25. Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no Acórdão do S.T.A. de 12.06.2018 [processo n.º 0930/12.7BALSB], consultável em www.dgsi.pt: “(…)
24. Caraterizando a arguida nulidade de decisão temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC].
25. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
26. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio (…)”.
26. Munidos destes considerandos de enquadramento jurisprudencial, e regressando ao caso concreto, adiante-se, desde já, que, atendendo aos fundamentos concretamente invocados, não assiste razão à Recorrente na arguida nulidade de sentença.
27. Na verdade, o não atendimento de um facto que se encontre provado ou a consideração de algum facto que não devesse ser atendido não se traduzem em vícios de omissão de pronúncia, dado que tais factos não constituem, por si, uma questão a resolver nos termos do artigo 608.º, n.º 2, do CPC.
28. Efetivamente, segundo o ensinamento de Alberto dos Reis [In Código de Processo Civil Anotado, Vol. V, Coimbra Editora, 1981, pp. 144-146.]: «(…) quando o juiz tome conhecimento de factos de que não pode servir-se, por não terem sido, por exemplo, articulados ou alegados pelas partes (art. 664.º), não comete necessariamente a nulidade da 2.ª parte do art. 668.º. Uma coisa é tomar em consideração determinado facto, outra conhecer de questão de facto de que não podia tomar conhecimento; o facto material é um elemento para a solução da questão, mas não é a própria questão (…)”.
29. Tais situações reconduzem-se antes a erros de julgamento passíveis de ser superados nos termos do artigo 607.º, n.º 4, 2.ª parte, aplicável aos Acórdãos dos Tribunais Superiores por via dos artigos 663.º, n.º 2, e 679.º do CPC.
30. Com efeito, e ainda de acordo com o supra citado Autor “(…) uma coisa é o erro de julgamento, por a sentença se ter socorrido de elementos de que não podia socorrer-se, outra a nulidade de conhecer questão de que o tribunal não podia tomar conhecimento. Por a sentença tomar em consideração factos não articulados, contra o disposto no art. 664.º, não se segue, como já foi observado, que tenha conhecido de questão de facto de que lhe era vedado conhecer.» [idem].
31. Concludentemente, a sentença recorrida não padece da assacada nulidade por omissão de pronúncia [fundada na violação dos artigos 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC], a qual improcede.
32. No que concerne à segunda questão suscitada no recurso sub judice, a qual versa sobre os alegados vícios de julgamento da matéria de facto constantes da sentença recorrida, nos precisos termos e com o alcance minuciosamente explanados nos supracitados parágrafos 15) e 16) do presente acórdão, impõe-se, ab initio, enfatizar, com particular acuidade, que a razão determinante da inclusão de um facto na matéria assente prende-se com a sua relevância para a decisão a proferir segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, e não com a circunstância de terem sido alegados e não terem sido impugnados.
33. De facto, é perfeitamente supérflua a inclusão de factos não controvertidos na matéria de facto assente que não servem nenhum propósito em termos da definição da solução da causa.
34. Assim também o entendeu Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil [anotado], vol. II, 4.ª edição-reimpressão, pág.204, «desde que um facto é inútil ou irrelevante para a solução da causa incluí-lo na especificação é excrescência pura».
35. Volvendo ao caso recursivo em análise, cabe notar que a Recorrente impugna determinados elementos da matéria factual considerada provada [designadamente, os pontos 1, 5, 7, 9, 12 e 17 da fundamentação factual da sentença] e, concomitantemente, postula a integração de outros factos articulados na sua contestação, os quais reputa demonstrados mediante instrumentos documentais, invocando, para tanto, que tais factos revestiam-se de natureza essencial para a adequada resolução do litígio e foram cabalmente comprovados através de documentos dotados de eficácia probatória plena.
36. Analisados os elementos probatórios de índole documental carreados pela Recorrente no âmbito da sua impugnação da matéria factual, resulta com cristalina evidência que os factos cuja alteração ou aditamento se pretende versam, in essentia, sobre o modus operandi da execução da empreitada pela Recorrida, sobre a etiologia dos atrasos verificados, sobre as desconformidades identificadas e sobre as medidas corretivas implementadas ou preconizadas, tendo sido coligidos pela Recorrente com o primordial desiderato de demonstrar a imputabilidade do atraso à Recorrida e, consequentemente, legitimar a aplicação das sanções pecuniárias compulsórias.
37. Ora, conforme se depreenderá da análise subsequente da matéria de direito, a douta sentença recorrida determinou a anulação dos actos administrativos com fundamento num vício de natureza formal/procedimental [preterição da audiência prévia], tendo considerado prejudicado o conhecimento dos vícios substantivos, designadamente, o erro nos pressupostos de facto [que se correlaciona diretamente com a imputabilidade do atraso na execução da obra].
38. A relevância da matéria factual impugnada encontra-se umbilicalmente conexionada com os fundamentos subsidiários da acção [erro nos pressupostos de facto] e da defesa [justificação da sanção pecuniária], cujo conhecimento foi, de forma devidamente fundamentada, considerado prejudicado na instância a quo.
39. Destarte, para assumir relevância em sede de definição da solução jurídica da causa, tornar-se-ia imperioso acolher a validade da tese hermenêutica perfilhada pela Recorrente no domínio do erro de julgamento de direito quanto à declaração de violação do direito à audiência prévia de interessados.
40. Sucede, porém, que, como se demonstrará com maior acuidade infra, não se vislumbram quaisquer fundamentos jurídicos sustentáveis para corroborar o erro de julgamento de direito invocado pela Recorrente.
41. No contexto ora assinalado, os factos que se pretendem aditar revelam-se manifestamente inócuos e insuficientes para, per se, em conjugação entre si, ou conjuntamente com os demais factos dados como provados, alterarem o sentido decisório da causa.
42. Com efeito, ainda que alguns dos factos alegados pudessem ser considerados demonstrados pelos documentos referenciados [questão cuja apreciação exaustiva se afigura despicienda face à sua irrelevância para o vício decidendo], a sua integração não modificaria o desfecho do litígio, tal como configurado pela douta sentença recorrida, ao anular os actos por violação do princípio do contraditório materializado na audiência prévia de interessados.
43. E nesta manifesta ausência de relevância jurídica reside o punctum saliens distintivo da sua inutilidade para a boa decisão da causa.
44. Ponderado o acabado de julgar, temos então que a matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», com o que fica negada a procedência do erro de julgamento de apreciação da matéria de facto em análise.
45. Dissolvida esta problemática, resta-nos, pois, a questão de saber se a sentença incorreu [ou não] em erro de julgamento de direito, questão fulcral para a apreciação do presente recurso jurisdicional.
46. Importa salientar, ab initio, que o juízo de procedência da anulação judicial dos atos administrativos impugnados - actos praticados pelo Vice-Reitor da UNIVERSIDADE ... em 31.3.2015 e 5.8.2015, no âmbito da execução da Empreitada de Construção das Novas Instalações do Instituto de Inovação e Investigação em Saúde - I3S, que aplicaram à Autora sanções pecuniárias nos montantes de € 2.374.560,00 e € 342.720,00 -, encontra-se solidamente estribado na constatação processual de que a notificação do projecto de decisão não incorporava os elementos fácticos e jurídicos imprescindíveis para permitir à Recorrida exercer cabalmente o seu direito de pronúncia, configurando, in casu, uma inquestionável violação do direito à audiência prévia da Recorrida.
47. A Recorrente insurge-se contra o assim decidido, sustentando, no essencial, que a natureza do ato, o contexto das comunicações precedentes e a experiência profissional da Recorrida no mercado implicavam que esta já possuía conhecimento dos elementos fácticos e jurídicos subjacentes à decisão, e que a notificação do projeto decisório, ao referenciar ofícios anteriores e o disposto no artigo 403.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos, revelava-se suficiente para o exercício do contraditório.
48. Salvo o devido respeito pelo entendimento perfilhado pela Recorrente, não podemos, de modo algum, subscrever tal posição jurídica.
49. Com efeito, nos termos do preceituado no artigo 307.º, n.º 2, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, as declarações do contraente público que se traduzam na aplicação de sanções contratuais previstas para a inexecução do contrato revestem, indubitavelmente, a natureza de ato administrativo.
50. Por seu turno, o artigo 308.º, n.º 2 do mesmo diploma legal determina, imperativamente, que a prática de tais atos está sujeita à prévia audiência do cocontratante, nos termos previstos no Código do Procedimento Administrativo.
51. O direito à audiência prévia, consagrado no artigo 121.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, enquanto concretização do princípio constitucional da participação dos particulares na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito [cfr. artigo 12.º do CPA e artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa], consubstancia uma formalidade essencial do procedimento administrativo.
52. A sua preterição, fora das situações legalmente previstas para a dispensa, gera, inexoravelmente, a anulabilidade do ato administrativo praticado.
53. In casu, temos que o Tribunal a quo procedeu a uma minuciosa análise da notificação constante do ofício datado de 18.03.2015 e das comunicações subsequentes [cfr. ponto 15 do probatório].
54. Concluiu, e este Tribunal Superior integralmente subscreve tal entendimento, que a comunicação de 18.03.2015, não obstante referir a aproximação da data de receção provisória da obra, o atraso verificado na execução da empreitada e a possibilidade de aplicação de multa diária nos termos do artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos, não fornecia os elementos específicos [cálculos, período exato a que se referia a multa, análise da imputabilidade para aquele montante/período] que fundamentariam a decisão concreta de aplicação das sanções pecuniárias.
55. Realmente, a comunicação de 18.03.2015 limitou-se a mencionar o indeferimento de pedidos de prorrogação anteriormente formulados e o facto de estarem a decorrer reuniões para análise global dos atrasos verificados, o que é manifestamente insuficiente para atingir o desiderato de concretização do princípio constitucional da participação dos particulares na formação das decisões administrativas.
56. Verdadeiramente, os elementos concretos subjacentes à decisão sancionatória apenas foram disponibilizados após a pronúncia da Recorrida e com a notificação da decisão final de aplicação da multa-
57. De facto, dimana do probatório coligido nos autos [cfr. ponto 17)] que a UNIVERSIDADE ... notificou a [SCom01...] da aplicação da sanção pecuniária através de um ofício datado de 31.03.2015, contendo já a decisão definitiva e os seus elementos essenciais.
58. Mas nem por isso esta atuação também deixa de ser censurável.
59. De facto, o referido ofício de 31.03.2015 fez-se acompanhar de um documento designado "auto" que, além de não ter sido previamente remetido à Recorrida, não foi elaborado em conformidade com os requisitos legais previstos no nº. 2 do artigo 345.º do Código dos Contratos Públicos, porquanto foi produzido de forma unilateral, sem a formalização legalmente exigida, nem qualquer participação do empreiteiro na sua elaboração.
60. Este facto [elaboração unilateral do auto] constitui preterição de formalidade legal essencial, que reforça o vício de forma dos atos sancionatórios subsequentes.
61. O argumento expendido pela Recorrente, segundo o qual a Recorrida, pela sua experiência profissional e pelas comunicações anteriores, já conhecia os elementos relevantes para o exercício do contraditório, afigura-se manifestamente improcedente.
62. O conhecimento genérico da situação da obra ou a experiência no mercado não podem, em circunstância alguma, substituir a exigência legal de que a Administração notifique o interessado dos elementos específicos que fundamentam o projeto de decisão sancionatória que se prepara para adotar.
63. O direito de audição visa permitir a pronúncia sobre a concreta e futura decisão administrativa, facultando ao interessado a possibilidade de apresentar argumentos e elementos probatórios que possam, eventualmente, alterar o sentido decisório.
64. A notificação obscura, incompleta ou insuficiente inviabiliza, de forma irreparável, o exercício deste direito fundamental.
65. Quanto ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos, que a Recorrente implicitamente invoca ao pugnar pela sua absolvição com fundamento na justificação material da multa aplicada, o Tribunal a quo, seguindo a jurisprudência consolidada nesta matéria, decidiu, com inegável acerto, que este princípio apenas se aplica quando, através de um juízo de prognose póstuma, se possa concluir, com absoluta segurança, que a decisão adotada seria a única concretamente possível, mesmo que a formalidade omitida tivesse sido devidamente observada.
66. Em casos como o da aplicação de multas contratuais, onde se impõe uma análise da imputabilidade subjetiva do incumprimento, uma ponderação dos factos relevantes e a possibilidade de as alegações do interessado influenciarem substantivamente o decisor administrativo, não é possível alcançar essa certeza absoluta, requisito indispensável para a aplicação do princípio do aproveitamento do ato.
67. As alegações que a Recorrida poderia ter apresentado em sede de audiência prévia poderiam, com efeito, ter conduzido a uma decisão administrativa substancialmente diversa, total ou parcialmente.
68. Assim sendo, a violação do direito à audiência prévia constitui, in casu, um vício procedimental essencial que conduz, inexoravelmente, à anulação dos atos administrativos impugnados.
69. Face ao exposto, não se vislumbra, quanto ao aspeto ora analisado, qualquer fundamento jurídico que justifique a censura da douta decisão judicial recorrida.
70. E assim fenecem todas as conclusões deste recurso.
71. Consequentemente, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, e confirmada a sentença recorrida.
72. Ao que se proverá no dispositivo.
V – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, e confirmar a sentença recorrida.
Custas do recurso pela Recorrente.
Registe e Notifique-se.
Porto, 9 de maio de 2025,
Ricardo de Oliveira e Sousa
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Luís Migueis Garcia – em substituição
