371/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 371/2021 Processo n.º 119/2021 2.ª Secção Relator: Conselheiro Fernando Ventura Acordam, em conferência, na 2.ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório O recorrente Município de Loures veio reclamar, ao abrigo do ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, da decisão sumária n.º 220/2021, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) em 18 de novembro 2020, que não admitiu o recurso de revista excecional por ele interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), prolatado em 5 de março de 2020. Este, negando provimento ao recurso, manteve a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, na parte em que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A., S.A., determinando a anulação parcial da liquidação impugnada. No requerimento de interposição de recurso, e com referência ao decidido pelo tribunal recorrido, enuncia-se a colocação de duas questões de inconstitucionalidade, a saber: i) «inconstitucionalidade do art.º 285º, n.º 1, do CPPT, na interpretação e sentido que lhe é dado pelo douto acórdão do STA, é uma questão que apenas surge no presente processo com a presente decisão de não admissão do recurso, constituindo uma decisão surpresa, imprevisível, sendo que foi suscitada pela primeira vez, e, daí, a sua recorribilidade para o Tribunal Constitucional, sendo que o presente recurso tem por objeto a inconstitucionalidade do art.º 285º, n.º 1, do CPPT, no sentido e na interpretação que o douto acórdão do Supremo Tribunal de Administrativo lhe confere, em que o recurso de revista excecional só é admissível verificado um conjunto de requisitos, que permitem uma avaliação discricionária por parte do tribunal, que ultrapassa a objetividade de definição dos critérios, atirando tal apreciação para o domínio da subjetividade do julgador, o que, no limite, pode determinar, por forma recorrente, a não admissão deste recurso, sendo que tal interpretação do artigo 285º, n.º 1, do CPPT, acaba por fazer uma interpretação desta norma que viola o artigo 209º, n.º 1, da CRP, bem como o artigo 20º, n.ºs 1 e 5, da CRP, já que, na prática, atendendo aos critérios estabelecidos na lei, com cariz subjetivo e conceitos indeterminados, sujeitos às mais variadas apreciações, acaba-se por raramente tal recurso ser admitido, e o que para uns pode ter relevância social e jurídica, para outros, pode não ter, o que pode coartar a tutela jurisdicional efetiva prevista nos n.ºs 1 e 5, do artigo 20º da CRP e o direito de acesso ao direito, onde se inclui o direito ao recurso, o direito a um processo equitativo e o direito à tutela jurisdicional efetiva, princípios constitucionais que foram violados pela interpretação conferida ao artigo 285º, n.º 1, do CPPT, pelo douto acórdão recorrido.» ii) «interpretação efetuada pelo STA do artigo 19º, n.º 4, do RTTL. no sentido de que viola o princípio da proibição do excesso ou da proporcionalidade e da igualdade e que tal normativo cria prestações que assumem a natureza de verdadeiros impostos locais, ilegais por não haverem sido criados por lei da AR, nem por decreto-lei do Governo, antecedido da necessária autorização legislativa, é inconstitucional e viola o artigo 103º, n.º 2 e o artigo 165º, n.º 1, alínea i) da CRP.» 3. A decisão sumária reclamada afastou o conhecimento do recurso, no essencial com a seguinte fundamentação: « 5. In casu , nenhuma das duas questões colocadas comporta verdadeiro questionamento normativo, dirigido a controlar a conformidade de um ato do poder normativo com parâmetros constitucionais; antes, a pretensão de controlo incide claramente sobre as próprias decisões judiciais proferidas, encarando-se este Tribunal como se de uma nova instância ordinária se tratasse. Assim , quanto à primeira questão, reportada a interpretação que se considera extraída do artigo 285.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o enunciado apresentado não traduz um verdadeiro questionamento normativo, antes corresponde a construção de acordo com o juízo subjetivo que o recorrente faz decorrer do sentido da decisão proferida. Também na segunda questão, respeitante ao artigo 19.º, n.º 4, do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Camara Municipal de Loures, o recorrente procura discutir o acerto do concreto resultado aplicativo atingido no ato de julgamento, pretendendo fazer vingar o entendimento que defendeu nos autos, sem êxito, quanto à natureza jurídica da prestação em causa. Tanto basta para se concluir pela inidoneidade do objeto conferido ao recurso e afastar o respetivo conhecimento. 6. Sempre se diga que o conhecimento do recurso seria inútil, já que as questões enunciadas não se mostram coincidentes com o critério normativo em que assentou o julgado. O presente recurso toma, como objeto processual, acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 18 de novembro 2020, que não admitiu o recurso de revista excecional interposto pelo aqui recorrente. Dúvidas não há que essa é a única decisão judicial visada, face à identificação clara e explícita constante do segmento inicial do requerimento de interposição de recurso (“tendo sido notificado do douto acordão do Supremo Tribunal de Administrativo, de fls., que não admitiu o recurso de revista excecional interposto pelo Recorrente (...) vem dele interpor RECURSO para o TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ”) . Desse modo, sendo esta a decisão recorrida, atento o seu efetivo alcance processual, é, desde logo, evidente que a mesma não fez aplicação de normação contida no n.º 4 do artigo 19.º do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Camara Municipal de Loures. E, embora tenha aplicado norma alojada no n.º 1 artigo 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, onde se acolhe a previsão dos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista, não o fez na interpretação questionada, não tendo o tribunal a quo entendido , em lado algum da decisão recorrida, “ que o recurso de revista excecional só é admissível verificado um conjunto de requisitos, que permitem uma avaliação discricionária por parte do tribunal, que ultrapassa a objetividade de definição dos critérios, atirando tal apreciação para o domínio da subjetividade do julgador, o que, no limite, pode determinar, por forma recorrente, a não admissão deste recurso” . Da leitura do acórdão recorrido resulta que o tribunal a quo , após enunciar os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista, expor o entendimento que dos mesmos tem vindo a ser adotado por aquele Supremo Tribunal e salientar que cabe ao “recorrente alegar e demonstrar que se verificam os referidos requisitos de admissibilidade da revista (cf. art. 144.º, n.º 2, do CPTA e art. 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, subsidiariamente aplicável)” , concluiu que a alegação do recorrente tendente a demonstrar o preenchimento dos referidos requisitos apresentava-se “genérica e insuficientemente concretizada, limitando-se a fazer eco da interpretação jurisprudencial dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério de admissibilidade deste recurso” , ao que acrescia o facto de o juízo feito pelas instâncias se mostrar “fundamentado numa interpretação cuidada, coerente e razoável do quadro normativo aplicável, estando em consonância com a numerosa jurisprudência deste Supremo Tribunal no que respeita à natureza das taxas” . Nestes termos, por desconformidade com a norma efetivamente aplicada na decisão recorrida, o conhecimento do recurso de constitucionalidade nunca assumiria utilidade, por insuscetível de determinar a respetiva reversão de sentido.» 4. Na peça de reclamação, diz o reclamante o que segue: «1. Ao contrário do que se afirma na douta decisão sumária, salvo o devido respeito, que muito é, a verdade é que o recorrente explica o porquê e o objeto do recurso, sendo que as questões fundamentais são a inconstitucionalidade do artigo 285º, n.º 1, do CPPT e do artigo 19º, n.º 4 do RTTL. A douta decisão sumária, ora, notificada, decidiu não conhecer o objeto do recurso, sendo que, para tanto, invocou, que as normas cuja interpretação dada pelas instâncias, o recorrente considerou padecerem de inconstitucionalidade, não comportam verdadeiro questionamento normativo, dirigido a controlar a conformidade de um ato do poder normativo com parâmetros constitucionais, antes, a pretensão de controlo incide claramente sobre as próprias decisões judiciais proferidas, encarando-se este tribunal como se de uma nova instância se tratasse. Ora, o presente recurso tem por objeto a inconstitucionalidade do art.º 285º, n.º 1, do CPPT, no sentido e na interpretação que o douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo lhe confere, em que o recurso de revista excecional só é admissível verificado um conjunto de requisitos, que permitem uma avaliação discricionária por parte do tribunal, que ultrapassa a objetividade de definição dos critérios, atirando tal apreciação para o domínio da subjetividade do julgador, o que, no limite, pode determinar, por forma recorrente, a não admissão deste recurso, sendo que tal interpretação do artigo 285º, n.º 1, do CPPT, acaba por fazer uma interpretação desta norma que viola o artigo 209º, n.º 1, da CRP, bem como o artigo 20º, n.ºs 1 e 5, da CRP, já que, na prática, atendendo aos critérios estabelecidos na lei, com cariz subjetivo e conceitos indeterminados, sujeitos às mais variadas apreciações, acaba-se por raramente tal recurso ser admitido. Efetivamente, o que para uns pode ter relevância social e jurídica, para outros, pode não ter, o que pode coartar a tutela jurisdicional efetiva prevista nos n.ºs 1 e 5, do artigo 20º da CRP e o direito de acesso ao direito, onde se inclui o direito ao recurso, o direito a um processo equitativo e o direito à tutela jurisdicional efetiva, princípios constitucionais que foram violados pela interpretação conferida ao artigo 285º, n.º 1, do CPPT, pelo douto acórdão recorrido. Na verdade, não estando estabelecidos quaisquer critérios objetivos para determinar os requisitos de admissão da revista excecional, tal determina que a apreciação dos mesmos fique ao "sabor da corrente", já que uma formação do STA pode considerar numa determinada situação verificarem-se preenchidos os pressupostos de admissão do recurso, e, outra formação, logo de imediato, considerar que numa situação em tudo semelhante não estão preenchidos os requisitos de admissibilidade do referido recurso, Assim, um dos objetivos do presente recurso é o de enquadrar melhor, com mais clareza, a variabilidade e subjetividade de tal apreciação, já que estas contrariam os direitos dos cidadãos, que acabam por ter uma previsão legal de recurso, algo obscuro, pois inexiste qualquer critério objetivo que determine a sua admissibilidade, pelo que tudo indica e impõe que a lei preveja critérios mais objetivos, Efetivamente, o que para uns pode ter relevância social e jurídica, para outros, pode não ter, o que pode coarctar a tutela jurisdicional efetiva prevista nos n.ºs 1 e 5, do artigo 20º da CRP e o direito de acesso ao direito, onde se inclui o direito ao recurso, o direito a um processo equitativo e o direito à tutela jurisdicional efetiva, princípios constitucionais que foram violados pela interpretação conferida ao artigo 285º, n.º 1, do CPPT, pelo douto acórdão recorrido. Por outro lado, o douto acórdão do TCASul, decidiu que o artigo 19º, nº 4 do RTTL, viola o princípio da proibição do excesso ou da proporcionalidade consagrado no, então vigente, artigo 5º, n.º 2, do CPA e no artigo 266º da CRP e o princípio da igualdade, com acolhimento no artigo 13º da CRP, concluindo, estarmos perante prestações que assumem a natureza de verdadeiros impostos locais, ilegais por não haverem sido criados por lei da AR, nem por decreto-lei do Governo, antecedido da necessária autorização legislativa (artigos 103º, n,º 2, e 165º, n.º 1, alínea i), da Constituição). Ora, a interpretação dada pela douta decisão do TCASul ao artigo 19º, n.º 4, do RTTL, no sentido de que viola o princípio da proibição do excesso ou da proporcionalidade e da igualdade e que tal normativo cria prestações que assumem a natureza de verdadeiros impostos locais, ilegais por não haverem sido criados por lei da AR, nem por decreto-lei do Governo, antecedido da necessária autorização legislativa, é inconstitucional e viola o artigo 103º, n.º 2 e o artigo 165º, n.º 1, alínea i) da CRP. Efetivamente, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 4.º da lei Geral Tributária, as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, Assim, e no que respeita à primeira questão, assente que o critério básico de distinção constitucional entre imposto e taxa reside no carácter unilateral ou bilateral do tributo, apresentando o imposto estrutura unilateral e a taxa estrutura bilateral ou sinalagmática, o que implica, neste caso, a existência de uma correspectividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação específica de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública, a taxa em questão é efetivamente uma taxa, já que consubstancia a contrapartida pecuniária da utilização de serviços públicos, sendo que, através da imposição de uma taxa podem prosseguir-se finalidades de interesse público conducentes a um montante diverso do correspondente a tal valor ou custo. Nesta hipótese, ao pagamento da taxa corresponde a contraprestação de um bem ou serviço por parte do Estado, pelo que, ainda que a taxa exceda o custo dos bens, nem por isso a parte sobrante é imposto, pois embora coactiva, mantém o carácter de prestação bilateral - V. Ac. TC n.º 76/88: "o que releva para a definição da relação sinalagmática, característica da taxa, não é propriamente a destinação financeira das receitas obtidas, mas antes a prestação, aos sujeitos tributados, de um serviço". No caso em apreço, a Recorrida iniciou a obra e procedeu à sua construção sem diligenciar a obtenção da necessária licença camarária, sendo que os construtores que iniciam a obra sem a respectiva licença e/ou a deixam caducar, alongando a obra, exigem muito mais dos serviços camarários, designadamente dos serviços de fiscalização e aprovação de projetos com vista à emissão da respectiva licença, sabendo-se que esta é uma situação recorrente, em que primeiro se constrói e só depois se legaliza, Ora, tal situação exige um esforço acrescido, quer na aprovação dos projetos de arquitetura, que não passam inicialmente pelo crivo camarário e exigem, depois, muito mais estudos e investimento, muitas vezes sendo necessário proceder a diversas alterações e estudos por parte da autarquia, o que não aconteceria se o construtor diligenciasse "ab initio" a obtenção da licença camarária, Também ao nível da fiscalização, uma situação como a dos autos exige um esforço acrescido com a canalização dos meios humanos necessários ao controle da legalidade e à interpelação do construtor para diligenciar a licença, sendo que nestes casos é exigida por parte da autarquia uma maior intervenção dos serviços camarários em contraponto com o construtor cumpridor, que apenas exige uma intervenção dos serviços da Câmara meramente pontual, E, como os serviços camarários não são ilimitados, o agravamento da taxa visa compensar o acréscimo de trabalho e serviços por parte da autarquia, sendo que tal situação, em contraponto com o construtor cumpridor, gera um excesso de utilização de recursos públicos, para além de que, caso não houvesse qualquer agravamento, o incumpridor seria premiado face ao cumpridor, Assim, no caso dos autos não está em causa a criação de um imposto local, abrangido pelo princípio da legalidade, só podendo ser criado pela Assembleia da República ou Decreto Lei autorizado, já que a liquidação em apreço não deixa de ter a característica de taxa devida pela emissão de licença em condições muito particulares, em que a obra já se iniciou ou já está concluída, sendo que se a obra não estiver conforme as disposições legais aplicáveis, não pode ser legalizada, e tais licenças, emitidas após a respectiva liquidação da taxa aplicável, apenas o são se a obra estiver em conformidade com a lei. Ora, os construtores que que iniciam a obra sem a respectiva licença e/ou a deixam caducar, alongando a obra, penalizam os serviços camarários, designadamente os serviços de fiscalização e aprovação de projetos com vista à emissão da respectiva licença, sendo que tal situação exige um esforço acrescido, quer na aprovação dos projetos de arquitetura, que não passam inicialmente pelo crivo camarário, muitas vezes sendo necessário proceder a diversas alterações. Há, assim, à luz do interesse público, uma justificação razoável para a norma que estabelece a responsabilidade dos donos da obra por taxas agravadas nas situações de obras sem licenças, situação que é absolutamente legal e constitucional (v. Ac. n.º 238/2014 do TC, de 08/04/2014, proc. n.º 223/13, 2ª Sec. TC. Não há, assim, que convocar o princípio constitucional da legalidade tributária, como parâmetro de validade da norma em causa, mormente na dimensão decorrente do n.º 2 do artigo 103.º da Constituição. Uma situação como a dos autos canaliza para si parte importante dos recursos disponíveis da autarquia, penaliza a prontidão da apreciação das pretensões apresentadas por quem recorre de forma pontual ao licenciamento camarário, pelo que não estamos perante uma taxa de licenciamento sanção, mas sim perante uma contra-prestação pela utilização de recursos públicos, e, daí que a interpretação efetuada pelo STA do artigo 19º, n.º 4, do RTTL. no sentido de que viola o princípio da proibição do excesso ou da proporcionalidade e da igualdade e que tal normativo cria prestações que assumem a natureza de verdadeiros impostos locais, ilegais por não haverem sido criados por lei da AR, nem por decreto-lei do Governo, antecedido da necessária autorização legislativa, é inconstitucional e viola o artigo 103º, n.º 2 e o artigo 165º, n.º 1, alínea i) da CRP.» Notificada a recorrida, não foi apresentada resposta. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. No que tange à primeira questão de inconstitucionalidade, o recorrente/reclamante disputa que o problema que colocou à apreciação do Tribunal não tenha natureza normativa e, bem assim, que não encontre correspondência com a ratio decidendi da decisão recorrida, sendo esses os dois pressupostos de admissibilidade do recurso cuja inverificação fundamenta o sumariamente decidido. Sem razão, adiante-se, vindo a reclamação reforçar em toda a linha a decisão reclamada. Na peça em apreço, o recorrente insiste na procura de uma outra instância sobre o preenchimento casuístico dos requisitos do recurso de revista excecional previsto no artigo 285.º do CPPT, maxime a relevância jurídica ou social da questão e a sua importância fundamental, e, bem assim, a necessidade de conhecimento da mesma pelo STA para uma melhor aplicação do direito, projetando expressamente que o Tribunal substitua a apreciação negativa feita pela instância recorrida por outra, que acolha a sua pretensão. Trata-se, pois, como é bom de ver, de colocar a controlo o próprio ato de julgamento , e não um qualquer critério ou padrão normativo de decisão, questão a que o Tribunal não pode responder. Assim decorre, com especial evidência, do raciocínio que faz decorrer a ofensa dos parâmetros de constitucionalidade invocados da circunstância de ter sido feita, na ótica da parte, uma « avaliação discricionária por parte do tribunal », ao arrepio das injunções legais, conjugado com o apelo a que este Tribunal proceda a uma densificação interpretativa dos pressupostos estatuídos no preceito legal, com a natureza de conceito indeterminado; na expressão do recorrente, « enquadrar melhor, com mais clareza, a variabilidade e subjetividade de tal apreciação ». E, por seu turno, o entendimento assumido pelo STA não corresponde ao que lhe é imputado pelo recorrente, retirando ao recurso, atento o seu objeto, a utilidade processual a que a fiscalização concreta se encontra adstrita: determinar a reforma da decisão recorrida (n.º 2 do artigo 80.º da LPC). Merece concordância o referido na decisão sumária, porquanto o acórdão recorrido não defende, nem aplica, critério de decisão meramente subjetivo, como sustenta o reclamante; ao invés, assenta na conjugação de três fundamentos, todos de natureza objetiva: a consideração de que o recorrente não satisfizera o ónus de delimitar a cognição pretendida e de motivar a verificação dos requisitos de admissibilidade da revista; a ausência de erros lógicos ou jurídicos manifestos na decisão proferida pelo TCA Sul; e, por último, que « as questões de constitucionalidade não são um objeto próprio dos recursos de revista pois podem ser separadamente colocadas junto do Tribunal Constitucional, em recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade ». 7.1. Passando à vertente da reclamação respeitante à segunda questão enunciada pelo recorrente, é certo que, tal como notado na decisão reclamada, sobram no requerimento de interposição de recurso os argumentos em defesa da incorreção do decidido pelo TCA Sul sobre o disposto no n.º 4 do artigo 19.º do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Loures (RTTL), mormente no plano jurídico-constitucional, sendo muito escassa, quase inexistente, a explicitação dos específicos elementos do tributo que se pretende ver apreciados por este Tribunal. E, ainda, caracteriza-se como « interpretação » do aludido preceito normativo o que, na realidade, constitui o resultado do confronto operado pelo julgador com parâmetros de constitucionalidade, com referência aos artigos 103, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) , ambos da Constituição, aduzidos de elementos do caso concreto. Todavia, independentemente de a reclamação se limitar a reproduzir em larga medida o texto do requerimento de interposição de recurso, importa rever o sumariamente decidido na afirmação de irremovível ausência de normatividade do questionamento, tal como formulado, na medida em que as deficiências apontadas, no âmbito do controlo do princípio da legalidade tributária, não acarretam, por si só, a impossibilidade de conhecimento do recurso. Não se pode afastar a eventualidade de sanação do vício, com clara e plena caracterização dos elementos normativos do tributo em questão, no âmbito de resposta a convite ao aperfeiçoamento, previsto nos n.ºs 5 e 6 do artigo 75.ºA da LTC. 7.2. Sucede, porém, que a emissão de um tal convite não encontraria aqui utilidade, em face da inverificação de um outro pressuposto de admissibilidade do recurso referido na decisão sumária reclamada, esse insuprível, por a tal se opor o princípio do pedido: novamente, a desconformidade entre o questionamento e a efetiva ratio decidendi da decisão proferida pelo STA. Na verdade, mostra-se patente que o tribunal recorrido nada decidiu sobre a conformidade constitucional de qualquer tributo contido no n.º 4 do artigo 19.º do RTTL, como, aliás, decorre dos termos da primeira questão, que visa justamente reverter o juízo negativo do STA sobre essa cognição jurídico-constitucional. Aliás, quer no requerimento de interposição de recurso, quer na reclamação em apreço (que reproduz a formulação da peça anterior), a parte começa por imputar a recusa de aplicação com fundamento em inconstitucionalidade ao TCA Sul (cfr. ponto 8.), vindo inexplicavelmente na parte final da reclamação (ponto 20.), aludir a « interpretação efetuada pelo STA » do preceituado no RTTL. Aliás, essa dualidade de posições, patentemente inconciliáveis, aproxima a parte da litigância temerária, subsumível à previsão da alínea a) do n.º 2 do artigo 542.º do CPC. Nessa medida, mostra-se igualmente vedado, com esse fundamento, o conhecimento da segunda questão enunciada pelo recorrente/reclamante. 8. Improcede, pelo exposto, a reclamação. III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a reclamação e condenar o reclamante nas custas, fixando, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Notifique . Lisboa, 27 de maio de 2021 - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Pedro Machete