01503/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I . “ A..., LDA ”, com os sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de 18.07.2003 (fls. 134 e segs.), que indeferiu o pedido de intimação para emissão de alvará intentado contra o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ABRANTES , e referente ao pedido de loteamento de um terreno sito em ..., apresentado naquela Câmara Municipal em Fevereiro de 1988. Na sua alegação, formula as seguintes CONCLUSÕES : 1- Os argumentos invocados para fundamentar a decisão recorrida não colhem. 2- Resulta claramente dos autos (dos factos alegados e aceites e provados e dos documentos de fls. 51 e 53) que houve deferimento expresso do pedido de licenciamento. 3- O entendimento do tribunal recorrido em contrário enferma de confusão entre validade e eficácia do acto de licenciamento do loteamento. 4- A validade depende da conformidade com as normas legais à data da sua prática enquanto que a eficácia está directamente relacionada com a efectiva produção dos efeitos jurídicos ou seja, a emissão do alvará. 5- O pedido de licenciamento dos autos foi deferido e é válido (respeita as normas à data do deferimento), aguardando apenas a emissão do respectivo alvará. 6- O facto de existirem condicionantes para a emissão do alvará não significa que não tenha havido deferimento da operação de loteamento. Acresce que 7- Os fundamentos da douta decisão estão em contradição com os factos provados - dado que destes resulta que a CMA deferiu o pedido de loteamento. 8- Ao contrário do que se afirmou na decisão recorrida, a recorrente alegou e demonstrou que foram cumpridos todos os condicionantes do alvará. 9- Tendo em conta que a questão prejudicial só foi resolvida em 16.11.00, a partir dessa data deixou de existir qualquer impedimento à emissão do alvará. 10-O procedimento administrativo ficou suspenso numa fase posterior ao deferimento do pedido de licenciamento. Consequentemente, 11-Apenas a decisão quanto à emissão do alvará ficou suspensa a aguardar a resolução da questão prejudicial. 12-Terminado o período dessa suspensão, os condicionantes supervenientes do PDM não podem inviabilizar a emissão do alvará respeitante a uma licença deferida anteriormente. 13-A prova disso está no facto de a entrada em vigor dos vários PDM não ter implicado a reapreciação dos projectos aprovados e dos licenciamentos deferidos que apenas aguardavam a emissão do alvará. 14-De acordo com o princípio geral de que a lei só dispõe para o futuro (artº 12 CC), o PDM de Abrantes limitou-se a condicionar os projectos apresentados após a sua entrada em vigor. 15-No caso dos autos, quando o referido PDM entrou em vigor, o projecto e o respectivo pedido de licenciamento da operação de loteamento já tinham sido deferidos. Logo, 16-A entrada em vigor do PDM não pode afectar os direitos adquiridos pela recorrente decorrentes do deferimento do referido licenciamento. Acresce que 17-Devidamente autorizada pela CMA, a Recorrente iniciou, em 1990, as obras de construção das infra-estruturas da urbanização (v. artº 9° do reqtº inicial, aceite pelo requerido). 18-E as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas, não podem ser afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes - v. artº 60° do DL 555/99 de 16/12. 19-A sentença recorrida é nula porquanto o julgador não se pronunciou sobre a referida questão dos direitos adquiridos levantada nos articulados – artº 668º -1-d) do CPC . 20-É indiscutível que no dia 27.4.01 foi requerida a emissão do alvará relativo ao licenciamento deferido antes da entrada em vigor do PDM. 21-Como a CMA não respondeu a esse requerimento no prazo legal, é manifesto que se formou acto tácito de deferimento do pedido de emissão do alvará – artigos 30º , 67° do DL 448/91 e 108° do CPA. 22-E esse deferimento tácito não sofre da nulidade invocada porque se limita a conceder eficácia a um licenciamento deferido antes do PDM. Tanto que 23-No que respeita à decisão de emitir alvarás respeitantes a licenciamentos deferidos anteriormente, o PDM não prevê nenhuma restrição. 24-Na douta decisão recorrida não se ponderaram convenientemente os factos provados, omitiram-se factos alegados que deveriam ter sido dados como provados e errou-se na interpretação do direito aplicável. Dado que 25-Encontram-se reunidos todos os requisitos legais para a intimação judicial requerida. 