1- RELATÓRIO
... – Centro Comercial, SA e ... – Imobiliária de ..., SA, deduziram impugnação judicial das 2ªs avaliações efectuadas relativamente às fracções “A” “C”, “F”, “G”, “H”, “K”, “L”, “M”, “N”, “O”, “P”, “Q”, “R”, “S”, “T”, “U”, “V”, “X”, “Y”, “Z”, “AA”, “AB”, “AC”, “AD”, “AE”, “AG”, “AH”, “AI”, “AJ”, “AK”, “AL”, “AM”, “AN”, “AO”, “AP”, “AQ”, “AR”, “AS”, “AT”, “AU”, “AV”, “AY”, “AX”, “AZ”, “BA”, “BB”, “BC”, “BD”, “BE”, “BF”, “BG”, “BH”, “BI”, “BK”, “BL”, “BM”, “BN”, “BO”, “BR”, “BS” e “BT” do prédio urbano, designado por “...”, inscrito na matriz sob o artigo 10904 da freguesia de ..., concelho de
O Tribunal Tributário de Lisboa proferiu sentença, tendo decidido nos seguintes termos:
a) julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide relativamente ao acto de fixação do VPT, em sede de 2ª avaliação, da fracção “AY” do prédio urbano, designado por “...”;
b) quanto ao mais, julgou improcedente a impugnação, por não provada.
Inconformadas com o assim decidido, vieram as Impugnantes interpor recurso jurisdicional de tal sentença, formulando, a final, as seguintes conclusões:
i. Conforme consta das alegações finais, e bem assim do depoimento prestado por Alzira ... nos termos da inquirição à matéria de facto constante dos articulados 130.º e 131.º da p.i. (cf. acta de inquirição junto aos autos), as segundas avaliações impugnadas foram notificadas à ... no dia 14.01.2011, ou seja, no mesmo dia em que teve lugar a reunião da comissão incumbida de efectuar essas mesmas segundas avaliações.
ii. Ou seja, de acordo com a mesma testemunha, o contribuinte foi notificado dessas segundas avaliações antes mesmo de finalizado e encerrado o respectivo procedimento administrativo de segunda avaliação!
iii. Tendo em conta que o Tribunal a quo teve conhecimento de que a reunião da comissão foi realizada no exacto dia da recepção das notificações das segundas avaliações, tal como demonstrado pela testemunha inquirida em sede de audiência de julgamento, não se vislumbra como pode aquele Tribunal não compreender "o facto alegado no ponto 130 da p.i., no que se refere que as reuniões das segundas avaliações e as notificações das segundas avaliações tiveram lugar no mesmo dia"!!
iv. Tal deverá ter ficado a dever-se ao facto de o Tribunal a quo NÃO TER APRECIADO DEVIDAMENTE A PROVA PRODUZIDA.
v. Atento aos factos e depoimento produzido, é demais evidente que, tendo sido a Recorrente notificada dessas segundas avaliações ANTES de finalizado e encerrado o respectivo procedimento administrativo de segunda avaliação, deveria o Tribunal a quo ter considerado a existência de vícios de forma e de substância do procedimento administrativo na medida em que não respeitou a formação e deliberações tomadas nessa reunião, o que implica a anulação das segundas avaliações.
vi. A falta resposta à solicitação das certidões com os fundamentos de facto e de direito configura uma violação por incumprimento dos artigos 5.º e 11.º n.º 1 al. c) da lei n.º 46/2007, referente ao direito de acesso aos documentos administrativos, nomeadamente de certidões.
vii. O direito de acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, impondo à Administração a disponibilização de informação sobre a sua existência e conteúdo.
viii. Tal dever não foi cumprido pela AT, não tendo essa violação do direito de acesso aos documentos sido alvo de qualquer juízo de censurabilidade por parte do Tribunal a quo - bem pelo contrário!
ix. As avaliações em questão não fundamentam a aplicação do sobredito Cl de 2,5 em qualquer circunstância susceptível de permitir a conclusão de que o edifício em questão está localizado em "zona de elevado valor de mercado imobiliário".
x. Não estando os Cl, a percentagem conferida ao terreno ou valor de construção (Vc) devidamente fundamentados - por referência aos concretos critérios técnicos que terão estado na sua concreta quantificação a avaliação em questão padece de falta de fundamentação!
xi. Certo é que, conforme demonstrado pelos depoimentos das testemunhas Rui ... e Jorge ... (nos termos da inquirição à matéria de facto constante do articulado 14.º da p.i., registados em CD com inicio às 11:03;25 e 11:14:18, respectivamente, cf. acta de inquirição junto aos autos), o imóvel em causa não está localizado em qualquer "zona de elevado valor de mercado imobiliário".
xii. De facto, ambas as testemunhas afirmaram, de forma unânime e com conhecimento directo e razão de ciência, que a zona em questão era e é deficiente ao nível de infraestruturas tão básicas como os transportes públicos, apresentando mesmo uma desmesurada densidade populacional, estando o imóvel muito distante das zonas "prime" de ..., como a Penha Longa ou a baixa ribeirinha de
xiii. Pelo que deveria ter sido dado por provada essa matéria de facto.
xiv. A Portaria nº 1119/2009, de 30/09, limitou-se a estabelecer Cl mínimos e máximos.
xv. Analisada essa Portaria, é impossível perceber por que motivo foi concretamente atribuído ao imóvel em causa um Cl de 2,5.
xvi. Na determinação do Cl, deve atender-se às acessibilidades, às proximidades de equipamentos sociais, à existência de serviços de transportes públicos e à eventual localização em zonas de "elevado valor de mercado imobiliário" (cfr. artigo 42.º n.º 3 a) a d) do CIMI).
xvii. A fixação do Cl é insindicável, já que não são descortináveis os motivos pelos quais foi fixado aquele Cl de 2,5 e não qualquer outro!
xviii. Ao contrário do que refere a sentença recorrida, as Portarias em causa - Portaria n.º 982/2004, de 04.08, com as alterações da Portaria nº 1426/2004, de 25.11, da Portaria n.º 1022/2006, de 20.9 e da Portaria 1119/2009 de 30.09) não especificam os "zonamentos e respectivos coeficientes de localização".
xix. Quanto a este parâmetro de avaliação, decisivo na fixação do VPT dos prédios urbanos, a dita Portaria nº 1119/2009, nos termos do artigo 3º, refere que "O zonamento, os coeficientes de localização e as percentagens referidos nos n.ºs 1 e 2, bem como todos os outros elementos aprovados pelos Portarias n.ºs 982/2004, 1426/2004 e 1022/2006 são publicados no sítio www.portafdasfinancas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e em quo/quer serviços de finanças."
xx. O coeficiente CONCRETAMENTE UTILIZADO, em cada avaliação, não está fixado na lei.
xxi. Tais coeficientes apenas serão conhecidos e.. portanto, fixados, aquando da sua "publicação" no site das finanças, pelo que não são fixados por lei, nem estão publicados em Diário da República!
xxii. Cumpre referir que, do segmento da sentença recorrida a este propósito, parece entender o Tribunal a quo que é perfeitamente válido ser dado a conhecer os coeficientes de localização através de um site na Internet!
xxiii. Na óptica daquele Tribunal, o Cl para o prédio em causa de 2,5 afigura-se correcto na medida em que esse é o coeficiente consta do Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal sobre Imóveis (SIGIMI) publicado no sítio www.e-financas.gov.pt.
xxiv. Ou seja, na óptica do Tribunal a quo basta um simples "simulador" num sítio da Internet para atestar que o coeficiente utilizado é o mais correcto!
xxv. As "leis" pelas quais se regem os cidadãos e com base nas quais a AT pratica actos tributários, NÃO PODEM ESTAR DISPONÍVEIS APENAS em espaços físicos da AT ou em páginas da Internet!
xxvi. Consultado o referido "site", verifica-se que em nenhum lugar constam as "características" que terão fundamentado a fixação do concreto Cl atribuído a cada um dos "'zonamentos dentro dos diferentes municípios, atenta a diferente destinação das edificações (cfr. artigo 422 nºs. 2 e 3 do CIMI).
xxvii. Não está explicitado, em lugar algum, se foram, e em que medida foram, atendidas as ditas características elencadas em a), b), c) e d) do n.º 3 do artigo 42.º do CIMI – como as acessibilidades, a proximidade de equipamentos sociais, os serviços de transportes públicos ou a localização em zonas de "elevado valor de mercado imobiliário”.
xxviii. Em particular não se explicita, no caso que características concretas do imóvel em questão terão contribuído para que lhe tivesse sido atribuído o Cl, especialmente agravado, de 2,5!
xxix. Não constam da lei os critérios que terão servido de base à discriminação dos diferentes "zonamentos" dentro do mesmo concelho e os diferentes Cl que lhes foram atribuídos, em função da sua diferente afectação.
xxx. As referidas Portarias apenas fixam os valores mínimos e máximos dos coeficientes de localização, por tipo de afectação, a aplicar em cada Município, e não o valor certo, preciso " concreto, do mesmo coeficiente de localização, aos prédios situados dentro de cada zona com características similares, como se imporia para efectuar uma avaliação conforme aos parâmetros legais.
xxxi. Os critérios legais de avaliação fiscal são NORMAS DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA OBJECTIVA - i.e. sobre o valor dessas avaliações fiscais irão incidir o IMI, o IMT e o Imposto de Selo, só para citar alguns tributos.
xxxii. EM matérias de incidência tributária (determinação do valor objecto de tributação, em sede de IMI), vigora o princípio constitucional da legalidade e tipicidade, e da reserva de lei formal (cfr. artigos 82 da LGT, e 103º nº 1e 2, 165 nº 1i) e 198º nº 1 b) da CRP).
xxxiii. A definição do VPT mediante parâmetros e coeficientes determinados e publicados de outra forma que não a legalmente prevista - em Diário da República e sob a forma de Lei em sentido formal e material - viola os referidos princípios e normas legais e constitucionais.
xxxiv. Em particular, a Portaria n.º 1119/2009, no seu artigo 3.º - quando remete para o site do Ministério das Finanças ou para os Serviços de Finanças locais, a publicação de alguns parâmetros de avaliação, como é o caso do Cl - mais não faz senão determinar a criação de regras legais através de um procedimento ad hoc e ilegal, tendo em conta que não se trata apenas da publicação de tais parâmetros, dado que a essa publicação não antecede qualquer acto legislativo, em sentido formal ou material, a definir, em concreto.. os coeficientes a ser "'publicados".
xxxv. Nos termos do artigo 5º nº 1 do CC, a lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial.
xxxvi. Não se vislumbra o alcance do entendimento do Tribunal a quo quando conclui que: "Assim, são as próprias Portarias que regulam a publicação do zonamento e dos coeficientes de localização, dando a conhecer o sítio onde poderão ser consultados, sendo certo que as identificadas Portarias estão disponíveis na internet através do site do diário da républica electrónico e os zoneamentos e os coeficientes de localização, estão também disponíveis na internet, nos sítios indicados, ou seja, em www.portaldasfinancas.gov.pt e ainda em qualquer serviço de finanças.".
xxxvii. O Tribunal a quo parece não conseguir alcançar que da lei resulta, claramente que os concretos parâmetros avaliativos de uma qualquer avaliação fiscal NÃO PODEM SER DEFINIDOS POR "PORTARIAS", NEM PODEM SER PUBLICITADOS EM "SITES" OU "CONSULTAVEIS" NOS SERVIÇOS DE FINANÇAS.
xxxviii. Estabelece o artigo 1.º n.º 1 da Lei 74/98 de 11/11, que "A eficácia jurídica dos actos a que se refere a presente lei depende da publicação.", dispondo o artigo 3º nº 3 al. b) do mesmo diploma que as Portarias são objecto de publicação na parte B da 1ª série do Diário da República.
