
Os processos identificados pelo recorrente são os processos n.º 303/17.5BEFUN e 265/22.7BEFUN (não inteiramente coincidentes com os invocados nas contra-alegações).
No processo n.° 303/17.5BEFUN está em causa uma acção administrativa instaurada contra a ARM – Á. R. M., em que o ora recorrente pede «a anulação da deliberação do Conselho de Administração da ARM – Á. R. M., S.A. de 31 de março de 2017, por violação do n.º 1 do artigo 9.º e dos n.ºs 3 e 4 da Base III e do n.º 2 da Base XIV aprovada em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M, de 16 de dezembro (na sua versão actual), com todas as consequências legais, designadamente a não emissão de quaisquer atos de liquidação ao abrigo da Deliberação impugnada.»
O recorrente questiona na referida acção a «revisão das tarifas “encapotada” como se fosse a fixação anual das mesmas», como forma de repor o equilíbrio da concessão quando já o havia feito através do ajustamento do prazo da concessão, sem que ocorram os pressupostos relativos ao equilíbrio económico e financeiro do contrato, ou seja sem que aqueles pressupostos «hajam variado significativamente por razões ponderosas que não sejam imputáveis ao concessionário conforme previsto para situação similar aos n.ºs 4 e 5 da Base III». Alegando ainda o aqui recorrente na aludida acção que através da deliberação impugnada a concessionária decidiu aprovar o que intitulou como actualização do Tarifário dos Serviços de Águas e Resíduos – 2017 – Serviços em Alta, de acordo com a trajectória tarifária contratualizada com o concedente, quando na realidade, considera tratar-se de uma revisão do tarifário para a qual não tem competência.
Além de peticionar a anulação da referida deliberação, pede que a Entidade Demandada seja condenada à não emissão de quaisquer actos de liquidação, ao abrigo da deliberação impugnada.
Atendendo ao pedido e à causa de pedir, podemos concluir que, a ser julgada procedente, isto é, a ser anulada a referida deliberação, todo os preços cobrados incorporando o que resulta da deliberação impugnada, isto é, todos actos praticados ao abrigo da deliberação impugnada serão inválidos, na medida em que constituem a aplicação da referida deliberação. Os quais integram o tarifário de 2021 aqui em causa.
Salienta-se que correram termos acções especiais de consignação em depósito designadamente o processo n.º 333/14.9BEFUN e processo n.º 303/17.5BEFUN-A nos quias foram proferidas sentenças homologando a transacção entre as partes quanto ao pagamento dos preços sem as actualizações impugnadas nas referidas acções. O que significa que o recorrido procedeu ao pagamento parcial das facturas, na parte da dívida exequenda que não resulta da referida «actualização» ou «revisão» aceitando-a.
Assim sendo, a pendência de tal acção constitui fundamento de suspensão dos PEF aqui em causa.
No que se refere à acção administrativa que corre termos no mesmo TAF com o n.º 265/22.7BEFUN, o recorrente formula os seguintes pedidos para que o Tribunal:
A) Reconheça e declare a nulidade do contrato mantido entre a ARM e o Município do Funchal referente aos serviços de fornecimento de água e de tratamento de resíduos em alta;
B) Fixe, desde a revisão tarifária de 2017, o valor devido pelo Município do Funchal como contrapartida da prestação de serviços de fornecimento de água e recolha de resíduos efetuada pela ARM, que venha a ser apurado relativamente às faturas já vencidas até à data da entrada da presente ação e que deverá, ainda, ser aplicado às faturas que se venham a vencer na pendência dos autos.
Ou, caso assim não se entenda,
C) Reconheça e declare a inoponibilidade ao Município do Funchal da cláusula do contrato mantido entre a ARM e o Município referente ao preço a pagar pela prestação dos serviços de fornecimento de água e de tratamento de resíduos em alta;
D) Fixe, desde a revisão tarifária de 2017, o valor devido pelo Município do Funchal como contrapartida da prestação de serviços de fornecimento de água e recolha de resíduos efetuada pela ARM, que venha a ser apurado relativamente às faturas já vencidas até à data da entrada da presente ação e que deverá, ainda, ser aplicado às faturas que se venham a vencer na pendência dos autos;
Ou, caso assim não se entenda:
E) Reconheça e declare a ilegalidade dos tarifários que, desde 2017, vêm sendo impostos ao Município, com as necessárias consequências legais.
Resulta dos pedidos formulados, sem mais, que está em causa a discussão da legalidade das dívidas exequendas nos PEF aqui em causa, pelo que, também esta acção fundamenta a suspensão controvertida por integrar os meios processuais cuja dedução permite a suspensão da execução fiscal nos termos do n.º 1 do artigo 169.º do CPPT na interpretação que supra se defendeu.
Do exposto, importa retirar as devidas ilações quanto à lesividade do acto reclamado.
Atendendo a que o acto reclamado se fundamentou no artigo 189.º, n.º 8 do CPPT, como supra deixámos assinalado, tem implícita a decisão de declarar cessada a suspensão da execução.
Nas circunstâncias apuradas, ao acto reclamado está inerente, de forma directa, como defende o recorrente «uma decisão quanto à mudança na situação processual do aqui Recorrente» e que «por força do trânsito em julgado da Oposição» n.º 76/22.0BEFUN «o processo de execução fiscal suspenso sem prestação de garantia renascerá» devendo o Município, ora recorrente, enquanto executado «requerer o pagamento em prestações ou proceder ao pagamento da respectiva dívida», no prazo de 15 dias, sob pena de penhora de bens.
Da notificação decorre ainda uma outra ilação. Sabendo o órgão da execução fiscal da pendência das aludidas acções, a notificação em causa teve subjacente o entendimento de que a dedução de acções administrativas não se incluem no elenco dos meios processuais que determinam a suspensão dos processos de execução fiscal, que como vimos não corresponde à interpretação que aqui sustentámos e que mereceu acolhimento por este colectivo. Isso mesmo resulta do parecer prestado para os efeitos da decisão prevista no artigo 277.º do CPPT.
Assim colocadas as circunstâncias em que foi proferido o despacho reclamado, não se pode afirmar que a AT-RAM se limitou, fazendo um ponto da situação do estado do processo, a informar o Município que lhe assiste o direito de, querendo, requerer o pagamento em prestações da dívida no prazo de 15 dias contados do trânsito em julgado das oposições pelo mesmo deduzidas contra as faturas que lhe foram notificadas. E nessa medida é lesivo para o Município já que determina o prosseguimento dos processos de execução fiscal na pendência de processos em que se discutem os pressupostos das quantias exequendas.
Do exposto concluímos que assiste razão ao recorrente. Com efeito, estando pendentes acções administrativas em que se discutem as normas habilitantes dos montantes liquidados, isto é, que contendem com o cálculo dos valores objecto de cobrança coerciva nos processos executivos de que estes autos constituem incidente, importa concluir pela procedência das conclusões de recurso apreciadas.
Importa agora enfrentar a questão que o recorrente suscita e que se prende com o facto de o despacho reclamado ter subjacente o entendimento de que a suspensão dos autos de execução independentemente de garantia até à decisão final daquelas acções judiciais, ou seja, nos termos do regime especial previsto no artigo 216.º do CPPT, apenas se verifica nos casos em que é deduzida oposição, não sendo aplicável no caso de ter sido deduzida acção administrativa, dependendo a suspensão dos PEF de prestação e garantia idónea.
Alega o recorrente que neste sentido o acto reclamado também é imediatamente lesivo do direito e legítimo interesse do Executado em manter a suspensão das execuções fiscais na pendência das referidas ações administrativas sem a prestação de garantia, porquanto impede-a de operar a suspensão da execução, com base na pendência das acções administrativas, por efeito do disposto no artigo 216.º do CPPT.
Vejamos.
Dispõe o artigo 216.º do CPPT integrado na SUBSECÇÃO II Da penhora, o seguinte:
«1- Se o executado for alguma autarquia local ou outra entidade de direito público, empresa pública, associação pública, pessoa colectiva de utilidade pública administrativa ou instituição de solidariedade social, remeter-se-á aos respectivos órgãos de representação ou gestão certidão da importância em dívida e acrescido, a fim de promoverem o seu pagamento ou a inclusão da verba necessária no primeiro orçamento, desde que não tenha sido efectuado o pagamento nem deduzida oposição no prazo posterior à citação.
2- A ineficácia das diligências referidas no número anterior não impede a penhora em bens dela susceptíveis».
Não há dúvida de que a dedução de oposição por uma autarquia local, como sucedeu com o Município recorrente, suspende a execução fiscal sem necessidade de prestação de garantia.
Neste sentido v.g. o Acórdão do STA proferido no processo n.º 1377/13, datado de 25/09/2013: «I - A lei impõe a instauração da execução tão logo finde o prazo de pagamento voluntário e, em regra (e a menos que o pagamento da dívida exequenda e do acrescido esteja assegurado pela constituição de garantia, pela penhora ou pela nomeação de bens à penhora), não admite a suspensão da execução fiscal (cfr. arts. 85.º, n.º 3, e 88.º, do CPPT) quando o executado deduz oposição, a não ser mediante a prestação de garantia que assegure o pagamento da totalidade do crédito exequendo e legais acréscimos, o que bem se compreende uma vez que o legislador quis assegurar o pagamento da dívida exequenda e do acrescido enquanto o executado discute a legalidade ou a exigibilidade da dívida exequenda e prevenir a eventual dissipação de bens enquanto a oposição está pendente.
II- No entanto, a exigência da garantia não é absoluta: a lei permite que, verificadas que estejam determinadas condições, o executado seja dispensado da prestação de garantia em razão da sua situação económica ou das graves consequências que lhe adviriam dessa prestação (arts. 52.º, n.º 4, da LGT e 170.º do CPPT), como admite que não seja exigida a prestação, em razão da elevada probabilidade de sucesso da impugnação da dívida exequenda (cfr. art. 98.º, n.º 2, da LGT), como permite também que, determinados executados, em razão da sua natureza de entidades de direito público, não estejam sujeitos a essa exigência (cfr. art. 216.º do CPPT).
III- Nesta última situação contam-se os municípios, como decorre do disposto no art. 216.º, n.º 1, in fine: basta-lhes a mera dedução da oposição à execução fiscal para a suspensão da respectiva execução, não se lhes exigindo a prestação de garantia.
IV- Essa solução legislativa bem se compreende, uma vez que relativamente a essas entidades não faz sentido a exigência da prestação de garantia; por um lado, porque estão sujeitas a uma disciplina própria, que exclui o risco de dissipação ou de ocultação do património e, por outro lado, porque essa exigência poderia comprometer a prossecução das actividades de interesse público que lhe estão legalmente cometidas»
Como se afirma no citado Acórdão: «bem se compreende, em face da natureza das dívidas que podem ser cobradas no processo de execução fiscal (cfr. art. 148.º do CPPT) e do interesse público subjacente à sua cobrança, que o legislador tenha sido particularmente exigente quanto às condições para a suspensão da execução fiscal, designadamente exigindo, em regra, que, se o pagamento da dívida exequenda e do acrescido não estiver já garantido, seja prestada garantia para suspender a execução fiscal na sequência da dedução de oposição. O legislador pretendeu assegurar o pagamento da dívida exequenda e do acrescido caso o executado não tenha sucesso na discussão da legalidade ou da exigibilidade da dívida exequenda, prevenindo o direito do credor (o Estado) contra a eventual alienação ou dissipação de património do executado (Nos termos do disposto no art. 601.º do Código Civil e no art. 821.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, respectivamente, «pelo cumprimento da obrigação respondem todos os bens do devedor susceptíveis de penhora, sem prejuízo dos regimes especialmente estabelecidos em consequência da separação de patrimónios» e «estão sujeitos à execução todos os bens do devedor susceptíveis de penhora que, nos termos da lei substantiva, respondem pela dívida exequenda».) enquanto a oposição está pendente.
No entanto, a exigência da prestação de garantia não é absoluta. (…) A lei permite ainda que determinados executados, em razão da sua natureza, não estejam sujeitos a essa exigência – prestação de garantia – para conseguirem a suspensão da execução enquanto a oposição estiver pendente. É o que resulta do disposto no art. 216.º do CPPT (…)»
Considerando a conclusão a que chegámos quanto à inclusão da acção administrativa nos elenco dos meios susceptíveis de suspender a execução fiscal, impõe-se estender o mesmo raciocínio para responder afirmativamente à questão de saber se as acções administrativas interposta pela Recorrente também permitem a aplicação do regime especial de suspensão do processo de execução fiscal previsto no n.° 1 do artigo 216.° do CPPT, sem a prestação de garantia ou sem que seja necessário requerer a sua dispensa, ou isenção, por facto contemporâneo ou superveniente.
O regime previsto no n.º 1 do artigo 216.º do CPPT constitui um regime especial, não há dúvida, relativamente ao regime regra da necessidade da prestação de garantia para a obtenção do efeito suspensivo do processo de execução fiscal, decorrente da utilização de meios de reacção contra a legalidade da dívida exequenda.
Refere JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, volume III, anotações 3 e 4 ao artigo 216.º, pág. 587, também citado no aludido acórdão:
«2- Execução contra entidades de direito público
Prevê-se neste artigo um regime especial para execução coerciva contra autarquia local e outras pessoas colectivas de direito público, que se consubstancia em dar uma segunda oportunidade à entidade executada para efectuar o pagamento, eventualmente com diferimento, através da inscrição da verba necessária no primeiro orçamento a efectuar.
É um regime que se justifica, por um lado, em face dos fins de interesse público visados por aquelas entidades e, por outro, pela capacidade económica que, normalmente, tais entes têm para satisfazer as dívidas fiscais.
Assim, quando não é feito o pagamento na sequência da citação, no prazo previsto para a oposição, nem esta é deduzida, é remetida aos órgãos de gestão da entidade executada uma certidão da importância em dívida e acrescido, a fim de promoverem o pagamento ou fazerem inscrição da mesma no primeiro orçamento subsequente.
Se tal pagamento ou inscrição não forem efectuados, pode proceder-se à penhora, com as restrições genericamente impostas à penhorabilidade de bens do domínio público [art. 822.º, alínea b), do CPC] e bens que se encontrem especialmente afectados à realização de fins de utilidade pública (art. 823.º, n.º 1, do CPC).
3- Regime especial de suspensão da execução
Como se constata pela parte final do n.º 1 deste artigo, basta que seja deduzida oposição à execução, independentemente do seu recebimento e da prestação de garantia, para deixarem de se realizar as diligências aqui previstas tendentes à cobrança coerciva da dívida
Trata-se, assim, de um regime de suspensão da execução especial, relativamente ao genericamente previsto nos arts. 169.º e 212.º do CPPT»
O elemento literal não permite a inclusão da acção administrativa no elenco de meios abrangidos pela norma, no entanto, entendemos que a relação de especialidade ínsito na norma se refere ao seu âmbito subjectivo de aplicação e não tanto ao meio judicial previsto.
No entanto, dir-se-ia que os fins de interesse público visados por aquelas entidades e, por outro, pela capacidade económica de que, normalmente dispõem e que justifica a inexigibilidade da prestação da garantia, uma vez que não existe o risco de dissipação de bens, mantêm-se, quer se trate da dedução de oposição, quer se trate de acção administrativa ou de impugnação, desde que estes meios processuais tenham por objecto a discussão a legalidade ou exigibilidade da dívida exequenda nos termos supra assinalados.
Acresce ainda a consideração de que está em causa a cobrança de dívida não tributária que impõe a devida adequação nos meios que integram a previsão da aludida norma.
Ainda como elemento adicional, importa ter presente o que dispõe o artigo 9.º n.º 1 do Código Civil: «a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.»
Assim sendo, se se permite e suspensão da execução, desde que o meio de tutela de que o executado se socorre tenha por objecto a legalidade da dívida exequenda, conforme resulta do disposto no artigo 169.º, n.º 1 do CPPT, mal se compreenderia que o regime especial de inexigibilidade da garantia em função da natureza do executado, não fosse aplicável também aos meios previstos no n.º 1 do artigo 169.º do CPPT.
Assim se conclui, que também por esta vertente o acto reclamado proferido pelo órgão da execução fiscal é lesivo dos direitos e interesses do recorrente, na medida em que afecta os seus direitos e interesses legítimos enquanto executado e assim sendo, é susceptível de impugnação através de reclamação para o tribunal tributário de l.ª instância.
Consequentemente, a sentença que assim não decidiu incorreu em erro de julgamento não se podendo manter na ordem jurídica, importando a procedência do recurso com a revogação da sentença que absolveu da instância da Entidade Reclamada por julgar verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto, impondo-se a procedência da reclamação com a revogação do acto reclamado mantendo-se a suspensão dos PEF até à decisão final das acções administrativas supra identificadas.
O valor atribuído à acção foi de € 1 864 481,44 (um milhão, oitocentos e sessenta e quatro mil, quatrocentos e oitenta e um euros e quarenta e quatro cêntimos).
Dispõe o n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais que «[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.»
Trata-se, portanto, de uma dispensa excepcional que, à semelhança do que ocorre com o agravamento previsto no n.º 7 do artigo 7.º do referido Regulamento, depende de avaliação casuística pelo juiz devendo ter lugar aquando da fixação das custas ou, no caso de aí ser omitida, mediante requerimento de reforma da decisão — cf., neste sentido, foi proferido acórdão do Pleno da Secção do CT do STA, de 15/10/2014, no processo n.º 01435/12.
No caso dos autos, a questão que foi decidida revestiu-se complexidade média, no entanto não justificando o agravamento da tributação do processo.
A conduta processual das partes foi adequada, pautando-se pelo cumprimento do dever de boa fé processual.
Verificados no caso, os apontados pressupostos, considera-se justificada a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida no recurso, conforme pedido formulado pela requerente, e assim sendo, ao abrigo do disposto no n.º 7 do artigo 6.º do citado Regulamento, impõe-se dispensar do pagamento da taxa de justiça, correspondente ao valor da causa que excede € 275 000,00 que seguidamente se determinará.
No que se refere às custas, o artigo 527.º do CPC consagra o princípio da causalidade, de acordo com o qual custas são pagas pela parte que lhes deu causa.
Atendendo à procedência do recurso, considera-se que foi a Entidade Reclamada que deu causa às custas do presente processo (cf. n.º 2), e, portanto, deve ser condenada nas custas (cf. n.º 1, 1.ª parte).
IV- CONCLUSÕES
I- Em regra, a notificação dirigida ao executado informando-o de que cessou o efeito suspensivo do processo de execução contém natureza meramente informativa, e como tal, não é lesiva, por inexistirem outros efeitos associados à comunicação;
II- No entanto, casos há em que, quando a notificação não se traduz apenas a mera informação e dela decorrem efeitos lesivos, ou potencialmente lesivos, impõe-se permitir o exercício da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos que possam ser afectados, admitindo-se a sua recorribilidade, como, dada a gravidade da lesão ou potencialidade lesiva, admite-se que o executado possa reclamar judicialmente sem antes suscitar previamente a questão perante o órgão da execução fiscal, ou seja, sem a necessidade da prática pelo órgão da execução fiscal de um acto do qual se possa reclamar;
III- Impõe incluir no objecto da reclamação prevista no artigo 276.º do CPPT não só os actos expressos lesivos, mas também os comportamentos lesivos que constituam a materialização de actos implícitos cuja lesividade também tem de obter protecção através deste meio de tutela, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva ínsito nos artigos 20.º e 268.º, n,º 4 da Constituição da República Portuguesa, enquanto direito fundamental do qual decorre, não só da consagração do direito de acesso aos tribunais para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (cf. artigo 20.º, n.º 1 da CRP) como, noutra dimensão, compreende a garantia conferida aos administrados, que decorre do artigo 268.º, n.ºs 4 e 5 da CRP, da impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas;
IV- Nas circunstâncias em que não estamos perante a cobrança de um tributo estando antes em causa dívida não tributária proveniente da cobrança de facturas respeitantes a prestações vencidas relativas a serviços de adução de água em alta e recepção, tratamento e valorização de resíduos, juros de mora e custas, e o meio processual utilizado pelo executado é a acção administrativa, não se impõe o recurso aos meios cautelares previstos no CPTA para obter a suspensão da eficácia da cobrança coerciva;
V- Saber se a cessação da suspensão da execução constitui um comportamento imediatamente lesivo dos direitos do executado a ver apreciada a pretensão formulada nas acções administrativas passa por apreciar se do desfecho dessas acções depende a definição sobre a (i)legalidade ou (in)exigibilidade das dívidas exequendas, de modo a que se possa afirmar que, em caso da procedência daquelas acções, a consequência será a extinção total ou parcial dos processos executivos aqui em causa.
V- DECISÃO
Termos em que, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Tributário do TCA Sul em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida, julgar improcedente a excepção se inimpugnabilidade do acto e julgar procedente a reclamação com a consequente suspensão dos PEF de que os autos constituem apenso.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 13 de Julho de 2023.
Ana Cristina Carvalho - Relatora
Susana Barreto – 1ª Adjunta
Catarina Almeida e Sousa – 2ª Adjunta
