04782/09 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Na fixação da matéria de facto o juiz deve seleccionar os factos relevantes para a boa decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida, e não apenas reproduzir os articulados das partes – cfr. artigo 511º do Código de Processo Civil aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA.

II- Só ocorre nulidade da sentença prevista na al. c) do nº 1 do artigo 668º do CPC, quando os fundamentos invocados pelo juiz deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao que vem expresso na sentença.

III- A realização de obras de construção carecidas de licença camarária, antes da entrada em vigor do PDM de Sintra, determina a averiguação da sua legalidade à luz do ordenamento jurídico então em vigor. Só neste contexto é invocável a disposição do artigo 60º do Decreto – Lei nº 555/99, tanto na redacção anterior como na redacção actualmente dada pela Lei nº 60/2007, de 4 de Junho, vulgo RJUE.

IV- A excepção do nº 2 do artigo 106º do RJUE só é aplicável se a obra for susceptível de licenciamento ou de autorização.

V- Não ocorre violação do principio da proporcionalidade quando a ordem de demolição se reporta apenas às obras efectuadas sem licença, que não ao moinho pre-existente na propriedade, e na exacta medida da reposição da legalidade urbanística.

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:

Maria ....................................., com sinais nos autos, inconformada com o Acórdão do TAF de Sintra, de 31 de Outubro de 2008, que julgou improcedente a acção administrativa especial por si intentada contra o Município de Sintra, tendente à impugnação do acto administrativo que, nos termos do artigo 106º e ss. do Decreto – Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto – Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, ordenou a demolição voluntária das obras efectuadas no imóvel da ora Recorrente, sito em S. J..............., freguesia de A.................., concelho de Sintra, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:

“1. Existiu erro no julgamento da matéria de facto, considerando que os factos constantes nos artº.s 6º e 7º da p.i. não foram impugnados e o provado em R) (3.1 do Acórdão),.

2. pelo que da al. F) dos factos provados deveria constar toda a redacção do artº 6º da p.i., ou seja, “Entre 997 e 1998 a A. procedeu à construção de uma nova cozinha e sala, de forma a proporcionar melhores condições de segurança e salubridade ao imóvel,”

3. e, por outro lado, deveria ser aditado o seguinte facto provado : “pois que o mesmo constituía única habitação da A. e seu agregado familiar.”

4. Estes factos, dados como provados, imporiam, em conjugação, com os restantes dados como provados, decisão diversa da recorrida.

5. Considera ainda a recorrente que o Acórdão recorrido padece do vício a que se reporta a al. c) do nº 1 do artº 668º do CPC,

6. não sendo a decisão conforme a fundamentação, nomeadamente constante em 3.1 D), E), F), J) e M) a R).

7. A decisão teria de ser necessariamente no sentido de que as obras são legalizáveis, porque anteriores à data entrada em vigor do PDM Sintra e, por ouro, porque resultam da melhoria de condições de, pelo menos, salubridade do edifício.

8. Considera a recorrente que o acto administrativo que ordena a demolição padece do vicio de violação de lei, sendo assim anulável, pelo que, ao confirmar o acto a decisão recorrida violou o preceituado nos artº 135º do CPA, artºs 60 e 106º nº 2 do Dec. Lei 555/99 e 98º do Regulamento do PDM de Sintra.

9. Ainda que assim não se entendesse, não especificando nem concretizando a parte a demolir, o seu cumprimento viola o principio da proporcionalidade, imposto pelo artº 266º nº 2 da CRP e consagrado no nº 2 do artº 151º do CPA.”

O Recorrido Município de Sintra contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmado o Acórdão recorrido.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

O Acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos que se passam a transcrever:

A) A Autora é proprietária do prédio urbano sito na rua de S........., nº 149, São J...................., limites de M................., freguesia de A.........................., inscrito na matriz respectiva sob o nº ........e na 2ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o nº ......../............, composto por moinho de vento, com 21 m2 e logradouro com 561 m2 – ver doc junto em 22.7.2008, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

B) O prédio foi inscrito na matriz predial urbana sob o nº ........., da freguesia de M............, em data anterior a 7.8.1951 – ver doc nº 1, junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

C) A Autora adquiriu o imóvel em 1997 – ver doc junto aos autos em 22.7.2008.

D) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o doc junto aos autos sob o nº 2 com a petição inicial – fotografia aérea retirada no voo 89/94, em 28.10.1994.

E) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o extracto do Ortofomapa nº 95/2010, retirado em voo realizado em 1999, junto aos autos como doc nº 3 com a petição inicial.

F) Em 1997 e 1998 a Autora procedeu à construção de uma cozinha e sala – por confissão.

G) Em 25.3.2002 a Autora solicitou, junto dos serviços da Entidade Demandada, o licenciamento das obras de construção em redor do moinho e ao nível do piso térreo, propondo uma áea de construção de 163,88m2, de modo a construir a sua habitação. O requerido tomou o nº OB/430/2002 e foi indeferido em 2.5.2003, por violar o art 31º, nº 4, al. a) do Regulamento do PDM – ver pasta 2 do processo administrativo apenso.

H) Em 19.5.2003 foi instaurado à Autora o processo de contra – ordenação nº 815/2003, que originou a condenação numa coima, paga, por se considerar provado que a Autora procedeu à ampliação de um imóvel já existente, com uma área de 140m2, sem que para o efeito possuísse a necessária licença municipal – ver doc nº 8 junto com a petição inicial.

I) Em 18.6.2003 a Autora requereu o licenciamento da ampliação do moinho para habitação da própria, que tomou o nº OB/748/2003, e foi rejeitado liminarmente em 10.10.2003, por deficiência da sua instrução e por ser contrário ao art 31º, nº 4, al a) do Regulamento do PDM de Sintra – ver pasta 3 do processo administrativo apenso.

J) A Autora, em 10.9.2003, instruiu o processo administrativo nº OB/748/2003 com o parecer da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste, datado de 28.7.2003, onde consta que a localização onde pretende efectuar a construção se encontra exterior à Reserva Agrícola Nacional, pelo que poderá a Câmara Municipal de Sintra dar andamento ao respectivo processo, caso assim o entenda – ver doc nº 10 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e pasta nº 3 do processo administrativo apenso.

K) Em 18.1.2003 a Autora requereu que o processo de legalização, nº OB/748/2003, fosse apreciado ao abrigo do art 98º do Regulamento do PDM de Sintra. Os serviços da Demandada propuseram, em 6.12.2005, o indeferimento do requerido, informação que foi notificada à Autora por oficio de 3.1.2006 – ver fls 60 da pasta nº 3 do processo administrativo apenso.

L) Em 3.2.2006 a Autora requereu, de novo, a legalização das alterações realizadas no moinho, propondo uma área de construção de 134,00m2, para, no R/C, uma sala comum, cozinha, arrumos, 3 quartos, 3 instalações sanitárias, ´´area ampla do moinho, e para, no 1º piso, área ampla do moinho. Este requerimento foi registado com o nº OB/135/2006 – ver pasta nº 1 do processo administrativo apenso.

M) Lê-se na memória descritiva que a Autora requereu à Entidade Demandada a legalização das obras existentes no moinho, as que já existiam quando comprou o moinho e as construídas após a compra ( a cozinha e a sala) – ver fls 33 da pasta nº 1 do processo administrativo apenso.

N) A Autora solicitou a apreciação do projecto de acordo com o art 98º do Regulamento do PDM de Sintra, referindo tratar-se de legalização de alterações de uma construção realizada anteriormente à publicação do Regulamento do PDM de Sintra – ver doc nº 6 junto com a petição inicial.

O) Em 2.6.2006 o processo administrativo nº OB/135/2006 foi indeferido por, nos termos da informação dos serviços:

“1- a pretensão insere-se em Espaço Agrícola de nível 3, não tendo a área mínima de parcela (5000m2), de acordo com a al a) do nº 4 do art 31º do Regulamento do PDM.

Muito embora o requerente tenha entregue os recibos de água e electricidade datados de Janeiro de 1997, os mesmos não provam que a construção objecto de legalização no presente processo se encontrava concluída na data supra referida, não fazendo assim prova de que a construção é na sua totalidade anterior à publicação do RPDM.

Mais se alerta o requerente para a existência de um auto de contra-ordenação, datado de 22.5.2005, onde é referida a ampliação de 140 m2 de um imóvel existente sem a necessária licença administrativa.

2- Não apresenta solução para a dotação de parqueamento de acordo com o estabelecido no art 41º do Regulamento do PDM –ver pasta 1 do processo administrativo apenso e doc nº 9 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

P) Em 1.6.2006 foi vertida, no processo de contra – ordenação nº 815/03, informação técnica que, sobre a possibilidade de legalização das obras efectuadas diz:

“1- verificando-se que o terreno objecto da pretensão está inserido de acordo com o PDM de Sintra na Classe de Espaços Agrícolas de nível 3 e que o mesmo não possui a superfície mínima de parcela (5.000 m2) exigidos no art 31º do referido Regulamento.

2- Que analisados os demais elementos constantes nos processos de licenciamento que deram entrada nos nossos serviços, nomeadamente a certidão do registo Predial onde apenas consta a descrição de um moinho com 21m2 e o auto de contra – ordenação efectuado a 19.5.2003, que refere que “está a proceder na sua propriedade … a ampliação de um imóvel com uma área de 140,00m2 … sem que para o efeito possua a necessária licença administrativa”.

3- E que pelo requerente não é entregue nenhum documento que comprove que a citada ampliação foi efectuada em data anterior à publicação do RPDM de Sintra (4.10.1999).

Refere-se que não existe viabilidade no licenciamento /legalização das obras supra referidas” – ver fls 10 do processo administrativo apenso.

Q) Segue-se-lhe um parecer técnico, de 14.6.2006, que, nos termos dos arts 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo e do nº 3 do art 106º do DL nº 555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/201, de 4.6, propõe a notificação da interessada para se pronunciar por escrito, em sede de audiência prévia, sobre o projecto de ordem de demolição/ reposição – ver fls 13 do processo administrativo apenso.

R) Em 3.8.2006 a Autora respondeu à notificação, nos termos que constam de fls 16 e 17 do processo administrativo apenso.

S) Acto impugnado: Em 28.8.2006, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra:

“Considerando que a proprietária do prédio sito na Rua de S..........., nº 149, em São ............., N............, freguesia de A ................., procedeu naquele local à realização de obras de ampliação de uma edificação existente, com uma área aproximada de 140m2, sem que para o efeito possuísse a necessária licença camarária …

Considerando que … as obras executadas não são susceptíveis de legalização, em virtude de o terreno objecto da pretensão estar inserido na Classe de Espaço Agrícola de Nível 3, de acordo com a Carta de Ordenamento do PDM de Sintra, não possuindo o terreno 5.000 m2, conforme exigido no art 31º do Regulamento deste Plano, tendo, inclusivamente, sido indeferido pedido de licenciamento apresentado com vista à legalização das obras acima identificadas (…).

Nestes termos, atento o disposto no nº 1 do art 106º do RJUE e encontrando-se cumprida a formalidade estabelecida no nº 3 deste normativo, determino que a interessada proceda com a demolição voluntária, no prazo de 30 dias, das obras de ampliação carecidas de licença, sitas na Rua de S. J........, nº 149, São ............, N........., freguesia de A ................, sob pena de, decorrido este prazo sem que a mesma se mostre cumprida, ser ordenada a demolição coerciva por conta da infractora, nos termos do nº 4 do art 106 e arts 107º e 108º, todos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação ver fls 20 e 21 do processo administrativo apenso.

T) A 3.5.2007 a autora foi notificada, por edital, do despacho que antecede – por confissão.

U) O terreno da Autora, nos termos do Regulamento do PDM de Sintra, encontra-se inserido na “ Classe de Espaço Agrícola de Nível 3” – por acordo.

Tudo visto cumpre decidir.

Veio o presente recurso jurisdicional interposto do Acórdão do TAF de Sintra que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada pela ora Recorrente contra o Município de Sintra, tendente à impugnação do acto administrativo que, nos termos do artigo 106º e ss. do Decreto – Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto – Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, ordenou a demolição voluntária das obras efectuadas no imóvel da ora Recorrente, sito em S. J..............., freguesia de A......................., concelho de Sintra.

I- DO ALEGADO ERRO DE JULGAMENTO DA MATÉRIA DE FACTO

Nas conclusões 1ª a 4ª da sua alegação, a Recorrente defende que à factualidade dada como assente no Acórdão recorrido deveria ser aditada à matéria constante da al. f) toda a redacção do artigo 6º da sua p.i., ou seja que: “Entre 1997 e 1998 a A. procedeu à construção de uma nova cozinha e sala, de forma a proporcionar melhores condições de segurança e salubridade ao imóvel, pois que o mesmo constituía única habitação da A. e seu agregado familiar.”

Vejamos se assim é de entender.

Na fixação da matéria de facto o juiz deve seleccionar os factos relevantes para a boa decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida, e não apenas reproduzir os articulados das partes – cfr. artigo 511º do Código de Processo Civil aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA.

No caso sub judice, tal como sustentado pelo ora Requerido, é irrelevante apurar qual a finalidade das obras levadas a efeito no imóvel em apreço, bem como saber se o mesmo se trata da única habitação do agregado familiar da ora Recorrente, porquanto interessa aqui tão só apurar se a construção era susceptível de legalização quer à data da respectiva edificação, quer à data em que foi requerido o licenciamento, quer ainda à data actual.

E a resposta a tal questão é forçosamente negativa.

Isto porque actualmente, nos termos do Regulamento do PDM de Sintra, a construção se encontra inserida em Espaço Agrícola de Nível 3, como antes decorria igualmente do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC de 1994), aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março, e do Regulamento do Plano de Urbanização de Sintra (PUS) publicado no DR 2ª Série, nº 114, de 16 de Maio de 1996.

Ora, a aqui Recorrente levou a efeito obras de construção que resultaram na ampliação do imóvel em parcela de terreno que não possui a área mínima legalmente exigível para construção, o que, necessariamente, inviabilizaria a atribuição da respectiva licença camarária por desrespeito dos supra citados ordenamentos.

Assim, sem prejuízo do que adiantaremos infra a propósito dos invocados vícios de violação de lei dos artigos 60º e 106º do Decreto – Lei nº 555/99, e do artigo 98º do PDM, os factos relevantes foram aqueles mencionados no Acórdão em crise, sendo destarte irrelevantes os factos que a ora Recorrente pretende aditar.

Termos em que, de acordo com os fundamentos expostos, improcede a requerida ampliação da matéria de facto e as conclusões a ela atinentes.

II- DA NULIDADE DO ACÓRDÃO A QUO

Na conclusão 5ª da sua alegação a Recorrente sustenta que o Acórdão recorrido padece de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, nos termos do artigo 668º nº 1 al. c) do Código de Processo Civil, porquanto entende que a construção é legalizável pela circunstância de ter sido executada antes da entrada em vigor do PDM de Sintra, estando assim os fundamentos fácticos invocados – cfr. als. d) a f), p), r) e s) – em oposição com a decisão.

Analisemos a questão.

Só ocorre nulidade da sentença prevista na al. c) do nº 1 do artigo 668º do CPC, quando os fundamentos invocados pelo juiz deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao que vem expresso na sentença.

Em jeito de intróito refira-se que a Recorrente inicia a sua argumentação invocando o disposto no nº 2 do artigo 106º do RJUE que legitima a ordem de demolição quando a obra não for susceptível de ser licenciada, como sucede no caso em apreço.

Entende contudo a Recorrente que a construção é legalizável pela circunstância de ter sido executada antes da entrada em vigor do PDM de Sintra, invocando o disposto no artigo 98º do referido Regulamento.

No entanto, o invocado artigo 98º do PDM de Sintra não obriga à legalização das construções existentes antes da sua entrada em vigor, bem pelo contrário, abre uma possibilidade de legalização das construções existentes, salvo quando verificada a emissão de parecer desfavorável, conforme nº 4 do mesmo artigo, que obriga ao indeferimento do pedido. Caso não exista parecer desfavorável, o pedido de licenciamento pode ser deferido ou indeferido com base em critérios diversos.

No caso, a parcela de terreno em que se encontrava inserida a construção não tem área mínima para ser permitida qualquer edificação, nem tinha à data em que foram realizadas as obras.

Na verdade, já antes da entrada em vigor do PDM existiam outros instrumentos legais e de regulamentação em vigor que foram igualmente desrespeitados.

Assim, mesmo admitindo que as construções sejam anteriores ao PDM sempre haverá que averiguar da sua conformidade à luz do ordenamento jurídico então em vigor. Só neste contexto é invocável a disposição do artigo 60º do Decreto – Lei nº 555/99, na redacção dada pelo Decreto – Lei nº 177/2001, de 4 de Junho. Refira-se que a expressão utilizada pela norma é “ edificações construídas ao abrigo do direito anterior” e não quaisquer edificações construídas antes da entrada em vigor do diploma como a Recorrente parece fazer crer.

Ora, as construções em causa não foram construídas ao abrigo do direito anterior, pelo contrário, a terem sido edificadas em 1997 ou 1998 como sustenta a Recorrente, terão sido construídas em violação do Regulamento PNSC de 1994 e do Regulamento do PUS.

Por conseguinte, além de ter erigido a edificação sem a competente licença camarária exigida pelo Decreto – Lei nº 445/91, na redacção introduzida pelo Decreto – Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, então em vigor, a ora Recorrente construiu em desrespeito dos instrumentos de ordenamento do território também em vigor àquela data, mantendo-se assim a ilegalidade face às disposições aplicáveis à data em que foi requerida a legalização.

E concluindo o Acórdão em crise que o terreno em questão não possui área mínima exigida para a construção, agora como antes, não padece o mesmo da invocada nulidade, pois que todos os factos apurados e a legislação aplicável confluem para a mesma conclusão.

Termos em que, de acordo com os fundamentos expostos, improcede a invocada nulidade de contradição entre os fundamentos e a decisão e a conclusão da alegação da Recorrente a ela atinente.

III- QUANTO AO MÉRITO DO DECIDIDO PELO TRIBUNAL A QUO

No essencial a Recorrente repete os vícios invocados na sua petição inicial ao reafirmar que o Acórdão em crise violou os normativos legais constantes dos artigos 60º e 106º nº 2, ambos do Decreto – Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, do artigo 98º do Regulamento do PDM e ainda o principio da proporcionalidade.

Analisemos as duas questões suscitadas em separado.

1. Como já adiantamos supra no ponto II resulta do artigo 60º do Decreto – Lei nº 555/99 que as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes.

Assim sendo, apenas se englobam na previsão do referido artigo aquelas que no momento da respectiva construção cumpriam todos os requisitos exigíveis pelas normas legais e regulamentares de ordem urbanística vigentes à data, razão porque expressamente se exige o requisito “ erigido ao abrigo do direito anterior” .

Por outro lado, o nº 2 do artigo 106º do RJUE, na actual redacção conferida pela Lei nº 60/2007, de 4 de Junho, prevê que a demolição “pode ser evitada” se a obra for susceptível de ser licenciada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração. Note-se que a lei continua a utilizar a expressão “pode” e não “deve”, a que acrescem as exigências de conformação com o regime jurídico aplicável.

Assim, tal como referido no Acórdão em crise, que passamos a citar “ (…) do âmbito de protecção do existente consagrado no artigo 60º nº 2 excluem-se as obras de ampliação, a não ser que essas obras de ampliação se destinem a melhorar as condições de segurança e de salubridade da construção existente”.

Ora, a obra de ampliação, nos termos da memória descritiva do processo de legalização, consiste na construção, além dos 21 m2 do moinho existente, de uma sala comum, cozinha, arrumos , 3 quartos e 3 instalações sanitárias.

Das obras em questão não ficou provado serem as mesmas decorrentes da melhoria das condições de segurança nem de salubridade do moinho existente, sendo destarte inaplicável ao caso o disposto no artigo 60º nº 2 do Decreto – Lei nº 555/99, mas ao invés, aplicável o disposto no artigo 4º nº 2 al. c) do mesmo diploma que obriga a licenciamento tais obras de ampliação.

Tal equivale a dizer que ao serem executadas obras de ampliação sem que, para o efeito, houvesse sido concedido o necessário licenciamento municipal, não podem considerar-se como erigidas ao abrigo do direito anterior, o que tem como consequência a inaplicabilidade do disposto no artigo 98º do PDM de Sintra, o qual, conforme adiantamos supra – ponto II – não viabiliza a legalização sem mais, concedendo apenas uma mera possibilidade nesse sentido.

Por ultimo, importa salientar que os diversos pedidos de legalização das obras foram indeferidos por a pretensão formulada pela ora Recorrente se inserir em Espaço Agrícola de Nível 3 e o seu terreno não ter a área mínima de parcela de construção de 5000m2 e, exigida pelo artigo 31º nº 4 al. a) do Regulamento do PDM de Sintra.

Em face do que ficou exposto, improcede o invocado vício de violação do disposto nos artigos 60º e 106º nº 2 do Decreto – Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, e do artigo 98º do PDM de Sintra.

E porque assim entendeu, o Acórdão em crise não merece a censura que lhe vem dirigida, pelo que improcedem as conclusões da alegação da Recorrente atinentes a tal vício.

2- Quanto à alegada violação do principio da proporcionalidade refira-se que a demolição ordenada apenas contende com as obras efectuadas sem licença e não ao moinho pré existente na propriedade, pelo que não é licito invocar que a demolição põe em causa a estrutura e a estabilidade do moinho.

Por conseguinte, porque de igual modo assim o entendeu, o Acórdão em crise não violou o principio da proporcionalidade, antes o aplicou, na medida em que só afectou a posição da ora Recorrente na exacta medida em que tal se mostrou necessário à reposição da legalidade urbanista – artigo 5º nº 2 do CPA.

Termos em que, de acordo com os fundamentos expostos, improcedem as demais conclusões da alegação da Recorrente.

Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar na íntegra o Acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 10 Ucs, reduzida a metade.

Lisboa, 6 de Junho de 2013

António Vasconcelos

Carlos Araújo

Fonseca da Paz