xxxix. Não se trata de mero formalismo para a publicitação dos coeficientes em causa pois que a pretendida publicitação pressuporia uma prévia definição legal, em sentido material e formal - a qual, in casu, não existe, facto sobre o qual o Tribunal a quo obviou apreciar!
xl. E ao contrário do que entende o mesmo Tribunal recorrido, NÃO EXISTE QUALQUER PORTARIA (ou qualquer outro instrumento legal) a fixar, EM CONCRETO, os zonamentos e coeficientes a aplicar na determinação do VPT das fracções em causa - in casu, a determinar o Cl de 2.50, pelo que, como é claro, não se pode dar publicidade a um acto legislativo que, pura e simplesmente, não existe!!
xli. As avaliações em causa foram efectuadas com base em Cl que não tem assento na lei, sendo que, em matéria de incidência tributária - como é o caso, uma vez que se cuida de determinar o valor objecto de tributação em sede de IMI - vigora, como se disse, o princípio constitucional da legalidade e tipicidade, e da reserva de lei formal (cfr. artigos 8º da LGT, 103º, nºs 1 e 2, 165 nº 1 i) e 198º nº 1 b) da CRP).
xlii. A definição do VPT mediante parâmetros e coeficientes determinados e publicados de outra forma que não a legalmente prevista (em Diário da República e sob a forma de Lei em sentido formal e material) viola os referidos princípios e normas legais e constitucionais - o que conduz, inelutavelmente, à anulabilidade das avaliações em causa nos autos.
xliii. O Tribunal a quo não foi sensível a estes argumentos, ignorando a relevância a natureza da violação destes princípios primordiais no ordenamento fiscal português!
xliv. Entende o Tribunal a quo, de acordo com aquelas Portarias, os concretos critérios avaliativos "são publicados no sítio www.e- financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado, e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças.".
xlv. Não constam os concretos fundamentos e critérios técnicos que estão subjacentes aos Cl e zonamentos aplicados às avaliações em apreciação - tal como deposto pelos depoimentos de Alzira ... e Maria ..., nos termos da inquirição à matéria de facto constante dos articulados 98.º e 99.º da p.i. (cf. acta de inquirição junto aos autos).
xlvi. Segundo as duas testemunhas, uma simples consulta àquele "site" permite concluir que dele apenas consta um "simulador", o já referido SIGIMI, e não consta qualquer zonamento ou Cl.
xlvii. O Tribunal a quo pura e simplesmente, assumindo como correcto factos que não têm qualquer correspondência com o que ficou produzido pelas testemunhas, limitando a referir que "de acordo com o expendido não podemos deixar de concluir que a segunda avaliação constam os critérios e os factores tidos em conta que conduziram à determinação dos valores da avaliação, embora de forma sucinta mas suficiente para permitir apreender o percurso cognoscitivo e valorativo percorrido, que as impugnantes revelam ter compreendido e, em consequência, ficou aberto a possibilidade da sua sindicabilidade. ".
xlviii. Nem nas aludidas segundas avaliações, nem em recanto algum da sentença recorrida, é demonstrado às Recorrentes que critérios e os factores tidos em conta conduziram à determinação dos valores da avaliação, embora de forma sucinta, de modo a permitir a estas conhecer o “iter cognoscitivo e valorativo seguido na avaliação das identificadas fracções"!
xlix. Dos depoimentos das duas testemunhas ficou demonstrado que se torna impossível aos contribuintes defenderem-se contra os concretos critérios avaliativos que são utilizados nas avaliações dos seus bens imóveis, por não terem hipótese de os sindicar, designadamente, de verificar se esses critérios respeitaram as diferentes características diferenciadoras previstas nas várias alíneas do nº 3 do artigo 42º do CIMI (cfr. tb. o artigo 42º nº4 do CIMI).
l. Não teve em conta o Tribunal a quo o facto de os critérios de variação do Cl, mencionados no nº 3 do artigo 42º do CIMI, divergem dos critérios definidos pela Lei nº 26/2003, de 20/7 (a respectiva lei de autorização legislativa), no seu artigo 10º nº 11.
li. Logo, o artigo 42º nº 2 do CIMI viola o referido princípio da legalidade e a respectiva lei de "valor reforçado" (lei de autorização legislativa): o artigo 10º nº 11 da Lei nº 26/2003, de 20/7.
lii. O artigo 42º do CIMI, se interpretado no sentido de que os específicos coeficientes de localização e zonamentos, usados na avaliação tributária de prédio urbano e respectivas divisões, são juridicamente eficazes "erga omnes", ainda que não constem de acto legislativo, nem hajam sido publicados em Diário da República, padecem de inconstitucionalidade material e ilegalidade, por violação dos referidos artigos 103º 2, 112º nº 1 e nº 5, e 119º nº 1 h). nº 2 e nº 3 da CRP, e 1º da Lei 74/98, de 11/11.
liii. Analisada a Portaria nº 1456/2009, de 30 de Dezembro, que fixou em €482,40 o valor médio de construção por metro quadrado, para efeitos do artigo 39º do CIMI, a vigorar no ano de 2010 nada se evidencia no sentido de que, na fixação daquele valor, tenham de facto sido atendidos os critérios definidos no referido artigo 39º nº 2 do CIMI, designadamente "encargos directos e indirectos suportados na construção do edifício, tais como os relativos a materiais, mão-de-obra equipamentos, administração, energia, comunicações e outros consumíveis.”
liv. Não bastará a simples aplicação do valor médio constante da citada Portaria por parte dos peritos avaliadores, tal como entende o Tribunal a quo, sendo imperativo justificar, às luz dos critérios supra elencados, como foi alcançado aquele valor.
lv. Nos termos do PA apenso aos autos, no que à fracção BR se refere, verificou-se, na altura, que "foi repetida justificação das respectivas alterações, com elementos que não correspondem à avaliação efectuada.
lvi. Tal como referido pela testemunha Alzíra .... nos termos do seu depoimento à matéria de facto constante do articulado 139.º da p.i. (cf. acta de inquirição), no decurso dessa reunião da comissão de segunda avaliação concluiu-se que a avaliação daquela fracção, então já notificada à Recorrente ..., estava incorrecta, carecendo de ser rectificada.
lvii. Não poderá ser acolhido o entendimento do Tribunal o quo quando refere que "tal lapso não tem relevância no acto de fixação do valor patrimonial tributário" na medida em que avaliação daquela fracção estava, efectivamente, incorrecta, conforme prova produzida.
lviii. Não estando vinculado às alegações das partes, nos termos do artigo 664.º do CPC, o Tribunal a quo podia e deveria ter avaliado e apreciado, per si, os documentos juntos aos autos, tendo em conta o Princípio do inquisitório que pauta a actuação destes órgãos jurisdicionais!
NESTES TERMOS e nos melhores de direito, deve conceder-se provimento ao presente recurso,. revogando-se a decisão recorrida, o que se deverá fazer por obediência à Lei e por imperativo de JUSTIÇA!
Não foram apresentadas contra-alegações.
A Exma. Magistrada do Ministério Público (EMMP) junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos, vêm os autos à conferência para decisão.
2- FUNDAMENTAÇÃO
2.1. De facto
É a seguinte a decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida:
Factos Provados
a) Na sequência da apresentam dos Modelo 1 do IMI para efeitos de inscrição das fracções autónomas dos autos, do prédio inscrito na matriz sob o artigo 10904 da freguesia de ..., concelho de ..., foram efectuadas as avaliações das fracções do prédio, designado por “...” (fls. processo administrativo apenso);
b) Notificadas as impugnantes do resultado das avaliações das fracções “A” “C”, “F”, “G”, “H”, “K”, “L”, “M”, “N”, “O”, “P”, “Q”, “R”, “S”, “T”, “U”, “V”, “X”, “Y”, “Z”, “AA”, “AB”, “AC”, “AD”, “AE”, “AG”, “AH”, “AI”, “AJ”, “AK”, “AL”, “AM”, “AN”, “AO”, “AP”, “AQ”, “AR”, “AS”, “AT”, “AU”, “AV”, “AY”, “AX”, “AZ”, “BA”, “BB”, “BC”, “BD”, “BE”, “BF”, “BG”, “BH”, “BI”, “BK”, “BL”, “BM”, “BN”, “BO”, “BR”, “BS” e “BT”do prédio designado por “...”, inscrito na matriz sob o artigo nº 10904, da freguesia de ..., concelho de ..., requereram as mesmas 2ªs avaliações (cfr. fls. 234 a 332, 333 a 335 dos presentes autos e 84 a 91 do processo administrativo apenso);
c) Depois da comissão de avaliação ter visto e examinado as fracções, procederam à avaliação das fracções “A” “C”, “F”, “G”, “H”, “K”, “L”, “M”, “N”, “O”, “P”, “Q”, “R”, “S”, “T”, “U”, “V”, “X”, “Y”, “Z”, “AA”, “AB”, “AC”, “AD”, “AE”, “AG”, “AH”, “AI”, “AJ”, “AK”, “AL”, “AM”, “AN”, “AO”, “AP”, “AQ”, “AR”, “AS”, “AT”, “AU”, “AV”, “AY”, “AX”, “AZ”, “BA”, “BB”, “BC”, “BD”, “BE”, “BF”, “BG”, “BH”, “BI”, “BK”, “BL”, “BM”, “BN”, “BO”, “BR”, “BS” e “BT”, do identificado prédio, tendo-lhes sido atribuído o valor tributável, respectivamente de € 26.172.090,00, € 592.430,00, € 4.783.940,00, € 5.159.470,00, € 291.820,00, € 76.140,00, € 102.090,00, € 93.320,00, € 70.300,00, € 114.580,00, € 169.740,00, € 163.590,00, € 89.550,00, € 63.510,00, € 132.240,00, € 96.370,00, € 3.159.330,00, € 60.590,00, € 103.850,00, € 91450,00, € 4.732.150,00, € 122.740,00, € 2.145.690,00, € 5.009.600,00, € 127.650,00, € 244.890,00, € 693.710,00, € 102.000,00, € 111.670,00, € 730.090,00, € 465.610,00, € 299.170,00, € 188.240,00, € 206.360,00, € 110.720,00, € 446.720,00, € 83.800,00, € 85.450,00, € 51.590,00, € 103.130,00, € 101.980,00, € 104.720,00, € 70.300,00, € 105.970,00, € 4.883.180,00, € 1.385.650,00, € 4.620.180,00, € 1.896.470,00, € 2.096.070,00, € 3.083.690,00, € 1.380.400,00, € 3.031.660,00, € 108.240,00, € 173.890,00, € 380.120,00, € 348.470,00, € 94.320,00, € 300.670,00, € 4.714.660,00, € 221.250,00, € 4.352.580,00, € 2.520.590,00, € 3.419.350,00 e € 338.830,00, resultante da aplicação, entre outros, do coeficiente de localização (cl) de 2, 50 e do valor base dos prédios edificados (vc) de € 603,00 (cfr. fls. 338 a 340, 526 a 565, 567, 566, 568 a 586 dos presentes autos, 709 a 712 do processo administrativo apenso e 587 dos presentes autos);
d) A comissão deliberou por unanimidade, conforme termos de avaliação de fls. 337, 350 a 356, 359 a 387, 404 a 407, 388, 408 a 427, 437 e 438 dos presentes autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos;
e) O coeficiente de localização para as fracções avaliadas e identificadas nas alíneas a) a c) é de 2,50 (comércio e serviços), conforme consta do SIGIMI- Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis, publicado no sítio www.e-finanças.gov.pt (cfr. fls. 939 do processo administrativo apenso);
f) Por escritura outorgada em 15/12/2009 foi alterado o regime da propriedade horizontal do prédio denominado “...”, inscrito na matriz da freguesia de ... sob o artigo urbano nº 10.904, concelho de ..., conforme fls. 589 a 618, que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
g) Na informação nº 94/11 da Divisão de Avaliação da Propriedade e Estudos da Direcção de Serviços de Avaliações, datada de 24/03/2011, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi apreciado lapsos indicados pelo serviço de finanças de ... relativamente às fracções “AY” e “BR”, cujo parecer, na parte que interessa à decisão dos autos, tem o seguinte teor «Em face do exposto e dos elementos que constam do processo verifica-se que estamos perante uma validação errada da área bruta dependente, que não correspondem à realidade, isto no que respeita à declaração Mod1 de IMI nº 2387854 e à ficha de 2ª avaliação nº 3197319, referente à fracção “AY”. No que respeita à fracção “BR” não se trata de um erro de avaliação mas apenas de eliminar um parágrafo que está repetido na justificação da avaliação da ficha de 2ª avaliação nº 3197306, IMI nº 2388398.
