O DIREITO
A sentença impugnada, dando provimento a recurso contencioso interposto pelo Ministério Público, declarou nula a deliberação da Câmara Municipal de Ourém, de 16.06.98, pela qual fora deferido o pedido de licenciamento de obras de ampliação de construção apresentado pela “CASA DO POVO DE FÁTIMA” (Proc. de Obras nº 289/98), por violação dos arts. 41º, nº 2, al. d) e 19º, nº 2 do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, aprovado pela Portaria nº 633/95, de 21 de Junho.
Alega a recorrente CÂMARA MUNICIPAL DE OURÉM que a sentença violou diversas disposições legais e constitucionais, requerendo a sua revogação.
Vejamos.
1. Alega, em primeiro lugar, que, ao decidir como decidiu, a sentença recorrida violou o artigo 25.º da LPTA, uma vez que não é definitivo o acto objecto do recurso contencioso.
A referida questão da irrecorribilidade do acto, oportunamente suscitada a título de excepção pela entidade recorrida, foi objecto de decisão interlocutória que a julgou improcedente, e que transitou em julgado (fls. 188 e segs.).
Não pode agora tal questão ser reapreciada em sede de recurso jurisdicional da sentença que decidiu sobre o mérito da causa, como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público.
Improcede pois esta alegação.
2. Alega seguidamente a recorrente que a sentença recorrida comete um erro de apreciação do direito aplicável, ao afirmar que o aumento do volume da construção viola os artigos 19.º/2 e 41.º/2, al. d) do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, violando assim aqueles mesmos dispositivos.
Não lhe assiste razão.
O local de construção do edifício em causa está seguramente incluído na área de ocupação urbana/zona urbana a consolidar (UC5), definida no Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, aprovado pela Portaria nº 633/95, de 21 de Junho (cfr. arts. 8º e 41º).
Resulta da matéria de facto provada que o índice de ocupação do solo (IOS), em resultado das deliberações que licenciaram a ampliação da construção, é de 0,45 m, quando o art. 41º, nº 2, al. d) do citado RPUF, apenas permite o de 0,30 m.
Tal facto seria, só por si, bastante para tornar nulas as deliberações impugnadas com o fundamento apontado na sentença (violação de normas de plano municipal de ordenamento do território), à luz do disposto no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro.
Por outro lado, e como também resulta da matéria de facto provada, o projecto de remodelação e ampliação agora licenciado (Proc. n° 289/98) teve em conta o edifício existente, sendo certo, porém, que este não correspondia ao projecto que havia sido anteriormente licenciado e aprovado (Proc. n° 2029/83), tendo havido, entre a conclusão dos dois processos, trabalhos executados sem prévia aprovação e licença.
Nos nºs 12 e 13 da matéria de facto estão elencadas as diversas disparidades entre o projecto aprovado em 1983 e aquele que foi apresentado à CMOurém, para remodelação e ampliação do edifício existente, e que veio a ser aprovado em 1998, das quais salientamos justamente as relativas ao índice de ocupação de solo (0,30 no projecto aprovado em 1983; 0,45 no projecto apresentado em 1998), e as relativas à altura da parede do alçado tardoz (7,50 no projecto aprovado em 1983; 9,00 no projecto apresentado em 1998).
Pretende a recorrente que estas “pequenas alterações”, traduzidas num aumento de implantação de 8 m2, e no aumento da altura de uma parede em 1,5 metros, são admissíveis nos termos da doutrina da protecção do existente. Tratando-se de alterações ilegais do projecto inicial, apresentado para remodelação e ampliação do edifício existente, e que, por contrariarem o Regulamento do PUF, não podiam ser objecto de legalização (cfr. art. 26º, 2ª parte), não pode fazer-se apelo à referida doutrina, que, manifestamente, não pode ser acolhida como protecção da ilegalidade existente.
Há pois que concluir que a decisão recorrida, ao declarar nula a deliberação impugnada, por violação do art. 41º, nº. 2, al. d) do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, fez correcta aplicação do referido normativo legal, não incorrendo em erro de apreciação do direito aplicável.
Improcede assim a respectiva alegação.
3. Nem se compreende a referência feita pela recorrente ao art. 18º do RPUF, pretendendo que se estaria em presença de construção de anexos, o que permitiria uma área de implantação suplementar de 15% da área da construção principal.
É que a obra licenciada pela deliberação recorrida foi de ampliação do edifício sede da Casa do Povo de Fátima (substituição total da cobertura do edifício existente e aumento de construção sobre o bar e arrumos), e não de quaisquer anexos ao mesmo, pelo que não tem qualquer cabimento o apelo ao referido art. 18º, preceito que se não mostra assim violado, improcedendo pois, igualmente a respectiva alegação.
4. Alega ainda a recorrente CMOurém que a sentença recorrida ofende o direito de propriedade privada da Casa do Povo de Fátima, violando o art. 62º da CRP.
Trata-se de alegação manifestamente descabida e improcedente.
Como é sabido, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem decidido reiteradamente que a necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados (cfr. Acs. de 18.06.98 – Rec. 41.653, e de 13.05.97 – Rec. 41.397).
E isto porque, como expressivamente se sublinha no Ac. de 02.07.96 - Rec. nº 32.459, "o direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62º/ 1 da Constituição da República Portuguesa, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens."
De qualquer modo, importa notar que tal invocação, enquanto reportada à violação do direito de propriedade privada, apenas poderia ser feita com legitimidade pelo titular do respectivo direito, ou seja, pela Casa do Povo de Fátima.
Nunca pela recorrente CMOurém que não detém (nada nos autos o revela) qualquer poder de disposição sobre o prédio a que se reporta o impugnado licenciamento.
Improcede pois tal alegação.
5. Por fim, alega a recorrente que a sentença impugnada, ao não atribuir certos efeitos jurídicos à situação de facto entretanto consolidada à sombra de acto de autoridade administrativa, por força do simples decurso do tempo, e em respeito dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica, da proporcionalidade e da justiça, violou o art. 134.º/3, conjugado com os arts. 5º e 6º do CPA.
A deliberação contenciosamente recorrida, ao deferir o pedido de licenciamento de obras de ampliação de construção com violação de normas do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, aprovado pela Portaria nº 633/95, de 21 de Junho, são nulas nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro.
O art. 134º, nº 1 do CPA dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, admitindo-se, no nº 3 do preceito, “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”.
Esta possibilidade de atribuição de ”certos efeitos jurídicos” a situações de facto decorrentes de actos nulos tem em vista os chamados efeitos putativos, tradicionalmente admitidos relativamente aos funcionários ou agentes putativos, investidos por acto nulo, mas deve ser ponderada com extrema cautela, sendo imperioso distinguir entre “sanação de acto nulo” (legalmente impossível) e “admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto”, à luz do interesse público da estabilização das relações sociais.
Por isso, importa reter que o nº 3 do art. 134º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica.
Como já advertia Marcelo Caetano, “não se trataria de sanar um acto nulo, o que seria impossível, mas sim atribuir certos efeitos ao tempo decorrido” (Manual, pág. 421), sendo certo, por outro lado, como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, que “nem todo o acto nulo tem efeitos putativos” (CPA Anotado, 2ª ed., pág. 654).
Os denominados efeitos putativos, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 – Rec. nº 43.415).
Admitir in casu a legalidade do acto nulo contenciosamente recorrido, a reboque da produção de efeitos putativos, seria admitir uma verdadeira sanação de actos de licenciamento nulos, em benefício de quem (requerente do licenciamento e entidade licenciadora) foi responsável pelas ilegalidades geradoras dessa mesma nulidade.
É manifesto, pois, que os apontados requisitos se não verificam na situação sub judice, pelo que não podem tais efeitos ser considerados, não se verificando deste modo a violação das disposições legais invocadas pela recorrente, assim improcedendo a respectiva alegação.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Sem custas.
Lisboa, 16 de Janeiro de 2003.
Pais Borges - Relator – Rui Botelho – João Cordeiro