26- A decisão recorrida violou o disposto nos artigos 13° , 30º , 67° , 68°-A do DL 448/91 , 60°, 67°, 74°-2 do DL 555/99 , 108° do CPA e 12° do Código Civil. Porque 27-Essas normas deveriam ter sido aplicadas e interpretadas no sentido de deferir-se o pedido de intimação para emissão do alvará. Nestes termos, Deve dar-se provimento ao recurso, consequentemente, deve proferir-se douto Acórdão que, revogando-se a decisão recorrida, defira o pedido de intimação requerido. II . Contra-alegou a autoridade recorrida, Presidente da Câmara Municipal de Abrantes, concluíndo: A decisão recorrida não merece qualquer reparo; Efectivamente, resulta claro que não houve deferimento expresso do pedido de licenciamento; Temos deliberações sujeitas a condição (a comprovação da qualidade de proprietários) uma vez que o elemento em falta era desde logo elemento instrutor do requerimento inicial; A ora recorrente não cumpriu as condições a que estava sujeito o acto de licenciamento (ao contrário do que esta afirma, nomeadamente no artigo 8 das conclusões do seu recurso); O procedimento foi suspenso por força de questão prejudicial antes da decisão final, antes do acto final do procedimento de licenciamento; Tendo a questão prejudicial sido resolvida aos 16/11/00 e tendo sido requerida a emissão do alvará de licenciamento aos 27/04/01, a decisão que viesse a ser tomada tinha que se conformar com as normas legais e regulamentares aplicáveis à data da sua prática, incluindo o P. D. M.; Não há aqui lugar a quaisquer direitos adquiridos; A ter existido deferimento tácito do requerimento de 27/04/01 , o acto administrativo de licenciamento seria nulo, logo também o acto tácito; Não se entende que a sentença recorrida seja nula ou tenha violado os dispositivos legais invocados pela ora recorrente no artigo 19 e 26 das conclusões. Nestes termos Deve manter-se integralmente a sentença recorrida indeferindo-se o presente recurso. III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento. Subscrevendo o entendimento da decisão de fls. 193 e verso, afigura-se-nos, pelas razões aí invocadas, que a sentença não sofre das arguidas nulidades. Por outro lado, parece-nos que face ao indeferimento expresso do projecto de loteamento, pela deliberação camarária de 2003.05.26, não podia o tribunal deferir o pedido de intimação de emissão de alvará, já que constitui pressuposto da procedência do pedido de intimação judicial para a emissão de alvará de licença de loteamento o deferimento, expresso ou tácito, do pedido de licenciamento. Em conformidade com a orientação deste STA sobre a matéria, não ocorre este pressuposto quando o deferimento expresso ou tácito tenha sido revogado por posterior acto expresso de indeferimento, a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade – cfr., a este propósito e a título de exemplo, o acórdão de 2000.11.09, no processo n° 46694, bem como os arestos aí citados, e, ainda os acórdãos de 2003.03.27, no processo n° 515/03, e de 2000.05.04, no processo n° 45986. Contrariamente ao entendimento perfilhado pela sentença, não vemos razões válidas para que obste a esta solução a circunstância de o acto revogatório ter sido proferido na pendência do processo de intimação. Na esteira da orientação acabada de citar, temos como correcto o entendimento de que a deliberação camarária de 2003.05.26 - à qual não foi atribuído nenhum vício gerador de nulidade - afastou o referido pressuposto da procedência do pedido de intimação. Por essa razão, impunha-se o indeferimento de tal pedido. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida, embora por motivos diversos daqueles em que a mesma se fundou.” Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: Em Fevereiro de 1988, a requerente apresentou na CM de Abrantes, pedido de loteamento urbano de um terreno, sito em ..., Abrantes. Por deliberação de 17/7/89, a CMA deferiu o pedido, dito em 1, nos termos que constam de fls. 51 dos autos (com as diversas condicionantes aí previstas). Deferido pedido para execução de trabalhos de terraplanagem - que se iniciaram em 1990 - por deliberação de 26/11/90, foi o projecto reaprovado, nos termos da deliberação de 17/7/89, sem o que não poderia ser passado o alvará - cfr. documento de fls.53 dos autos. Em reunião de 1/7/91, a CMA deliberou autorizar o averbamento a favor de ... (promitente vendedor do terreno a lotear). Em virtude de se questionar a propriedade do prédio a lotear, o pedido de loteamento esteve suspenso, tendo o Tribunal Judicial de Abrantes, por sentença de 16/11/2000, decidido a questão prejudicial - propriedade do terreno rústico - a favor da requerente. Em 27/4/2001, a requerente requereu a emissão de alvará de licenciamento do loteamento. Depois da CMA ter pedido parecer à Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território, em 29/7/2002, a requerente requereu, novamente, a emissão do alvará - doc. de fls. 83 a 88. A CMA respondeu nos termos do oficio de fls. 89 dos autos. Por ofício de 14/2/2003, a CMA, na sequência da deliberação de 3/2/2003, notificou a requerente do projecto de indeferimento do pedido, para se pronunciar - arts. 100º e segs. do CPA – (doc. de fls. 90/91). 10.Apresentada a resposta de fls. 92 a 104, a CMA, em reunião de 26/5/2003, deliberou indeferir o projecto de loteamento – cfr. fls. 126 dos autos. 11.O requerimento dos autos deu entrada em 15/5/2003. O DIREITO A sentença impugnada indeferiu o pedido de intimação judicial para emissão de alvará de loteamento, intentado pela ora recorrente contra o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ABRANTES , com o fundamento de que “ da análise dos factos dados como provados (...) resulta de forma inequívoca (...) que nunca se verificou deferimento expresso do pedido de loteamento ” e que “ o pretenso deferimento de 17/7/89, reiterado a 26/11/90, estava sujeito a condições que expressamente a requerente não afirma que tenha cumprido ”, e que “ mesmo que se pudesse considerar que existia deferimento tácito (nomeadamente quanto ao requerimento de 27/4/2001 – ponto 6 da matéria de facto dada como provada –) não se pode ignorar que teria de estar em conformidade com as disposições do PDM, sob pena de nulidade ”. Foi, pois, a inexistência de deferimento do pedido de licenciamento o fundamento real da improcedência do pedido de intimação pela decisão sob recurso, a qual, por outro lado, afastou qualquer relevância impeditiva do conhecimento do pedido de intimação à deliberação de 26/5/2003, que indeferiu expressamente o pedido de licenciamento do loteamento, “ porque tomada depois da entrada destes autos neste TAC ”. Vejamos da procedência das críticas que a recorrente dirige à sentença, começando, naturalmente, pela apreciação da arguição de nulidades. 1. Vem alegado que os fundamentos da douta decisão estão em contradição com os factos provados, dado que destes resulta que a CMAbrantes deferiu o pedido de loteamento, alegação que traduz (ainda que não referida expressamente) arguição da nulidade de sentença prevista no art. 668º, nº 1, al. c) do CPCivil. Ora, o que a sentença refere é que “ por deliberação de 17/7/89, a CMA deferiu o pedido ( de licenciamento ), nos termos que constam de fls. 51 dos autos, com as diversas condicionantes aí previstas ” (ponto 2 da matéria de facto), entendendo, por isso, que nunca se verificou deferimento expresso, uma vez que o pretenso deferimento de 17/7/89 era um deferimento sujeito a condições que a recorrente nunca teria satisfeito integralmente. Não se vislumbra qualquer incoerência ou disfuncionalidade lógica no raciocínio silogístico decisório, devendo notar-se que a eventual incorrecção da pronúncia poderá traduzir erro de julgamento, mas não, seguramente, nulidade de sentença. Improcede, assim, a arguição de nulidade. 2. Vem ainda alegado que a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia ( artº 668º , nº 1/d) do CPC ), por o juiz não se ter pronunciado sobre a questão dos direitos adquiridos levantada nos articulados, ou seja, de que as edificações construídas ao abrigo do direito anterior, e as utilizações respectivas, não podem ser afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes - v. artº 60° do DL 555/99 de 16/12. A procedência do pedido de intimação judicial para passagem de alvará de licença de loteamento tem como pressupostos cumulativamente exigíveis ( a ) o deferimento expresso ou tácito do pedido de licenciamento e ( b ) a recusa injustificada ou falta de emissão do alvará respectivo, sendo condição de conhecimento do pedido o pagamento ou garantia das taxas devidas pela emissão. A providência judicial requerida exigia pois, e apenas, do tribunal uma pronúncia sobre a verificação dos referidos pressupostos, em ordem ao deferimento ou indeferimento do pedido formulado. Ao decidir pela inverificação do primeiro dos apontados pressupostos, e pelo consequente indeferimento do pedido (tendo em conta que aquela inverificação era bastante para a decisão de indeferimento), o tribunal esgotou as questões cujo conhecimento se lhe impunha, sendo certo que só ocorre esta causa de nulidade " quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar " (art. 668º, nº 1, al. d) do CPCivil), irrelevando aquelas cujo conhecimento esteja prejudicado, as que são secundárias ou marginais à decisão, ou que traduzem meros argumentos da parte para convencer da procedência da questão a decidir. Improcede pois, igualmente, esta arguição de nulidade. 3. Quanto ao mérito da decisão impugnada, alega a recorrente, em suma, que houve deferimento expresso do pedido de licenciamento, uma vez que o facto de existirem condicionantes para a emissão do alvará não significa que não tenha havido deferimento do loteamento, e que as condicionantes supervenientes do PDM não podem inviabilizar a emissão do alvará respeitante a uma licença anteriormente deferida; e que, de qualquer modo, se formou deferimento tácito do pedido de emissão de alvará feito pelo requerimento de 27.04.01. Refere, por isso, ter a decisão recorrida violado os arts. 13° , 30º , 67° e 68°-A do DL 448/91 , 60°, 67° e 74°-2 do DL 555/99 , 108° do CPA e 12° do Código Civil. Vejamos. Todo o edifício argumentativo em que a recorrente fundamenta a sua crítica à decisão impugnada assenta no pressuposto da existência de um deferimento expresso e/ou tácito do pedido de licenciamento do loteamento, referindo que não obsta à existência desse deferimento a circunstância de haver condicionantes para a emissão do respectivo alvará. Ora, como consta da matéria de facto, a CMA, em reunião de 26/5/2003, deliberou indeferir o projecto de loteamento – cfr. fls. 126 dos autos, o que nos leva a concluir que este acto expresso de indeferimento traduz uma revogação (ainda que implícita) de qualquer acto de deferimento, expresso ou tácito, que anteriormente tivesse existido, e que, por virtude dessa revogação anulatória, deixou de ter existência jurídica. A jurisprudência deste STA tem decidido uniformemente que é improcedente, por falta do requisito legal da existência de deferimento do pedido de licenciamento, o pedido de intimação judicial para passagem de alvará (seja de loteamento, de licenciamento de obras ou de licença de utilização), “ sempre que o suposto deferimento tácito (ou expresso) do licenciamento em causa, em que aquele pedido se baseia, tiver sido revogado por acto expresso posterior a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade ”, entendendo-se que a legalidade do acto revogatório não pode ser avaliada no processo de intimação. (cfr., por exemplo, os Acs. de 27.03.2003 – Rec. 515/03, de 28.11.2000 – Rec. 46.779, de 09.11.2000 – Rec. 46.694, e de 04.05.2000 – Rec. 45.986). Este meio processual destina-se a compelir judicialmente a Administração a emitir o título de licenciamento, tendo como pressuposto primeiro a existência de um deferimento do pedido de licenciamento. Revogado esse eventual deferimento, ainda que implicitamente, mediante o indeferimento expresso posterior do pedido, deixa de existir aquele pressuposto da intimação. É pois, nessa medida, desnecessário aquilatar se houve ou não acto de deferimento expresso anterior, ou seja, se a deliberação que aprovou o loteamento com condicionantes para a emissão do alvará, chegou ou não a constituir um acto expresso de deferimento, ou se houve deferimento tácito do pedido de loteamento, uma vez que tais actos, a terem existido, teriam sido revogados pelo acto expresso posterior, assim desaparecendo aquele pressuposto da procedência do pedido de intimação. E não obsta a tal conclusão a circunstância de o aludido acto expresso ser superveniente, pois que proferido após a entrada em juízo do pedido de intimação, uma vez que, como este Supremo tem decidido, a existência do deferimento do pedido de licenciamento, como pressuposto de procedência do pedido de intimação, deve ser aferida “ à data do conhecimento de tal pedido ” pelo tribunal, uma vez que o acto revogatório superveniente, trazido aos autos após a instauração do processo de intimação, “ não pode deixar de ser valorado em sede de apreciação da providência requerida (cfr. o artigo 663º do CPC ) ” – citado Ac. de 04.05.2000. O que se compreende, dado que, a não ser assim, o tribunal poderia estar a compelir judicialmente a Administração a emitir o título de um licenciamento que fora revogado, solução que comportaria complicações acrescidas a partir do momento em que isso se passaria num meio processual em que, como vimos, se não pode discutir a legalidade do acto revogatório. Impunha-se, pois, o indeferimento do pedido de intimação judicial, ainda que por motivos diversos dos considerados na sentença agravada. ( Decisão ) Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando, ainda que com fundamentos diversos, a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 Euros e 200 Euros. Lisboa, 19 de Novembro de 2003 Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro