01316/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É nula, nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (violação de normas de plano municipal de ordenamento do território) a deliberação camarária que defere pedido de licenciamento de construção com índice de ocupação do solo de 0,45 m, quando o Regulamento do Plano de Urbanização aprovado para o local apenas permite o índice de 0,30 m.

II- A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados.

III- Os denominados efeitos putativos atribuídos a situações de facto decorrentes de actos nulos, previstos no nº 3 do art. 134º do CPA, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A CÂMARA MUNICIPAL DE OURÉM recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de 22.03.2002 (fls. 222 e segs.), que, dando provimento a recurso contencioso interposto pelo Ministério Público, declarou nula a deliberação daquela Câmara Municipal, de 16.06.98, pela qual foi deferido o pedido de licenciamento de obras apresentado pela “CASA DO POVO DE FÁTIMA” (Proc. de Obras nº 289/98), por violação dos arts. 41º, nº 2, al. d) e 19º, nº 2 do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima.

Na sua alegação, formula a recorrente as seguintes

CONCLUSÕES:

a) a Douta Sentença recorrida violou o artigo 25.º da LPTA, uma vez que não é definitivo o acto objecto do recurso;

b) a Douta Sentença recorrida comete um erro de apreciação do direito aplicável, ao afirmar que o aumento do volume da construção viola os artigos 19.º/2 e 41.º/2, al. d) do regulamento do Plano de urbanização de Fátima, violando assim aqueles mesmos dispositivos;

c) a Douta Sentença recorrida ao afirmar que o aumento da altura da parede do edifício, e o facto de a parede estar já no limite do terreno, quando se exige um afastamento de 6 metros, viola o direito de propriedade privada (art. 62.º CRP) da Casa do Povo e os artigos atrás mencionados do regulamento do Plano.

d) a Douta Sentença recorrida ao afirmar que o aumento da implantação em 8 m2 permitida pelo acto impugnado viola o artigo 41.º /2), al. d) do regulamento do Plano referido viola o artigo 18.º/1 do mesmo regulamento e o direito de propriedade privada da Casa do Povo (art. 62.º CRP);

e) a Douta Sentença recorrida ao não atribuir, como lhe foi pedido na contestação, certos efeitos jurídicos à situação de facto entretanto consolidada à sombra do acto de autoridade administrativa, por força do simples decurso do tempo, e em respeito dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica, concretizadores do princípio constitucional do Estado de Direito democrático, e bem assim o princípio da proporcionalidade (pois mais não é que uma autêntica desproporcionalidade em sentido estrito [comparação custos/benefícios] a medida simples de declaração de nulidade), como lhe permite o artigo 134.º CPA) e lhe imporia o princípio da Justiça, violou o artigo 134.º/3 CPA conjugado com os princípios da Justiça e da proporcionalidade previstos nos artigos 5.º e 6.º CPA.

Termos em que (...) pede a alteração da aliás Douta Sentença recorrida e a rejeição do recurso, o não provimento do mesmo, ou a declaração de nulidade com a atribuição de efeitos Jurídicos à deliberação impugnada.

II. Contra-alegou o Ministério Público, nos termos do articulado de fls. 278 e segs., que se dá por reproduzido, sustentando a improcedência de todas as conclusões da alegação da recorrente, e concluíndo por pedir a confirmação da sentença, por a mesma não padecer de qualquer vício, não violando nenhum dos preceitos legais invocados.

III. Contra-alegou igualmente o recorrido particular ..., concluindo:

1. É aplicável a lei processual civil aos recursos ordinários de decisões jurisdicionais de direito administrativo, como tal, será aplicável a estes recursos a regra das notificações entre mandatários prevista no n.º 1 do art. 229° A do C.P.C.

2. Não existiu formação do acto tácito.

3. Ainda que tivesse existido a formação de acto tácito, nunca o mesmo poderia produzir os seus efeitos, uma vez que à data já tinham sido executadas obras não licenciadas.

4. Na senda da tese da Recorrente, ainda que sem conceder, se o acto em discussão fosse um acto certificatório, na situação sub judice, ainda assim seria o mesmo recorrível.

5. Não existindo qualquer elemento que indicie a existência de deferimento tácito do licenciamento de obras, o acto certificatório deve ser tomado como acto lesivo (para terceiros, entenda-se), nestes temos, susceptível de recurso.

6. Se os argumentos expostos não foram suficientemente convincentes, e se o Tribunal não entender que o acto é recorrível, só restará invocar a inconstitucionalidade do art. 25° da LPTA, por condicionar a recorribilidade dos actos administrativos a actos definitivos e executórios, por violação do principio da tutela jurisdicional efectiva consagrada no n.º 4 do art. 268° da Constituição da República Portuguesa.

7. Da matéria provada resulta que existe violação do disposto na al. d) do n.º 2 do art. 41° e n.º 2 do art. 19º do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima.

8. O que gera a nulidade do acto nos termos da al. b) do n.º 2 do art. 52° do DL 445/91.

9. A produção de efeitos putativos carece de muitas cautelas, designadamente a boa-fé, plausibilidade e estabilização no tempo.

10. Jamais poderá ser procedente a atribuição de efeitos putativos, censurando a nulidade de que enferma o acto, pois tais factores ponderadores são inexistentes, uma vez que o acto em causa é lesivo de um terceiro.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados os seguintes factos:

1. Com data de 03-02-98, a recorrida particular - Casa do Povo - deu entrada na Câmara Municipal de Ourém, de um pedido de licenciamento para obras de remodelação das instalações do edifício sede, as quais consistiam, na substituição total da cobertura do edifício existente e num ligeiro aumento de construção sobre o bar e arrumos, que deu origem ao Proc. de Obras n° 289/98 - cfr. teor do doc. cuja cópia constitui fls. 15 a 34;

2. Sobre este pedido, os serviços do Departamento Técnico de Obras e Urbanismo, da Câmara Municipal de Ourém, em 09-03-98 e 26-03-98 emitiram parecer favorável de deferimento, nos termos constantes de fls. 35;

3. Por deliberação ordinária da recorrida principal em 31-03-98, foi aprovado o projecto de arquitectura apresentado pela recorrida particular e deliberado ainda notificar a mesma para, no prazo de 180 dias a contar da notificação, solicitar a aprovação dos projectos de especialidade - cfr. doc. que constitui fls. 36 a 39;

4. Em 16-06-98, a recorrida particular apresentou na Câmara Municipal, o requerimento cuja cópia constitui fls. 40 dos autos, com vista ao levantamento da licença, considerando estar o processo deferido e aprovado e, comprometendo-se a entregar documento comprovativo da titularidade do terreno, em 60 dias;

5. Em 16-06-98, a recorrida deliberou "por unanimidade deferir a pretensão, não podendo a licença de utilização ser emitida sem a apresentação do documento em falta" - cfr. teor de fls. 12 a 14 dos autos.

6. Posteriormente, foi emitido o Alvará de Licença de Construção n° 622/98 e, só mais tarde foi entregue o documento comprovativo da propriedade do terreno, onde existia a construção, entretanto remodelada - cfr. teor de fls. 41 a 48 dos autos;

7. Em 20-07-1983, para o referido terreno, havia sido entregue o projecto inicial da construção do edifício sede da recorrida particular (Proc. de Obras n° 2029/83), constituído por dois pisos, sendo o primeiro, para salão polivalente e, o segundo para escritórios dos serviços da Casa do Povo de Fátima - cfr. teor de fls. 49 a 76 dos autos;

8. Este projecto foi aprovado por deliberação da recorrida proferida em 15-11-1984 - cfr. teor de fls. 89 a 92 - e, em 21-02-1985 foi emitida a respectiva licença (Proc. n° 2029/83 - cfr. teor de fls. 94 dos autos;

9. A execução do projecto processou-se em desconformidade com a implantação e as distâncias aos limites do terreno que haviam sido aprovadas, tendo a CM de Ourém deliberado, em 20-03-1985, "notificar a Casa do Povo de Fátima de que deverá suspender, de imediato, a construção e proceder à rectificação do projecto de forma a que a implantação da obra se possa efectuar, de acordo com os afastamentos devidos - cfr. teor de fls. 97 e 100 dos autos;

10. A Planta a seguir apresentada, com a nova implantação da construção, apresentava um projecto com uma distância aos limites da extrema do terreno de 1,80 metros, a tardoz/norte com 9 metros, ao limite nascente, 2,20 metros (mínimo) e 2,80 (máximo), a poente e, 5 metros (mínimo) à estrada/sul e, foi aprovada por deliberação da CM de Ourém em 10 de Abril de 1985 - cfr. teor do doc. 9, designadamente de fls. 113 e 144 dos autos;

11. E a licença inicialmente concedida foi prorrogada por despachos de 03-09-85,17-09-85 e, 21-03-86 - cfr. teor de fls. 118 a 123 dos autos;

12. O projecto, objecto de remodelação e ampliação (Proc. n° 289/98) teve em conta o edifício existente, sendo que este não correspondia ao projecto que havia sido executado e licenciado (Proc. n° 2029/83) tendo havido, entre a conclusão dos dois processos, trabalhos executados sem a prévia aprovação e respectiva licença - cfr. docs. atrás referidos, nºs 2, 3 7 e 9 dos autos;

13. Do projecto que inicialmente foi aprovado e aquele que foi objecto de apresentação, para remodelação do edifício existente, ocorreram as seguintes diferenças:

A) Proc. n° 2029/83:

· Área total do terreno - 600 m2;

· Implantação da construção em relação aos limites separativos da parcela:

Limite tardoz (norte) - 1,80 m;

Limite lateral (nascente) - 9,00 m;

Limite lateral (poente) - 2,20 metros (mínimo) e 2,80 metros (máximo);

À estrada (sul) - 5,00 metros (mínimo) e 7,50 metros (máximo); Área de edifício: rés do chão: 180,00m2; andar: 180,00m2;

Índice de ocupação de solo ( i o s ): 180,00m2: 600,00m2 = 0.30; Índice de utilização do solo ( i u s ): 360,00m2: 600,00m2 = 0.60;

Altura da parede do alçado tardoz : 7,50 metros;

B) Proc. n° 289/98:

Área total do terreno: 600 m2;

A implantação da construção é até aos limites separativos do terreno;

O afastamento ao limite da rua: 3,00 metros (mínimo) e 10,60 metros (máximo);

Area de edifício: rés do chão: 275,00 m2; andar: 267,50 m2;

Índice de ocupação do solo: 275,00 m2: 600,00 m2 = 0,45;

Índice de utilização do solo: 542,50 m2: 600,00 m2 = 0,90;

Altura da parede do alçado tardoz: 9,00 metros – cfr. teor de fls. 129 a 134 dos autos;

14. Para o local onde foi requerida a ampliação da construção, existe o Plano de Urbanização de Fátima, publicado pela Portaria nº 633/95, de 21-06 (DR, I Série – B, Nº 141).

O DIREITO

A sentença impugnada, dando provimento a recurso contencioso interposto pelo Ministério Público, declarou nula a deliberação da Câmara Municipal de Ourém, de 16.06.98, pela qual fora deferido o pedido de licenciamento de obras de ampliação de construção apresentado pela “CASA DO POVO DE FÁTIMA” (Proc. de Obras nº 289/98), por violação dos arts. 41º, nº 2, al. d) e 19º, nº 2 do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, aprovado pela Portaria nº 633/95, de 21 de Junho.

Alega a recorrente CÂMARA MUNICIPAL DE OURÉM que a sentença violou diversas disposições legais e constitucionais, requerendo a sua revogação.

Vejamos.

1. Alega, em primeiro lugar, que, ao decidir como decidiu, a sentença recorrida violou o artigo 25.º da LPTA, uma vez que não é definitivo o acto objecto do recurso contencioso.

A referida questão da irrecorribilidade do acto, oportunamente suscitada a título de excepção pela entidade recorrida, foi objecto de decisão interlocutória que a julgou improcedente, e que transitou em julgado (fls. 188 e segs.).

Não pode agora tal questão ser reapreciada em sede de recurso jurisdicional da sentença que decidiu sobre o mérito da causa, como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público.

Improcede pois esta alegação.

2. Alega seguidamente a recorrente que a sentença recorrida comete um erro de apreciação do direito aplicável, ao afirmar que o aumento do volume da construção viola os artigos 19.º/2 e 41.º/2, al. d) do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, violando assim aqueles mesmos dispositivos.

Não lhe assiste razão.

O local de construção do edifício em causa está seguramente incluído na área de ocupação urbana/zona urbana a consolidar (UC5), definida no Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, aprovado pela Portaria nº 633/95, de 21 de Junho (cfr. arts. 8º e 41º).

Resulta da matéria de facto provada que o índice de ocupação do solo (IOS), em resultado das deliberações que licenciaram a ampliação da construção, é de 0,45 m, quando o art. 41º, nº 2, al. d) do citado RPUF, apenas permite o de 0,30 m.

Tal facto seria, só por si, bastante para tornar nulas as deliberações impugnadas com o fundamento apontado na sentença (violação de normas de plano municipal de ordenamento do território), à luz do disposto no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro.

Por outro lado, e como também resulta da matéria de facto provada, o projecto de remodelação e ampliação agora licenciado (Proc. n° 289/98) teve em conta o edifício existente, sendo certo, porém, que este não correspondia ao projecto que havia sido anteriormente licenciado e aprovado (Proc. n° 2029/83), tendo havido, entre a conclusão dos dois processos, trabalhos executados sem prévia aprovação e licença.

Nos nºs 12 e 13 da matéria de facto estão elencadas as diversas disparidades entre o projecto aprovado em 1983 e aquele que foi apresentado à CMOurém, para remodelação e ampliação do edifício existente, e que veio a ser aprovado em 1998, das quais salientamos justamente as relativas ao índice de ocupação de solo (0,30 no projecto aprovado em 1983; 0,45 no projecto apresentado em 1998), e as relativas à altura da parede do alçado tardoz (7,50 no projecto aprovado em 1983; 9,00 no projecto apresentado em 1998).

Pretende a recorrente que estas “pequenas alterações”, traduzidas num aumento de implantação de 8 m2, e no aumento da altura de uma parede em 1,5 metros, são admissíveis nos termos da doutrina da protecção do existente. Tratando-se de alterações ilegais do projecto inicial, apresentado para remodelação e ampliação do edifício existente, e que, por contrariarem o Regulamento do PUF, não podiam ser objecto de legalização (cfr. art. 26º, 2ª parte), não pode fazer-se apelo à referida doutrina, que, manifestamente, não pode ser acolhida como protecção da ilegalidade existente.

Há pois que concluir que a decisão recorrida, ao declarar nula a deliberação impugnada, por violação do art. 41º, nº. 2, al. d) do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, fez correcta aplicação do referido normativo legal, não incorrendo em erro de apreciação do direito aplicável.

Improcede assim a respectiva alegação.

3. Nem se compreende a referência feita pela recorrente ao art. 18º do RPUF, pretendendo que se estaria em presença de construção de anexos, o que permitiria uma área de implantação suplementar de 15% da área da construção principal.

É que a obra licenciada pela deliberação recorrida foi de ampliação do edifício sede da Casa do Povo de Fátima (substituição total da cobertura do edifício existente e aumento de construção sobre o bar e arrumos), e não de quaisquer anexos ao mesmo, pelo que não tem qualquer cabimento o apelo ao referido art. 18º, preceito que se não mostra assim violado, improcedendo pois, igualmente a respectiva alegação.

4. Alega ainda a recorrente CMOurém que a sentença recorrida ofende o direito de propriedade privada da Casa do Povo de Fátima, violando o art. 62º da CRP.

Trata-se de alegação manifestamente descabida e improcedente.

Como é sabido, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem decidido reiteradamente que a necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados (cfr. Acs. de 18.06.98 – Rec. 41.653, e de 13.05.97 – Rec. 41.397).

E isto porque, como expressivamente se sublinha no Ac. de 02.07.96 - Rec. nº 32.459, "o direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62º/ 1 da Constituição da República Portuguesa, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens."

De qualquer modo, importa notar que tal invocação, enquanto reportada à violação do direito de propriedade privada, apenas poderia ser feita com legitimidade pelo titular do respectivo direito, ou seja, pela Casa do Povo de Fátima.

Nunca pela recorrente CMOurém que não detém (nada nos autos o revela) qualquer poder de disposição sobre o prédio a que se reporta o impugnado licenciamento.

Improcede pois tal alegação.

5. Por fim, alega a recorrente que a sentença impugnada, ao não atribuir certos efeitos jurídicos à situação de facto entretanto consolidada à sombra de acto de autoridade administrativa, por força do simples decurso do tempo, e em respeito dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica, da proporcionalidade e da justiça, violou o art. 134.º/3, conjugado com os arts. 5º e 6º do CPA.

A deliberação contenciosamente recorrida, ao deferir o pedido de licenciamento de obras de ampliação de construção com violação de normas do Regulamento do Plano de Urbanização de Fátima, aprovado pela Portaria nº 633/95, de 21 de Junho, são nulas nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro.

O art. 134º, nº 1 do CPA dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, admitindo-se, no nº 3 do preceito, “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”.

Esta possibilidade de atribuição de ”certos efeitos jurídicos” a situações de facto decorrentes de actos nulos tem em vista os chamados efeitos putativos, tradicionalmente admitidos relativamente aos funcionários ou agentes putativos, investidos por acto nulo, mas deve ser ponderada com extrema cautela, sendo imperioso distinguir entre “sanação de acto nulo” (legalmente impossível) e “admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto”, à luz do interesse público da estabilização das relações sociais.

Por isso, importa reter que o nº 3 do art. 134º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica.

Como já advertia Marcelo Caetano, “não se trataria de sanar um acto nulo, o que seria impossível, mas sim atribuir certos efeitos ao tempo decorrido” (Manual, pág. 421), sendo certo, por outro lado, como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, que “nem todo o acto nulo tem efeitos putativos” (CPA Anotado, 2ª ed., pág. 654).

Os denominados efeitos putativos, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 – Rec. nº 43.415).

Admitir in casu a legalidade do acto nulo contenciosamente recorrido, a reboque da produção de efeitos putativos, seria admitir uma verdadeira sanação de actos de licenciamento nulos, em benefício de quem (requerente do licenciamento e entidade licenciadora) foi responsável pelas ilegalidades geradoras dessa mesma nulidade.

É manifesto, pois, que os apontados requisitos se não verificam na situação sub judice, pelo que não podem tais efeitos ser considerados, não se verificando deste modo a violação das disposições legais invocadas pela recorrente, assim improcedendo a respectiva alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Janeiro de 2003.

Pais Borges - Relator – Rui Botelho – João Cordeiro