01503/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É improcedente, por falta do requisito legal da existência de deferimento do pedido de licenciamento, o pedido de intimação judicial para passagem de alvará (seja de loteamento, de licenciamento de obras ou de licença de utilização), sempre que o suposto deferimento tácito (ou expresso) do licenciamento em causa, em que aquele pedido se baseia, tiver sido revogado por acto expresso posterior a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade.

II- Não obsta a tal conclusão a circunstância de o aludido acto expresso ser superveniente, pois que proferido após a entrada em juízo do pedido de intimação, uma vez que a existência do deferimento do pedido de licenciamento, como pressuposto de procedência do pedido de intimação, deve ser aferida à data do conhecimento de tal pedido pelo tribunal, uma vez que o acto revogatório superveniente, trazido aos autos após a instauração do processo de intimação, não pode deixar de ser valorado em sede de apreciação da providência requerida (cfr. art. 663º do CPC).

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. “A..., LDA”, com os sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de 18.07.2003 (fls. 134 e segs.), que indeferiu o pedido de intimação para emissão de alvará intentado contra o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ABRANTES, e referente ao pedido de loteamento de um terreno sito em ..., apresentado naquela Câmara Municipal em Fevereiro de 1988.

Na sua alegação, formula as seguintes

CONCLUSÕES:

1- Os argumentos invocados para fundamentar a decisão recorrida não colhem.

2- Resulta claramente dos autos (dos factos alegados e aceites e provados e dos documentos de fls. 51 e 53) que houve deferimento expresso do pedido de licenciamento.

3- O entendimento do tribunal recorrido em contrário enferma de confusão entre validade e eficácia do acto de licenciamento do loteamento.

4- A validade depende da conformidade com as normas legais à data da sua prática enquanto que a eficácia está directamente relacionada com a efectiva produção dos efeitos jurídicos ou seja, a emissão do alvará.

5- O pedido de licenciamento dos autos foi deferido e é válido (respeita as normas à data do deferimento), aguardando apenas a emissão do respectivo alvará.

6- O facto de existirem condicionantes para a emissão do alvará não significa que não tenha havido deferimento da operação de loteamento.

Acresce que

7- Os fundamentos da douta decisão estão em contradição com os factos provados - dado que destes resulta que a CMA deferiu o pedido de loteamento.

8- Ao contrário do que se afirmou na decisão recorrida, a recorrente alegou e demonstrou que foram cumpridos todos os condicionantes do alvará.

9- Tendo em conta que a questão prejudicial só foi resolvida em 16.11.00, a partir dessa data deixou de existir qualquer impedimento à emissão do alvará.

10- O procedimento administrativo ficou suspenso numa fase posterior ao deferimento do pedido de licenciamento.

Consequentemente,

11- Apenas a decisão quanto à emissão do alvará ficou suspensa a aguardar a resolução da questão prejudicial.

12- Terminado o período dessa suspensão, os condicionantes supervenientes do PDM não podem inviabilizar a emissão do alvará respeitante a uma licença deferida anteriormente.

13- A prova disso está no facto de a entrada em vigor dos vários PDM não ter implicado a reapreciação dos projectos aprovados e dos licenciamentos deferidos que apenas aguardavam a emissão do alvará.

14- De acordo com o princípio geral de que a lei só dispõe para o futuro (artº 12 CC), o PDM de Abrantes limitou-se a condicionar os projectos apresentados após a sua entrada em vigor.

15- No caso dos autos, quando o referido PDM entrou em vigor, o projecto e o respectivo pedido de licenciamento da operação de loteamento já tinham sido deferidos.

Logo,

16- A entrada em vigor do PDM não pode afectar os direitos adquiridos pela recorrente decorrentes do deferimento do referido licenciamento.

Acresce que

17- Devidamente autorizada pela CMA, a Recorrente iniciou, em 1990, as obras de construção das infra-estruturas da urbanização (v. artº 9° do reqtº inicial, aceite pelo requerido).

18- E as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas, não podem ser afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes - v. artº 60° do DL 555/99 de 16/12.

19- A sentença recorrida é nula porquanto o julgador não se pronunciou sobre a referida questão dos direitos adquiridos levantada nos articulados – artº 668º-1-d) do CPC.

20- É indiscutível que no dia 27.4.01 foi requerida a emissão do alvará relativo ao licenciamento deferido antes da entrada em vigor do PDM.

21- Como a CMA não respondeu a esse requerimento no prazo legal, é manifesto que se formou acto tácito de deferimento do pedido de emissão do alvará – artigos 30º, 67° do DL 448/91 e 108° do CPA.

22- E esse deferimento tácito não sofre da nulidade invocada porque se limita a conceder eficácia a um licenciamento deferido antes do PDM.

Tanto que

23- No que respeita à decisão de emitir alvarás respeitantes a licenciamentos deferidos anteriormente, o PDM não prevê nenhuma restrição.

24- Na douta decisão recorrida não se ponderaram convenientemente os factos provados, omitiram-se factos alegados que deveriam ter sido dados como provados e errou-se na interpretação do direito aplicável.

Dado que

25- Encontram-se reunidos todos os requisitos legais para a intimação judicial requerida.

26- A decisão recorrida violou o disposto nos artigos 13°, 30º, 67°, 68°-A do DL 448/91, 60°, 67°, 74°-2 do DL 555/99, 108° do CPA e 12° do Código Civil.

Porque

27- Essas normas deveriam ter sido aplicadas e interpretadas no sentido de deferir-se o pedido de intimação para emissão do alvará.

Nestes termos,

Deve dar-se provimento ao recurso, consequentemente, deve proferir-se douto Acórdão que, revogando-se a decisão recorrida, defira o pedido de intimação requerido.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, Presidente da Câmara Municipal de Abrantes, concluíndo:

- A decisão recorrida não merece qualquer reparo;

- Efectivamente, resulta claro que não houve deferimento expresso do pedido de licenciamento;

- Temos deliberações sujeitas a condição (a comprovação da qualidade de proprietários) uma vez que o elemento em falta era desde logo elemento instrutor do requerimento inicial;

- A ora recorrente não cumpriu as condições a que estava sujeito o acto de licenciamento (ao contrário do que esta afirma, nomeadamente no artigo 8 das conclusões do seu recurso);

- O procedimento foi suspenso por força de questão prejudicial antes da decisão final, antes do acto final do procedimento de licenciamento;

- Tendo a questão prejudicial sido resolvida aos 16/11/00 e tendo sido requerida a emissão do alvará de licenciamento aos 27/04/01, a decisão que viesse a ser tomada tinha que se conformar com as normas legais e regulamentares aplicáveis à data da sua prática, incluindo o P. D. M.;

- Não há aqui lugar a quaisquer direitos adquiridos;

- A ter existido deferimento tácito do requerimento de 27/04/01 , o acto administrativo de licenciamento seria nulo, logo também o acto tácito;

- Não se entende que a sentença recorrida seja nula ou tenha violado os dispositivos legais invocados pela ora recorrente no artigo 19 e 26 das conclusões.

Nestes termos

Deve manter-se integralmente a sentença recorrida indeferindo-se o presente recurso.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Subscrevendo o entendimento da decisão de fls. 193 e verso, afigura-se-nos, pelas razões aí invocadas, que a sentença não sofre das arguidas nulidades.

Por outro lado, parece-nos que face ao indeferimento expresso do projecto de loteamento, pela deliberação camarária de 2003.05.26, não podia o tribunal deferir o pedido de intimação de emissão de alvará, já que constitui pressuposto da procedência do pedido de intimação judicial para a emissão de alvará de licença de loteamento o deferimento, expresso ou tácito, do pedido de licenciamento.

Em conformidade com a orientação deste STA sobre a matéria, não ocorre este pressuposto quando o deferimento expresso ou tácito tenha sido revogado por posterior acto expresso de indeferimento, a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade – cfr., a este propósito e a título de exemplo, o acórdão de 2000.11.09, no processo n° 46694, bem como os arestos aí citados, e, ainda os acórdãos de 2003.03.27, no processo n° 515/03, e de 2000.05.04, no processo n° 45986.

Contrariamente ao entendimento perfilhado pela sentença, não vemos razões válidas para que obste a esta solução a circunstância de o acto revogatório ter sido proferido na pendência do processo de intimação.

Na esteira da orientação acabada de citar, temos como correcto o entendimento de que a deliberação camarária de 2003.05.26 - à qual não foi atribuído nenhum vício gerador de nulidade - afastou o referido pressuposto da procedência do pedido de intimação. Por essa razão, impunha-se o indeferimento de tal pedido.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida, embora por motivos diversos daqueles em que a mesma se fundou.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

1. Em Fevereiro de 1988, a requerente apresentou na CM de Abrantes, pedido de loteamento urbano de um terreno, sito em ..., Abrantes.

2. Por deliberação de 17/7/89, a CMA deferiu o pedido, dito em 1, nos termos que constam de fls. 51 dos autos (com as diversas condicionantes aí previstas).

3. Deferido pedido para execução de trabalhos de terraplanagem - que se iniciaram em 1990 - por deliberação de 26/11/90, foi o projecto reaprovado, nos termos da deliberação de 17/7/89, sem o que não poderia ser passado o alvará - cfr. documento de fls.53 dos autos.

4. Em reunião de 1/7/91, a CMA deliberou autorizar o averbamento a favor de ... (promitente vendedor do terreno a lotear).

5. Em virtude de se questionar a propriedade do prédio a lotear, o pedido de loteamento esteve suspenso, tendo o Tribunal Judicial de Abrantes, por sentença de 16/11/2000, decidido a questão prejudicial - propriedade do terreno rústico - a favor da requerente.

6. Em 27/4/2001, a requerente requereu a emissão de alvará de licenciamento do loteamento.

7. Depois da CMA ter pedido parecer à Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território, em 29/7/2002, a requerente requereu, novamente, a emissão do alvará - doc. de fls. 83 a 88.

8. A CMA respondeu nos termos do oficio de fls. 89 dos autos.

9. Por ofício de 14/2/2003, a CMA, na sequência da deliberação de 3/2/2003, notificou a requerente do projecto de indeferimento do pedido, para se pronunciar - arts. 100º e segs. do CPA – (doc. de fls. 90/91).

10. Apresentada a resposta de fls. 92 a 104, a CMA, em reunião de 26/5/2003, deliberou indeferir o projecto de loteamento – cfr. fls. 126 dos autos.

11. O requerimento dos autos deu entrada em 15/5/2003.

O DIREITO

A sentença impugnada indeferiu o pedido de intimação judicial para emissão de alvará de loteamento, intentado pela ora recorrente contra o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ABRANTES, com o fundamento de que “da análise dos factos dados como provados (...) resulta de forma inequívoca (...) que nunca se verificou deferimento expresso do pedido de loteamento” e que “o pretenso deferimento de 17/7/89, reiterado a 26/11/90, estava sujeito a condições que expressamente a requerente não afirma que tenha cumprido”, e que “mesmo que se pudesse considerar que existia deferimento tácito (nomeadamente quanto ao requerimento de 27/4/2001 – ponto 6 da matéria de facto dada como provada –) não se pode ignorar que teria de estar em conformidade com as disposições do PDM, sob pena de nulidade”.

Foi, pois, a inexistência de deferimento do pedido de licenciamento o fundamento real da improcedência do pedido de intimação pela decisão sob recurso, a qual, por outro lado, afastou qualquer relevância impeditiva do conhecimento do pedido de intimação à deliberação de 26/5/2003, que indeferiu expressamente o pedido de licenciamento do loteamento, “porque tomada depois da entrada destes autos neste TAC”.

Vejamos da procedência das críticas que a recorrente dirige à sentença, começando, naturalmente, pela apreciação da arguição de nulidades.

1. Vem alegado que os fundamentos da douta decisão estão em contradição com os factos provados, dado que destes resulta que a CMAbrantes deferiu o pedido de loteamento, alegação que traduz (ainda que não referida expressamente) arguição da nulidade de sentença prevista no art. 668º, nº 1, al. c) do CPCivil.

Ora, o que a sentença refere é que “por deliberação de 17/7/89, a CMA deferiu o pedido (de licenciamento), nos termos que constam de fls. 51 dos autos, com as diversas condicionantes aí previstas” (ponto 2 da matéria de facto), entendendo, por isso, que nunca se verificou deferimento expresso, uma vez que o pretenso deferimento de 17/7/89 era um deferimento sujeito a condições que a recorrente nunca teria satisfeito integralmente.

Não se vislumbra qualquer incoerência ou disfuncionalidade lógica no raciocínio silogístico decisório, devendo notar-se que a eventual incorrecção da pronúncia poderá traduzir erro de julgamento, mas não, seguramente, nulidade de sentença.

Improcede, assim, a arguição de nulidade.

2. Vem ainda alegado que a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia (artº 668º, nº 1/d) do CPC), por o juiz não se ter pronunciado sobre a questão dos direitos adquiridos levantada nos articulados, ou seja, de que as edificações construídas ao abrigo do direito anterior, e as utilizações respectivas, não podem ser afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes - v. artº 60° do DL 555/99 de 16/12.

A procedência do pedido de intimação judicial para passagem de alvará de licença de loteamento tem como pressupostos cumulativamente exigíveis (a) o deferimento expresso ou tácito do pedido de licenciamento e (b) a recusa injustificada ou falta de emissão do alvará respectivo, sendo condição de conhecimento do pedido o pagamento ou garantia das taxas devidas pela emissão.

A providência judicial requerida exigia pois, e apenas, do tribunal uma pronúncia sobre a verificação dos referidos pressupostos, em ordem ao deferimento ou indeferimento do pedido formulado.

Ao decidir pela inverificação do primeiro dos apontados pressupostos, e pelo consequente indeferimento do pedido (tendo em conta que aquela inverificação era bastante para a decisão de indeferimento), o tribunal esgotou as questões cujo conhecimento se lhe impunha, sendo certo que só ocorre esta causa de nulidade "quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar" (art. 668º, nº 1, al. d) do CPCivil), irrelevando aquelas cujo conhecimento esteja prejudicado, as que são secundárias ou marginais à decisão, ou que traduzem meros argumentos da parte para convencer da procedência da questão a decidir.

Improcede pois, igualmente, esta arguição de nulidade.

3. Quanto ao mérito da decisão impugnada, alega a recorrente, em suma, que houve deferimento expresso do pedido de licenciamento, uma vez que o facto de existirem condicionantes para a emissão do alvará não significa que não tenha havido deferimento do loteamento, e que as condicionantes supervenientes do PDM não podem inviabilizar a emissão do alvará respeitante a uma licença anteriormente deferida; e que, de qualquer modo, se formou deferimento tácito do pedido de emissão de alvará feito pelo requerimento de 27.04.01.

Refere, por isso, ter a decisão recorrida violado os arts. 13°, 30º, 67° e 68°-A do DL 448/91, 60°, 67° e 74°-2 do DL 555/99, 108° do CPA e 12° do Código Civil.

Vejamos.

Todo o edifício argumentativo em que a recorrente fundamenta a sua crítica à decisão impugnada assenta no pressuposto da existência de um deferimento expresso e/ou tácito do pedido de licenciamento do loteamento, referindo que não obsta à existência desse deferimento a circunstância de haver condicionantes para a emissão do respectivo alvará.

Ora, como consta da matéria de facto, a CMA, em reunião de 26/5/2003, deliberou indeferir o projecto de loteamento – cfr. fls. 126 dos autos, o que nos leva a concluir que este acto expresso de indeferimento traduz uma revogação (ainda que implícita) de qualquer acto de deferimento, expresso ou tácito, que anteriormente tivesse existido, e que, por virtude dessa revogação anulatória, deixou de ter existência jurídica.

A jurisprudência deste STA tem decidido uniformemente que é improcedente, por falta do requisito legal da existência de deferimento do pedido de licenciamento, o pedido de intimação judicial para passagem de alvará (seja de loteamento, de licenciamento de obras ou de licença de utilização), “sempre que o suposto deferimento tácito (ou expresso) do licenciamento em causa, em que aquele pedido se baseia, tiver sido revogado por acto expresso posterior a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade”, entendendo-se que a legalidade do acto revogatório não pode ser avaliada no processo de intimação. (cfr., por exemplo, os Acs. de 27.03.2003 – Rec. 515/03, de 28.11.2000 – Rec. 46.779, de 09.11.2000 – Rec. 46.694, e de 04.05.2000 – Rec. 45.986).

Este meio processual destina-se a compelir judicialmente a Administração a emitir o título de licenciamento, tendo como pressuposto primeiro a existência de um deferimento do pedido de licenciamento.

Revogado esse eventual deferimento, ainda que implicitamente, mediante o indeferimento expresso posterior do pedido, deixa de existir aquele pressuposto da intimação.

É pois, nessa medida, desnecessário aquilatar se houve ou não acto de deferimento expresso anterior, ou seja, se a deliberação que aprovou o loteamento com condicionantes para a emissão do alvará, chegou ou não a constituir um acto expresso de deferimento, ou se houve deferimento tácito do pedido de loteamento, uma vez que tais actos, a terem existido, teriam sido revogados pelo acto expresso posterior, assim desaparecendo aquele pressuposto da procedência do pedido de intimação.

E não obsta a tal conclusão a circunstância de o aludido acto expresso ser superveniente, pois que proferido após a entrada em juízo do pedido de intimação, uma vez que, como este Supremo tem decidido, a existência do deferimento do pedido de licenciamento, como pressuposto de procedência do pedido de intimação, deve ser aferida “à data do conhecimento de tal pedido” pelo tribunal, uma vez que o acto revogatório superveniente, trazido aos autos após a instauração do processo de intimação, “não pode deixar de ser valorado em sede de apreciação da providência requerida (cfr. o artigo 663º do CPC)” – citado Ac. de 04.05.2000.

O que se compreende, dado que, a não ser assim, o tribunal poderia estar a compelir judicialmente a Administração a emitir o título de um licenciamento que fora revogado, solução que comportaria complicações acrescidas a partir do momento em que isso se passaria num meio processual em que, como vimos, se não pode discutir a legalidade do acto revogatório.

Impunha-se, pois, o indeferimento do pedido de intimação judicial, ainda que por motivos diversos dos considerados na sentença agravada.

( Decisão )

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando, ainda que com fundamentos diversos, a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 Euros e 200 Euros.

Lisboa, 19 de Novembro de 2003

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro