Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:
A..., por si e na qualidade de única e universal herdeira de B... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho conjunto do MINISTRO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS e do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TESOURO E DAS FINANÇAS assinado, respectivamente, em 10-5-01 e 28-5-01 que lhe atribuiu as indemnizações globais de 28.522.242$00 e 45.477.741$00, por si e de 23.541.390$00 e 41.254.574$00, atribuídas à B..., decorrentes da aplicação das leis da Reforma Agrária, imputando ao acto vícios de violação de lei, sendo matéria do recurso, o valor indemnizatório atribuído a uma parcela expropriada e também a diferença entre o valor da indemnização atribuída e a sua actualização para o valor real e corrente dos produtos florestais.
Respondeu apenas o MADRP, suscitando a questão prévia da ilegitimidade activa da ora recorrente, por haver aceitado e recebido a indemnização, pedindo, ainda de improvimento do recurso.
Relegado para final, o conhecimento da referida questão prévia, foram produzidas as alegações, formulando a recorrente as seguintes conclusões:
1 - A área de 4,3250 ha do prédio ..., foi expropriada para fins de utilidade pública a favor da Autarquia de Avis.
2 - Pelo despacho recorrido, essa área foi paga ao preço de 4$37 o m2 e 43.700$00 o ha, por rendimentos líquidos de 75/76, tendo como fundamento o disposto no art. 1º n.º 1 a) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
3 - O valor indemnizatório atribuído não contempla o valor real e corrente, é ridículo e irrisório comparado com o actual valor da terra, que na zona da situação dos prédios vem sendo paga, em processos de expropriação, a 990.000$00 o ha.
4 - À expropriação em causa é aplicável o princípio consignado no art. 62º do C.R.P.
5 - O despacho recorrido ao efectuar o pagamento da indemnização referente à área expropriada por valores de 75/76 prevista. na Portaria 197-A/95 violou o disposto no art. 7 n.º 1 a) e art., 10 n.º 2 do decreto-lei 199/88 de 31/05 e ao aplicar o disposto o art. 1 n.º 1 da Portaria 197-A/95, que é materialmente, inconstitucional, violou os arts. 2, 13, 22 e 62 n.º 2 da Constituição da República.
6 - O despacho recorrido, ao não aceitar o princípio da actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/80, para a indemnização pela perda do património, e ao aplicar o art. 1 n.º 1 da Portaria 197-A/95 de 17/03, ferido de inconstitucionalidade material, violou os princípios constitucionais previstos nos arts. 2, 13 e 22 da Constituição da República, uma vez que colocou o recorrente numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária que recebem a indemnização dos seus bens expropriados por valores actualizados.
7 - A indemnização da cortiça é devida pela privação temporária do uso e fruição do património indevidamente expropriado e ocupado, e posteriormente devolvido.
8 - Esta indemnização é calculada em função dos rendimentos médios actualizados de 1995, art. 2 n.º 1 da Portaria 197-A/95.
9 - Esta indemnização corresponde ao principio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado em momento tão próximo quanto possível da data em que a indemnização vier a ser fixada e paga.
10 - Neste processo, e em concreto, está em causa a indemnização pelo valor de valor de uma cortiça extraída e comercializada em 76, 83, 84 e 85.
11 - A cortiça extraída em 76 e 83 no prédio da recorrente constitui um fruto pendente, à data da ocupação do prédio em 05/12/75, art. 212 do C.C. e art. 9 n.º 3 e 5 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01.
12- Os frutos pendentes são indemnizados pelos valores de 94/95, nos termos do art. 3 c) da Portaria 197-A/95.
- 13.A cortiça extraída em 84 e 85 paga à recorrente por valores históricos do ano da sua extracção, deve, igualmente ser indemnizada por valores de 94/95, como acontece com os demais bens indemnizáveis no âmbito da reforma agrária, art. 2, n.º1 e art. 3º a), b) e c) das Portaria 197-A/95 de 17-3.
- 14.Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deverá ser colocado na mesma situação, caso não se tivesse verificado a ocupação e nacionalização dos prédios. Recs. 44.044 e 44.146 (Pleno).
- 15.Esta indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo ser reconstruída a situação que existiria se não tivesse ocorrido a expropriação e ocupação do prédio - art. 562º do CCivil e rec. 44.146.
- 16.A indemnização em causa corresponde ao princípio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado, em momento mais próximo possível da data em que a indemnização vem a ser fixada e paga.
- 17.Não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do bem viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atraso da fixação e pagamento da indemnização.
- 18.Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender à actualização do rendimento do prédio, quando são decorridos mais de 26 anos do início da privação desse rendimento.
- 19.Não existe proximidade temporal entre a privação do rendimento e o pagamento da sua indemnização, tendo decorrido mais de 26 anos da data da sua extracção e comercialização por parte do Estado.
- 20.As indemnizações da Reforma Agrária “ serão fixadas com base no valor real e correntes desses bens e direitos ... de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos”, art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.
- 21.A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.
- 22.Todos os bens e direitos objecto de indemnização da Reforma Agrária, foram actualizados para preços correntes ou valores de 94/95, art. 11 n.º 5 e 6 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, art. 2 n.º 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
23 - A cortiça extraída em 76 e 83, tendo a natureza de fruto pendente, teria assim de ser indemnizada por valores de 94/95, art. 3 c) da Portaria 194-A/95.
24 - A cortiça extraída em 84 e 85 é igualmente indemnizável por valores de 94/95 em analogia com o que se passa relativamente aos demais bens indemnizáveis, art. 2 n.º 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
25 - A Lei 80/77 de 26/10 e o Decreto-Lei 213/79 de 14/07 só são aplicáveis as indemnizações pela perda de património.
26 - Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77 apenas são aplicáveis às indemnizações pela perda de património, art. 1 n.º 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03 e não à indemnização pela privação temporária do uso e fruição que é o caso dos presentes autos.
27 - Mesmo que fosse aplicável à indemnização pela privação do uso e fruição o disposto no art. 24 da Lei 80/77, o acréscimo decorrente dessa aplicação ao valor da cortiça reportada aos anos de extracção e comercialização, nunca atingiria o valor real e corrente por forma a alcançar a justa indemnização, como é imposto pelo art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/88.
28 - Os juros a que se reporta o art. 24 da Lei 80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda. Rec. 44.146.
29 – Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95. Rec. 46.298.
30 - E a própria entidade recorrida que expressamente o reconhece, na declaração junta aos autos, e que a Lei 80/77 não se aplica à indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados.
31 - As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação, acolhidas no direito constitucional, art. 8 e no direito interno, preâmbulo do Decreto-Lei 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento.
32 - O art. 62 n.º 2 da Constituição da República é aplicável às indemnizações da Reforma Agrária pela privação temporária do uso e fruição do património come entendeu o Acórdão do Pleno da Secção do STA de 17/05/2000, Recurso 44.144. e Rec. 46.298 (Secção).
33 - A redacção do art. 62 resultante da 4ª revisão constitucional ao eliminar a expressão “fora dos casos previstos na Constituição”, determina a aplicação desta disposição constitucional às indemnização pela expropriação no âmbito da Reforma Agrária.
34 - E no entanto irrelevante e constitui uma falsa questão, fazer depender a actualização da cortiça ou de qualquer outro bem indemnizável, para o seu valor real e corrente, de não aplicação do art. 62 n.º 2 da Constituição da República ou da aplicação do art. 94 do mesmo diploma fundamental.
35 - Valor real e corrente, só existe um, ou seja, o valor do bem a indemnizar actualizado para data do pagamento ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegrar no património do expropriado o quantum de que foi desapossado, art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/88.
36 - Pela Constituição da República, os critérios de avaliação e direitos a indemnizar têm de respeitar os princípios de Justiça, Igualdade e Proporcionalidade.
37 - Todos estes princípios se encontram ausentes no acto recorrido quando negou a actualização da cortiça extraída entre 19?6 e 1989 para valores de 94/95.
38 - O critério de cálculo da indemnização defendido pelo acto recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, é incompatível com o princípio da justa indemnização consignada no art. 62 n.º 2 da CRP e contraria o disposto no art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
39- O acto recorrido por errada interpretação dos dispositivos normativos da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária, afronta o principio da igualdade do art. 13 n.º 1 da Constituição.
40- A recorrente, no que se refere à não actualização da cortiça foram tratadas de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados e os valores da cortiça logo após as devoluções dos prédios ou entrega da reserva.
41 - Uma coisa é receber o valor da cortiça em 76, 77, 78, 79, 82, 84, 86, 87 e 89, e outra bem diferente é receber esse valor em 2002, decorridos mais de 25 anos da data do inicio da privação do rendimento e 16 anos após a última extracção.
42 - O acto recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, por erro de interpretação violou o disposto no art. 1 n.º 1 e n.º 2 e art. 7 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, o art. 5 n.º 2 d) e art. 14 n.º 1 do mesmo diploma na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 n.º 1 e art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, o art. 133 n.º 2 d) do CPA e os arts, 10, 212º e 551º do Código Civil e art. 9 n.º 3 e 5 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01.
43 - A interpretação que o acto recorrido fez do art. 24º da Lei 80/77 de 26/10, como fundamentação para a não actualização da cortiça, ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional uma vez que viola o disposto nos arts. 62 n.º 2 e 13º n.º 1 da Constituição da República por colocar a recorrente em situação de manifesta desigualdade relativa aos demais titulares de indemnização da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados, nomeadamente a cortiça após a devolução dos prédios expropriados e ocupados.
44- O acto recorrido ao não aceitar o principio de actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/88, no art. 2 n.º 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no art. 62 n.º 2 e ainda o art. 13 n.º 1 da Constituição da República, uma vez que coloca a recorrente numa situação de festa desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados.
Por sua vez, o MADRP reitera a sua anterior posição, concluindo pelo improvimento do recurso.
Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do provimento parcial do recurso.
O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão:
Com interesse para a decisão, apura-se a seguinte matéria de facto:
A ora recorrente é a única e universal herdeira de sua mãe B....
A recorrente é proprietária do prédio rústico denominado ..., sito na freguesia de ..., concelho de Avis, inscrito na respectiva matriz sob o art. 1, Secção A-A1 e que lhe fora expropriado, no âmbito de aplicação das leis da Reforma Agrária, pela Portaria 560/75 de 17-9.
Tal prédio foi, em 22-5-89, devolvido à recorrente na totalidade, a título de reserva.
Durante o período de ocupação, desse prédio foi desanexada a área de 4,3250 ha que, pela Portaria 1/MAFA/84 de 18-4-84, cujo domínio foi transmitido em favor da Câmara Municipal de Avis para urbanização e expansão da povoação de ... .
Pela perda da referida área foi atribuída à ora recorrente a indemnização global de 114.699$00, a que corresponde o preço por m2 de 2$56.
A recorrente é ainda, proprietária dos prédios rústicos denominados ..., ..., ... e ... ou ... sitos no concelho de Avis e que estiveram ocupados entre 29-7-75 e 22-5-89.
Durante esse período e nas campanhas de 1976, 1983, 1984 e 1985 foram desse prédios extraídas as quantidades de cortiça mencionada no documento de fls. 37.
O valor indemnizatório para tais quantidades de cortiça foi calculado segundo o critério p. no art. 5º, n.2 do DL 35/95 de 14-1, correspondendo ao rendimento líquido para produtos florestais apurado pelo Instituto Florestal, nos termos do DL 312/85 de 31-6, em função dos preços de comercialização nos respectivos anos de extracção.
Na análise dos fundamentos do recurso, haverá de apreciar-se, em primeiro lugar, a questão prévia da ilegitimidade activa da ora recorrente, nos termos do art. 47º do RSTA, suscitada pela autoridade recorrida.
Tal questão vem colocada em termos de a ora recorrente, que antes da prolação do acto manifestou o seu acordo quanto ao que veio a ser o seu teor, recebendo, depois, as quantias indemnizatórias que lhe foram atribuídas.
Ora, em primeiro lugar haverá de dizer-se que, em termos do regime normativo estabelecido no art. 47º do RSTA, irreleva a aceitação anterior à prática do acto , pois só a aceitação expressa, após a prática do acto administrativo pode determinar a ilegitimidade activa no recurso contencioso.
Por outro lado, a aceitação dos momentos favoráveis de um acto administrativo, não prejudica, sem mais, a impugnação da parte desfavorável do acto.
Neste quadro, a jurisprudência do STA (Cf., v.g. acs. STA de 16-1-97 - rec. 37.735; do Pleno de 14-10-99 - rec. 35.910; de 24-2-99 - rec. 39.727; de 11-11-99 - rec. 45.242; de 28-6-00 - rec. 38.349) tem interpretado a referida norma no sentido de que a aceitação tácita do acto é, apenas a que deriva da prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer, devendo tal comportamento ter um significado unívoco, sem deixar quaisquer dúvidas do seu significado de acatamento integral do acto, de acatamento das determinações nele contidas.
Assim a aceitação tácita só deve ser considerada para o efeito em análise quando a conduta do recorrente seja de aceitação pura e sem reserva, de forma a que o exercício do direito ao recurso contencioso possa configurar-se, de alguma maneira, como um “ venire contra factum proprium” ou atente contra os princípios da boa fé, que, como é sabido, vinculam todos os sujeitos e os intervenientes no procedimento administrativo.
Na situação em exame, a conjugação do comportamento anterior da ora recorrente, com o posterior, sugerem, de alguma forma, uma situação limite ou de fronteira, pelo que e na dúvida, atenta até a restrição do objecto do recurso, teremos que interpretar a vontade da recorrente no sentido da não aceitação integral do acto ora impugnado, sendo certo que lhe não era exigível a recusa dos aspecto favoráveis e, de certa forma, negociados, do acto, para poder impugnar os a seus aspecto desfavoráveis.
Improcede, assim, a questão prévia analisada.
Quanto ao objecto do recurso, duas são as questões suscitadas pela recorrente: A primeira questão respeita ao valor e critério indemnizatório relativo à privação da área destacada de 4,3250ha cedida à câmara de Avis para urbanização e expansão da povoação de ... .
Se esta cedência pode ter o fundamento jurídico no disposto na previsão do art. 40º da Lei 77/77 de 29-9, pois a cedência foi feita a uma entidade pública para fins de utilidade pública, já o critério de indemnização seguido nos oferece sérias reservas.
Não está em causa a diferença de regimes indemnizatórios decorrentes das leis da reforma agrária e de expropriação por utilidade pública, com assentos diferentes na lei fundamental, pois no primeiro caso o critério indemnizatório tem correcto fundamento no disposto no art. 94º da CRP, não se impondo a reconstituição integral mas e tão só a atribuição de uma compensação que cumpra as exigência mínimas de justiça e não conduza ao estabelecimento de montantes irrisórios (Cf. , v. g., ac. STA de 17-1-02 - rec. 47.033, aliás citado na contraminuta.), já, nas expropriações por utilidade pública, o reporte constitucional dirige-se ao art. 62º da CRP, tendo as indemnizações fixadas o escopo de reparação integral da perda patrimonial sofrida e adequada à lesão infringida ao expropriado (Cf. ac. STJ de fixação de jurisprudência, n.º 11/99 de 12-1-99, publicado na 1ª série do DR de 13-2), devendo corresponder ao valor comum dos bens expropriados, pelo seu valor real e corrente (Cf, inter allia, o ac. TC 52/90 de 7-3-90, publicado na 1ª série do DR de 30-3.).
Segundo a jurisprudência e doutrina na matéria, o direito à justa indemnização decorrente da expropriação por utilidade pública traduz-se em direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, com a directiva do respeito dos princípios materiais da CRP, designadamente da igualdade e da proporcionalidade decorrentes, respectivamente dos seus arts. 13º e 266º/2.
Ora, na situação em exame, como e muito bem realça o EMMP no seu parecer, o desataque da parcela de terreno em questão, se lícita, serviu para outros fins públicos que não os directamente decorrentes da execução de uma política agrária, constantes do art. 50º da Lei 77/77 de 29-9:
O destaque não se destinou à constituição de uma nova unidade de exploração agrária para entrega a pequenos agricultores, a cooperativas ou a outras unidades colectivas de trabalhadores; não se destinou à gerência pelo próprio Estado ou outra pessoa pública para fins de investigação agrária, de extensão rural e de formação profissional agrária, pelo que não teve, como finalidade o prosseguimento de política da reforma agrária.
A finalidade de expansão urbanística, sendo dúvida de utilidade pública e a cargo de um município, é de natureza bem diferente, pelo que a indemnização a prestar deverá ser calculada, não em função das normas reguladoras da fixação de indemnização no âmbito da reforma agrária, designadamente, a normas dos art. 13º e ss. da Lei 80/77 de 26-10, do art. 7º da Lei 199/88 de 31-5, ou da Portaria 197-A/95 de 17-3.
Tal indemnização, porque relativa a expropriação por utilidade pública diversa da especificamente regulada por aquelas normas, haveria de seguir o regime geral, sendo a indemnização fixada, com respeito pelos preceitos e princípios constitucionais decorrentes quer do art. 62º, quer dos arts. 13º e 266º/2 da CRP, ser fixada de acordo com os arts. 27º e 28º do CExp./76, aprovado pelo DL 845/6 de 11-12, vigente ao tempo da cedência do terreno à CM de Avis.
Daqui decorre que o acto recorrido, a na parte ora apreciada, está ferido de vício de violação de lei, como invocado pela recorrente e como referido no douto parecer do EMMP.
Passando, agora à análise da segunda questão suscitada, respeitante ao regime de fixação e ao critério de actualização do valor de indemnização relativa aos produtos florestais.
Refere a recorrente que tal indemnização foi calculada pelo critério p. no art. 5º/2 do DL 35/95 de 14-1, correspondente ao rendimento líquido florestal dos prédios, apurado pelo Instituto Florestal, nos termos do DL 312/85 de 31-6, pelos preços de comercialização dos respectivos anos de extracção e não, como entende ser correcto, pelo seu valor real e corrente à data do pagamento da indemnização, como entende decorrer do art. 7º do DL 199/88.
Com isso terão sido violados os arts. 13º e 62º da CRP.
Por outro lado, não se prevendo na Portaria 197-A/95 de 17-3 um regime específico de actualização das indemnizações relativa aos produtos florestais, existe, na matéria uma lacuna de previsão a preencher pela aplicação subsidiária dos arts. 22º e 23º do CExp/91, art. 551º do CCivil, art. 1º, n.º2 do DL 199/88 de 31-5, ou em alternativa, proceder-se à actualização para os valores de 94/95.
Sobre estas questões, já este STA se pronunciou, de forma uniforme, com plena aplicação na situação presente, designadamente no acórdão do Pleno de 5-6-00 - rec. 44.146 e no ac. da 1ª Subsecção de 28-6-01 - rec. 46.416, transcrevendo-se do último citado aresto a fundamentação jurídica pertinente, que nos merece total adesão:
“...A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, proclamou, logo no seu artigo l.º, que do direito à propriedade privada, reconhecido pela Constituição, decorria que, fora dos casos expressamente nela previstos, toda a nacionalização ou expropriação apenas poderia ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização (n.º 1), e que as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferiam aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectuada nos termos e condições dessa lei (n. 2).
O mesmo diploma previa a atribuição das indemnizações em duas fases, uma provisória, outra definitiva (artigo 2.º), mas a determinação da indemnização relativamente aos prédios rústicos (artigo 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), ficou dependente da aprovação de legislação complementar, que devia ter sido editada dentro de 60 dias (art.º 37º), mas que nunca viu a luz do dia.
Desta omissão legislativa resultou uma solução de flagrante injustiça para os particulares afectados pelas expropriações e nacionalizações no âmbito da reforma agrária, pois, como se reconhece no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, «decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo, por determinar, os valores devidos como indemnização definitiva» a esses particulares, «pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação». Essa situação de injustiça aumentava de gravidade se se procedesse à comparação com o procedimento adoptado relativamente a ex-titulares de participações sociais em sociedades, para os quais a própria Lei n.º 80/77 definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, e se se reconhecesse a realidade de que as próprias indemnizações provisórias no âmbito da reforma agrária, entretanto processadas, se haverem baseado em valores cadastrais muito desactualizados, e não no valor real dos prédios à data da nacionalização, impedindo que, nesse domínio, « prejuízos emergentes do atraso da fixação de valores definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento e indemnizações provisórias próximas de valores equitativos», prosseguindo o aludido preâmbulo: «No domínio da reforma agrária, ao contrário do que sucedeu com a nacionalização de empresas, o prejuízo resultante do atraso da fixação de valores definitivos não foi, pois, sequer atenuado pelo recebimento de indemnizações provisórias de valor próximo de um valor justo».
Foi para colmatar esta «grave lacuna do nosso sistema jurídico» que foi publicado o referido Decreto - Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, tendo-se Governo proposto «ao definir os critérios de avaliação os bens e direitos nacionalizados ou expropriados», «assegurar a observância do princípio fundamental do nosso sistema jurídico de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação». Para a hipótese e posterior devolução do prédio ou de parte do prédio por força do exercício do direito de reserva, e uma vez que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva», também se entendeu que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização» deveriam ser «objecto de reparação», atendendo sempre ao «rendimento previsível e presumível». É neste contexto que surge o reconhecimento do «direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens», prevendo-se, «no caso de prédio arrendado», que cabia «ao titular de direito real que dispunha do uso e fruição do prédio uma indemnização por não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento» (artigo 14º, n.º 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 199/88, na sua redacção originária).
O Decreto-Lei n.º 199/88 sofreu uma primeira alteração pelo Decreto-Lei n.º 199/91, de 29 de Maio, que, além do mais, veio tornar extensivas aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, as disposições daquele diploma, com as necessárias adaptações (seu novo artigo 15.º).
Foi, porém, o Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, editado numa época em que como se reconhece no respectivo preâmbulo, «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares» e em que, portanto, as indemnizações a atribuir visavam «fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 197 )», que veio definitivamente consagrar o critério a seguir na determinação da indemnização devida em situações como a que originou o presente recurso.
Na verdade, este diploma deu ao artigo 14º do Decreto-Lei n.º 199/88 a seguinte redacção:
«1 - Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens, em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.
2 - O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.
3 - A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5º...».
O mesmo diploma legal veio a atribuir a seguinte redacção a este art.º 5º:
“1 - A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na al. c) do n.º 1 do artigo 3º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.
2 - O valor do rendimento liquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:
d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto - Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e Decreto - Lei n.º 74/89, de 03 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal...”.
No novo artigo 16º, aditado ao DL n.º 199/88, previa-se que “as fórmula. técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura”.
Essa portaria viria a ser a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, que relativamente às questões dos presentes autos, se limita a afirmar, no seu n.º 2º:
“ O valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.º 4, 5 e 6, multiplicados pelos números de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no art.º 30º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão...” (ibidem, n.º 1).
E, mais à frente, acrescenta o referido acórdão que temos vindo a seguir:
“... A segunda questão a enfrentar, desenvolvida na alegação do recorrente, respeita à susceptibilidade de aplicação subsidiária do factor de actualização previsto no artigo 22.º do Código das Expropriações de 1991.
Quanto a este ponto, existe unanimidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo - manifestada através dos acórdãos das Subsecções e do Pleno atrás citados - em sentido desfavorável ao sustentado pelo recorrente, fundando-se tal jurisprudência na constatação de que a Lei n.º 80/77, nos artigos 13.º e seguintes, fixa um regime específico e exaustivo e, portanto, inexistir incompletude de regulamentação - lacuna - a carecer de integração pela norma do artigo 22.º do Código das Expropriações.
Como se explanou no citado acórdão deste Pleno:
«Na verdade, resulta do artigo 13.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que a lei fixou, no domínio da fixação de indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, critérios próprios, estabelecendo também as formas de pagamento (artigo 18.º e seguintes), bem como os prazos da amortização dos títulos da divida pública representativos do capital correspondente ao valor indemnizatório (artigo 19.º e seguintes).
Significa isto que semelhante regime, por exaustivo e específico no domínio em causa, afasta a possibilidade de aplicação, a título subsidiário, da disciplina do Código das Expropriações (de 1991), nomeadamente a do seu artigo 22.º, como pretendem as ora recorridas».
O recorrente insiste, porém, na arguição da inconstitucionalidade deste entendimento, por violação da garantia do direito de propriedade privada, questão que foi desenvolvidamente tratada nos citados acórdãos das Subsecções de 17 de Novembro de 1998, processo n.º 43 044, de 8 de Julho de 1999, processo n.º 44 144, e de 25 de Novembro de 1999, processo n.º 44 145, em termos que merecem concordância, o que justifica que se reproduza a argumentação desenvolvida, a este propósito no último acórdão citado:
«5. Importa agora enfrentar a segunda questão. Deve o montante da indemnização assim calculado ser, ainda, actualizado para correcção da depreciação do valor da moeda até à data do despacho determinativo do montante da indemnização?
Tal como na obrigação de indemnizar em geral, na indemnização por expropriação o que está em causa é a reintegração de um património, o que constitui uma divida de valor e não uma dívida pecuniária simples. Por isso, a indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo tomar-se em conta a depreciação monetária, por forma a atribuir ao expropriado o quantum material de que foi desapossado.
Nesta linha, a indemnização deve ser referida a um momento tão próximo quanto possível daquele em que o expropriado a vai efectivamente receber. Como diz JOSÉ OSVALDO GOMES, Expropriações por Utilidade Pública, pág. 264, mesmo no domínio do Código das Expropriações de 1976, "o montante indemnizatório, para ser justo, tinha de ser actualizado à data da decisão final do processo, sob pena de nunca se restabelecer o equilíbrio perdido com a lesão provocada pelo acto ablativo"».
O Código das Expropriações aprovado pelo Decreto - Lei n.º 439/91, de 9 de Novembro (Código das Expropriações de 1991), resolve estas questões estabelecendo que a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito de receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização (artigo 22º, n.º 1) e que o montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo actualizada à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor; com exclusão da habitação (artigo 23.º, n.º 1).
São, portanto, questões diferentes a de saber se as rendas que constituem factor de cálculo da indemnização devem ser consideradas pelo valor contratualmente possível e a de saber se o resultado deve ser actualizado por forma a que, no momento da sua fixação, a indemnização recebida tenha um valor aquisitivo igual ao do rendimento de que o proprietário/locador foi privado. Uma coisa é determinar o «valor real e corrente» dos bens ou direitos expropriados e outra o «valor actual» que lhe corresponde.
Será aquela norma aplicável no domínio da legislação da reforma agrária, mais concretamente, da indemnização do proprietário de prédio arrendado?
O artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-lei n.º 199/88 manda preencher «as lacunas de interpretação e aplicação» das normas deste diploma mediante recurso ao Código das Expropriações ou, subsidiariamente, à lei geral e aos princípios gerais de direito.
Sustenta a recorrente que existe uma lacuna a preencher de acordo com a regra de actualização prevista no artigo 23.º do Código das Expropriações de 1991. Defende a Administração que não existe qualquer lacuna, tendo o legislador optado por não actualizar o montante da indemnização devida ao proprietário pela privação das rendas A actualização querida pelo legislador neste domínio é a que resulta do sistema de capitalização de juros previsto no artigo 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro. A pretensão da recorrente conduziria a uma duplicação dos mecanismos de correcção do valor indemnizatório, pois que tais juros são manifestamente compensatórios e visam corrigir a degradação do valor pelo decurso do tempo.
Esta questão foi já colocada nos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Novembro de 1998, recurso n.º 43 044, e de 8 de Julho de 1999, recurso n.º 44 114, no sentido defendido pela autoridade recorrida. Tendo nesses processos a questão sido suscitada e debatida em termos rigorosamente coincidentes com os do presente processo, como o confronto das respectivas conclusões das alegações permite verificar, não nos sendo oferecida qualquer novidade argumentativa ou de perspectiva, nada vemos que justifique o abandono da doutrina desses arestos.
Disse-se o seguinte neste último acórdão (o primeiro acórdão tem redacção praticamente idêntica) :
«Não obstante o que foi referido (a expressão reporta-se ao princípio da indemnização e à aplicação supletiva do Código das Expropriações), de acordo com o artigo 13.º da Lei n.º 80/77 e artigos seguintes, resulta que uma vez determinado o valor da indemnização a atribuir, o pagamento da indemnização anteriormente fixada será efectuado de acordo com os critérios aí estabelecidos, com prazos de amortização e juros aí igualmente fixados. O que significa que, ai sim, o Estado, no âmbito do artigo 82. da Constituição da República Portuguesa, fixou um regime de pagamento dos valores de forma discricionária, de acordo com o que o texto constitucional lhe permitia e sem violação do principio (por inaplicável) constante do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
Consequentemente, não é a circunstância de o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 mandar aplicar na interpretação e aplicação daquele Decreto-Lei e nas suas lacunas o Código das Expropriações que afasta a aplicação da Lei Base, onde, de forma especial, está estabelecida a forma e os critérios a que deve obedecer o pagamento da indemnização, depois de esta última ser fixada de acordo com os princípios da justa indemnização ou da justa compensação.
Em resumo pode pois dizer-se que, apurado o valor da indemnização, tendo em conta as rendas actualizadas desde a ocupação até à restituição dos imóveis em causa, de acordo com os princípios aplicáveis e constantes das leis especiais sobre as indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, haverá, depois, que atender, quanto ao pagamento de tais indemnizações, aos critérios fixados pela própria Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e Decreto-Lei n.º 213/79, de 14 de Julho, e não aos critérios fixados no Código das Expropriações.»
Vale por dizer que o valor encontrado será capitalizado até à emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos os juros vencidos pelos títulos da dívida publica a partir dessa data, nos termos estabelecidos pela Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 213/79, de 14 de Julho. Mais concretamente, a actualização dos valores é a que resulta do mecanismo estabelecido pelo artigo 24.º da Lei n.º 80/77, aplicável nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e do artigo 32.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro.
É certo que o próprio legislador teve presente a inadequação do regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante calculado, ou seja para satisfazer o interesse subjacente ao princípio da contemporaneidade da indemnização por expropriação. Como se reconheceu no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88.
«Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois estão decorridos treze anos (à data do diploma) e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual. Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior e, sendo caso disso, proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos títulos de indemnização deva acarretar».
Mas isto mesmo mostra que não se trata de lacuna ou de uma incompletude da regulação especial das indemnizações no âmbito da reforma agrária que importe preencher com recurso à analogia ou à aplicação subsidiária do Código das Expropriações. É uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo artigo 97, da Constituição (na actual redacção corresponde-lhe o artigo 94.º), que subtrai a indemnização no âmbito da reforma agrária ao artigo 62.º, n.º 2, permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. O legislador ordinário goza de discricionaridade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que se cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/88, Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988). E, como se decidiu no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30 de Janeiro de 1990 (Acórdãos Doutrinais, n.º 351, pág. 329), a propósito das indemnizações por nacionalização, não pode afirmar-se que o desfasamento das taxas de juros dos títulos de indemnização relativamente ao mercado financeiro conduza a caracterizar as indemnizações pagas por essa forma como irrisórias ou manifestamente desproporcionadas."
Conclui-se, pois, quanto a esta segunda questão, pela inaplicabilidade ao caso do regime dos artigos 22.º e 23.º do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional mas antes o artigo 97.º, n.º 1 (hoje, 94.º, n.º 1), da mesma Lei Fundamental...”.
Face à jurisprudência que temos vindo a seguir de perto, perfeitamente aplicável ao caso das ora recorrentes, e de que não há razão substancial para divergir, e tendo em conta o preceituado nos art.º 13º e o regime fixado para os pagamentos das indemnizações nos art.º 19º e 24º da Lei n.º 80/77, art.º 5º, n.º 1 e n.º 2, al. d) e 14º do DL n.º 199/88, na redacção do DL n.º 38/95, DL n.º 312/85, de 31.07, DL n.º 74/89, de 03.03, e 3º, n.º 1 da Portaria n.º 197-A/95, não há aqui incompletude do regime aplicável nem lacuna da lei a ser integrada pelo recurso à analogia dos arts. 22º e 23º do CE de 1991, mas, antes, um regime diverso que foi querido pelo próprio legislador, pelo que se não verificam os vícios de violação de lei invocados pelas recorrentes em relação aos actos impugnados, designadamente os de violação dos arts. 62º, n.º 2 e 13º, n.º 1 da CRP, visto ser aplicável ao caso, o disposto no art. 94º/1 da mesma Lei Fundamental.
Estas considerações jurídicas têm, com as necessárias adaptações, plena aplicação no caso presente, não se vendo razões para alterar este entendimento que tem vindo a ser seguido pela jurisprudência deste STA (Cf. v.g. o recente ac. de 28-5-02 - rec. 47.476.).
Desta forma, procedem as conclusões da recorrente, no que toca à parte do acto recorrido relativa à fixação do valor de indemnização a prestar pela perda da parcela de terreno cedida à CM de Avis, improcedendo, no entanto, na parte relativa à fixação da indemnização pelos produtos florestais (cortiça), pelo se acorda em conceder parcial provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto, tão só, na parte relativa à fixação da indemnização pela perda de 4,3250 há da herdade de ... .
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros, sendo a procuradoria de metade.
Lisboa, 7 de Novembro de 2002.
João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho
