06948/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- a flexibilidade da pensão de velhice está condicionada ao preenchimento dos seguintes requisitos: período de garantia; idade mínima de 55 anos e 30 anos civis de registo de retribuições relevantes para o cálculo da pensão ao perfazer a referida idade de 55 anos;

II- A norma do art. 21º, nº 2 do DL nº 187/2007, de 10/5, deve ser lida num contexto de harmonia não geradora de desigualdades injustificadas. Ou seja, a idade mínima para se pretender a aplicação do mecanismo da “flexibilidade da pensão de velhice” são os 55 anos e, neste contexto, quando a norma refere “pelo menos 55 anos”, deve entender-se “'pelo menos 55 anos e 30 anos civis de remunerações relevantes para o cálculo da pensão;

III- A não se entender desta forma, a norma perde sentido útil e é gravemente contraditória com os fins que o diploma visa prosseguir (atender às carreiras contributivas longas);

IV- Uma coisa é o direito de audiência a exercer no processo administrativo, finda a instrução daquele, e antes de proferida a decisão final. E, outra, é o exercício do direito de impugnação daquela decisão final (em recurso hierárquico), sendo este o exercido pela aqui Recorrida, não tendo podido exercer o direito previsto no art. 100º do CPA, já que, para tal, nunca foi notificada.

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAF de Almada que julgou procedente a acção administrativa especial intentada, anulando o acto impugnado e condenando o réu a proferir novo acto desprovido dos vícios de que aquele sofre.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1°

Considerou a douta sentença, ora impugnada, julgar procedente a pretensão da A. qual seja, a de ver anulado o acto praticado pelo ora recorrente e que lhe indeferiu o pedido de pensão de velhice por antecipação da idade, por não reunir os requisitos constantes do n° 2, do art. 21° do D.L. n° 187/2007, de 10 de Maio.

2º

Salvo o devido respeito, que é muito, não assiste razão ao meritíssimo Juiz nos fundamentos que invoca.

3°

Parece ao ora recorrente, que o legislador ao referir "...tenha, pelo menos, 55 anos de idade e que, à data em que perfaça esta idade, tenha completado 30 anos civis de registo de remunerações...", sublinhado nosso, foi suficientemente claro e pretendeu excluir da possibilidade de flexibilização da idade de pensão de velhice todos aqueles que, à data em que completaram 55 anos de idade, não tenham 30 anos civis completos com registo de remunerações.

4º

Trata-se aqui de um dos três requisitos que os beneficiários têm que reunir para terem direito a antecipar a idade de acesso à pensão de velhice - n° 2, do art. 21º, do D.L. 187/2007.

5°

Requisitos esses que são:

1º Prazo de Garantia;

2º Idade igual ou superior a 55 anos;

3º Trinta anos civis completos com registo de remunerações aferidos à data em que completaram os 55 anos de idade.

6º

A possibilidade de antecipar a idade de acesso à pensão de velhice foi consagrada no D.L. nº 9/99, de 8 de Janeiro, que alterou o D.L. nº 329/93, de 25/09, através do seu art. 23º, artigo este que é reproduzido quase na íntegra pelo art. 21º do D.L. 187/2007.

7°

Entre outras razões para essa antecipação, referia o preâmbulo do D.L. 9/99: "Por idêntica razão, a flexibilização da idade de acesso à pensão, segundo o perfil contributivo de cada beneficiário, pode e deve ser regulamentada, por forma a permitir a livre escolha do momento em que os trabalhadores assalariados, com significativas contributivas já cumpridas, beneficiam da pensão de velhice...".

8º

Está assim encontrada a ratio legis do nº 2 do art. 21º do D.L. 187/2007, e o motivo pelo qual o legislador "exige" que os beneficiários tenham completado 30 anos civis com registo de remunerações à data em que perfizeram 55 anos de idade - relevar as longas carreiras contributivas.

9°

Esta mesma ratio legis é também a que preside ao disposto no nº 5 do art. 36º do D.L. 187/2007:

"Quando o beneficiário aos 55 anos tiver carreira contributiva superior à exigida no n° 2, do art. 21°, o número de meses de antecipação a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão é reduzido de 12 meses por cada período de três anos que exceda os 30. ".

10º

Mais uma vez a intenção do legislador é a mesma - relevar as carreiras contributivas mais longas.

11º

Não pode por isso vingar a interpretação e a tese defendida na douta sentença, segundo a qual, "Defender interpretação diversa é introduzir no sistema jurídico uma diferenciação que, por não encontrar sustentação no espírito da lei, importa não só a violação do art. 21° do regime jurídico aprovado pelo DL n° 187/2007, de 10 de Maio, mas também o princípio da igualdade dos administrados perante os benefícios de apoio social que cabe ao R. assegurar".

12º

A interpretação defendida pelo R. ora recorrente é a única que encontra eco na letra e no espírito da lei e, ao contrário do que defende a douta sentença, não promove qualquer diferenciação nem viola o principio da igualdade dos beneficiários/administrados perante o Réu.

13º

Dos factos dados como provados resulta que a A. à data em que perfez os 55 anos de idade, Dezembro de 2000, tinha 29 anos de descontos civis relevantes para o cálculo da pensão - b).

14°

Não reunia por isso todos os requisitos necessários para lhe ser concedida a pensão de velhice antecipada ao abrigo do art. 21° do D. L. 187/2007.

15º

Pelo que, o meritíssimo Juiz ao decidir como decidiu, anulando o acto impugnado e considerando que a A. reúne todas as condições para lhe ser atribuída um pensão de velhice por antecipação da idade, violou o disposto no n° 2, do art. 21° do D. L. n° 187/2007, de 10 de Maio.

16°

A A. foi devidamente informada da prática do acto, por notificação de 27/08/2008, cf. ofício a fls. 5 do Processo Administrativo.

17°

E na sequência daquela notificação exerceu, em Setembro de 2007, o direito de recurso, cf. documento a fls. 6,7 e 8 do Processo Administrativo.

18°

Pelo que o R., ora recorrente, considera não ter havido violação do disposto no art. 100°do CPA.

Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1ª

O entendimento perfilhado pelo Recorrente, de que só pode aceder à reforma antecipada por flexibilização da idade de pensão de velhice o beneficiário que, na data em que perfizer 55 anos de idade, tiver completado 30 anos civis de registo de remunerações, é violador do princípio constitucional da Igualdade, consagrado no art° 13° da CRP e art° 5° do CPA, bem como das regras que devem presidir à boa interpretação das leis, consagradas no art° 9° do C.Civ, como bem foi decidido na douta sentença recorrida.

2ª

Pois, introduz uma discriminação entre beneficiários da pensão de velhice que não encontra qualquer sustentação na ratio da lei, já que se a lei permite a quem tenha 55 anos de idade e 30 anos de descontos relevantes o acesso à reforma antecipada (requisitos mínimos), por maioria de razão o deve permitir a quem tem mais idade e mais anos de descontos, como é o caso da Recorrida que, à data do seu pedido, possuía 35 anos de descontos e 61 anos de idade. Sob pena de,

3ª

Os beneficiários mais velhos (mais de 55 anos) e com mais tempo de desconto (mais de 30 anos de registo) ficarem excluídos do acesso à pensão de velhice, relativamente aos mais novos (55 anos) e com menos tempo de descontos (30 anos de registo), sem que se vislumbre qualquer justificação objectiva e racional.

4ª

Quando a intenção do legislador do D.L. D.L. 187/2007 foi a de destacar as longas carreiras contributivas e promover o envelhecimento activo, introduzindo regras que visam assegurar a sustentabilidade do sistema e a defesa do emprego e da produtividade, designadamente dos trabalhadores mais velhos, como consta do respectivo preâmbulo.

5ª

E estes objectivos ficam postergados se se entender, como faz o Recorrente, que o n° 2 do art° 21° do D.L. 187/2007 visa relevar os que começaram a trabalhar mais cedo, quando estamos em presença de beneficiários, todos eles, com longas carreiras contributivas, porque superiores a 30 anos.

6ª

Por outro lado, o acto impugnado padece igualmente de vício de forma, por violação do art°100° do CPA, já que a Recorrida não foi notificada para se pronunciar sobre o projecto de decisão.

7ª

É manifestamente ilegal a interpretação perfilhada pelo Recorrente ao defender que o vício da não audiência prévia prevista no art° 100° do CPA fica sanado com a notificação do acto e posterior exercício do direito de recurso do mesmo, porquanto a audiência prévia é uma formalidade essencial que visa salvaguardar o princípio da participação dos administrados na tomada de decisões que lhes digam respeito, sendo, por isso, obrigatoriamente prévia.

O EMMP emitiu parecer a fls. 112 a 115, no sentido de ser de negar provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

a) Em 11/06/2007 a A. entregou nos serviços do R. um requerimento para atribuição de pensão antecipada, onde consta que nasceu em 25/12/1945 - cfr. fls. 10 do PA;

b) Entre Janeiro de 1972 e Dezembro de 2000, a A. tinha 29 anos de descontos civis relevantes para o cálculo da pensão - cfr. doc. n.° 3 junto com a P.I;

c) Através de Ofício datado de 27/08/2007, o R. comunicou à A. que indeferiu o pedido de atribuição de pensão antecipada, por aquela não ter completado "...30 anos civis relevantes para o cálculo até aos 55 anos de idade", não reunindo, por isso, "as condições de concessão da pensão antecipada por flexibilização da idade, estabelecidas no artigo 21.º" do DL n.º 187/2007, de 10 de Maio - cfr. doc. n.º 3 junto com a P.I.;

d) A A. interpôs recurso hierárquico de tal decisão, tendo recebido em 04/12/2007 cópia da decisão de indeferimento de tal recurso em que se confirma a decisão recorrida e se referiu que "tem direito à antecipação da idade de pensão de velhice, o beneficiário que tendo cumprido o prazo de garantia, tenha pelo menos 55 anos de idade e tenha completado 30 anos civis de registos de remunerações" - cfr. doc. n.º

1junto com a P.I.;

O Direito

A sentença do TAF de Almada que julgou procedente a acção administrativa especial intentada, anulando o acto impugnado e condenando o réu a proferir novo acto desprovido dos vícios de violação de lei e de forma por preterição de audiência do interessado imputados ao acto.

O Recorrente alega que o meritíssimo Juiz ao decidir como decidiu, anulando o acto impugnado e considerando que a A. reúne todas as condições para lhe ser atribuída um pensão de velhice por antecipação da idade, violou o disposto no nº 2, do art. 21º do D. L. nº 187/2007, de 10 de Maio, mais considerando não ter havido violação do disposto no art. 100º do CPA.

Não assiste razão ao Recorrente.

Vejamos porquê:

O art. 21º do DL. nº 187/2007, de 10/5 prevê o seguinte:

“1- A flexibilidade da idade da pensão de velhice, prevista na alínea a) do artigo anterior, consiste no direito de requerer a pensão em idade inferior, ou superior, a 65 anos.

2- Tem direito à antecipação da idade de pensão de velhice, no âmbito do número anterior, o beneficiário que, tendo cumprido o prazo de garantia, tenha, pelo menos, 55 anos de idade e que, à data em que perfaça esta idade, tenha completado 30 anos civis de registo de remunerações relevantes para cálculo da pensão.”

No caso dos autos a A. tinha 61 anos de idade e mais de 30 anos civis com registo de remunerações relevantes para o cálculo da pensão. Sendo que, na data em que perfez os 55 anos de idade tinha 29 anos civis com registo de remunerações relevantes para o efeito.

Tal como bem refere o EMMP, uma leitura exclusivamente assente e circunscrita ao elemento literal da norma conduz ao resultado pretendido pelo Recorrente e impõe que se considere que a flexibilidade da pensão de velhice está condicionada ao preenchimento dos seguintes requisitos:

- período de garantia;

- idade mínima de 55 anos

- 30 anos civis de registo de retribuições relevantes para o cálculo da pensão ao perfazer a referida idade de 55 anos.

A questão está em saber se, em casos como a da A., não é possível a aplicação do regime de flexibilidade da pensão de velhice e sendo, qual a interpretação correcta da lei.

Para o efeito deveremos ter em consideração, no quadro do sistema jurídico, se a leitura literal e restritiva se revela compatível com algum princípio ou se conjuga com qualquer outra norma que, em nome da harmonia do sistema, imponha essa interpretação que é defendida pelo Recorrente.

Entendemos que a resposta terá de ser negativa.

O princípio enunciado pelo Recorrente de uma atendibilidade especial “às longas carreiras contributivas” não exclui a interpretação mais ampla do preceito.

Efectivamente, não só não se vislumbra norma que ligada ao art. 21º, nº 2 lhe dê um sentido e uma finalidade como a pretendida pelo recorrente, como no plano dos princípios aquele que vem enunciado pelo recorrente reforça a ideia de que a sentença interpretou bem a norma.

É que não se percebe sentido útil à disposição que obrigue, para que seja possível a flexibilidade da pensão de velhice, que aos 55 anos o beneficiário deva ter 30 anos civis de registos contributivos relevantes e, com isso se excluam, casos, como o dos autos que aos 55 anos não tinha a autora os referidos 30 anos de contribuições, mas que, no momento do pedido, já ultrapassa os 55 anos e tem 30 ou mais anos de contribuições.

De facto, o que se visa é um tratamento diferenciado para as longas carreiras contributivas, e as situações podem ser tratadas, todas elas, no contexto harmonioso desse princípio.

A finalidade da lei é possibilitar a reforma aos beneficiários antes da idade normal de 65 anos.

Ora, assim sendo, um pedido de reforma antes dos 65 anos representa sempre uma antecipação, sendo que, por isso mesmo, não se vê que a exigência de que aos 55 anos o beneficiário tenha que ter 30 anos de contribuições tenha sentido útil do ponto de vista do que são as finalidades da lei (como reconhece o Recorrente).

Aliás, a estabelecer-se como correcta a interpretação defendida pelo Recorrente tal determinaria situações discriminatórias que a lei e as suas finalidades não justificam.

Assim, tal como se entendeu na sentença recorrida, a norma do art. 21º, nº 2 deve ser lida num contexto de harmonia não geradora de desigualdades injustificadas.

Ou seja, a idade mínima para se pretender a aplicação do mecanismo da “flexibilidade da pensão de velhice” são os 55 anos e, neste contexto, quando a norma refere “pelo menos 55 anos”, deve entender-se “'pelo menos 55 anos e 30 anos civis de remunerações relevantes para o cálculo da pensão”.

A não se entender desta forma, a norma perde sentido útil e é gravemente contraditória com os fins que o diploma visa prosseguir (atender às carreiras contributivas longas).

Como se diz na sentença recorrida:

“São duas condições que têm de se verificar à data de atribuição da pensão e não à data em que cada um dos eventuais beneficiários perfaz os 55 anos de idade, independentemente da idade em que pede a atribuição da pensão antecipada. A interpretar-se a lei como o faz o despacho impugnado, está-se a introduzir uma discriminação entre os beneficiários da pensão de velhice que não encontra qualquer sustentação na ratio da lei. O elemento literal é apenas um dos elementos que contribuem para captar o pensamento legislativo, devendo atender-se também à unidade do sistema jurídico, às condições em que a lei foi elaborada e em que é aplicada - art.º 9.º, n.º 1 do CC. Como resulta do preâmbulo do DL n.º 187/2007, de 10 de Maio, pretendeu o legislador estabelecer, com o regime ali aprovado, regras para fazer face aos riscos de envelhecimento demográfico e assegurar a sustentabilidade financeira da Segurança Social. Ora, se para atingir tais objectivos, o legislador permite que aqueles que, aos 55 anos de idade e que tenham 30 anos de registo de carreira contributiva, possam auferir de uma pensão de velhice antecipada, não se vê qualquer razão para impedir que tal pensão seja atribuída aos que, ainda não tendo atingido a idade normal de atribuição da pensão, que é de 65 anos, também têm, pelo menos, uma carreira contributiva de 30 anos e têm mais de 55 anos de idade. Defender interpretação diversa é introduzir no sistema jurídico uma diferenciação que, por não encontrar sustentação no espírito da lei, importa não só a violação do art.º 21.º do regime jurídico aprovado pelo DL n.º 187/2007, de 10 de Maio, mas também o princípio da igualdade dos administrados perante os benefícios de apoio social que cabe ao R. assegurar. E a violação do princípio da igualdade parece-nos patente em situações como a da A. que, quando pediu que lhe fosse atribuída a pensão de velhice antecipada (11/06/2007), tinha 61 anos de idade e, ao que diz, 35 anos civis de registos de remunerações e viu-lhe ser negada a atribuição de pensão que, na interpretação que o R. faz da lei, lhe poderia ser atribuída se tivesse uma carreira contributiva inferior (bastariam 30 anos), mas aos 55 anos de idade. Face às preocupações de introdução de mecanismos de sustentabilidade financeira da Segurança Social, tal interpretação não encontra qualquer fundamento, pelo que entendemos que o acto impugnado sofre de vício de violação de lei por errada interpretação do art.º 21.º do regime jurídico aprovado pelo DL n.º 187/2007, de 10 de Maio e ainda por violação do princípio da igualdade, positivado no artº 13.º da CRP e no art.º 5.º do CPA. Tal violação é causa de anulação do acto (art.º 135.º do CP A) e não de declaração da sua nulidade, pois não está em causa a afectação do conteúdo essencial do direito a receber a pensão de velhice.”

No que se refere à preterição da audiência prévia, prevista nos arts. 100º e seguintes do CPA, resulta claro, que se verificou a preterição dessa formalidade essencial.

Efectivamente, nunca a A. foi notificada do projecto de decisão, mas tão só da própria decisão, como, aliás, o recorrente reconhece.

Ora, uma coisa é o direito de audiência a exercer no processo administrativo, finda a instrução daquele, e antes de proferida a decisão final. E, outra, é o exercício do direito de impugnação daquela decisão final (em recurso hierárquico), sendo este o exercido pela aqui Recorrida, não tendo podido exercer o direito previsto no art. 100º do CPA, já que, para tal, nunca foi notificada.

Improcedem, consequentemente, todas as conclusões do Recorrente, sendo de manter a sentença recorrida que não padece do erro de julgamento que lhe vem imputado.

Pelo exposto, acordam em:

a) – negar provimento ao recurso, confirmando integralmente a sentença recorrida;

b) – condenar o Recorrente nas custas.

Lisboa, 23 de Março de 2011

Teresa de Sousa

Paulo Carvalho

Carlos Araújo