(…)
Assim e uma vez que o SF solicitou as correcções dentro do prazo de um ano referido no Artº 141º, parece-nos que se devem revogar os actos de avaliação em causa, com a consequente repetição da avaliação, correspondente à ficha n º 3197319 (IMI nº 2387854, da fracção “AY”), devendo para isso, esta ficha passar da situação de “matriz actualizada” para “atribuída” e o respectivo pedido de 2ª avaliação passar a “com comissão de avaliação sem data”, de modo a que se proceda à repetição da avaliação, sem quaisquer encargos para o estado.
Em relação à ficha de avaliação nº 3197306 (IMI nº 2388398, da fracção “BR”), por não se tratar de nenhum erro de avaliação, mas somente da eliminação de um paragrafo, que vem repetido, na descrição da avaliação, entendemos que não se deve revogar esta avaliação, uma vez que isso não iria originar nenhuma alteração no valor patrimonial desta fracção e a duplicação do paragrafo na descrição, a que se refere a perita, não será visível a nível de caderneta predial.» (cfr. fls. 389, 390, 394 e 395 a 399 dos presentes autos);
h) Sobre a informação identificada na alínea anterior recaiu despacho da Subdirectora-Geral, datado de 12/04/2011, com o seguinte teor «Concordo. Proceda-se como proposto.» (cfr. fls. 396);
i) Na ficha de avaliação nº 3197306, relativa à fracção “BR”, constante de fls. 435 a 436, que aqui se dá por integralmente reproduzida, consta um paragrafo, que foi nos termos da informação identificada na alínea g) introduzida por lapso, com o seguinte teor «A comissão decidiu ainda por unanimidade introduzir um coeficiente de majoração dado a fracção dispor de vários estacionamentos abertos em grande superfície comercial. Ao estacionamento descoberto foi atribuído um coeficiente de majoração de acordo com a tabela aprovada pela DGCI/SFC da qual resulta um coeficiente de 0,001 (0,006*25/1000).»
j) Do resultado das 2ªs avaliações, foram as impugnantes notificadas em 13/01/2011 e 21/01/2011 (fls. 325 a 326, 341 a 342, 350 a 351, 359 a 360, 368 a 369, 377 a 378, 386 a 387, 396 a 397, 405 a 406, 414 a 415, 424 a 425, 433 a 434, 442 a 443, 451 a 452, 460 a 461, 469 a 470, 478 a 479, 487 a 488, 496 a 497, 505 a 506, 590 a 591, 599 a 600, 608 a 609, 617 a 618, 626 a 627, 631 a 632, 644 a 645, 653 a 654, 662 a 663, 671 a 672, 680 a 681, 689 a 690, 698 a 699, 707 a 708, 712 a 713, 717 a 718, 726 a 727, 739 a 740, 748 a 749, 757 a 758, 766 a 767, 775 a 776, 784 a 785, 793 a 794, 802 a 803, 811 a 812, 820 a 821, 829 a 830, 838 a 839, 847 a 848, 856 a 857, 865 a 866, 874 a 875, 883 a 884 e 892 a 893 do processo administrativo apenso);
k) Em 14/04/2011 as impugnantes deduziram a presente impugnação (cfr. carimbo aposto a fls. 3).
Factos não provados
Com interesse para a decisão da causa não se provaram outros factos.
As demais asserções da douta petição integram conclusões de facto ou direito ou meras considerações pessoais da impugnante.
Motivação da matéria de facto
O Tribunal alicerçou a sua convicção na apreciação conjugada de toda a prova documental junta aos autos pelas impugnantes e pela Fazenda Publica e no processo administrativo apenso organizado nos termos do artigo 111º do C.P.P.T., indicada relativamente a cada um dos factos, cujos documentos não foram impugnados e no depoimento das testemunhas.
Os depoimentos das testemunhas inquiridas, para além de servirem para corroborar os factos já resultantes dos documentos juntos aos autos, não relevaram para a prova de quaisquer outros factos.
Com efeito, as testemunhas limitaram-se a opinar sobre o coeficiente de localização, que consideraram desajustado e sobre a localização do centro comercial “...”, referindo que não está situado em local de elevado valor de mercado imobiliário e que em 1988/89, ano do inicio da sua construção, era uma zona de barracas e hortas.
2.2. De direito
Vimos já os termos em que o Tribunal a quo decidiu.
As Recorrentes discordam do julgado na parte em que aí foi decidida a improcedência da impugnação judicial deduzida contra os actos de 2ª avaliação, m.i supra.
São diversas as questões que nos vêm colocadas neste recurso.
Vejamos por partes, tendo presente que, como se sabe, são as conclusões extraídas pelo recorrente, a partir da respectiva motivação, que operam a fixação e delimitação do objecto dos recursos que àqueles são submetidos, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas e quaisquer questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer.
Percorridas as conclusões da alegação de recurso, surpreende-se – ainda que de forma pouco explícita, nas conclusões vi, vii e viii – que as Recorrentes entendem que a sentença é nula por omissão de pronúncia.
Com efeito, no entendimento das Recorrentes, o Tribunal a quo não emitiu qualquer juízo (de censurabilidade) relativamente à alegada violação do direito de acesso aos documentos administrativos, em concreto à solicitação de certidões. Defendem as Recorrentes, a este propósito, que a falta de resposta à solicitação das certidões com os fundamentos de facto e de direito configura uma violação por incumprimentos dos artigos 5º e 11º, nº1, alínea c) da Lei nº 46/2007, referente ao direito de acesso aos documentos administrativos.
Como é sabido, a nulidade por omissão de pronúncia, só se verifica perante uma violação dos deveres de pronúncia do Tribunal sobre questões que este deva apreciar. Tal significa, no que concerne aos deveres de cognição do Tribunal, que ao juiz se impõe a obrigação de conhecer todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas, naturalmente, aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Assume, assim, especial importância o conceito de questões, o qual, nas palavras de J. Lopes de Sousa (in CPPT, anotado e comentado, 6º edição, II Volume, Áreas Editora, págs. 363 e 364) “abrange tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir e à controvérsia que as partes sobre elas suscitem”.
O conhecimento de todas as questões não equivale à exigência imposta ao Tribunal de conhecer de todos os argumentos e razões invocadas pela parte, pois que, como ensinava Alberto dos Reis, “são, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer questões de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao tribunal qualquer questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão” (in CPC, anotado, I Vol. págs. 284, 285 e V Vol. pág. 139).
Ora, tendo estas considerações presentes e lida atentamente a petição inicial, pode afirmar-se, sem hesitações, que nenhuma razão assiste às Recorrentes, ou seja, que o Tribunal a quo não deixou de se pronunciar sobre aquela identificada questão.
Com efeito, percorrido o articulado inicial de impugnação judicial conclui-se, sem margem para dúvidas, que a questão da alegada violação dos artigos 5º e 11º, nº1, alínea c) da Lei nº 46/2007, referente ao direito de acesso aos documentos administrativos, jamais foi colocada ao Tribunal a quo.
Não tendo sido questão submetida à apreciação do TT de Lisboa e não se tratando, como é óbvio, de questão do conhecimento oficioso, fácil se torna concluir que nenhuma omissão de pronúncia sobre aquela identificada questão se verifica.
Com isto dito, e sem necessidade de outros considerandos, conclui-se pela improcedência das conclusões que vimos de analisar.
Segue-se a invocação do erro de julgamento da matéria de facto, dispersamente apresentado nas conclusões.
Vejamos.
Defendem as Recorrentes que, tal como constava já das alegações finais e conforme resulta, também, do depoimento prestado por Alzira ..., nos termos da inquirição à matéria de facto constante dos artigos 130.º e 131.º da p.i., que as segundas avaliações impugnadas foram notificadas à ... no dia 14/01/11, ou seja, no mesmo dia em que teve lugar a reunião da comissão incumbida de efectuar essas mesmas segundas avaliações.
Em causa, portanto, a notificação das 2ª avaliações das fracções “C”, “F”, “G”, “H”, “K”, “L”, “M”, “N”, “O”, “P”, “Q”, “R”, “S”, “T”, “U”, “V”, “X”, “Y”, “Z”, “AA”, “AB”, “AC”, “AD”, “AE”, “AG”, “AH”, “AI”, “AJ”, “AK”, “AL”, “AM”, “AN”, “AO”, “AP”, “AQ”, “AR”, “AS”, “AT”, “AU”, “AV”, “AY”, “AX”, “AZ”, “BA”, “BB”, “BC”, “BD”, “BE”, “BF”, “BG”, “BH”, “BI”, “BK”, “BL”, “BM”, “BN”, “BO”, “BR”, e “BT”, já que as fracções “A” e “BS” são propriedade da sociedade ... (cfr. artigos 2º e 3º da petição inicial).
Salvo o devido respeito, as Recorrentes estabelecem, a este propósito, uma clara confusão entre a data da notificação das 2ªs avaliações e a data da reunião da comissão responsável pelas 2ª avaliações, confusão esta que compromete inelutavelmente a sorte do apontado erro no julgamento de facto.
Vejamos.
Sobre a data em que as notificações das 2ªs avaliações impugnadas foram notificadas às Recorrentes, ... e ..., dispõe a alínea j) dos factos provados, daí resultando que “Do resultado das 2ªs avaliações, foram as impugnantes notificadas em 13/01/2011 e 21/01/2011 (fls. 325 a 326, 341 a 342, 350 a 351, 359 a 360, 368 a 369, 377 a 378, 386 a 387, 396 a 397, 405 a 406, 414 a 415, 424 a 425, 433 a 434, 442 a 443, 451 a 452, 460 a 461, 469 a 470, 478 a 479, 487 a 488, 496 a 497, 505 a 506, 590 a 591, 599 a 600, 608 a 609, 617 a 618, 626 a 627, 631 a 632, 644 a 645, 653 a 654, 662 a 663, 671 a 672, 680 a 681, 689 a 690, 698 a 699, 707 a 708, 712 a 713, 717 a 718, 726 a 727, 739 a 740, 748 a 749, 757 a 758, 766 a 767, 775 a 776, 784 a 785, 793 a 794, 802 a 803, 811 a 812, 820 a 821, 829 a 830, 838 a 839, 847 a 848, 856 a 857, 865 a 866, 874 a 875, 883 a 884 e 892 a 893 do processo administrativo apenso)”
Efectivamente, percorridos os apontados documentos do PAT, concretamente os elementos juntos com origem nos CTT, daí se extrai que 13/01/11 é a data em que se mostram entregues, à sociedade ..., os objectos postais registados correspondentes à comunicação das 2ªs avaliações em causa.
Por seu turno, no que respeita ao dia em que teve lugar a reunião da comissão incumbida de efectuar aquelas mesmas 2ªs avaliações, tal data resulta dos respectivos termos de avaliação, aos quais se reporta a alínea d) dos factos provados.
Ora, da leitura dos termos de avaliação (cujo teor foi dado por reproduzido na sentença) resulta, no que respeita às fracções pertença da sociedade ... – que são todas as impugnadas, exceptuadas as respeitantes às fracções A e BS, cuja proprietária é a ... – que a comissão reuniu e decidiu no ano de 2010, concretamente no dia 16/12/10 (fracções C, G, H, K, M, N, O, P, R, X, Z, AE, AZ e BE), no dia 24/12/10 (AG e AK), no dia 27/12/10 (F) e em 30/12/10 (todas as restantes), ou seja, em qualquer caso, em datas anteriores à data em que as 2ªs notificações tiveram lugar (ou seja, em Janeiro de 2011).
Portanto, é manifesto que as Recorrentes laboram em erro, estabelecendo uma confusão que, esclarecida, torna desnecessárias outras considerações sobre este alegado erro de julgamento da matéria de facto.
Como é evidente, apurando-se, como se apura, que as 2ªs avaliações datam de Dezembro de 2010, cai por terra o argumento avançado de que tais avaliações “foram notificadas à ... no dia 14/01/11, ou seja, no mesmo dia em que teve lugar a reunião da comissão incumbida de efectuar essas mesmas segundas avaliações”.
Daqui resulta, como se percebe, a inutilidade da discussão sobre se a notificação das avaliações ocorreu a 13 ou a 14 de Janeiro de 2011 (e já vimos que foi a 13), pois que, em qualquer caso, sempre seria em momento posterior à data em que a avaliação teve lugar. Com efeito, mesmo concluindo-se que as Recorrentes tinham razão quanto à data da notificação das 2ª avaliações, ou seja, admitindo-se que era o dia 14/01/11, a verdade é que se mantinha o erro de raciocínio em que as Recorrentes laboram, quanto à data em que reuniu a comissão para deliberar sobre as 2ª avaliações (sempre, em Dezembro de 2011).
Isto visto, avancemos.
Da conclusão xi) pretendem as Recorrentes que o Tribunal dê como provado o facto constante do articulado 14º da p.i., tudo por referência aos depoimentos das testemunhas que indica, com a indicação precisa da passagem com o registo da prova.
Lembre-se que o artigo 14º da p.i apresenta a seguinte formulação: “sendo certo, de todo o modo, que o imóvel em causa não está localizado em qualquer “zona de elevado valor de mercado imobiliário”, seja isso o que for”.
Comece-se por deixar claro que a formulação do dito artigo 14º da petição é claramente conclusiva.
Com isto dito, importa lembrar que na decisão sobre a matéria de facto o juiz a quo aprecia livremente as provas, analisa-as de forma crítica e decide segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto, especificando os fundamentos que foram decisivos para a formação de tal convicção, excepto quando a lei exija formalidades especiais para a prova dos factos controvertidos, caso em que tal prova não pode ser dispensada.
É, pois, pela fundamentação invocada para a decisão que normalmente se afere a correcção do juízo crítico sobre as provas produzidas.
Assim, assentando a decisão da matéria de facto na convicção criada no espírito do juiz e baseada na livre apreciação das provas testemunhal e documental que lhe foram apresentadas, a sindicância de tal decisão não pode deixar de respeitar a liberdade da 1ª instância na apreciação dessas provas.
Como se aponta no acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 05/05/11 (processo nº 334/07.3 TBASL.E1), “O erro na apreciação das provas consiste em o tribunal ter dado como provado ou não provado determinado facto quando a conclusão deveria ter sido manifestamente contrária, seja por força de uma incongruência lógica, seja por ofender princípios e leis científicas, nomeadamente, das ciências da natureza e das ciências físicas ou contrariar princípios gerais da experiência comum (sendo em todos os casos o erro mesmo notório e evidente), seja também quando a valoração das provas produzidas apontarem num sentido diverso do acolhido pela decisão judicial mas, note-se, excluindo este.
Não basta, pois, que as provas permitam dentro da liberdade de apreciação das mesmas, uma conclusão diferente, a decisão diversa a que aludem os artºs 690-A nº 1 al. b) e 712º nº 1 al. a) e b), terá que ser única ou, no mínimo, com elevada probabilidade e não apenas uma das possíveis dentro da liberdade de julgamento.”
Quanto à apreciação pelo tribunal de recurso da prova gravada, como é o caso, “ (…) o tribunal de recurso deve reservar a modificação da decisão de facto para os casos em que a mesma seja arbitrária por não se mostrar racionalmente fundada ou em que for evidente, segundo as regras da ciência, da lógica e/ou da experiência que não é razoável a solução da 1ª instância” (acórdão STA de 27.1.10, proferido no recurso nº 358/09).
Assim, posta em causa a matéria de facto controvertida e julgada (além do mais) com base em prova gravada, a 2ª instância pode alterá-la desde que os elementos de prova produzidos e indicados pelo recorrente como mal ou incorrectamente apreciados, imponham forçosamente, isto é, num juízo de certeza, outra decisão.
No caso concreto, o que o Recorrente pretende é discutir a convicção do julgador que fundamentou aquela decisão de não consideração dos depoimentos, retirando da prova produzida ilações diferentes das que o julgador percepcionou e que explicitou na sua fundamentação.
Ora, no caso, a modificação quanto à valoração da prova testemunhal, tal como foi captada pela 1ª instância, só se justifica se, feita a reapreciação, for evidente o erro de análise e valoração que foi efectuada na instância recorrida.
A fim de apreciarmos esta questão, procedemos à audição das gravações dos depoimentos das referidas testemunhas e, por isso, podemos afirmar, com a sentença recorrida, que, efectivamente, os depoimentos dos inquiridos não assumem, para os efeitos pretendidos, a relevância que o Recorrente lhes atribui, nada apontando, forçosamente, em sentido diverso daquele que foi acolhido na fundamentação externada pelo julgador.
Com efeito, não vislumbramos que tenha sido cometido qualquer erro por parte do Tribunal de 1ª instância quando, como se verifica, ajuizou no sentido de que “as testemunhas limitaram-se a opinar sobre o coeficiente de localização, que consideraram desajustado e sobre a localização do centro comercial “...”, referindo que não está situado em local de elevado valor de mercado imobiliário e que em 1988/89, ano do inicio da sua construção, era uma zona de barracas e hortas”.
Na verdade, assim foi, já que os depoimentos prestados limitam-se a traduzir opiniões, para além de indicarem outras zonas de ... – por exemplo, a zona ribeirinha, o centro ou Quinta da Marinha – que, do seu ponto de vista, atingem maiores valores de mercado.
Deve ter-se em conta, porém, que a circunstância de existirem zonas de extrema valorização imobiliária, não retira a outras a característica de, ainda assim, serem consideradas também zonas em que o mercado imobiliário assume níveis de valorização elevados.
Tanto basta, pois, para não atender a este concreto erro de julgamento de facto.
Entendem, ainda, as Recorrentes que “Não constam os concretos fundamentos e critérios técnicos que estão subjacentes aos Cl e zonamentos aplicados às avaliações em apreciação - tal como deposto pelos depoimentos de Alzira ... e Maria ..., nos termos da inquirição à matéria de facto constante dos articulados 98.º e 99.º da p.i. (cf. acta de inquirição junto aos autos)” – conclusão xiv.
Vejamos.
Nos artigos 98º e 99º da petição inicial consta o seguinte:
- “O problema é que, nem isso – nem desse site, nem de qualquer outro – constam os concretos cl e zonamentos aplicados às avaliações em apreciação”;
- “Mais: uma simples consulta àquele site permite concluir que dele apenas consta um simulador, designado SIGMI, e não consta qualquer zonamento ou cl”.
Como é claro trata-se de matéria atinente à alegada falta de fundamentação dos actos impugnados para a qual irreleva a prova testemunhal.
Para mais, na eventualidade de se afigurar útil ao Tribunal o conhecimento de um determinado site, pode e deve o juiz aceder ao mesmo, sem que se justifique a intervenção/intermediação de uma testemunha com esse propósito.
Em suma, improcedem todas as conclusões atinentes ao erro de julgamento da matéria de facto.
Estabilizada a matéria de facto, importa avançar para as restantes questões que aqui nos ocuparão.
Comecemos pela questão que resulta da leitura das conclusões i) a v), sobre as quais, na parte relativa ao erro de julgamento de facto, já tivemos ocasião de nos pronunciar.
Ora, para além do apontado erro de julgamento de facto, defendem as Recorrentes que o Tribunal a quo errou ao não reconhecer que o contribuinte – leia-se, ... - foi notificado das segundas avaliações antes mesmo de finalizado e encerrado o respectivo procedimento administrativo de segunda avaliação, o que, como defendem, se traduz na “existência de vícios de forma e de substancia do procedimento administrativo na medida em que não respeitou a formação e deliberações tomadas nessa reunião, o que implica a anulação das segundas avaliações”.
Vejamos, não perdendo de vista o que, sobre estas conclusões (atinentes à notificação das segundas avaliações e datas das reuniões das comissões que procederam às avaliações) deixámos dito, aquando da análise do alegado erro de julgamento de facto.
Sobre esta questão, lê-se na sentença o seguinte:
“Sempre se dirá por último, que conforme resulta dos autos as comissões de avaliação reuniram durante o mês de Dezembro de 2010, com excepção de uma que teve lugar em Janeiro (cfr. termos de avaliação) e de acordo com a matéria de facto dada como provada, com o que as impugnantes concordam, os actos de fixação do valor patrimonial tributário das fracções, em sede de 2ªs avaliações, foram notificadas em Janeiro de 2011 (cfr. ponto 6 da p.i. e alínea j) do probatório), daí que não se compreenda o facto alegado no ponto 130 da p.i., no que se refere que as reuniões das segundas avaliações e as notificações das segundas avaliações tiveram lugar no mesmo dia”.
Não nos restam dúvidas que o Tribunal a quo decidiu com acerto, partilhando este Tribunal da mesma perplexidade que levou a 1ª instância a considerar incompreensível a alegação das Recorrentes a que corresponde o ponto 130º do articulado inicial.
Com efeito, aí se lê que “Aliás, as segundas avaliações ora em crise foram notificadas à Impugnante ... no mesmo dia em que teve lugar a reunião da comissão incumbida de efectuar essas mesmas segundas avaliações”, “mais precisamente, o contribuinte foi notificado dessas segundas avaliações antes mesmo de finalizado e encerrado o respectivo procedimento de segunda avaliação” (cfr. artigo 131º da p.i). Assim sendo, para a Recorrentes, “as avaliações padecem (…) de vício de forma e inerente vício de violação de lei, conduncentes à sua anulação”.
Efectivamente, não se descortina o alcance do alegado pelas Recorrentes, considerando que as 2ªs avaliações relativas às fracções de que o ... é proprietário foram, todas elas, efectuadas em Dezembro de 2010, concretamente dos dias 16/12/10 (fracções C, G, H, K, M, N, O, P, R, X, Z, AE, AZ e BE), 24/12/10 (AG e AK), 27/12/10 (F) e 30/12/10 (todas as restantes), sendo certo que, como também não oferece dúvidas, as mesmas foram notificadas posteriormente, em Janeiro de 2011, mais precisamente em 13 desse mês (cfr. alínea j) dos factos provados).
Termos em que, se necessidade de nos alongarmos a este propósito, julga-se improcedente esta questão que vimos de analisar.
Apreciemos, seguidamente, a questão do erro de julgamento de direito alegadamente cometido pelo TT de Lisboa no que se refere à invocada falta de fundamentação das avaliações quanto à fixação do coeficiente de localização (cl) e quanto ao valor médio de construção (vc) utilizados nas 2ªs avaliações.
Para as Recorrentes, contrariamente ao decidido, as avaliações impugnadas padecem de falta de fundamentação, uma vez que: as avaliações em questão não fundamentam a aplicação do Cl de 2,5 em qualquer circunstância susceptível de permitir a conclusão de que o edifício em questão está localizado em "zona de elevado valor de mercado imobiliário"; não estando os Cl, a percentagem conferida ao terreno ou valor de construção (Vc), devidamente fundamentados, a avaliação em questão padece de falta de fundamentação; a Portaria nº 1119/2009, de 30/09, limitou-se a estabelecer Cl mínimos e máximos; analisada essa Portaria, é impossível perceber por que motivo foi concretamente atribuído ao imóvel em causa um Cl de 2,5; analisada a Portaria nº 1456/2009, de 30 de Dezembro, que fixou em €482,40 o valor médio de construção por metro quadrado, para efeitos do artigo 39º do CIMI, a vigorar no ano de 2010, nada se evidencia no sentido de que, na fixação daquele valor, tenham de facto sido atendidos os critérios definidos no referido artigo 39º nº 2 do CIMI, designadamente encargos directos e indirectos suportados na construção do edifício, tais como os relativos a materiais, mão-de-obra, equipamentos, administração, energia, comunicações e outros consumíveis; não bastará a simples aplicação do valor médio constante da citada Portaria por parte dos peritos avaliadores, tal como entende o Tribunal a quo, sendo imperativo justificar, às luz dos critérios supra elencados, como foi alcançado aquele valor.
Tenhamos presente, desde já, aquele que foi o percurso argumentativo adoptado pelo TT de Lisboa para concluir que as avaliações impugnadas se mostram fundamentadas.
Assim, lê-se na sentença recorrida, além do mais, o seguinte:
(…) In casu, a impugnante insurge-se contra o coeficiente de localização (Cl) e valor base dos prédios edificados (vc), por falta de fundamentação.
Porém, sem razão, uma vez que o Cl e vc, tratam-se de elementos, precisos, objectivos e pré-determinados por lei em função de diversos elementos, designadamente da localização e do destino do prédio em causa e, por isso, indisponíveis para as partes no procedimento de avaliação, como melhor se verá mais à frente (cfr. artigos 39.º e 42º do CIMI).
Diga-se que o coeficiente de localização (Cl), corresponde ao valor que a localização de um imóvel incorpora no seu valor (cfr. artigo 42º do CIMI).
Nos termos do nº 3 do artigo 42º do CIMI, na fixação do coeficiente de localização, têm-se em consideração, nomeadamente, as características de acessibilidade, proximidade de equipamentos sociais, a existência de serviços públicos de transportes e a localização em zonas de elevado valor imobiliário, sendo um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU) (cfr. artigos 61º e 62º, alíneas a) e b) do CIMI).
Nos termos do citado normativo os coeficientes a aplicar em cada zona homogénea do município foram aprovados pelas Portarias nºs. 982/2004, de 4 de Agosto, 1426/2004, de 25 de Novembro e 1119/2009, de 30 Setembro, sendo que a Portaria indicada em primeiro lugar fixou que o zonamento, os coeficientes de localização, as percentagens e os coeficientes majorativos a aplicar aos prédios localizados nele localizados são publicados no sítio www.e-finanças.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças e a Portaria indicada em último lugar aprovou alterações ao zonamento, nos termos e para os efeitos dos artigos 42.º e 45.º, nº 2 do CIMI, que podem ser consultados no sítio www.portaldasfinanças.gov..pt, que entrou em vigor em 1 de Outubro de 2009.
Assim sendo, na determinação do coeficiente de localização e das percentagens deve ter-se presente o teor das Portarias nºs 982/2004, de 4 de Agosto, 1426/2004, de 25 de Novembro, 1022/2006, de 20 de Setembro e 1119/2009, de 30 de Setembro, onde se fixam o zonamento, os coeficientes de localização e percentagens publicados no sitio www.portaldasfinanças.gov.pt.
Conforme resulta do probatório o Cl para o prédio em causa é de 2,50, o qual não era passível de alteração pelos peritos avaliadores, coeficiente que foi aplicado na avaliação (cfr. alínea e) do probatório).
Resulta, assim, do exposto que o coeficiente aplicado foi o correcto.
Relativamente à alegada falta de fundamentação do valor base dos prédios edificados (Vc), importa em primeiro lugar precisar o Vc corresponde ao valor médio de construção, por metro quadrado, adicionado do valor do metro quadrado do terreno de implantação fixado em 25% daquele valor, de acordo com o estatuído no artigo 39º do CIMI.
Ora, o custo médio de construção por metro quadrado é fixado anualmente por Portaria do Ministro das Finanças, sob proposta da CNAPU (cfr. artigos 60º, nºs 1, alínea d) e 3, do CIMI).
Nos termos da Portaria nº 1456/2009, de 30/12 o valor de construção por metro quadrado, para efeitos do artigo 39º do CIMI, a vigorar no ano de 2010 para todos os prédios urbanos no país, cujas declarações modelo 1 tenham sido entregues a partir de 01/01/2010 (como no caso em apreço) é de € 482,40.
Resulta, assim, do exposto que o Vc atribuído de € 603,00 mostra-se fixado correctamente dentro dos parâmetros legais aplicáveis, visto que os peritos avaliadores se limitaram a aplicar o valor médio constante da citada Portaria (cfr. artigo 39.º, nº 1 do CIMI).
(…)
De acordo com o expendido não podemos deixar de concluir que da 2ª avaliação constam os critérios e os factores tidos em conta que conduziram à determinação dos valores da avaliação, embora de forma sucinta mas suficiente para permitir apreender o percurso cognoscitivo e valorativo percorrido, que as impugnantes revelam ter compreendido e, em consequência, ficou aberta a possibilidade da sua sindicabilidade.
De exposto resulta que a 2ª avaliação encontra-se fundamentada, ainda que de forma sucinta, permitindo às impugnantes o controlo do acto, uma vez que é dado a conhecer às interessadas o “iter” cognoscitivo e valorativo seguido na avaliação das identificadas fracções”.
Vejamos, então, o que se nos oferece dizer a este propósito.
Não sofre dúvidas que os actos de fixação do valor patrimonial, proferidos no âmbito de procedimentos de avaliação, têm de se apresentar fundamentados por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que os motivaram, o que corresponde às exigências contidas artigo 77º, nºs 1 e 2, da LGT.
Com efeito, dispõe o nº 1 do artigo 77º da LGT que “a decisão de procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária”, estabelecendo o nº 2 de tal preceito que “a fundamentação dos actos tributários pode ser efectuada de forma sumária, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo”.
Por seu turno, dispõe o nº 3 do artigo 84º da LGT que “a fundamentação da avaliação contém obrigatoriamente a indicação dos critérios utilizados e a ponderação dos factores que influenciaram a determinação do seu resultado”.
Deste modo, os actos de fixação do valor patrimonial tributário das fracções autónomas que integram o prédio urbano designado por ... deve conter todos os elementos que conduziram a essa fixação, com a indicação dos critérios utilizados e das operações de apuramento da matéria tributável, de modo a que seja possível, tanto ao contribuinte, como ao Tribunal, acompanhar o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores.
Daí que, “embora o grau de fundamentação tenha de ser o adequado ao tipo concreto do acto e às circunstâncias em que foi praticado, é essencial que proporcione a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo(s) autor(es) da avaliação para a fixação do valor patrimonial tributário do prédio avaliado, de forma a poderem conhecer-se claramente as razões por que se avaliou dessa forma e não de forma diferente, por que se chegou àquele valor patrimonial e não a valor diverso, de modo a que os interessados possam aceitá-lo ou rebatê-lo, bem como possibilitar ao tribunal um efectivo controlo sobre a sua legalidade, aferindo do seu acerto jurídico em face da sua fundamentação contextual” – cfr. acórdão proferido em 02/05/12, no processo nº 0307/11, do Pleno da Secção de CT do STA.
Interessa, pois, averiguar se os actos impugnados padecem, ou não, do vício de falta de fundamentação, no que concerne aos coeficientes de localização (cl) e ao valor médio de construção (vc) que foram tidos em conta.
Ora, como a sentença assinalou, o valor patrimonial tributário fixado foi determinado de acordo com a fórmula contida no artigo 38.º do CIMI, que tem a seguinte expressão:
Vt = Vc x A x Ca x Cl x Cq x Cv, em que:
Vt = valor patrimonial tributário;
Vc = valor base dos prédios edificados;
A = área bruta de construção mais a área excedente à área de implantação;
Ca = coeficiente de afectação;
Cl = coeficiente de localização
Cq = coeficiente de qualidade e conforto;
Cv = coeficiente de vetustez,
Consta nas avaliações em apreciação que o Cl utilizado foi o de 2,5 e o vc foi de € 603,00, demonstrando as Recorrentes estarem cientes de tal fórmula e dos concretos coeficientes indicados.
Ora, quanto ao coeficiente de localização, dispunha o artigo 42º do CIMI (na redacção aplicável à data dos factos), que:
1- O coeficiente de localização (CL) varia entre 0,4 e 2, podendo, em situações de habitação dispersa em meio rural, ser reduzido para 0,35 e em zonas de elevado valor de mercado imobiliário ser elevado até 3.
2- Os coeficientes a aplicar em cada zona homogénea do município podem variar conforme se trate de edifícios destinados a habitação, comércio, indústria ou serviços.
3- Na fixação do coeficiente de localização têm-se em consideração, nomeadamente, as seguintes características:
a) Acessibilidades, considerando-se como tais a qualidade e variedade das vias rodoviárias, ferroviárias, fluviais e marítimas;
b) Proximidade de equipamentos sociais, designadamente escolas, serviços públicos e comércio;
c) Serviços de transportes públicos;
d) Localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
4- O zonamento consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização do município e as percentagens a que se refere o n.º 2 do artigo 45.º .
Por seu turno, as Recorrentes demonstram também não desconhecer o teor da Portaria n.º 982/2004, de 4/08, que no seu n º1 aprovou os limites mínimos e máximos dos coeficientes de localização a aplicar em cada município e no seu n º2 aprovou o zonamento e os coeficientes de localização correspondentes a cada zona de valor homogéneo para os tipos de afectação à habitação, comércio, indústria e serviços, que lhe foram propostos pela CNAPU, nos termos e para os efeitos desse artigo 42º, bem como o teor das Portarias subsequentes, n ºs 1426/2004, de 25/11 (que aprovou novos coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município), 1022/2006, de 20/09 (que aprovou novas alterações ao zonamento) e 1119/2009, de 30/09 (que actualizou o zonamento com a introdução de zonas homogéneas do zonamento e delimitação de alguns coeficientes de localização).
Quer isto dizer que as Recorrentes sabem, e não questionam, que o Cl pode variar entre os limites mínimo e máximo definidos no nº 1 do artigo 42.º do CIMI e aprovados pelas referidas Portarias, e reconhecem todo o enquadramento jurídico que leva à fixação de um certo e determinado Cl, sabendo que não é aos peritos que compete fixá-lo no procedimento de avaliação ou no acto tributário de fixação do valor patrimonial tributário dos imóveis.
Com efeito, como evidencia o acórdão citado de 02/05/12, proferido pelo Pleno da SCT do STA, no processo nº 0307/11, “o coeficiente de localização é aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU após ponderação de determinadas circunstâncias e características dos prédios, designadamente, as acessibilidades, a proximidade de equipamentos sociais, serviços de transportes públicos e a localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário. E o mesmo se passa com os zonamentos, que são aprovados por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU, sendo a determinação do seu valor efectuado em cada município em assembleia camarária e cuja materialização corresponde aos mapas informáticos de valor por zona.
O que significa que no acto de fixação do valor patrimonial tributário não há qualquer hipótese de escolha ou eleição subjectiva do zonamento e do coeficiente de localização a aplicar. Eles resultam da aplicação do CIMI e da referida Portaria, constituindo esta um acto ministerial de natureza regulamentar que os avaliadores são obrigados a aplicar, não sendo obrigados a saber nem tendo de descrever no termo de avaliação quais foram as características do imóvel que conduziram a CNAPU a propor ao Ministro a aprovação do coeficiente de localização em cada zonamento, nem de saber e descrever quais foram as razões que levaram o Ministro a tal aprovação”.
Continuando a citar o acórdão que temos vindo a seguir, importa reter que “a fundamentação do actos tributários em questão (acto de avaliação e fixação do valor patrimonial tributário do prédio) que a lei exige nos artigos acima citados reporta-se à explicitação dos critérios e factores adoptados pelos próprios avaliadores e às operações de apuramento desse valor patrimonial que estes levam a cabo, e nunca à explicitação das razões que terão conduzido à emissão de um regulamento ministerial com um determinado conteúdo ou, mais, concretamente, das razões que terão levado à aprovação regulamentar pelo Ministro das Finanças de um critério que são obrigados a aplicar.
E porque, tanto a fórmula utilizada como o Cl aplicado, resultam da aplicação directa de normas legais e regulamentares, traduzindo elementos objectivos que não dão qualquer espaço à subjectividade ou discricionariedade dos avaliadores, é óbvio que o acto tributário em questão permite a total reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelos peritos avaliadores para chegaram àqueles concretos valores patrimoniais tributários”.
Daí que, no caso apreciado no acórdão de 02/05/12, em que se analisava a fundamentação da avaliação por referência ao coeficiente de localização, se tivesse concluído no sentido de que “considera-se suficientemente fundamentado o acto tributário de fixação do valor patrimonial tributário quando as fichas e o termo de avaliação contém a individualização dos prédios avaliados, a sua identificação geográfica no respectivo concelho e freguesia, a indicação da percentagem e coeficientes legais aplicados, as operações de quantificação e as normas aplicadas, por tal permitir compreender o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores”.
É precisamente o que aqui se passa relativamente ao cl que estamos a analisar, já que, também aqui, estão individualizados os prédios avaliados, estão os mesmos geograficamente identificados (situação do prédio, com indicação da morada, lugar e freguesia), indicam-se a percentagem e coeficientes legais aplicados, as operações de quantificação e, bem assim, as normas aplicadas, o que, por si só, é suficiente para permitir apreender e acompanhar o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores – cfr. ponto d) dos factos provados.
Assim sendo, quanto ao coeficiente ora analisado, não é de aceitar a verificação de falta ou insuficiência de fundamentação. Isto mesmo, com acerto, foi decidido pela sentença recorrida.
Deve dizer-se, em bom rigor, e se lermos atentamente o articulado inicial, que as Impugnantes não afirmam que a fundamentação do acto de avaliação não lhes possibilitava compreender a fórmula e critérios aplicados ou conhecer os coeficientes de localização previstos no CIMI e aprovados nas citadas Portarias. Aliás, a todos estes aspectos as Impugnantes se referem com conhecimento.
O que verdadeiramente consubstancia o alegado desconhecimento por parte das Impugnantes, ora Recorrentes, respeita aos factores ou fundamentos, de entre os elencados nas alíneas a) a d) do n º 3 do artigo 42º do CIMI, que terão conduzido à aprovação do zonamento e do coeficiente de localização aplicado, por as Portarias se terem limitado a aprová-los sem explicitarem a forma como os mesmos foram determinados.
Porém, como o acórdão do STA, de 02/05/12, também esclarece, com inteira aplicação ao caso sub judice, “essa circunstância não gera a violação do dever de fundamentação previsto no artigo 77.º da LGT e no artigo 124.º do CPA, por se tratarem de preceitos aplicáveis aos actos administrativos e tributários e não aos regulamentos ou actos normativos.
Como se sabe, o regulamento é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas, pelo que se diferencia do acto administrativo, desde logo, por ser geral e abstracto, enquanto que o acto administrativo produz efeitos jurídicos num caso concreto (Sobre a matéria, vide FREITAS DO AMARAL, in “Direito Administrativo”, III, 1989, pág. 36 e seg., ESTEVES DE OLIVEIRA, in “Direito Administrativo” (Lições), 1979, pág. 144 e seg., MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, in “Direito Administrativo Geral”, Tomo III, 2ª Edição, pág. 248.).
Ora, as disposições da Portaria n.º 982/2004 e das que se lhe seguiram para aprovação do zonamento e coeficientes de localização correspondentes a cada zona de valor homogéneo para os tipos de afectação à habitação, comércio, indústria e serviços, nos termos e para os efeitos do artigo 42.º do CIMI, têm as características de generalidade e abstracção que caracterizam os actos normativos, já que se dirigem a um número indeterminado e indeterminável de pessoas, estabelecendo coeficientes para cidadãos/munícipes não individualizadas a priori, aplicáveis a todo o território nacional e a todos os que vejam o seu património imobiliário urbano avaliado para efeitos tributários, não se divisando nelas qualquer acto administrativo que, como tal, esteja sujeito ao dever de fundamentação consagrado no artigo 268.º, n.º 3 da CRP e plasmado na LGT e no CPA.
É certo que a delimitação geográfica que aí é feita, por municípios e zonamentos, parece aproximar-se da natureza individual, por interferir mais directamente com a esfera patrimonial dos proprietários, como a Recorrente, que vêem os seus prédios urbanos nela incluídos, mas esse será um aspecto meramente instrumental da ordem normativa que o diploma introduz, a ela adstrito e dela indissociável, sem possibilidade de ser autonomizado como acto administrativo encarado “a se” (Para se saber qual o coeficiente de localização que se aplica numa determinada rua ou local onde se situa o prédio construído ou a construir, e para calcular o respectivo valor patrimonial tributário, basta consultar o SIGIMI - Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis, que constitui uma aplicação informática online que contém a base de dados dos coeficientes aplicáveis a todos os locais do país, bem como o simulador de avaliação de imóveis da DGCI.).
As citadas Portarias constituem, pois, regulamentos, sujeitos, enquanto forma de actividade administrativa, ao princípio da legalidade, quer na sua dimensão de preferência de lei, quer na sua dimensão de reserva de lei. Da sua sujeição à preferência de lei decorre que, tal como sucede com todas as condutas administrativas que contrariem o bloco de legalidade a que estão sujeitos, possam ser ilegais e, como tal, susceptíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, os quais podem declarar a sua ilegalidade com força obrigatória geral (art.º 204.º da CRP, e arts. 72.º e 76.º do CPTA). E da sujeição à reserva de lei decorre que os regulamentos têm necessariamente de ser habilitados por lei, mas o grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar entre a vinculação total do conteúdo regulamentar e o pólo oposto de atribuição de uma quase total liberdade de conformação regulamentar, limitando-se, neste último caso, a identificar a competência, em sentido subjectivo e em sentido objectivo, para a sua emissão (Sobre a matéria, vide, MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, ob. citada, pág. 251.).
Não estão, porém, sujeitos ao dever de fundamentação ou de explicitação das razões por que se regulamentou dessa forma e não de forma diferente. Ao contrário dos actos administrativos, os actos normativos não têm de facultar aos cidadãos os elementos necessários à percepção da motivação que determinou o conteúdo concreto da norma, nem proporcionar-lhes a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade emissora, bastando-lhe a explicitação expressa da lei que visa regulamentar ou da lei que defina a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão (art.º 112.º, n.º 7, da CRP), por forma a que os interessados possam controlar a conformação regulamentar com a lei habilitante.
Os actos regulamentares, praticados no exercício da actividade administrativa genericamente regulada pelos artigos 114.º a 119.º do CPA, e, no caso concreto, em execução do dever imposto à Administração pelo n.º 1 do artigo 13.º do Dec.Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, e dos nºs 1 e 3 do artigo 62.º do CIMI, não estão, pois, sujeitos ao dever de fundamentação nos termos definidos pelo artigo 77.º da LGT e pelo artigo 124.º do CPA, não lhes sendo igualmente aplicável o mecanismo previsto no artigo 37°. do CPPT, de passagem de certidão donde constem esses fundamentos, sem prejuízo do direito de os interessados acederem aos documentos administrativos preparatórios que suportam o acto regulamentar, mais concretamente, do direito de acesso ao teor das propostas formuladas pela CNAPU que foram objecto de aprovação por acto ministerial, em conformidade com a Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o Acesso aos Documentos Administrativos”.
Dito isto relativamente ao coeficiente de localização, avancemos para o outro valor que aqui veio também questionado, a saber: o valor de base dos prédios edificados (vc).
Dispõe o artigo 39º do CIMI, sob a epígrafe “Valor base dos prédios edificados”, o seguinte:
1- O valor base dos prédios edificados (Vc) corresponde ao valor médio de construção, por metro quadrado, adicionado do valor do metro quadrado do terreno de implantação fixado em 25% daquele valor.
2- O valor médio de construção é determinado tendo em conta, nomeadamente, os encargos directos e indirectos suportados na construção do edifício, tais como os relativos a materiais, mão-de-obra, equipamentos, administração, energia, comunicações e outros consumíveis.
Por sua vez, dispõe o artigo 62º, nº 1, alínea d) e nº 3 do CIMI, no âmbito das competências da CNAPU (Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos), que a esta comissão compete propor anualmente, até 30 de Novembro, para vigorar no ano seguinte, o valor médio de construção por metro quadrado, ouvidas as entidades oficiais e as associações privadas do sector imobiliário urbano. As propostas a que se referem as alíneas a) a d) do n.º 1 são aprovadas por portaria do Ministro das Finanças.
Como ensina JOSÉ MARIA FERNANDES PIRES, in LIÇÕES DE IMPOSTOS SOBRE O PATRIMÓNIO E DOSELO, Edições Almedina, 2010, “O valor base é o coeficiente fundamental do sistema de avaliações urbanas. O seu valor é fixado administrativamente, todos os anos, e é igual para todo o país. O valor base corresponde ao custo unitário de construção de um metro quadrado de um edifício ou de uma construção, adicionado do valor do terreno. Temos então dois elementos componentes do valor-base - o valor da construção e o custo do terreno. No valor da construção incluem-se os materiais de construção, a mão-de-obra, o custo dos equipamentos de construção, da energia, de consumíveis e dos restantes materiais incorporados. Como especifica o n.° 1 do artigo 39.° do CIMI, trata-se de um valor médio de construção de um metro quadrado. O legislador entendeu que este valor base, que é determinado pelos custos incorporados num metro quadrado de construção urbana, é igualem todo o país. Trata-se de um entendimento assente no funcionamento das regras de mercado. Na verdade, sendo o mercado da construção imobiliária um mercado de concorrência, é natural que as condições de custos sejam relativamente uniformes em todo o país. Além da mão de obra, do custo dos equipamentos de construção, da energia, dos consumíveis e dos restantes materiais incorporados, integra também o custo global de construção de um imóvel urbano, o custo do terreno que o prédio passou a incorporar. A determinação desse custo é feita pelo próprio legislador que considera no Código do IMI que corresponde a 25% do total do valor de construção. Essa percentagem é fixa e aplica-se a todos os prédios urbanos, independentemente da sua situação jurídica”.
Como antes deixámos indicado, o valor de construção por metro quadrado é fixado todos os anos por portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU, como se prevê nos artigos 39° e na alínea d) do mº 1 e o n.° 3 do artigo 62.° do CIMI. A esse valor será adicionado o acréscimo de 25% relativamente ao custo do terreno, apurando-se assim o valor base.
Ora, para o ano de 2010, o valor médio de construção foi publicado na Portaria n.° 1456/2009, de 30 de Dezembro, fixando-se em € 482,40, pelo que o valor base passou a ser de € 603. Precisamente este foi o valor considerado nas avaliações aqui em apreciação.
Portanto, à semelhança daquilo que ficou dito supra sobre o cl, também aqui estamos perante parâmetro que, através da aplicação dos coeficientes legalmente previstos (cfr. artigo 39º do CIMI), integra a fórmula de cálculo do valor patrimonial tributário do prédio, realçando-se que a forma de cálculo do valor base dos prédios construídos se mostra legalmente fixada (no referido artigo 39º do CIMI), o que equivale a dizer que os peritos não dispõem de qualquer margem de ponderação na fixação desse valor.
E, também aqui, se o pretendido era pôr em causa a Portaria nº 1456/2009, de 30 de Dezembro, então valem igualmente as considerações antes expendidas a propósito daquilo que ficou dito quando abordámos o cl, ou seja, a susceptibilidade de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos de tais actos regulamentares, os quais podem declarar a sua ilegalidade com força obrigatória geral.
Em suma, e em face de todo os exposto, há que julgar improcedente a questão que vimos de analisar relativa à falta de fundamentação das avaliações quanto à fixação do coeficiente de localização (cl) e quanto ao valor médio de construção (vc) utilizados nas 2ªs avaliações.
Confirma-se, pois, o sentido do decidido quanto a este fundamento de impugnação judicial.
Avançando na análise do recurso, importa apreciar se a sentença errou no julgamento que fez quanto à questão assim autonomizada: ineficácia do zonamento e coeficientes de localização por falta de publicação no Diário da República e violação do princípio da legalidade e inconstitucionalidade dos artigos 42º e 62º do CIMI quando interpretados no sentido que de não é necessária um acto legislativo que fixe zonamentos.
Vejamos, então.
Fazendo apelo a jurisprudência dos Tribunais Superiores, a sentença recorrida julgou improcedente este esteio de recurso, evidenciando, além do mais, que:
“(…) Insurgem-se as impugnantes por as Portarias em causa – Portarias nºs. 982/2004, de 04/08, com as alterações da Portaria nº 1426/2004, de 25/11, da Portaria nº 1022/2006, de 20/09 e da Portaria nº 119/2009, de 30/09 - não especificarem os “zonamentos e respectivos coeficientes de localização”, ou seja, o coeficiente concretamente utilizado, em cada avaliação, mas apenas os coeficientes mínimos e máximos.
Ora, o coeficiente de localização (Cl) corresponde ao valor que a localização de um imóvel incorpora no seu valor (cfr. artigo 42º do CIMI).
Nos termos do nº 3 do artigo 42º do CIMI, na fixação do coeficiente de localização, têm-se em consideração, nomeadamente, as características de acessibilidade, proximidade de equipamentos sociais, a existência de serviços públicos de transportes e a localização em zonas de elevado valor imobiliário, sendo um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU) (cfr. artigos 61º e 62º, alíneas a) e b) do CIMI).
Conforme já se deixou expresso supra, compete à CNAPU propor o zonamento e respectivos coeficientes de localização, os quais são aprovados por Portaria do Ministro das Finanças, nos termos do artigo 62º, nºs 1, alínea b) e 2 do CIMI.
A Portaria nº 982/2004, de 4 de Agosto aprovou o zonamento e coeficientes de localização, com as alterações introduzidas pelas Portarias nºs 1426/2004, de 25 de Novembro, 1022/2006, de 20 de Setembro e 1119/2009, de 30 de Setembro, nos termos e para os efeitos nos artigos 42º e 45º do CIMI, as quais foram aprovadas pelo Ministro das Finanças.
Assim sendo, a obrigatoriedade legal das propostas da CNAPU serem aprovadas por Portaria do Ministro das Finanças mostra-se satisfeita pelo disposto no nº 2 da Portaria nº 982/2004, nº 2 da Portaria nº 1426/2004 e nº 2 da Portaria nº 1119/2009, de 30 de Setembro.
Nos termos do citado normativo as alterações aos coeficientes a aplicar em cada zona homogénea do município foram aprovados pela Portaria nº 1119/2009, de 30/09, a qual fixou que o zonamento, os coeficientes de localização, as percentagens e os coeficientes majorativos a aplicar aos prédios nele localizados são publicados no sítio www.portaldasfinanças.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças.
Assim sendo, na determinação do coeficiente de localização deve ter-se presente o teor das Portarias nºs 982/2004, de 4 de Agosto, 1426/2004, de 25 de Novembro, 1022/2006, de 20 de Setembro e 1119/2009, de 30 de Setembro, onde se fixam o zonamento e os coeficientes de localização, publicados no sitío www.portaldasfinanças.gov.pt.
Conforme resulta do probatório o Cl para o prédio em causa, sito na freguesia de ..., é de 2,50, coeficiente que foi aplicado nas diversas avaliações em causa nos presentes autos (cfr. alínea e) da matéria de facto dada como provada).
A impugnante questiona a falta de publicitação do Cl no Diário da República.
No que respeita à sua publicação, referem expressamente os nºs 1 e 3º da Portaria nº 1119/2009 que o zonamento e os coeficientes de localização são publicados no sítio www.portaldasfinancsa.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado, e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças.
Assim, são as próprias Portarias que regulam a publicação do zonamento e dos coeficientes de localização, dando a conhecer o sítio onde poderão ser consultados, sendo certo que as identificadas Portarias estão disponíveis na internet através do site do diário da republica electrónico e os zonamentos e os coeficientes de localização, estão também disponíveis na internet, nos sítios indicados, ou seja, em www.portaldasfinancsa.gov.pt e ainda em qualquer serviço de finanças”.
Vejamos, então.
Também sobre esta questão a jurisprudência dos Tribunais Superiores já se pronunciou e no sentido em que a sentença o fez. É este, também, o entendimento que aqui seguimos e adoptamos.
Com efeito, e por todos, veja-se o acórdão do STA, de 25/06/15, proferido no processo nº 1083/13, no qual se pode ler, com inteira aplicação aos presentes autos, o seguinte:
“No que concerne ao coeficiente de localização alega o recorrente que o zonamento influenciador da respectiva fixação não foi publicado no Diário da República, não goza de previsão legal e que não consta do sítio do Ministério das Finanças qualquer referência ao coeficiente de localização, pois que da consulta do sítio indicado no n.º 3.º da Portaria nº. 1119/09 se constata que não se encontra disponível o zonamento aprovado pela CNAPU e respectiva fundamentação, mas apenas um simulador informático. E sustenta que a portaria utilizada na avaliação impugnada terá sido insuficientemente publicada e apenas no sítio do Ministério das Finanças, o que é contrário à lei, dado que a sua publicação no Diário da República é obrigatória [art. 3.°/2—p) da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro], o que não foi reconhecido na sentença recorrida.
As questões nestes termos suscitadas, não são novas, antes se têm colocado por diversas vezes a este Supremo Tribunal que a elas tem dado resposta no sentido de que contendo a referida Portaria o acto de aprovação do zonamento e dos coeficientes de localização aplicáveis, mostra-se assim cumprida a exigência legal de que as propostas da CNAPU a este respeito sejam aprovados por Portaria do Ministro das Finanças - cf. neste sentido, entre outros, os Acórdãos de 07.03.2012, recurso 1100/11, de 10.04.2013, recurso 368/13, de 02.07.2011, recurso 239/11 e de 06.10.2010, recurso 510/10, todos in www.dgsi.pt.
Concordamos inteiramente com a doutrina expendida nestes arestos.
Com efeito, tendo essa portaria sido publicada no Diário da República - 1.ª SERIE, Nº 190, de 30.09.2009 - mostra-se observado o princípio da publicidade dos actos regulamentares do Governo constante do artigo 119.º da Constituição da República Portuguesa.
O que não impede, como ficou dito no já citado Acórdão 1100/11, a própria Portaria de estabelecer que os dados e valores que brotam desse acto de aprovação sejam publicitados em local distinto onde possam ser livremente consultados, garantido, assim, o seu conhecimento aos interessados e ao público em geral. Ou seja, que remeta a publicitação dos concretos dados e valores que dela resultam para o site das finanças para nele serem consultados por qualquer interessado e que obrigue à sua disponibilização em todos os serviços de finanças.
No caso resulta do nº 3 da Portaria 1119/2009 de 30 de Setembro, publicada no DIÁRIO DA REPÚBLICA - 1.ª SERIE, Nº 190, de 30.09.2009, que o zonamento, os coeficientes de localização e as percentagens referidos nos n.os 1 e 2, bem como todos os outros elementos aprovados pelas Portarias n.os 982/2004, 1426/2004 e 1022/2006 são publicados no sítio www.portaldasfinancas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e em qualquer serviço de finanças.
Assim o facto dos zonamentos concretos e coeficientes de localização, constantes da proposta da CNAPU não terem sido publicados naquela ou noutra portaria não lhes retira eficácia, conquanto que tenham sido publicitados, como foram, em local em que podem ser consultados, desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e público em geral - cf. Acórdão desta Secção de 02.07.2011, recurso 239/11”.
No mesmo sentido, e neste TCA SUL, pode ver-se o acórdão de 08/05/12, no processo nº 5402/12.
Em síntese, improcede, também, a questão que vimos de analisar.
Nas conclusões l) e lii), defendem as Recorrentes que o Tribunal a quo não teve em conta o facto de os critérios de variação do Cl, mencionados no nº 3 do artigo 42º do CIMI, divergirem dos critérios definidos pela Lei nº 26/2003, de 20/7 (a respectiva lei de autorização legislativa), no seu artigo 10º nº 11. Daí que, segundo defendem, estamos perante uma violação do “princípio da legalidade e a respectiva lei de "valor reforçado" (lei de autorização legislativa): o artigo 10º nº 11 da Lei nº 26/2003, de 20/7”.
Também aqui nenhuma razão assiste às Recorrentes.
É que, como já tivemos ocasião de assinalar, o artigo 42º, nº 3 do CIMI manda atender, para efeitos de fixação do coeficiente de localização, às seguintes características: acessibilidades, considerando-se como tais a qualidade e variedade das vias rodoviárias, ferroviárias, fluviais e marítimas; proximidade de equipamentos sociais, designadamente escolas, serviços públicos e comércio; serviços de transportes públicos; localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
Ora, a Lei n.º 26/2003, de 30 de Julho, que autorizou o Governo a aprovar, além do mais, o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, contempla o artigo 10º, nº 12 que dispõe precisamente que “12 — A fixação do coeficiente de localização terá por base, nomeadamente, os seguintes parâmetros: a) Acessibilidades, considerando-se como tais a qualidade e variedade das vias rodoviárias, ferroviárias, fluviais e marítimas; b) Proximidade de equipamentos sociais, designadamente escolas, serviços públicos e comércio; c) Serviços de transportes públicos; d) Localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário”.
Ou seja, o que se pode concluir é que o nº 3 do 42º do CIMI está em absoluta sintonia com o nº 12 do artigo 10º da respectiva lei de autorização legislativa.
Mais se deve dizer que mal se compreende a invocação do nº 11 do artigo 10º da Lei 26/2003, por referência às características a atender para efeitos de fixação do coeficiente de localização, já que o apontado nº 11 se refere à variação dos limites máximo e mínimo contemplados no nº 1 do artigo 42º do CIMI.
Improcedem, pois, as conclusões em apreciação.
Resta-nos a questão a que se reportam as conclusões lv) e seguintes.
Entendem as Recorrentes que, de acordo com o PAT, no que à fracção BR se refere, verificou-se, na altura, que foi repetida a justificação das respectivas alterações, com elementos que não correspondem à avaliação efectuada. E prosseguem no sentido de que, tal como referido pela testemunha Alzira ..., no decurso dessa reunião da comissão de segunda avaliação concluiu-se que a avaliação daquela fracção, então já notificada à Recorrente, ..., estava incorrecta, carecendo de ser rectificada.
Portanto, para as Recorrentes, não poderá ser acolhido o entendimento do Tribunal o quo quando afirma que "tal lapso não tem relevância no acto de fixação do valor patrimonial tributário", na medida em que a avaliação daquela fracção estava, efectivamente, incorrecta, conforme prova produzida.
Vejamos o que dizer a este propósito, relembrando o que ficou dito na sentença recorrida. Assim, aí se pode ler que:
“Alega a impugnante que, aquando da reunião da comissão verificou-se quanto à fracção”BR” que “foi repetida justificação das respectivas alterações, com elementos que não correspondem à avaliação efectuada”.
(…)
No que respeita à fracção “BR”, conforme resulta da analise da ficha nº 3197306 (cfr. fls. 435 a 436 e alínea i) do probatório) não se trata de erro na avaliação, mas de um lapso, consubstanciado na inserção de um parágrafo que se mostra repetido na descrição da avaliação, embora não totalmente, sem qualquer influência na determinação do valor patrimonial tributário (cfr. alíneas g) e h) do probatório).
Com efeito, a própria impugnante admite que foi repetida justificação com elementos que não correspondem à avaliação efectuada.
Uma vez que tal lapso não tem relevância no acto de fixação do valor patrimonial tributário, sendo só visível na identificada ficha, não se justifica a anulação da avaliação para, tão só, eliminar um parágrafo repetido, que não corresponde à avaliação da fracção.
Improcede, assim, este fundamento”.
Vejamos.
Não está em causa que na ficha de avaliação relativa à fracção BR houve um lapso quanto à descrição da avaliação, o que, aliás, foi reconhecido pelos competentes serviços (cfr. alíneas g), h) e i) do probatório).
Tal lapso/ erro material consistiu, conforme resulta dos elementos juntos ao processo, na duplicação de um parágrafo relativo à “descrição da avaliação” na ficha nº 3197306/ 2ª avaliação. Com efeito, aí constam – claramente duplicados – dois parágrafos que se iniciam ambos pela seguinte frase “A Comissão decidiu ainda por unanimidade introduzir um coeficiente de majoração dado a fracção dispor de vários estacionamentos abertos em grande superfície comercial”. No primeiro parágrafo, indica-se o coeficiente de majoração 0,001; no segundo parágrafo, indica-se o coeficiente de majoração 0,030; no segundo parágrafo.
Ora, como é visível pela análise da ficha de avaliação, a inserção do parágrafo (repetido) em que se menciona o coeficiente de majoração 0,001 é um evidente lapso de escrita na parte reservada à descrição da avaliação, já que, nessa mesma ficha, na parte em que efectivamente foi indicado o coeficiente a ter em conta na avaliação, o indicado é de 0,030, tendo o mesmo sido considerado para efeitos de avaliação.
Nestes termos, e mantendo o que o TT de Lisboa decidiu, julgam-se improcedentes as conclusões de recurso que por fim analisámos.
Em face do exposto, e sem necessidade de outras considerações, há que julgar improcedentes as conclusões da alegação de recurso e, consequentemente, negar provimento ao recurso.
Impõe-se, ainda, analisar o que se segue, com respeito à dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, considerando que o valor da causa é de € 97.380.620,00.
Seguiremos, na apreciação que se segue, o acórdão de 26/01/17, proferido no recurso nº 516/15.4 BELLE, deste TCA Sul.
Assim:
“(…) As duas vertentes essenciais da conta ou liquidação de custas são a taxa de justiça e os encargos (as custas de parte têm um tratamento próprio e autónomo - cfr.artºs.25 e 26, do R.C.P.), conforme resulta do artº.529, do C.P.Civil, tal como do artº.3, nº.1, do R.C.P. Em relação a qualquer destas vertentes das custas se deve aplicar, necessariamente, a prévia decisão judicial que implicou a condenação em custas, da qual deriva o próprio acto de contagem (cfr.artº.30, nº.1, do R.C.P.; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 13/3/2014, proc.7373/14; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 15/12/2016, proc.6622/13; Salvador da Costa, Regulamento das Custas Processuais anotado e comentado, Almedina, 4ª. edição, 2012, pág.424).
O artº.6, do Regulamento das Custas Processuais (R.C.P.), na redacção resultante do artº.2, da Lei 7/2012, de 13/2, contém a seguinte versão:
Artigo 6.º
Regras gerais
1- A taxa de justiça corresponde ao montante devido pelo impulso processual do interessado e é fixada em função do valor e complexidade da causa de acordo com o presente Regulamento, aplicando-se, na falta de disposição especial, os valores constantes da tabela I-A, que faz parte integrante do presente Regulamento.
2- Nos recursos, a taxa de justiça é sempre fixada nos termos da tabela I-B, que faz parte integrante do presente Regulamento.
3- Nos processos em que o recurso aos meios electrónicos não seja obrigatório, a taxa de justiça é reduzida a 90 % do seu valor quando a parte entregue todas as peças processuais através dos meios electrónicos disponíveis.
4- Para efeitos do número anterior, a parte paga inicialmente 90 % da taxa de justiça, perdendo o direito à redução e ficando obrigada a pagar o valor desta no momento em que entregar uma peça processual em papel, sob pena de sujeição à sanção prevista na lei de processo para a omissão de pagamento da taxa de justiça.
5- O juiz pode determinar, a final, a aplicação dos valores de taxa de justiça constantes da tabela I-C, que faz parte integrante do presente Regulamento, às acções e recursos que revelem especial complexidade.
6- Nos processos cuja taxa seja variável, a taxa de justiça é liquidada no seu valor mínimo, devendo a parte pagar o excedente, se o houver, a final.
7- Nas causas de valor superior a € 275.000,00, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.
O nº.7, do preceito sob exegese (normativo que reproduz o artº.27, nº.3, do anterior C.C.Judiciais, a propósito da taxa de justiça inicial e subsequente), estatui que o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta final do processo, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo, designadamente, à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o seu pagamento.
Recorde-se que nos termos do artº.529, nº.2, do C.P.Civil, a taxa de justiça corresponde ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente e é fixada em função do valor e complexidade da causa, nos termos do R.C.P. (cfr.v.g.artº.6 e Tabela I, anexa ao R.C.P.). Acresce que a taxa de justiça devida pelo impulso processual de cada interveniente não pode corresponder à complexidade da causa, visto que essa complexidade não é, em regra, aferível na altura desse impulso. O impulso processual é, grosso modo, a prática do acto de processo que origina núcleos relevantes de dinâmicas processuais nomeadamente, a acção, o incidente e o recurso (cfr.ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 16/1/2014, proc.7140/13; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 13/3/2014, proc.7373/14; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 15/12/2016, proc.6622/13; Salvador da Costa, Regulamento das Custas Processuais anotado e comentado, Almedina, 4ª. edição, 2012, pág.72).
O mencionado remanescente está conexionado com o que se prescreve no final da Tabela I, anexa ao R.C.P., ou seja, que para além de € 275.000,00, ao valor da taxa de justiça acresce, a final, por cada € 25.000,00 ou fracção, três unidades de conta, no caso da coluna “A”, uma e meia unidade de conta, no caso da coluna “B”, e quatro e meia unidades de conta no caso da coluna “C”.
É esse o remanescente, ou seja, o valor da taxa de justiça correspondente à diferença entre € 275.000,00 e o efectivo e superior valor da causa para efeitos de determinação daquela taxa, o qual deve ser considerado para efeitos de conta final do processo, se o juiz não dispensar o seu pagamento.
A decisão judicial de dispensa, com características excepcionais, depende, segundo o legislador, da especificidade da concreta situação processual, designadamente, da complexidade da causa e da conduta processual das partes. A referência a tais vectores, em concreto, redunda na constatação de uma menor complexidade ou simplicidade da causa e na positiva cooperação das partes durante o processo, como pressupostos de tal decisão judicial.
Releve-se que a dita decisão de dispensa do pagamento de remanescente de taxa de justiça prevista no artº.6, nº.7, do R.C.P., também pode ser efectuada na sequência da apresentação a pagamento da conta final do processo e dentro do prazo de impugnação desta (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 21/5/2014, rec.129/14; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 29/5/2014, proc.7270/13; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 29/6/2016, proc.9420/16; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 15/12/2016, proc.6622/13).
Mais se dirá que a maior, ou menor, complexidade da causa deverá ser analisada levando em consideração, nomeadamente, os factos índice que o legislador consagrou no artº.447-A, nº.7, do C.P.Civil (cfr.actual artº.530, nº.7, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6).
Diz-nos este normativo, o actual artº.530, nº.7, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, o seguinte:
Artigo 530º.
Taxa de justiça
(…)
7. Para efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, consideram-se de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que:
a) Contenham articulados ou alegações prolixas;
b) Digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; ou
c) Impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas.
No que se refere às questões de elevada especialização jurídica ou especificidade técnica são, grosso modo, as que envolvem intensa especificidade no âmbito da ciência jurídica e grande exigência de formação jurídica de quem tem que decidir. Já as questões jurídicas de âmbito muito diverso são as que suscitam a aplicação aos factos de normas jurídicas de institutos particularmente diferenciados (cfr.ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 13/3/2014, proc.7373/14; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 15/12/2016, proc.6622/13; Salvador da Costa, Regulamento das Custas Processuais anotado e comentado, Almedina, 5ª. edição, 2013, pág.71 e seg.).
Já no que diz respeito à conduta processual das partes a ter, igualmente, em consideração na decisão judicial de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça nos termos do examinado artº.6, nº.7, do R.C.P., deve levar-se em conta o dever de boa-fé processual estatuído no actual artº.8, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6 (cfr.anterior artº.266-A, do C.P.Civil). Nos termos deste preceito, devem as partes actuar no processo pautando a sua conduta pelo princípio da cooperação, o qual onera igualmente o juiz, tal como de acordo com a boa-fé, tendo esta por contra-face a litigância de má-fé e a eventual condenação em multa (cfr.artº.542, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6).
Por último, recorde-se que a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, quando concedida, aproveita a todos os sujeitos processuais (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 14/5/2014, rec.456/14; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 14/4/2016, proc.9437/16; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 15/12/2016, proc.6622/13)”.
Regressando ao caso dos autos, do exame da actividade processual desenvolvida no processo, da conduta processual das partes e do grau complexidade das questões colocadas pelos sujeitos processuais, deve concluir-se que se justifica a aludida intervenção moderadora, assim devendo aplicar-se a dispensa de pagamento prevista no artigo 6.º, nº 7, do RCP, o que seguidamente se determinará.
3- DECISÃO
Termos em que, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do TCA Sul em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Custas pelas Recorrentes, com dispensa de pagamento pelas partes do remanescente da taxa de justiça, ao abrigo do disposto no artigo 6.º/7, do RCP.
Lisboa, 22/03/18
(Catarina Almeida e Sousa)
(Anabela Russo)
(Lurdes Toscano)
