58247/25.3BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência;

II- Da interpretação do artigo 77.º, n.º 1 al. i) e n.º 6 da Lei n.º 23/2007, conjugado com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e artigo 11.º, n.º 4 da Diretiva 2008/115/CE, resulta que, apenas e sempre, que a entidade administrativa (do Estado-Membro da concessão/execução) pondere/considere a concessão ou prorrogação de um título de residência a um nacional de Estado terceiro que seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, não poderá decidir o pedido sem cumprir o subprocedimento de consulta prévia, previsto, consoante o caso, no artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ao Estado-Membro autor da indicação;

III- Quando está em causa o requisito da “ausência de indicação no SIS”, impõe-se que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação, como também, à luz da situação individual e concreta da Autora, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07.

IV- A perda da regularidade da sua situação em território nacional e, consequentemente dos direitos a esta inerentes (artigo 83.º da Lei n.º 23/2007), durante o período de duração da ação principal, representa em si mesmo um prejuízo, que não pode ser integralmente reparado, se não para o futuro;

V- Encontra-se suficientemente fundamentado o ato que indefere o pedido de autorização de residência aduzindo para tanto que a requerente não satisfaz o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 por sobre si impender “uma medida cautelar, nos termos do artigo 3.º do Regulamento n.º 2018/1860”;

VI- Embora sucinta, é perfeitamente compreensível que a pretensão da Recorrente foi indeferida por se considerar que esta não satisfaz o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 e para que remete o artigo 88.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007.

VII- Em virtude da sujeição à obrigação de abandonar o território nacional, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos que a permanência em território nacional durante um período per si considerável criou na esfera da autora, em termos que são, em si mesmos e à luz das regras da experiência, e num contexto em que não é possível antecipar que a decisão da causa principal venha a ser tomada num período de tempo tão curto apto a evitá-los ou torná-los inconsequentes, representativos de um prejuízo de difícil reparação;

VIII- A privação da liberdade, decorrente da possibilidade de detenção com vista ao posterior afastamento coercivo, é considerada um prejuízo de difícil reparação, pois retira do indivíduo um dos direitos fundamentais mais básicos do ser humano, que sofre limitações na sua autodeterminação, sem possibilidade de, com a prolação de decisão na ação principal, vir a ser reparada.

1. Relatório

S. ......(doravante Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação cautelar contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (doravante Entidade Requerida/Recorrida), peticionando a suspensão de eficácia do ato praticado que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência e notificou para saída ou abandono de território nacional, condenando a AIMA a fazer uma nova instrução, aplicando o princípio da igualdade de tratamento e emitir o título de residência ao A. com urgência ou, no limite, proceder à convolação no artigo 123.º, n.º 1 al. b) da Lei n.º 23/2007 atento o disposto no artigo 77.º, n.º 7 do mesmo diploma, e que seja aplicada sanção pecuniária compulsória à AIMA.

Por sentença proferida em 22 de setembro de 2025, o referido Tribunal indeferiu as providências cautelares requeridas.

Inconformada, a Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“17° A ER RIMA não deu cumprimento ao previsto no artigo 9° do Regulamento da U.E.

18° A ER não consultou o Estado membro que colocou a interdição em Schengen.

19° Não deu cumprimentos também ao artigo 27° do Regulamento da U.E.

20° Não fundamentou a sua decisão como está adstrita nos termos do artigo 152° do CPA.

21° A decisão final de indeferimento e o subsequente notificação de abandono voluntario estão inquinadas de raiz.

22° O procedimento administrativo deve voltar ao início.

23° Deverá ser anulada ou revogada a decisão de indeferimento.

24° A Ação principal irá proceder.

25° A presente providência cautelar deverá ser decretada, determinando-se a suspensão da notificação de abandono voluntário.

26° Em última análise poderá ser concedida uma residência legal de cariz humanitário à Requerente.

27° Foram violados os artigos 9° e 27° do Regulamento da U.E., artigo 77°, nos 6 e n°7 da lei base n° 23/2007 e artigo 152° do CPA.

NESTES TERMOS E NOS MAIS DE DIREITO APLICÁVEL DEVE, O

PRESENTE RECURSO SER JULGADO PROCEDENTE E EM

CONSEQUÊNCIA:

A) SER REVOGADA A SENTENÇA PROFERIDA PELO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA

B) EM SUA SUBSTITUIÇÃO SER DECRETADA A PRESENTE PROVIDÊNCIA CAUTELAR COM SUSPENSÃO DE IMEDIATO DA NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO.

C) ISTO PORQUE A PROBABILIDADE DA AÇÃO PRINCIPAL SER PROCEDENTE É ENORME.

D) SER ANULADA OU REVOGADA A DECISÃO FINAL DE INDEFERIMENTO.

E) SER ANULADA A DECISÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO.”

A Entidade Requerida/Recorrida, regularmente notificada, não apresentou contra-alegações.

O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos e efeito meramente devolutivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao indeferir a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência e notificação para abandono voluntário.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos,

“1. Em fevereiro de 2025, a Entidade Requerida comunicou à Requerente o seguinte:

«Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Exa, notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada apresentado nos termos do artigo 88.°, n.° 2 | do artigo 89.°, n.° 2, da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito(s):

a) Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen

- Artigo 77.° n.° 1, al. i), da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho.

b) Outras informações

- Nenhuma informação adicional

Fica ainda V. Exa. notificado(a) de que:

- Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da presente notificação para, querendo, se pronunciar sobre o referido projeto de decisão, juntando as eventuais alegações e os documentos considerados pertinentes, em https://services.aima.gov.pt/SAPA/login.php

- Caso tenha na sua posse documentos que não tenham sido apresentados no atendimento, poderá apresentá-los no link acima indicado;

- No caso de pretender apresentar o certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de um ano, pode enviar os originais destes documentos para o Apartado 42004 (Lisboa) ou Apartado 55002 (Porto) ou apresentar os originais destes documentos no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação;

- No caso de pretender apresentar o passaporte pode apresentar o documento original no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação» - cf. fls. 35 do processo administrativo [junto com o último requerimento apresentado pela Entidade Requerida];

2. Na sequência da comunicação aludida no ponto anterior, a Requerente pronunciou-se em sede de audiência prévia nos seguintes termos:

«Vem a requerente após ter sido notificada do projecto de decisão de indeferimento, informar V. Exas. que a eventual indicação no SIS tem a ver com o facto de ter abandonado a Dinamarca, onde estava a estudar na Universidade. Infelizmente não gostou do curso e resolveu vir para Portugal onde tem família a residir, com permanência legal. A interessada já pediu acesso à informação de SIS, estando a aguardar pela respectiva informação. A interessada apresenta como documentos comprovativos o cartão de residência da Dinamarca, o pagamento das propinas da Universidade, o cartão de registo na cidade onde residia, assim como o certificado de registo criminal da Dinamarca. Mais esclarece que recebeu um email da Ministério da Emigração e da Integração, o qual também segue em anexo» - cf. fls. 40 processo administrativo [junto com a oposição apresentada pela Entidade Requerida];

3. Em junho de 2025, a Entidade Requerida comunicou à Requerente o seguinte:

«Considerando que:

1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.° 96......., de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.

2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.° 1 do artigo 77.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho.

3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:

a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.° do Regulamento (UE) 2018/1860.

4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.

5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.

DECISÃO FINAL

Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1° do art.° 77.° do referido diploma legal.

Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:

a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;

b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.° e 58.° do Código de Processos nos Tribunais Administrativos. […]

Considerando a presente decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação. [ ]

Fica ainda por este meio notificado de que:

b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação» - cf. processo administrativo.

3.1. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados,

“Inexistem factos com relevo para a decisão a proferir que se devam considerar como não provados.”

3.2. A respeito da motivação da matéria de facto consignou-se na sentença recorrida,

“A expendida supra.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

O Tribunal a quo julgou improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia requerida contra o ato de indeferimento do pedido de autorização de residência e notificação para abandono voluntário, considerando não verificado o requisito do fumus boni iuris por entender que o ato não padece de falta de fundamentação e não viola o disposto nos artigos 77.°, n.° 6 e 7, da Lei n° 23/2007, 27° do Regulamento [UE] 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho e 9° do Regulamento [UE] 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho. Mais julgando improcedentes as demais providências requeridas por falta de provisoriedade.

A Recorrente insurge-se contra a sentença, apenas no que respeita à improcedência da pretensão de suspensão de eficácia do ato de indeferimento do seu pedido de autorização de residência e notificação para abandono voluntário, por entender que a ação principal de impugnação do ato irá ser procedente.

Sustenta que foram violados os artigos 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e o artigo 77.°, n.ºs 6 e 7 da Lei n.º 23/2007, porquanto a AIMA não consultou o Estado-Membro que colocou a interdição no SIS, nomeadamente, acerca dos motivos que estão na base da decisão de regresso, não dando cumprimento ao disposto no artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, considerando que caso a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, e na ausência de outros motivos para o indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, deverá o mesmo ser deferido e caso a indicação respeita a outro motivo deve a AIMA ter em conta, que nos termos previstos do artigo 123.° da Lei n.° 23/2007 de 4/7, no caso da A. existem razões humanitárias de natureza excecional para a concessão da autorização de residência. Daí advoga que devendo a R. fundamentar os seus atos, caso se continuem a verificar motivos para indeferir o pedido, deverá a mesma projetar a sua intenção de indeferimento para efeitos do direito de audiência prévia, indicando em tal projeto de decisão, de forma detalhada, as razões pelas quais não tenciona conceder a autorização de residência, e ponderar, de forma efetiva, o direito de audiência prévia que venha exercer.

Mais defende que foi violado o artigo 152.º do CPA porque a AIMA não fundamentou a sua decisão.

Vejamos.

No artigo 120.º do CPTA estão enunciados os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, nos seguintes termos,

1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

2- Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Assim, deste normativo resulta que são pressupostos, de preenchimento cumulativo, para a adoção de medida cautelar (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii) caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Como resulta deste normativo, entre os requisitos de adoção de providências cautelares encontra-se o fumus boni iuris, pressuposto relativamente ao qual a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, cabendo ao juiz verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.

De notar que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser apenas perfunctório. Isto é, ao julgar a providência o juiz não antecipa o julgamento da ação, não formulando um juízo de certeza da procedência, mas cumpre-lhe adiantar se é plausível e provável o seu êxito.

No que respeita ao incumprimento da obrigação de consulta prévia do Estado-Membro autor da indicação, o que se impõe determinar é se a mera existência de uma indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS) – verificando-se que in casu essa indicação corresponde a impender “sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860” (facto 3, de que emerge não estar em causa uma indicação de recusa de entrada e permanência, mas sim uma indicação para efeitos de regresso) -, determina (ou não) o indeferimento automático da concessão de autorização de residência ou se, havendo que conhecer a razão da inscrição SIS e os motivos que estão na base da decisão de regresso, impõe à AIMA, antes de emitir a decisão final sobre o pedido de autorização de residência apresentado o dever de consultar previamente o Estado-Membro que indicou tal medida no SIS, à luz do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho e em conformidade com o nestes autos aplicável artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho de 28.11.2018.

Dispõe-se no artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, epigrafado “Condições gerais de concessão de autorização de residência temporária”, para que remetem os n.ºs 1 dos artigos 88.º e 89.º do mesmo diploma, referentes à autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada e independente, que,

“1- Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:

[…]

i) Ausência de indicação no SIS;

[…]

6- Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.

7- Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”

No caso dos autos, estando em causa uma “medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860”, é de considerar o que dispõe o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, que se reporta às indicações para efeitos de regresso. Clarificando-se que, sem prejuízo da sua complementaridade, o Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, respeita às indicações para efeitos de recusa de entrada e permanência.

O Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, assentando nos pressupostos de que “[o] regresso dos nacionais de países terceiros que não preencham ou tenham deixado de preencher as condições de entrada, permanência ou residência nos Estados-Membros […] é uma parte essencial dos esforços globais para combater a migração irregular e aumentar a taxa de regresso dos migrantes em situação irregular” [Considerando (1)], que se mostra “necessário melhorar a eficácia do sistema da União tendo em vista o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular” [Considerando (2)] e que se “deverá estabelecer regras comuns para a introdução no SIS de indicações para efeitos de regresso” [Considerando (9)], estabelece que é “necessário determinar as categorias de dados a introduzir no SIS em relação a um nacional de país terceiro visado por uma decisão de regresso” e que “[a]s indicações para efeitos de regresso deverão incluir unicamente os dados necessários à identificação dos titulares desses dados, para permitir que as autoridades competentes tomem decisões informadas sem perda de tempo” [Considerando (10)], prevendo que “[o] acesso às indicações para efeitos de regresso deverá ser concedido às autoridades nacionais competentes mencionadas no Regulamento (UE) 2018/1861 para efeitos de identificação e regresso de nacionais de países terceiros” [Considerando (20)]. Salvaguarda, ainda, que “[o] presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros” [Considerando (16)].

Em conformidade, no artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [e em moldes idênticos no artigo 20.º do Regulamento (UE) 2018/1861] identificam-se as categorias de dados que, para efeitos de regresso, devem constar do SIS, prevendo-se que,

“1. Nas indicações para efeitos de regresso introduzidas no SIS nos termos do artigo 3.o do presente regulamento, apenas devem constar os seguintes dados:

a) Apelidos;

b) Nomes próprios;

c) Nomes e apelidos de nascimento;

d) Apelidos e nomes utilizados anteriormente e pseudónimos;

e) Local de nascimento;

f) Data de nascimento;

g) Género;

h) Todas as nacionalidades que a pessoa tem;

i) Se a pessoa em causa:

i) está armada,

ii) é violenta,

iii) fugiu ou escapou,

iv) apresenta um risco de suicídio,

v) constitui uma ameaça para a saúde pública, ou

vi) está envolvida numa das atividades referidas nos artigos 3.o a 14.o da Diretiva (UE) 2017/541;

j) Motivo da indicação;

k) Autoridade autora da indicação;

l) Referência à decisão que originou a indicação;

m) Medidas a tomar em caso de resposta positiva;

n) Ligações a outras indicações, nos termos do artigo 48.º do Regulamento (UE) 2018/1861;

o) Se a decisão de regresso é emitida relativamente a um nacional de país terceiro que constitui uma ameaça para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional;

p) Tipo de infração;

q) Categoria dos documentos de identificação da pessoa;

r) País de emissão dos documentos de identificação da pessoa;

s) Número(s) dos documentos de identificação da pessoa;

t) Data de emissão dos documentos de identificação da pessoa;

u) Fotografias e imagens faciais;

v) Dados dactiloscópicos;

w) Cópia dos documentos de identificação a cores sempre que possível;

x) Data de termo do prazo para a partida voluntária, se tiver sido concedido;

y) Se a decisão de regresso foi suspensa ou se a execução da decisão foi adiada, inclusive como resultado da interposição de um recurso;

z) Se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada que constitui a base de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) 2018/1861.”

Estabelecendo-se no n.º 2 deste artigo 4.º que para introduzir uma indicação no SIS o conjunto de dados mínimos necessários é constituído pelos dados referidos n.º 1, alíneas a), f), j), l), m) x) e z), sendo os restantes dados referidos nesse número igualmente introduzidos no SIS, se disponíveis.

Refira-se que, quando a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada, a qual constitui a base de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) 2018/1861 [cf. al. z) do n.º 1 do artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860], há que considerar que, estabelecendo-se nos artigos 22.º e ss. do Regulamento (UE) 2018/1861 os requisitos e condições para a introdução de indicações, sujeito nos termos do seu artigo 21.º a um princípio de proporcionalidade que impõe que “antes de introduzirem uma indicação e quando o prazo de validade desta for prorrogado, os Estados-Membros determinam se o processo é suficientemente adequado, pertinente e importante para justificar uma indicação no SIS” (n.º 1), para introduzir uma indicação no SIS o conjunto de dados mínimos necessários é constituído pelos dados referidos no seu artigo 20.º, n.º 2, alíneas a), g), k), m), n) e q), incluindo o motivo da indicação, referência à decisão que originou a indicação, medidas a tomar em caso de resposta positiva e se a decisão de recusa de entrada e de permanência tem por base, uma condenação anterior, a que se refere o artigo 24.º, n.º 2, alínea a), uma ameaça grave para a segurança, a que se refere o artigo 24.º, n.º 2, alínea b), a evasão ao direito da União ou nacional sobre entrada e permanência, a que se refere o artigo 24.º, n.º 2, alínea c), uma proibição de entrada, a que se refere o artigo 24.º, n.º 1, alínea b), ou uma medida restritiva, a que se refere o artigo 25.º.

Para aferir quando há lugar a uma indicação para efeitos de regresso e, sendo o caso, acompanhada de proibição de entrada [que, como dissemos, dá lugar a uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência nos termos da al. b) do n.º 1 do artigo 24.º do Regulamento (UE) 2018/2861], há que recorrer à Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de dezembro de 2008 relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular. Esta Diretiva estabelece “normas comuns em matéria de regresso, afastamento, recurso a medidas coercivas, detenção e proibições de entrada” [Considerando (20)], “aplicáveis a todos os nacionais de países terceiros que não preencham ou tenham deixado de preencher as condições de entrada, permanência ou residência num Estado-Membro” [Considerando (5)], por se reconhecer “que é legítimo que os Estados-Membros imponham o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular” [Considerando (8)] e pretender conferir-se “uma dimensão europeia aos efeitos das medidas nacionais de regresso, mediante a previsão de uma proibição de entrada que impeça a entrada e a permanência no território de todos os Estados-Membros [Considerando (14)], possibilitando-se que “os Estados-Membros deverão ter acesso rápido às informações sobre as proibições de entrada emitidas por outros Estados-Membros” [Considerando (18)].

Assim, prevê o artigo 6.º da Diretiva 2008/115/CE, a decisão de regresso, nos seguintes moldes,

“1. Sem prejuízo das excepções previstas nos n.ºs 2 a 5, os Estados-Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território.

2. Os nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado-Membro, que sejam detentores de um título de residência válido ou de outro título, emitido por outro Estado-Membro e que lhes confira direito de permanência estão obrigados a dirigir-se imediatamente para esse Estado-Membro. Em caso de incumprimento desta exigência pelo nacional de país terceiro em causa ou se for necessária a partida imediata deste por razões de ordem pública ou de segurança nacional, aplica-se o n.º 1.

3. Os Estados-Membros podem abster-se de emitir a decisão de regresso em relação a nacionais de países terceiros que se encontrem em situação irregular no seu território e sejam aceites por outros Estados-Membros ao abrigo de acordos ou convenções bilaterais existentes à data da entrada em vigor da presente directiva. Nesse caso, os Estados-Membros que aceitarem os nacionais de países terceiros em causa devem aplicar o n.º 1.

4. Os Estados-Membros podem, a qualquer momento, conceder autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território. Neste caso, não pode ser emitida qualquer decisão de regresso. Nos casos em que já tiver sido emitida decisão de regresso, esta deve ser revogada ou suspensa pelo prazo de vigência da autorização de residência ou outra que confira direito de permanência.

5. Sempre que estiver em curso o processo de renovação do título de residência ou de outra autorização que confira um direito de permanência a favor de nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado-Membro, este deve ponderar a hipótese de não emitir decisões de regresso até à conclusão do referido processo, sem prejuízo do disposto no n.º 6.

6. A presente directiva não obsta a que os Estados-Membros tomem decisões de cessação da permanência regular a par de decisões de regresso, ordens de afastamento, e/ou proibições de entrada, por decisão ou acto administrativo ou judicial previsto no respectivo direito interno, sem prejuízo das garantias processuais disponíveis ao abrigo do Capítulo III e de outras disposições aplicáveis do direito comunitário e do direito nacional.”

O seu artigo 11.º regula a proibição de entrada, dispondo que,

“1. As decisões de regresso são acompanhadas de proibições de entrada sempre que:

a) Não tenha sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária; ou

b) A obrigação de regresso não tenha sido cumprida.

Nos outros casos, as decisões de regresso podem ser acompanhadas da proibição de entrada.

2. A duração da proibição de entrada é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, não devendo em princípio exceder cinco anos. Essa duração pode, contudo, ser superior a cinco anos se o nacional de país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.

3. Os Estados-Membros devem ponderar a revogação ou a suspensão da proibição de entrada, se o nacional de país terceiro que seja objecto de proibição de entrada emitida nos termos do segundo parágrafo do n.º 1 provar que deixou o território de um Estado-Membro em plena conformidade com uma decisão de regresso.

As vítimas do tráfico de seres humanos a quem tenha sido concedido título de residência, nos termos da Directiva 2004/81/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes, não podem ser objecto de proibição de entrada, sem prejuízo da alínea b) do primeiro parágrafo do n.º 1 e desde que não constituam uma ameaça para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.

Os Estados-Membros podem abster-se de emitir, revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos por razões humanitárias.

Os Estados-Membros podem revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos ou em determinadas categorias de casos por outras razões.

4. Ao ponderarem a emissão de uma autorização de residência ou de outro título que confira direito de permanência a um nacional de país terceiro objecto de proibição de entrada emitida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros consultam previamente o Estado-Membro que emitiu a proibição de entrada e têm em conta os seus interesses, em conformidade com o artigo 25.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen.

5. O disposto nos n.ºs 1 a 4 é aplicável sem prejuízo do direito a protecção internacional nos Estados-Membros, na acepção da alínea a) do artigo 2.º da Directiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como relativas ao respectivo estatuto, e relativas ao conteúdo da protecção concedida.”

Por remissão do n.º 1 do artigo 17.º do Regulamento (UE) 2018/1860, prevê-se no n.º 1 do artigo 34.º do Regulamento (UE) 2018/1861 que “[a]s autoridades nacionais competentes responsáveis pela identificação de nacionais de países terceiros têm acesso aos dados introduzidos no SIS, bem como direito a consultá-los, diretamente ou através de uma cópia da base de dados do SIS, para efeitos de:

(…)

d) Análise das condições e tomada de decisões relativas à entrada e permanência de nacionais de países terceiros no território dos Estados-Membros, inclusive no que respeita aos títulos de residência e vistos de longa duração, e ao regresso de nacionais de países terceiros, bem como da realização de controlos de nacionais de países terceiros que tenham entrado ilegalmente ou estejam em situação irregular no território dos Estados-Membros”.

E, com relevância, o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, epigrafado “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, para que remete o já referenciado n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, dispõe que,

“1. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:

a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;

b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;

c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;

d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;

e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e

f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.

A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.

2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”

Sendo que, de forma similar ao n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, rege o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, aqui quando esteja em causa a ponderação da concessão ou prorrogação de um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro.

Em moldes semelhantes o artigo 25.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS) dispõe que,

“1. Sempre que uma parte contratante tencionar emitir um título de residência a um estrangeiro que conste da lista de pessoas indicadas para efeitos de não admissão, consultará previamente a parte contratante que o indicou e tomará em consideração os interesses desta. O título de residência só pode ser emitido por motivos graves, nomeadamente, de natureza humanitária ou decorrentes de obrigações internacionais.

Se o título de residência for emitido, a parte contratante que indicou o estrangeiro retirará o seu nome dessa lista, podendo, todavia, inscrevê-lo na sua lista nacional de pessoas indicadas.

2. Quando se verificar que um estrangeiro detentor de um título de residência válido, emitido por uma das partes contratantes, consta da lista de pessoas indicadas para efeitos de não admissão, a parte contratante que o indicou consultará a parte que emitiu o título de residência, a fim de determinar se existem motivos suficientes para lho retirar.”

E, a propósito deste artigo 25.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS) – na redação anterior à introduzida pelo artigo 27.º do Regulamento (CE) n.º 2018/1861 – o Tribunal de Justiça da União Europeia, no seu acórdão de 04.03.2021, proferido no processo n.º C-193/19, caso A contra Migrationsverket (disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:62019CJ0193), esclareceu que,

“31 Estas disposições destinam‑se, assim, a prevenir as situações em que um nacional de um país terceiro obtém um título de residência, embora esteja indicado no SIS para efeitos de não admissão no espaço Schengen (v., nomeadamente, Acórdão de 16 de janeiro de 2018, E, C‑240/17, EU:C:2018:8, n.º 38).

(…)

33 Por outro lado, como salientou o advogado‑geral no n.º 62 das suas conclusões, o mecanismo de consulta prévia previsto no artigo 25.º, n.º 1, da CAAS não tem por efeito conduzir a um indeferimento sistemático do pedido de título de residência apresentado por um nacional de um país terceiro indicado no SIS para efeitos de não admissão no espaço Schengen. Com efeito, o Estado‑Membro no qual esse nacional apresentou esse pedido mantém, depois de ter tido em conta os interesses do Estado‑Membro que o indicou, a faculdade de conceder ao referido nacional, unicamente por «motivos sérios», esse título de residência.

(…)

37 Além disso, como salientou o advogado‑geral no n.º 58 das suas conclusões, há que interpretar o artigo 25.º, n.º 1, da CAAS no sentido de que se aplica não só a um pedido de concessão de um título de residência mas também a um pedido de prorrogação ou de renovação desse título, apresentado por um nacional de um país terceiro que já se encontra no território do Estado‑Membro em causa.

38 Por conseguinte, a autoridade nacional competente deve consultar o SIS previamente à prorrogação ou à renovação de um título de residência e, quando o requerente aí esteja indicado para efeitos de não admissão no espaço Schengen, essa autoridade deve consultar o Estado‑Membro que o indicou e ter em conta os interesses deste, uma vez que esse título de residência só pode ser prorrogado ou renovado por «motivos sérios», na aceção do artigo 25.º, n.º 1, da CAAS, tal como interpretado no n.º 35 do presente acórdão.”

Refira-se, ainda, que a Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 relativa ao Manual SIRENE e outras medidas de execução para o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II), depois de definir em que consiste o “Estado-Membro autor da indicação”, o “Estado-Membro que inseriu a indicação no SIS II” e a “Resposta positiva” (hit) – estabelecendo que “uma resposta positiva ocorre no SIS II quando: a) É efetuada uma pesquisa por um utilizador, b) A pesquisa deteta uma indicação no SIS II com origem no estrangeiro, c) Os dados relativos à indicação no SIS II correspondem aos dados procurados, e d) Devem ser tomadas outras medidas em resultado da resposta positiva”- prevê no ponto 2, referente aos procedimentos gerais aplicáveis a todas as categorias de indicações, que,

“2.3. Intercâmbio de informações em caso de resposta positiva

Se, após uma resposta positiva, o utilizador necessitar de informações suplementares, o gabinete SIRENE deve contactar sem demora o gabinete SIRENE do Estado-Membro autor da indicação, para lhe solicitar as referidas informações. Se for caso disso, os gabinetes SIRENE atuam como intermediários entre as autoridades nacionais, e fornecem e trocam as informações suplementares relacionadas com a indicação em causa.

Salvo menção em contrário, o Estado-Membro autor da indicação deve ser informado da resposta positiva e do seu resultado (ver também o ponto 1.13.1 sobre a indicação de urgência)

Aplica-se o seguinte procedimento:

a) Sem prejuízo do ponto 2.4 do presente Manual, o gabinete SIRENE do Estado-Membro autor de uma indicação deve, em princípio, ser informado através do formulário G de qualquer resposta positiva relativa a uma pessoa ou um objeto por si indicado.

(…)

c) Se tencionar prestar informações suplementares após o envio do formulário G, o gabinete SIRENE do Estado-Membro de execução deve utilizar o formulário M.”

E no ponto 4., epigrafado “Indicações para efeitos de não admissão ou de interdição de permanência (artigo 24.º do Regulamento SIS II)”, dispõe-se

“Introdução

O intercâmbio de informações sobre nacionais de países terceiros que tenham sido objeto de uma indicação ao abrigo do artigo 24.ºdo Regulamento SIS II permite aos Estados-Membros tomarem uma decisão em caso de pedido de admissão ou de visto.

(…)

4.5.1. Procedimentos especiais previstos no artigo 25.º da Convenção de Schengen

Procedimento nos termos do artigo 25.º, n.º 1, da Convenção de Schengen

Se um Estado-Membro que está a considerar conceder um título de residência ou um visto detetar que o requerente é objeto de uma indicação para efeitos de não admissão ou de interdição de permanência inserida por outro Estado-Membro, deve consultar o Estado-Membro autor da indicação através dos gabinetes SIRENE. O Estado-Membro que está a considerar conceder um título de residência ou um visto utiliza o formulário N para informar o Estado-Membro autor da indicação sobre a decisão de conceder o título de residência ou o visto.”

Na Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, que estabelece regras pormenorizadas sobre as funções dos Gabinetes SIRENE e o intercâmbio de informações suplementares relacionadas com as indicações introduzidas no Sistema de Informação de Schengen no domínio dos controlos de fronteira e do regresso («Manual SIRENE – Fronteiras e Regresso»), no Capítulo 6: Procedimento de consulta relativo às indicações para efeitos de regresso, prevê-se no artigo 29.º - Procedimento de consulta antes da concessão ou da prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração em caso de indicação para efeitos de regresso acompanhada de uma proibição de entrada – que,

“1. Se, no decurso do procedimento referido no artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2018/1860, um Estado-Membro de concessão constatar que o requerente de um título de residência ou de um visto de longa duração é objeto de uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, consulta o Estado-Membro autor da indicação através dos Gabinetes SIRENE, de acordo com as seguintes regras:

(a) O Estado-Membro de concessão solicita ao Estado-Membro autor da indicação que indique os motivos da decisão de regresso através de um formulário N, selecionando a opção A no campo 332 e a opção A no campo 396 e preenchendo os campos adequados na subsecção A do formulário N;

(b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao Estado-Membro de concessão indicando os motivos da decisão de regresso, através do formulário N, selecionando a opção A no campo 332 e a opção A no campo 396 e preenchendo os campos adequados na subsecção A do formulário N;

(c) Se necessário, o Estado-Membro autor da indicação acrescenta o número de referência ECRIS no campo 337 do formulário N;

(d) O Estado-Membro de concessão notifica sem demora o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão sobre o título de residência ou o visto de longa duração através do formulário O, selecionando a opção A no campo 343 e incluindo as seguintes informações, de acordo com a decisão tomada:

i) se o Estado-Membro de concessão decidir não conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração, deve preencher o campo 346 do formulário O,

ii) se o Estado-Membro de concessão decidir conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração, deve preencher o campo 347 do formulário O.

2. O Estado-Membro de concessão inicia consultas com cada Estado-Membro autor da indicação no caso de indicações múltiplas relativas a uma mesma pessoa.

3. O Estado-Membro de concessão não envia um formulário de notificação de respostas positivas ao Estado-Membro autor da indicação nos casos abrangidos pelo presente artigo.”

E no artigo 30.º, relativo ao “procedimento de consulta antes da concessão ou da prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração em caso de indicação para efeitos de regresso não acompanhada de uma proibição de entrada”

“1. Ao aplicar o procedimento a que se refere o artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2018/1860, o Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da decisão de concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro objeto de uma indicação para efeitos de regresso que não seja acompanhada de uma proibição de entrada através dos Gabinetes SIRENE, de acordo com as seguintes regras:

(a) Se o Estado-Membro de concessão decidir não conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração, informa desse facto o Estado-Membro autor da indicação através do formulário O, selecionando a opção B no campo 343 e preenchendo o campo 346;

(b) Se o Estado-Membro de concessão decidir conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração, informa desse facto o Estado-Membro autor da indicação através do formulário O, selecionando a opção B no campo 343 e preenchendo o campo 347.

2. O Estado-Membro de concessão informa cada Estado-Membro autor da indicação no caso de indicações múltiplas relativas a uma mesma pessoa.

3. O Estado-Membro de concessão não envia um formulário de notificação de respostas positivas ao Estado-Membro autor da indicação nos casos abrangidos pelo presente artigo.”

Para efeitos destes normativos, o artigo 6.º da Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final delimita os formulários a utilizar, nos seguintes moldes: o Formulário G para informações suplementares relacionadas com uma resposta positiva (foram tomadas medidas); Formulário H para informações suplementares relacionadas com uma resposta positiva (não foi possível tomar medidas); Formulário M para informações suplementares de vária ordem, caso não esteja previsto na presente decisão nenhum procedimento que exija a utilização de um formulário mais específico; Formulário N para iniciar e realizar consultas sobre indicações para efeitos de regresso ou indicações para efeitos de recusa de entrada e de permanência; Formulário O para informações suplementares relacionadas com a decisão sobre a concessão de um título de residência ou de um visto de longa duração no contexto de um procedimento de consulta [n.º 1 als. (b), (c), (h), (i) e (j)].

Por último, conforme o artigo 1.º n.º 2 al. c) da Lei n.º 18/2022, de 25 de agosto, foi em execução do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018 – relativo à consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado, aqui, por uma indicação para efeitos de regresso (que é o caso dos autos) - e do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 – este último relativo à consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência -, que o legislador nacional veio preceituar inicialmente no n.º 5 e atualmente no n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho que “[s]empre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”

Contudo, embora o legislador da União Europeia tenha deixado de condicionar a concessão de título de residência a cidadãos com indicação para efeitos de não admissão à existência de “motivos sérios, nomeadamente, de natureza humanitária ou por força de obrigações internacionais” [cf. artigo 25.º, n.º 1 da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 14.06.1985 na redação introduzida pelo Regulamento (UE) n.º 265/2010, de 25.03.2010], no n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, o nosso legislador nacional, estabeleceu que, para efeitos do n.º 6 do artigo 77.º, “com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência”. Ou seja, excetuando os casos em que a indicação se reporta apenas à permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, a concessão de autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros com indicação para efeitos de regresso (ou de recusa de entrada e de permanência), é excecional, depende de proposta do conselho diretivo da AIMA, I. P. ou de iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações, e de se verificarem (i) razões de interesse nacional, (ii) razões humanitárias, designadamente atendendo ao superior interesse da criança e (iii) razões de interesse público decorrentes do exercício de uma atividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social, por se pretender “uma avaliação circunstanciada da situação pessoal dos requerentes indicados para efeitos de recusa de entrada ou de permanência que afira razões humanitárias ou o interesse do Estado Português na concessão de autorizações de residência, sempre que o requerente esteja indicado para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e permanência por razões que extravasem a mera permanência ilegal” (Exposição de Motivos da Proposta da Lei n.º 19/XV, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=131670).

Considerando este enquadramento legal, e convocando os critérios de interpretação da lei previstos no artigo 9.º do CC, em que a letra da lei se assume como ponto de partida e limite da interpretação – o sentido interpretativo deve ter um mínimo de correspondência ao teor literal (artigo 9.º, n.º 2) -, e em que intervêm ainda elementos de ordem sistemática – o complexo normativo que regula a mesma matéria (contexto da lei) e as disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos) - , histórica – a história do preceito - e racional ou teleológica - a razão de ser ou fim visado pela norma (ratio legis) -, duas conclusões se podem alcançar:

A primeira é que a circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência.

A segunda é que existindo uma indicação no SIS para efeitos de regresso, apenas nas situações em que a AIMA – enquanto entidade administrativa do Estado-Membro de concessão - pondere conceder ou prorrogar um título de residência, deverá, obrigatória e previamente a tomar a decisão, consultar o Estado-Membro autor da indicação, conforme consignado no artigo 9.º, n.º 1 ou, se a decisão de regresso se mostrar acompanhada de proibição de entrada, informar nos termos n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de novembro de 2018. Não se impondo que proceda a tal consulta (entendida em termos latos, abrangendo os n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º) em todas as situações em que exista a referida indicação e que, por não satisfação do requisito al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, conduzam a uma decisão de não concessão.

E tal entendimento decorre, no que à primeira conclusão concerne, do facto de o que o artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 prevê, textualmente, é que para a concessão de autorização de residência deve o requerente satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS”, mas os n.ºs 6 e 7 do mesmo normativo, como também o artigo 123.º, regulam, como abordaremos seguidamente, hipóteses em que, ainda que não cumpra tal condição, ao requerente relativamente ao qual consta uma indicação no SIS pode ser concedida autorização de residência. E de resto, como se deu nota nos Acs. do TCA Norte de 19.12.2025, proferidos nos processos 333/25.3BEPNF, 476/25.3BEAVR.CN1 e 1084/25.4BEPRT, ainda não publicados, a “obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedido de autorização de residência temporária, sempre que o requerente fosse objeto de indicação SIS, o que não se mostra razoável”. Afastando, portanto, uma leitura a contrario do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, que impusesse uma atuação vinculada da Administração a indeferir a pretensão que lhe foi apresentada.

Quanto à segunda conclusão, o que há que considerar é que o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 ao impor – por via da utilização da expressão verbal “deve” – a consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência”, não deixa de o fazer por referência (ou “em conformidade”) ao artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e ao artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 os quais preveem a “consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, estabelecendo que a esta há (deve haver) lugar, no caso dos n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, “[s]empre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado—Membro” ou “[s]empre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro” para a hipótese regulada no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 (sublinhados nossos).

Ou seja, o significado do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, não pode ser encontrado isoladamente e numa leitura parcial e não integral do seu teor – que, à primeira vista, apontaria para um dever de prévia consulta do Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência” -, antes se devendo considerar que o próprio normativo dispõe que essa consulta seja feita “em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018”, portanto (apenas e) sempre que um Estado-Membro ponderar (ou considerar) conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso introduzida por outro Estado-Membro

E sendo de harmonia com esse artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [ou artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 quando esteja em causa uma indicação para efeitos de recusa e permanência, e das razões que subjazem ao regime consagrado pelo legislador europeu, que se deve encontrar o âmbito e ratio do dever de consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação – e, consequentemente, o sentido que foi atribuído e pretendido pelo legislador nacional ao dever de consulta que impôs no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, aditado, como já aqui dissemos, em execução desses mesmos Regulamentos (UE) 2018/1860 e 2018/1861 - , o que dele se extrai é que a esse dever de consulta prévia há lugar quando, ainda que exista essa indicação no SIS, o Estado-Membro da concessão (in casu Portugal) pondere conceder ou prorrogar um título de residência. Acentuando-se que também nas redações inglesa, francesa, espanhola e alemã dos Regulamentos a tónica reside na consideração pelo Estado-Membro da concessão ou prorrogação e não na mera circunstância de estar a ser apreciado um pedido de um nacional de estado terceiro relativamente ao qual exista uma indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro (designadamente, quando o Estado-Membro não pondere conceder ou prorrogar um título).

E compreende-se que assim seja pelas seguintes ordens de razão.

Porque face ao objeto do registo das indicações para efeitos de regresso - cujo conjunto de dados mínimos necessários para introduzir uma indicação no SIS é constituído pelos dados referidos no artigo 4.º, n.º 1, alíneas a), f), j), l), m), x) e z) – que inclui o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada, e atento o direito de acesso aos dados introduzidos no SIS [artigo 34.º, n.º 1 al. d) do Regulamento (UE) 2018/1861 ex vi artigo 17.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860] em que, após a obtenção de uma resposta positiva (hit), se aplica “o regime do intercâmbio de informações em caso de resposta positiva” que possibilita a obtenção de informações suplementares [ponto 2.3 da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 relativa ao Manual SIRENE e outras medidas de execução para o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II)], as entidades administrativas consultam os dados inscritos no SIS e por via dos procedimentos previstos nas Decisões de Execução referidas obtêm informações suplementares e, assim, podem conhecer os fundamentos subjacentes à referida indicação.

Evidencie-se, aliás, que a Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 no seu ponto 4.5. e a Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final no seu Capítulo 6, artigos 29.º e 30.º, e Capítulo 7, artigo 34.º, preveem um mecanismo distinto para a "consulta prévia" a que se referem, respetivamente, o artigo 25.º da Convenção de Schengen e os artigos 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, com distintos formulários, a confirmar, portanto, serem distintas as finalidades do regime das informações suplementares ao da consulta prévia.

Esses fundamentos da indicação no SIS, no caso da indicação para efeitos de regresso, podendo ser acompanhada ou não de proibição de entrada, no que remete para o artigo 11.º da Diretiva 2008/115/CE, que prevê, desde logo, a possibilidade de revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos por razões humanitárias ou outras razões, e limita a aplicação de proibições de entrada a vítimas de tráfico de seres humanos, podendo reportar-se a situações de distintas caraterísticas e relevância, são ou podem ser (também) conhecidos – por via daquele “regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva” – pela entidade competente do Estado-Membro da concessão.

E daí que, em face do princípio da colaboração e confiança recíproca entre os Estados-Membros, reconhecendo-se a competência e idoneidade do Estado-Membro para a inscrição (e manutenção) da indicação, que obedece a regras estritas, quer quanto aos seus fundamentos e condições [artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860, 24.º e ss. do Regulamento (UE) 2018/1861 e Diretiva 2008/115/CE], quer quanto ao seu conteúdo [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigos 20.º e 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], prevendo-se regimes de consulta prévia e posterior à própria introdução de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência [artigos 10.º e 11.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigos 28.º e 29.º do Regulamento (UE) 2018/1861] e devendo sempre ser feita com respeito pelo princípio da proporcionalidade [artigo 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], a necessidade da consulta prévia do Estado-Membro autor da indicação apenas existirá quando o Estado-Membro da concessão/execução, ainda assim, pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração, afastando-se, portanto, da indicação aposta no SIS por outro Estado-Membro.

O que, no essencial, se mostra confirmado pelas regras a que obedece essa consulta, previstas nas distintas alíneas do n.º 1 artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, que revelam que o que está em causa neste mecanismo é saber se o Estado-Membro da indicação se opõe, ou não, à concessão ou prorrogação do título pelo Estado-Membro da concessão/execução [artigo 9.º, n.º 1 al. c)] e permitir que este último tenha “em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação” e “em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros” [artigo 9.º, n.º 1, al. d)]. Sendo que quando da indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro não seja acompanhada de uma proibição de entrada, a prestação de informação destina-se a suprimir com a maior brevidade a indicação, eliminando o conflito (artigo 9.º, n.º 2).

Assim sucede porque, efetivamente, sendo de gravidade e/ou relevância distinta os factos que podem estar subjacentes à indicação no SIS ou até podendo existir situações em que não tenha havido lugar à supressão ou revisão das indicações no prazo previsto [artigo 14.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 39.º do Regulamento (UE) 2018/1861], à ratio da previsão do procedimento de consulta prévia a que se reporta o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [e o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861] encontra-se o reconhecimento ao Estado-Membro da concessão da possibilidade de se afastar da indicação no SIS (inscrita por outro Estado-Membro) por se entender que “[u]ma indicação introduzida no SIS para efeitos de regresso não constitui, em si mesma, uma determinação do estatuto do nacional de um país terceiro no território dos Estados-Membros, em particular em Estados-Membros que não o Estado-Membro que introduziu a indicação no SIS” [Considerando (6) do Regulamento (UE) 2018/1860].

No pressuposto de que o Estado‑Membro no qual esse nacional apresentou esse pedido, sendo soberano na definição das suas políticas migratórias, mantém a faculdade de conceder ao referido nacional esse título de residência, mas incumbindo-lhe, previamente, consultar [ou informar, no caso do n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860] o Estado-Membro que inseriu a indicação, na medida em que a concessão desse título de residência não deixa de atribuir ao nacional do Estado terceiro um direito à livre circulação no território dos Estados-Membros, incluindo aquele que foi o autor da indicação.

A consulta prévia regulada no n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861] visa, pois, que os Estados “conversem” antes de uma decisão que valide a permanência, possibilitando ao Estado-Membro da concessão ter em conta, na sua decisão “os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e “em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros” [9.º, n.º 1 al. d) do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 27.º, al. d) do Regulamento (UE) 2018/1861]. Sendo que, como já aqui referido, a prestação de informação prevista no n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, destina-se a que o Estado-Membro autor da indicação a suprima, eliminando a existência de decisões contraditórias.

E, portanto, mostra-se desnecessária se o Estado-Membro da concessão não pondera conceder ou prorrogar um título de residência, pois, nesse caso, limita-se a executar uma decisão de regresso ou manter a proibição de entrada introduzida pelo Estado-Membro autor da indicação.

A consulta prévia assimila-se, assim, a um mecanismo de mediação para alinhar as posições do Estado-Membro que pondera conceder ou prorrogar o título e do Estado-Membro que, ao inserir a indicação a SIS, considerou existirem fundamento para o dever de regresso e recusa de entrada e permanência daquele nacional de Estado terceiro no território dos Estados-Membros. Pelo que inexistindo esse conflito a consulta prévia não tem razão de ser.

Note-se, aliás, que no Considerando (17) do Regulamento (UE) 2018/1860, assume-se expressamente que se estabelecem “regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros” (sublinhado nosso), as quais se distinguem do “intercâmbio de informações suplementares” a que o Regulamento se refere, também, nos Considerandos (7) e (12).

Esta interpretação é a que, de resto, cumprindo com os objetivos do Regulamento (UE) 2018/1860 de “melhorar a eficácia do sistema da União tendo em vista o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular.” [Considerando (2)], assegura maior eficácia e celeridade na cooperação policial e fronteiriça, não introduzindo um obstáculo burocrático desnecessário à execução de medidas de regresso ou afastamento de cidadãos de Estados terceiros, quando o Estado-Membro da concessão/execução não pondera conceder ou prorrogar a autorização de residência ou visto de longa duração.

Assim, da interpretação do artigo 77.º, n.º 1 al. i) e n.º 6 da Lei n.º 23/2007, conjugado com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e artigo 11.º, n.º 4 da Diretiva 2008/115/CE, o que resulta é que, apenas e sempre, que a entidade administrativa (do Estado-Membro da concessão) pondere/considere a concessão ou prorrogação de um título de residência a um nacional de Estado terceiro que seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, não poderá decidir o pedido sem cumprir o subprocedimento de consulta prévia, previsto, consoante o caso, no artigo 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 ou no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ao Estado-Membro autor da indicação.

É certo que o legislador comunitário não definiu, por estar no âmbito da margem de livre decisão dos Estados-Membros, quando e em que circunstâncias à entidade administrativa do Estado-Membro da concessão cabe ponderar ou considerar a possibilidade de conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro.

Contudo, o legislador português quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS, cuja não verificação, como dissemos, não determina inevitavelmente o indeferimento do pedido de autorização de residência, por via do n.º 7 do artigo 77.º e artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, ao excecionar, por um lado, os "casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada" e, por outro, por via do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 introduzir uma margem de discricionariedade na apreciação dos pedidos de autorização de residência, impõe – por força do dever de instrução que sobre a AIMA recai ao abrigo do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007 -, que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação (designadamente, se necessário, por via do regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva previsto no ponto 2.3. da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017), como também, à luz da situação individual e concreta do Autor, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (notando-se, a tal respeito, que o n.º 2 do artigo 62.º do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de Novembro, na redação introduzida pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2024, de 17 de Janeiro, vincula a administração “a considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano”).

Diverso entendimento, que possibilitasse perante uma resposta positiva (hit) no SIS – e, portanto, à míngua de informações como aquelas a que se reporta o conteúdo mínimo de dados a introduzir numa indicação SIS [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860], designadamente o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada - a entidade administrativa indeferisse o pedido de autorização de residência, sem obter informações suplementares, teria como significado atribuir um carácter vinculado – que, como vimos, este não tem - no sentido do indeferimento às situações em que o que está em causa a existência de uma indicação no SIS, esvaziando de qualquer conteúdo este regime de afastamento do cumprimento do requisito da “ausência de indicação no SIS” que o legislador nacional estabeleceu nos artigos 77.º n.º 7 e 123.º da Lei n.º 23/2007.

Portanto, só depois de realizada essa atividade instrutória, analisando a situação individual e concreta da Autora, incluindo os fundamentos e razões que subjazem à indicação no SIS, a entidade administrativa pode concluir se a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS” determina o indeferimento do pedido ou se considera a concessão porque estamos apenas perante a “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou pondera essa concessão, nos termos do juízo de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º. Será, nestas duas últimas hipóteses, que a consulta prévia, prevista no artigo 9.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ou a prestação de informação a que se reporta o n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, consoante o caso, emerge como obrigatória.

Daí que, para o efeito de determinar se assiste razão à Recorrente, o que se impõe, primeiramente, determinar é se a AIMA, no âmbito do dever de instrução que sobre si recai nos termos do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, realizou ou não esta atividade instrutória - recorrendo, se necessário, ao "regime de intercâmbio de informações" - que, dotando-a das informações necessárias (designadamente quanto ao motivo determinante da indicação no SIS) – e de análise da situação individual e concreta do requerente, lhe possibilitasse concluir pelo indeferimento ou pelo enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações previstas no artigo 123.º, ponderando, de forma efetiva, a concessão ou prorrogação da autorização de residência. Sendo perante esse juízo que será possível aferir se a consulta prévia, in casu ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, era ou não obrigatória.

Ora, o probatório não reflete que a AIMA tenha, sequer, realizado esta atividade instrutória e de análise da situação individual e concreta da Recorrente, que possibilitasse a realização de tais juízos de ponderação.

Na realidade, o que se verifica é que apenas apurou que “impende sobre o requerente uma medida cautelar, no termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860”, considerando automaticamente que tal constitui motivo de indeferimento ao abrigo da al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007.

Ou seja, a AIMA, quando proferiu a decisão, desconhecia os fundamentos pelos quais foi aplicada à Requerente a medida cautelar e se a mesma, sequer, era ou não acompanhada de proibição de entrada e, consequentemente, não realizou qualquer juízo verdadeiramente decisório quanto ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º ou ao próprio (in)deferimento.

Tal impossibilita que se possa considerar preterido o dever de consulta prévia nos termos do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 (e não do 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, conforme alegado, por não estar em causa uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência), por se desconhecer se o mesmo era (ou não) obrigatório, e em que termos deveria ser realizado (n.º 1 ou 2 do normativo).

Todavia, não obsta a que se considere ser provável a procedência da ação principal, porquanto centrando-se a alegação da Recorrente, exatamente, no desconhecimento das causas e fundamentos da indicação no SIS para o efeito de a Requerida poder, como fez, indeferir o seu pedido ou por a indicação dizer “respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, e na ausência de outros motivos para o indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, [se] deverá o mesmo ser deferido” (artigo 6.º das alegações de recurso) ou “caso a indicação diga respeito a outro motivo, [se] deverá a Ré AIMA IP ter em conta que, nos termos previstos do artigo 123° da lei base n° 23/2007 de 4/7- no caso do Autor existem razões humanitárias de natureza excecional para a concessão da autorização de residência”, a preterição pela AIMA das diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta da requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao (in)deferimento, ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º e, sendo o caso nos termos já aqui indicados, ao dever de consulta prévia ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860], conduzem à invalidação do ato [e à condenação da AIMA a proceder às diligências instrutórias omitidas e, sendo o caso, ao dever de consulta prévia ao abrigo dos artigos 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860].

Em face do exposto, com tal fundamento mostra-se provável a procedência da ação principal e, portanto, verificado o requisito do fumus boni iuris.

No que respeita à falta de fundamentação, é sabido que o art.º 268.º, n.º 3 da CRP estabelece o dever de fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos. Dever que se mostra regulado no art.º 153.º, do CPA que prescreve que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato” (n.º 1), sendo que equivale “à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato” (n.º 2).

Assim, a fundamentação da decisão administrativa consiste na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir e, consequentemente, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Para tanto basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e contextual.

Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.

Nestes termos, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões, de facto e de direito, que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.

Como resulta do probatório, extrai-se do ato que o pedido de autorização de residência da A./Recorrente foi indeferido “nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1° do art.° 77.° do referido diploma legal”, na medida em que sobre esta impende “uma medida cautelar, nos termos do artigo 3.º do Regulamento n.º 2018/1860”.

Embora sucinta, é perfeitamente compreensível que a pretensão da Recorrente foi indeferida por se considerar que esta não satisfaz o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, por sobre esta impender uma medida cautelar de regresso.

Ou seja, a fundamentação contém a fundamentação de facto e de direito suficiente para garantir não só que a Recorrente conheça o iter cognoscitivo subjacente à decisão, como dela se possa defender demonstrando que, na realidade, lhe assiste o direito a autorização de residência que reclama.

E, assim sendo, a fundamentação contida no ato é suficiente para se compreender os motivos que conduziram ao indeferimento, não sendo, pois, de, num juízo sumário, considerar verificado tal vício, tal como se entendeu na sentença recorrida.

Sem prejuízo, face ao que foi referido a respeito do incumprimento da obrigação de consulta prévia, padece, efetivamente, a sentença do erro de julgamento que lhe apontou o Recorrente, porquanto encontra-se verificado o requisito do fumus boni iuris.

Cumpre, pois, ao abrigo do disposto no artigo 149.º, n.º 1 do CPTA, conhecer em substituição dos pressupostos do periculum in mora e da ponderação de interesses.

4.2. Do conhecimento em substituição

Com vista ao conhecimento em substituição, ao abrigo do disposto no artigo 149.º, n.º 1, 2 e 4 do CPTA, aditam-se à matéria de facto provada, os seguintes factos considerados perfunctoriamente provados:

4. A Requerente entrou em território nacional em 3.8.2023. – fls. 1 do p.a.;

5. Submeteu “manifestação de interesse” em 7.9.2023. – fls. 1 do p.a. (doc. 1233617 dos autos);

6. A Requerente reside em Lisboa. – fls. 15 e ss. do p.a.;

7. A Requerente encontra-se inscrita na Segurança Social, apresentando registo de remunerações nos meses fevereiro a dezembro de 2024 e janeiro a maio de 2025. – fls. 24 e ss. do p.a., 46 e ss. da p.i.;

8. A Requerente encontra-se inscrita para efeitos fiscais. – fls. 9 do p.a.;

9. Em 12.5.2024 foi celebrado entre a Requerente e G....... Lda. contrato de trabalho a termo, com início em 13.5.2024 e termo a 31.12.2024, pelo qual a primeira foi admitida ao serviço da segunda para desempenhar as funções inerentes à categoria de empregada de mesa, auferindo a remuneração líquida de 820,00 €. – fls. 26 e ss. do p.a

10. A Requerente foi notificada do ato referido em 3. em 24.6.2025. – fls. 1 do p.a. (doc. 1233617 dos autos).

11. A presente ação cautelar foi instaurada em 10.8.2025 e a Entidade Requerida citada em 22.8.2025. – docs. 1217122 e 012183989.

Constitui requisito de adoção de providência cautelar o periculum in mora, entendendo-se que este se encontra preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando, na pendência de qualquer ação principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão que nela venha a ser proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia (Ac. do TCA Norte de 5.4.2024, proferido no processo 00419/23.9BEPRT).

A providência também deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.

Refira-se que para aferir da verificação do requisito do periculum in mora, o juiz “deve fazer um juízo de prognose colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há ou não razão para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do Requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar ‘compreensível ou justificada’ a cautela que é solicitada. Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva actualmente o periculum in mora de infrutuosidade, que exigirá, em regra, uma providência conservatória, de modo a manter a situação existente, como o periculum in mora de retardamento, que postulará a adopção de uma providência antecipatória, que antecipe parcial ou mesmo totalmente, ainda que sempre em termos provisórios, a solução pretendida ou regule interinamente a situação” [Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 293].

Determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, não bastando “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” (Abrantes Geraldes, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Volume III, Almedina, 2ª edição, pág. 87).

O periculum in mora “pressupõe, assim, um juízo qualificado ou um temor racional, isto é, deve assentar em factos concretos e consistentes que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e a atualidade da ameaça, bem como a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, que permitam evitar o prejuízo. O mesmo é dizer que só a presença de um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito, pode justificar o acolhimento do pedido apresentado pela via da urgência. Exige-se, no fundo, um juízo de probabilidade “forte e convincente”, a ser valorado pelo julgador segundo um critério objetivo”, de tal forma que uma providência cautelar “será injustificada se o periculum in mora nela invocado se fundar num juízo hipotético, genérico, abstrato, futuro ou incerto, ou num receio subjetivo, sustentado em meras conjeturas” (Marco Carvalho Gonçalves, Providências Cautelares, 2015, Almedina, pp. 206-213).

Em sede de requerimento inicial e para o efeito de demonstrar a verificação do periculum in mora a Recorrente alegou que a produção de efeitos do ato determina a necessidade de abandono do território nacional, quando nunca praticou qualquer tipo de ilícito criminal, tem uma relação laboral estável e encontra-se bem integrada, estando em risco a sua segurança no emprego e direito ao trabalho. Aduz que as autoridades policiais se encontram a fazer operações no terreno, procedendo a detenções, o que representa um risco. E que, com receio da sua expulsão, está coibida de se deslocar livremente, celebrar negócios civis básicos, deslocar-se a um hospital, alcançar trabalho, reclamar de condições de trabalho, e invocar apoio policial, pois, desde a notificação para abandono do território nacional, não dispõe de um título de residência, o que o impede de aceder a cuidados de saúde, recorrer aos tribunais sem receio e evitar a exploração laboral. Alega que, em consequência, não tem segurança e tem a sua dignidade em crise no território nacional, encontrando-se em pânico, por ter a sua vida comprometida, sem segurança no emprego e liberdade de circulação reduzida por ter receio de ser colocado num CIT – Centro de Instalação Temporária.

Evidencia-se, desde logo, a deficiente alegação da A. no que respeita à concretização dos factos que revelem que tem uma relação laboral estável e se encontra bem integrada, e das limitações que advoga terem resultado do ato suspendendo.

Sem prejuízo, dos autos extrai-se que a A. apresentou manifestação de interesse em 7.9.2023, correspondendo o único fundamento para o indeferimento ao não preenchimento da condição de “ausência de indicação no SIS” e que foi notificado da decisão em 24.6.2025, instaurando a presente ação cautelar em 10.8.2025.

Isto significa que a Recorrente se encontra em Portugal ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse, estabelecido pela Lei n.º 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 59/2017, de 31.7 (e revogado pela Lei n.º 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, por força do n.º 2 do artigo 88.º e do n.º 2 do artigo 89.º da Lei n.º 23/2007. Procedimento esse que permite ao cidadão estrangeiro permanecer regularmente em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País, até ser proferido e ser notificado do despacho final que decida o seu pedido de concessão de autorização de residência.

Extraindo-se, ainda, da circunstância de o único fundamento para o indeferimento ser a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS”, que a requerente satisfaz, além do mais, os requisitos da presença em território português, da posse de meios de subsistência e alojamento, inscrição na Segurança Social e contrato de trabalho.

E dos elementos constantes dos autos, com relevância os constantes do processo administrativo, resultou provado que a Requerente entrou em território nacional em 3.8.2023, reside em Lisboa, encontra-se inscrita para efeitos fiscais e na Segurança Social, apresentando registo de remunerações nos meses fevereiro a dezembro de 2024 e janeiro a maio de 2025, tendo celebrado um contrato de trabalho a termo, com início em 30.11.2022 e termo a 31.12.2024.

Atento o conteúdo do ato suspendendo, há que considerar que a produção dos seus efeitos é o que determina, por um lado, a irregularidade da permanência da Requerente em território nacional, porque não autorizada de harmonia com o disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (Regime da Entrada, Permanência, Saída e Afastamento dos Estrangeiros do Território Nacional) ou na lei reguladora de asilo [artigo 181.º, n.º 2 al. a) da Lei n.º 23/2007] e, por outro, a obrigação de abandonar voluntariamente o território nacional (art.º 138.º da Lei n.º 23/2007).

Notando-se que, dado que o ato foi notificado à Recorrente em 24.6.2025, o prazo de 20 dias úteis que lhe foi concedido para cumprimento de tal ordem, já se encontrava esgotado à data de instauração da ação.

E daí que incumprida a determinação de abandono voluntário, a Recorrente encontra-se sujeita a detenção (ao abrigo do artigo 146.º da Lei n.º 23/2007), com colocação em centro de instalação temporária ou espaço equiparado, sujeito às condições de detenção a que se reporta o artigo 146.º-A, e à decisão de afastamento coercivo ou expulsão judicial nos termos da al. a) do artigo 134.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2004.

Estes elementos são de molde a evidenciar que, na pendência da ação principal, se produzirão prejuízos de difícil reparação.

De facto, é que além da perda da regularidade da sua situação em território nacional e, consequentemente dos direitos a esta inerentes (artigo 83.º da Lei n.º 23/2007), durante o período de duração da ação principal, condição essa que a Recorrente, mediante a impugnação do ato, visa manter, representar em si mesmo um prejuízo – que não pode ser integralmente reparado, se não para o futuro (na medida em que, transitada em julgado a decisão a proferir no processo principal, no qual a Recorrente contesta o ato de indeferimento do pedido de autorização de residência, na hipótese de nele obter vencimento, resultará, enquanto efeito da reconstituição da situação atual hipotética, a possibilidade exercer os direitos inerentes à autorização de residência e regressar a território nacional) -, esta fica sujeita à obrigação de abandonar o território nacional quando aqui já se encontra e reside há cerca de 2 anos, detém rendimentos e, face ao extrato de remunerações, mantém uma relação laboral que se verá antecipadamente cessada.

Ou seja, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos, laboral e de residência, que a permanência em território nacional durante um período per si considerável, foi suscetível de criar na esfera da autora. Em termos que são, em si mesmos e à luz das regras da experiência [notando-se, a este propósito, que o próprio legislador no n.º 2 do artigo 62.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, reconhece a relevância da inserção no mercado laboral por um período superior a um ano (ali para os efeitos da concessão de autorização de residência ao abrigo do regime excecional do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 de 4 de junho)], e num contexto em que não é possível antecipar que a decisão da causa principal venha a ser tomada num período de tempo tão curto apto a evitá-los ou torná-los inconsequentes, representativos de um prejuízo de difícil reparação.

Acrescente-se que, incumprida a ordem de abandono voluntário, a possibilidade de detenção com vista ao posterior afastamento coercivo, assume-se como uma consequência da produção de efeitos do ato suspendendo. E a detenção afeta o cerne do direito fundamental à liberdade, contendendo a privação da liberdade com o mais elementar âmago da essência do ser humano.

A privação da liberdade não pode deixar de ser considerada um prejuízo de difícil reparação, pois retira do indivíduo um dos direitos fundamentais mais básicos do ser humano, que sofre limitações na sua autodeterminação, sem possibilidade de, com a prolação de decisão na ação principal, vir a ser reparada.

Entendemos, pois, que no caso dos autos se encontra verificado o requisito do periculum in mora.

Resta-nos, pois, averiguar do preenchimento do requisito da ponderação de interesses a que se reporta o art. 120.º, n.º 2 do CPTA que dispõe que “[n]as situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”

Como resulta deste normativo a adoção da providência cautelar será recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos requisitos previstos no n.º 1, seja de entender que a sua adoção provocaria danos (ao interesse público e/ou de eventuais terceiros) desproporcionados em relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados (à esfera jurídica do requerente). A atribuição da tutela cautelar fica, pois, dependente da formulação de um juízo de valor relativo, fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, procurando assegurar que a decisão é aquela que, objetivamente, provoca menos prejuízos.

Note-se que impende sobre o requerido o ónus da alegação e prova da circunstância (impeditiva) da adoção da providência cautelar, pelo que é sobre o requerido que recairão as consequências negativas da eventual falta de prova dos danos (superiores aos que ameaçam o requerente) que resultariam da adoção da providência.

Ora, a Entidade Requerida alegou que a concessão da providência cautelar causa grave prejuízo ao interesse público de salvaguardar o valor constitucionalmente tutelado da segurança pública e, bem assim, o cumprimento das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei n.º 23/2007, e que vincularam a insusceptibilidade de enquadramento no art.º 88.º n.º 2 da Lei n.º 23/2007. Adiantando que, na medida em que os interesses da Requerente não estão tutelados na lei, o interesse público se relaciona com a legalidade, de tal forma que a adoção da providência dele será lesiva por o mesmo se encontrar acautelado pela insusceptibilidade de enquadramento na lei, comportamento que entende ser obrigatório para a Administração.

Sucede que a defesa da legalidade, nos moldes em que vem alegada, não pode ser considerada como interesse público a salvaguardar porque o que está em discussão nos autos é, exatamente, a validade da atuação administrativa que será o objeto do litígio nos autos principais, pelo que tal argumento vale para as duas partes por ambas estarem, em seu entendimento, a defender a posição que é conforme à lei.

De resto, face à verificação da probabilidade de procedência da ação principal em sede de apreciação do fumus boni iuris é a recusa da providência cautelar que causará prejuízo ao interesse público de defesa da legalidade, na medida em que, à luz do juízo sumário inerente aos presentes autos, se afigura o incumprimento pela Recorrida das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei n.º 23/2007.

Acrescente-se que nem se vislumbra em que medida a permanência da Recorrente em território nacional na pendência dos autos ponha em causa o interesse e segurança públicas, pois que, não só a tal respeito a Entidade Requerida nada consubstanciou, como o certo é que o próprio legislador ao consagrar o regime da manifestação de interesse, e pelo menos, no período prévio à decisão, considerou inexistir para tal efeito qualquer óbice, pelo que se impunha à Requerida alegar factos que demonstrassem que tal já não sucedia.

Perante o exposto, e atento o consignado a respeito do periculum in mora, haverá que considerar que os danos que resultam da recusa de adoção da providência cautelar na esfera da Requerente são superiores àqueles que se produzirão em resultado da sua adoção.

Em suma, mostram-se preenchidos todos os requisitos de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência da aqui Requerente e a notificou para abandono voluntário do território nacional.

4.3. Da condenação em custas

Vencida, é a Entidade Recorrida/Requerida condenada nas custas do presente recurso e da ação (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida;

b. Em substituição, julgar totalmente procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência da aqui Requerente e a notificou para abandono voluntário do território nacional;

c. Condenar a Entidade Recorrida nas custas do recurso e da ação.

Mara de Magalhães Silveira

Lina Costa

Marta Cavaleira