0424/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito de propriedade privada, nos termos previstos no artº 62°/1 da Constituição da República Portuguesa, só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens direito, pelo que tal direito, como de resto todos os direitos fundamentais, não é absoluto nem ilimitado, sofrendo restrições resultantes quer dos seus limites imanentes, quer da colisão com outros direitos, quer ainda de leis restritivas.

II- Assim, a declaração da utilidade pública de expropriação de um imóvel com vista à construção de fogos no âmbito de um programa especial de realojamento, incluído num Plano de Urbanização, não é geradora de nulidade nos termos do artº 133°, n° 2, alínea d), do CPA.

III- Não tendo qualquer apoio nos elementos dos autos a arguição de que um tal acto administrativo "constituiria um imposto oculto, visto destinar-se a financiar a despesa pública, a que apenas os recorrentes estariam sujeitas e não os cidadãos em geral", não comprova a mesma alguma ilegalidade do acto, nomeadamente qualquer nulidade das que se mostram elencadas no artº 133° do CPA.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A. .., e B..., com os demais sinais dos autos, recorrem contenciosamente para este STA, com vista à declaração de nulidade do despacho de 21 de Outubro de 1999 (A.C.I.), do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) , Entidade Recorrida (E.R.), publicado no D.R., 2°, n° 277, de 27/11/99, sendo Entidade Expropriante (E.E.) a Câmara Municipal de Lisboa.

Respondeu a E.R. excepcionando a extemporaneidade do recurso, e por impugnação sustentando a legalidade do acto impugnado.

Citada a E.E., excepcionou a ilegitimidade das recorrentes e a impropriedade do meio processual, e por impugnação sustenta também a legalidade do acto impugnado.

Foi cumprido o art° 54°, n° 1, da LPTA.

Por despacho do relator foi relegado para final o conhecimento das questões prévias.

Produzidas alegações formulou o recorrente as seguintes

CONCLUSÕES:

1ª As excepções de ilegitimidade activa e de impropriedade do meio processual improcedem nos termos constantes do douto parecer do Digno Magistrado do Ministério Público (fls. 123) e do que as recorrentes já disseram nos autos (fls. 108);

2ª O direito de propriedade é um direito fundamental;

3ª E tem, de resto, natureza análoga à dos elencados no Titulo II da Constituição;

4ª O acto administrativo que retira a um cidadão o direito de propriedade sobre um terreno, ou parte deste, em violação do n° 2 do art. 62° da Constituição e do art. 1 ° do Código das Expropriações, é nulo nos termos da alínea d) do n° 2 do art. 133° do CPA) ;

5ª No caso dos autos, o acto que por erro do recorrido sobre os respectivos pressupostos de facto expropriou parte da Quinta de ..., da propriedade dos recorrentes, que não se destina à construção de fogos para realojamento, sim à construção de fogos de venda livre, é ilegal e por isso parcialmente nulo;

6ª Tratando-se de um acto divisível, essa nulidade não afecta a expropriação da restante área da Quinta de ... abrangido pela declaração de utilidade pública.

7ª Não existe qualquer prova nos autos de que a área de implantação do edifício 26.3 se destine a ser permutada no futuro com os construtores dos edifícios de realojamento, em dação em pagamento dos débitos

8ª Tal destino dessa parte da área expropriada constituiria um imposto oculto, visto destinar-se a financiar a despesa pública, a que só as recorrentes, e não os cidadãos em geral, estariam sujeitas, pelo que a expropriação que visasse a alegada mas não provada permuta violaria não só o n° 2 do art. 62° da CRP e o art. 1 ° do Código das Expropriações mas também o n° 2 do art. 103° e o art. 13° da CRP, o que igualmente determinaria a nulidade da declaração de utilidade pública na parte impugnada.

A E.R., contra-alegando reafirmou a posição expressa em sede de resposta, o mesmo tendo feito a E.R. e a E.E

Neste Supremo Tribunal, a Exmª. Procuradora-Geral Adjunta, através do seu douto parecer de fls. 172 a 174, pronunciou-se no sentido da rejeição do recurso, tendo-o feito nos termos seguintes:

"Importa começar por abordar a questão prévia da extemporaneidade do recurso contencioso, que apenas procederá se se concluir que o direito de propriedade que os recorrentes pretendem ter sido violado é um direito de natureza análoga aos direitos fundamentais e que tal violação, tal como vem invocado, é de molde a atingir o núcleo essencial desse direito, gerando, por essa via a nulidade do acto recorrido, nos termos do artº 133°, n° 2, alínea d), do CPA.

Em nosso entender não é este o caso.

Na Lei Fundamental, o direito de propriedade tem o seu lugar entre os "direitos económicos” no artº 62° (Título III, Capítulo I, da Parte I), não se situando entre os "direitos liberdades e garantias" (no Título II, da Parte I), muito embora goze do respectivo regime, naquilo que se revela de natureza análoga à daqueles, nos termos do artº 17°.

A propósito do âmbito de aplicação da referida alínea d) do n° 2 do artº 133° do CPA, e, exprimindo alguma preocupação por um alargamento excessivo da sanção da nulidade, escrevem M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim (In "Código de Procedimento Administrativo", 2ª ed., a p.646) :

Que a previsão legal é extensível à violação dos direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da Constituição, ninguém põe em causa - do mesmo modo que todos aceitam a sua aplicação aos direitos de carácter análogo... .

Temos muitas dúvidas sobre se cabem nesta alínea d) - embora a letra da lei vá nesse sentido - os direitos económicos, sociais e culturais do Título III da Constituição... .

E mais adiante

... a entender-se que os direitos económicos sociais e culturais se subsumem nesta alínea, o juiz deve mostrar-se especialmente rigoroso e exigente na verificação de uma violação que afecte o "conteúdo essencial" do direito em causa.

Conforme tem sido afirmado na jurisprudência deste STA, o direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no artº 62°. n° 1. da Constituição, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens – cfr. v .g ., os acórdãos de 2000.03.01, 98.06.18 e 96.07.02, respectivamente nos processos nºs 43993, 41653 e 32459.

No caso em análise, o acto recorrido declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação do prédio identificado nos autos, de que as recorrentes são comproprietárias, tendo como fim a construção de fogos no âmbito do programa especial de realojamento (PER) do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (cfr. fls 6).

As recorrentes invocam, como fundamento do recurso, a circunstância de ocorrer erro nos pressupostos de facto, já que, de acordo com o Plano de Urbanização, parte do prédio destina-se à venda livre e não à construção de fogos para realojamento, estando, por essa via, o acto impugnado - que retira o direito de propriedade sobre o terreno - ferido de ilegalidade, por violação do artº 62°, n° 2, da CRP, e do artº 1º do Código das Expropriações, ilegalidade que é geradora de nulidade nos termos do artº 133°, n° 2, alínea d), do CPA.

Ora, sendo assim, o que aqui está em causa é um direito subjectivo de propriedade de que as recorrentes são titulares e que incide sobre um determinado bem - o prédio acima referido

Nestes termos, haverá que concluir que não ocorreu a alegada violação do núcleo essencial de um direito fundamental, e, desse modo, o alegado vício a verificar-se não será gerador de nulidade, mas de mera anulabilidade.

As recorrentes também invocam-na conclusão 8ª das alegações - que face ao destino a dar àquela área expropriada estar-se-ia perante um imposto oculto, dado haver o objectivo de financiar a despesa pública, e que, estando apenas as recorrentes a ele sujeito e não os cidadãos em geral, ocorreria ainda nulidade, por violação dos artºs 103°, n° 2, e 13° da CRP.

Dado não estar aqui em causa o pagamento coercivo por qualquer forma, de um valor pecuniário, facilmente se conclui pela inverificação desse vício se tivermos em conta a noção de Imposto: prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos (Cfr. Teixeira Ribeiro, in "Lições de Finanças Públicas", p. 267).

Assim sendo, estando ultrapassado o prazo de dois meses a que alude o artº 28°, nº 1, alínea a), da LPTA, à data da interposição do recurso (cfr. fls 2 e fls 128 a 133 dos autos), terá este de ser considerado extemporâneo.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser julgada procedente a questão prévia da extemporaneidade, invocada pela autoridade recorrida, rejeitando-se o recurso, ao abrigo do artº 57°, § 4°, do RSTA."

Colhidos os vistos da lei, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1.

DE FACTO

Com interesse para a decisão dá-se como assente a seguinte

MATÉRIA DE FACTO (M.ª de F.ª):

1. As recorrentes são comproprietárias de um prédio designado por Quinta de ..., sito na Rua ..., da Freguesia da ..., em Lisboa, inscrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o n° 22270 e inscrito sob o artº rústico 32 e os artºs urbanos 54, 55, 56, 57 e 409 das respectivas matrizes prediais daquela freguesia.

2. Na Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU), a 25.10.99, foi elaborada a informação/proposta n.º 198/DSJ, da Direcção de Serviços Jurídicos, documentada a fls. 37 - 42 dos autos, relativa ao pedido da Câmara Municipal de Lisboa (CML) atinente à declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, e autorização para a tomada de posse administrativa de oito parcelas de terreno e de todos os direitos a elas inerentes sitas na Quinta da Musgueira, junto do Forte da Ameixoeira, freguesia da Charneca, necessárias à execução do Programa Especial de Realojamento da zona denominada "Alto do Lumiar", do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

3. Dá-se por reproduzido o documento gráficos de fls. 6, da CML.

4. Na 1ª página da informação referida em 2., e com a data de 20.10.9, mostram-se exarados pareceres de concordância com tal informação por parte das DSJ e DGOTDU;

5. No canto superior direito da mesma informação, foi exarado pela E.R., e com a data de 21/1/99, o despacho de "concordo" (A.C.I.).

6. No Diário da República de 26.Nov.99, II S. (n.º 277), a págs. 17944, foi publicado por extracto o A.C.I., documentado nos autos a fls. 6, o que aqui se dá por integralmente reproduzido.

7. Através dos ofícios n.ºs 1494 e 1493, de 9/DEZ/1999, documentados a fls. 128-129 e 131-132, aqui dados por reproduzidos, enviados por avisos postais registados, recebidos a 16/DEZ/99 (cf. fls. 130 e 133), o Director de Departamento de Gestão Imobiliária da CML, notificou as recorrentes (A... e B..., respectivamente), da prática do A.C.I., referenciando-lhes a aludida publicação.

III. DO DIREITO:

Como se viu, o ACI traduziu-se em declarar a utilidade pública da expropriação de imóvel de que as recorrentes são comproprietárias, tendo como fim a construção de fogos no âmbito do programa especial de realojamento (PER) do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (cfr. ponto 2 da M.ª de F.º).

Afirmam as ER e EE que, dada a circunstância do que é invocado pelas recorrentes consubstanciar eventualmente fundamento de pedido de reversão, não é o recurso contencioso o meio processual adequado a fazer valer o seu direito.

Mas não lhes assiste razão, diga-se desde já.

Com o presente recurso contencioso visam as recorrentes, como se viu, a declaração de nulidade do ACI, pelo que haverá tão só que indagar se o que é invocado em seu fundamento (e que a ER perspectiva daquele modo e as recorrentes como erro de facto na fixação do objecto da expropriação) integra alguma das nulidades que conferem fundamento ao pedido, sendo que, atento nomeadamente o disposto nos artºs 268° n° 4 da CRP e 6° do ETAF, o presente meio processual é o adequado a tal desiderato.

Improcede, deste modo, a aludida questão, como também sustentou o Ministério Público no seu parecer de fls. 123-124.

Ainda no campo das excepções, afirma a EE que as Recorrentes são parte ilegítima no presente pleito caso não venham a intervir os demais comproprietários do prédio expropriado.

Possivelmente assim terão pensado as recorrentes que na p.i. requereram a intervenção principal provocada daqueles comproprietários.

Tal requerimento foi, no entanto, indeferido por despacho do Relator, nos termos constantes de fls. 24 e vº, já transitado.

Só por tal motivo haveria que indeferir a suscitada ilegitimidade.

Sempre se dirá no entanto que, face ao entendimento legalmente definido quanto à legitimidade em recurso contencioso (cf. artº 46° do RSTA), e sendo certo que o acto expropriativo, e aqui impugnado, constitui um acto ablativo da propriedade, mais se não torna necessário acrescentar para concluir pela legitimidade das recorrentes.

Vejamos então do mérito do recurso.

Como se deixou assinalado, as recorrentes pedem a declaração de nulidade do acto impugnado.

Sendo embora certo que o recurso foi interposto a 11/MAR/02, tendo as recorrentes sido notificadas do ACI a 16/DEZ/99, como se alcança do ponto 7. da M.ª de F.º, se se concluir que os vícios invocados não integram alguma nulidade, haverá então que concluir pela improcedência do recurso e não pela sua rejeição, como sustentam os recorridos e o Ministério Público.

Na verdade, atento o regime da nulidade (cf. artº 134° do CPA), cuja declaração é o que vem pedido, como se viu, não está o recurso contencioso submetido a qualquer prazo, concretamente ao previsto no artº 28° da LPTA.

Prosseguindo.

Porque tal invocação constitui o puntum saliens da inconformação das recorrentes importa assinalar que de acordo com o que reiteradamente vem sendo afirmado pela doutrina e jurisprudência deste STA e do TC, o direito de propriedade privada, nos termos previstos no artº 62°/1 da Constituição da República Portuguesa, só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade; isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens direito, pelo que tal direito, como de resto todos os direitos fundamentais, não é absoluto nem ilimitado, sofrendo restrições resultantes quer dos seus limites imanentes, quer da colisão com outros direitos, quer ainda de leis restritivas.

Assim, atenta a hipoteca social que onera a propriedade privada do solo, nem toda a legislação que diga respeito ao direito de propriedade (nomeadamente a que concerne à modelação do ordenamento jurídico urbanístico, que é o que está em causa) contende com esses direitos, liberdades e garantias, atentos os relevantes interesses públicos que confluem em tal ordenamento, nomeadamente definindo os solos urbanizáveis. Por isso, os direitos de urbanizar, lotear e edificar são inteiramente modelados pelos planos urbanísticos, tendo vindo a ser entendido que se não incluem naquela dimensão essencial do direito de propriedade, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria. A respeito desta questão podem ver-se, v .g., os Acs. do TC. 544/2001 - Proc. n.º 194/01 e n.º 377/99 - Proc. n.º 501/96, de 22 de Junho de 1999 (in DR II n.º 49, de 28 de Fevereiro de 2000), com citação de outra jurisprudência e doutrina. Deste STA, e ente muitos outros, vejam-se por mais recentes os acórdãos de 2000.03.01, 98.06.18 e 96.07.02, respectivamente nos processos nºs 43993, 41653 e 32459, citados pelo Mº Pº, e ainda os seguintes do Pleno da Secção: de 12/12/2001 (rec. 34981), de 13/04/2000 (rec. 35706) e de 08/10/1998 (rec. 34722).

Assim sendo, pode afirmar-se desde já que um acto expropriativo (concretamente destinado à implementação de um plano de urbanização, como sucede no caso) não atenta contra a garantia da propriedade privada, consagrada no artº 62°, nº 2 da CRP, uma vez que tal garantia está assegurada, nos casos de expropriação por utilidade pública, como é o caso, pelo pagamento ao expropriado de justa indemnização.

Aqui chegados, cumpre atentar no que é invocado como fundamento do recurso, e que pode resumir-se essencialmente a duas arguições.

No que à primeira de tais invocações concerne, o acto impugnado retiraria o direito de propriedade sobre o terreno, e assim alegadamente incorreria em violação do artº 62°, n° 2, da CRP, e do artº 1º do Código das Expropriações. Só que, tal pretensa ilegalidade, contrariamente ao que afirmam as recorrentes não é geradora de nulidade nos termos do artº 133°, n° 2, alínea d), do CPA.

Na verdade, como já visto, e como também expende a Exm.ª Magistrada do Ministério Público, o que aqui está em causa é um direito subjectivo de propriedade incidente sobre o prédio acima referido, de que as recorrentes são titulares, dele sendo privadas em obediência aos ditames urbanísticos atrás enunciados, pelo que não ocorreu a alegada violação do núcleo essencial de um direito fundamental.

Por outro lado, deve acrescentar-se, a eventual e alegada circunstância de o acto incorrer em erro sobre os respectivos haver sido pressupostos de facto, em virtude de alegadamente haver sido expropriada parte da Quinta de ..., da propriedade dos recorrentes, que não se destina à construção de fogos para realojamento, antes sim à construção de fogos de venda livre, remeter-nos-ia para motivo gerador de mera anulabilidade, aí sim, tendo cabimento falar em rejeição do recurso por extemporaneidade na sua interposição, nos termos acima vistos.

Em resumo, a matéria em que pode consubstanciar-se a primeira arguição ao acto impugnado deve improceder, no ponto em que não está em causa qualquer nulidade.

A segunda arguição que é feita ao ACI traduz-se na invocação de que, o destino a dar à área expropriada constituiria um imposto oculto, visto destinar-se a financiar a despesa pública, a que apenas as recorrentes estariam sujeitas e não os cidadãos em geral, o que também corporizaria nulidade, por violação dos artºs 62°, n° 2 103°, n° 2, e 13° da CRP e 1º do CE.

É óbvio que uma tal singela invocação não é de molde a demonstrar minimamente que através do ACI se pretendeu dissimular a aplicação de qualquer imposto, concretamente ao arrepio do estipulado no n° 2 do artº 103° da CRP.

Se com aquela invocação (e bem assim com aquela outra no sentido de que afinal estaria em causa uma construção de fogos de venda livre) se pretende arguir que o ACI corporiza uma desconformidade com o fim primacialmente visado pela lei na concessão do poder expropriativo, cumpre evidenciar que um tal vicio de desvio de poder não constitui alguma nulidade, concretamente das que se mostram elencadas no artº 133° do CPA.

Em resumo, não lograram as recorrentes demonstrar que o ACI haja incorrido em qualquer nulidade, pelo que não concorre fundamento para decretar a pedida declaração de nulidade do acto impugnado.

IV. DECISÃO:

Nos termos e como os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso.

Custas pelas recorrentes, fixando-se:

- a taxa de justiça em 400 €

- e a procuradoria em 200 €

Lisboa, 14 de Outubro de 2003

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes