0633/11.0BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista quando a dilucidação das matérias que nela estão em causa envolve a realização de operações lógico-jurídicas dotadas de óbvias dificuldades, face às mudanças legislativas operadas na sua disciplina, que exige a concatenação de diversos regimes legais e a sua compatibilização com princípios constitucionais.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. AA, intentou, no TAC, contra o INFARMED - AUTORIDADE NACIONAL DO MEDICAMENTO E PRODUTOS DE SAÚDE, IP, acção administrativa especial para impugnação da Deliberação n.º 152/CD/2010, de 11/11/2010, do Conselho Directivo deste Instituto, que, procedendo à reconstituição da sua carreira profissional, determinou que ele fosse posicionado na 11.ª posição remuneratória, nível 48 da Tabela Única dos trabalhadores que exerciam funções públicas, a que correspondia o montante de € 2.900,72 mensais.

Foi proferida sentença a julgar a acção totalmente improcedente, absolvendo-se a entidade demandada do pedido.

O A apelou para o TCA-SUL, o qual, por acórdão de 06/06/2024, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença.

É deste acórdão que o A vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

A sentença, considerando ser inconstitucional, por violação do art.º 47.º, n.º 2, da CRP, a norma do art.º 33.º, do DL n.º 495/99, de 18/11, interpretada “no sentido de permitir a contratação de pessoal da entidade demandada sujeito ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, sem imposição de procedimentos de recrutamento e seleção dos candidatos à contratação que garanta o acesso em condições de liberdade e igualdade”, entendeu que a contratação do A., através de contrato individual de trabalho celebrado em ../../2000, para exercer funções na área de assessoria de imprensa, era nula, por não ter sido “precedida de nenhum procedimento de tipo concursal, nem sequer de publicitação de oferta de emprego”, pelo que, ainda que se tenha verificado entretanto a entrada em vigor da LVCR e do RCTFP, não ocorrera a transição “ope legis” do contrato individual de trabalho para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas que pressupunha a validade do contrato inicial, motivo por que a deliberação impugnada, ao declarar a nulidade deste contrato, não padecia do vício de erro nos pressupostos de facto ou de direito.

Também entendeu não ter sido violado o princípio da irredutibilidade da remuneração, por não existir qualquer regra com valor constitucional de directa proibição da diminuição das remunerações quando não está em causa a afectação do direito a um mínimo salarial, “uma vez que a entidade demandada, malgrado ter declarado a nulidade do contrato de trabalho”, reconheceu a laboração de facto e reconstituiu a carreira remuneratória do A., estabelecendo-lhe uma remuneração muito superior ao do salário mínimo nacional.

Quanto aos princípios da tutela da confiança e da boa fé – cuja violação fora invocada com o fundamento que a relação laboral, mesmo em termos remuneratórios, nunca fora contestada pela entidade demandada e, face à publicitação de lista nominativa, o A. ficara com a legítima expectativa que manteria a posição remuneratória estipulada contratualmente –, considerou-se que não foram infringidos por a confiança não se poder ter por legítima.

Finalmente, no que concerne à preterição do direito de audiência prévia dos interessados, consagrado nos artºs. 100.º e seguintes do CPA/92, a sentença reconheceu que o despacho impugnado não fora precedido do cumprimento dessa formalidade, mas entendeu que o vício não tinha eficácia invalidante porque aquele despacho fora proferido no exercício de poderes vinculados, visto que a entidade demandada tinha de declarar a nulidade do contrato de trabalho, quando confrontada com a inobservância de um procedimento de tipo concursal (ou, pelo menos, com a inexistência de publicitação da oferta de emprego para garantia dos princípios da imparcialidade, igualdade e transparência) e com a violação dos limites remuneratórios em clara postergação dos princípios da equidade interna e externa da remuneração dos prestadores de trabalho em entidades públicas.

O acórdão recorrido também entendeu que o contrato celebrado pelo A. era nulo, porque, no domínio do DL n.º 427/89, de 7/12, alterado pelo DL n.º 218/98, de 17/6, era proibida a celebração pelo Estado de contratos de trabalho por tempo indeterminado. Porém, a relação laboral mantinha-se quando entrou em vigor a Lei n.º 3/2004, de 15/1, que, nos termos dos artºs. 6.º, n.º 2, al. c) e 34.º, n.º 3, só permitia a celebração de contratos de trabalho por tempo indeterminado quando existisse um processo prévio de selecção de que se destacava a publicitação da oferta de trabalho e a decisão de contratar fundada em critérios objectivos. Não tendo sido feita prova destes factos, o contrato de trabalho nulo não se convalidara com a entrada em vigor desta Lei. E também não se convalidara com a entrada em vigor da Lei n.º 23/2004, de 22/6, nem do RCTFP, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11/9, onde deixou de estar prevista a vinculação do Estado através de relações laborais comuns de direito privado, passando os trabalhadores com contrato de trabalho válido a ser titulares de contratos de trabalho em funções públicas. Assim, sendo o contrato desprovido de quaisquer efeitos jurídicos não se operou essa transição e é afastada a aplicação dos artºs. 140.º e 141.º, ambos do CPA, com referência à lista nominativa.

Quanto à violação dos princípios da confiança e da boa fé e eventual atribuição de efeitos putativos ao contrato nulo, o acórdão referiu:

“(...).

Consta do probatório, não impugnado, que o recorrente foi assessor de imprensa de múltimos membros do Governo desde 1995 ao ano de 2000, nomeado ao abrigo de diplomas próprios que asseguravam, independentemente das suas qualificações académicas concretas, uma dada remuneração. Ao tempo, o Decreto-Lei n.º 262/88, de 23 de julho (factos provados 1.2. e 1.3.).

Está também provado que nesse ano de 2000 foi convidado pelo Presidente do Infarmed, portanto alguém que não era titular de órgão de soberania, mas simples gestor público (dirigente) para desempenhar funções neste organismo do Estado, na condição de as suas condições remuneratórias não serem diminuídas (facto provado 1.5.). E fê-lo sem aparente preocupação quanto à legalidade de tal exigência, já que, como assessor de membros do Governo, deveria questionar-se [não olvidamos que a natureza intrínseca de um jornalista é indagar, questionar], segundo o homem-médio, no mínimo, da legalidade desta sua exigência. Relevou no dirigente que o estaria a convidar para o desempenho de funções essa tarefa.

A 16 de novembro de 2000 a direção de serviços de administração e financeiros chama a atenção para a necessidade de revisão das condições contratuais do recorrente mal fosse aprovada a futura regulamentação do infarmed, de modo a este ser enquadrado numa carreira, categoria, índice e escalão (facto provado 1.6). Desconhece o Tribunal, é certo, se tais observações e avisos chegaram ao conhecimento do recorrente, como desconhece o Tribunal, porque não alegado nem demonstrado, se todos os demais avisos feitos plor aquele serviço do infarmed lhe foram transmitidos.

Em todo o caso, constava da cláusula décima do contrato de trabalho que qualquer alteração ao contrato seria efetuada entre ambos os outorgantes no âmbito do DL 495/99, de 18 de novembro e sua regulamentação (facto provado 1.8). E consta do preâmbulo do contrato de trabalho assinado pelo recorrente que o contrato que estava a ser assinado era feito ao abrigo do artigo 33.º do DL 495/99, de 18 de novembro (facto provado 1.8.). Ora determinada o citado normativo que “... O pessoal do INFARMED rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho e pelo regulamento interno, sem prejuízo das condições de trabalho fixadas em regulamentação colectiva...”. e se não pode o Tribunal retirar consequências relativamente ao conhecimento ou desconhecimento do recorrente dos avisos e dúvidas suscitadas pela DSAF do Infarmed junto do Conselho de Administração, não há dúvida de que tendo o recorrente assinado o contrato de trabalho que menciona expressamente que o contrato firmado se rege não só pelo DL 495/99, de 18 de novembro, como pelo Regulamento Interno do Infarmed e pelas condições fixadas em regulamentação coletiva, não pode o recorrente continuar a colocar-se na confortável situação de que nada sabia, porque também não teve o menor cuidado e zelo em procurar saber.

O Regulamento Interno teve publicação em Diário da República, sendo de conhecimento geral, por força da Portaria n.º 1087/2001, de 6 de setembro, que homologou o Regulamento Interno do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento.

É certo que pode haver quem defenda que o "bloco da legalidade" do contrato individual de trabalho pode não ser inteiramente conhecido por parte do trabalhador, uma vez que dele também fazem parte tanto normas regulamentares e coletivas, como despachos administrativos e instrumentos de regulamentação coletiva. Todavia, convém não esquecer que nenhum destes atos está propriamente isento de um dever geral de publicação no Diário da República, de acordo com as relevantes normas da Lei n° 74/98, de 1 de novembro, bem como, não se olvida o disposto no artigo 6.º do CC.

Pois bem, tutelar a confiança no âmbito jurídico requer uma apreciação moderada diante de comportamentos de determinado sujeito que geram atitudes de confiança.

O que está em causa nos autos?

Está em causa um convite de um Presidente do Infarmed, IP, para o desempenho de funções de assessoria de imprensa. E está em causa uma exigência do recorrido em não descer a sua remuneração, sem cuidar de zelar, também, pela legalidade da exigência/condição [atente-se, remuneração que não advinha de qualquer outra carreira mas de assessorias politicas conhecidas como temporárias].

Estão, ainda, em causa várias informações técnicas dos serviços administrativos e financeiros do Infarmed, IP a avisarem para a ilegalidade da situação e necessidade de conformação da situação do recorrente a uma carreira, categoria, índice e posição remuneratória que, todavia, se desconhece se chegaram ao conhecimento do recorrente, mas que foram do conhecimento do Presidente do Infarmed, IP de então e do conselho de Administração, que os desvalorizou, agindo, até, com dolo.

Tudo dito, e ao contrário do decidido em 1.ª instância, que deu como provados o primeiro e o quarto pressuposto da tutela de confiança [uma atuação por parte de um sujeito de direito público integrado na Administração Pública, criando a confiança na durabilidade da sua eficácia, conforme com o sistema e traduzida na boa fé subjetiva e ética e que essa confiança criada é inelutavelmente imputável à entidade demandada] o Tribunal ad quem não dá.

Entendimento, portanto, que não sufragamos. Face aos factos provados e ao ónus da prova que caberia ao recorrido fazer, não ficou demonstrada sequer a situação de confiança. Porquê? Porque ela implicaria uma conduta de um sujeito que fosse criadora de confiança, sem violação de deveres de cuidado que ao caso coubessem.

Tal significa que o único facto que consta do probatório não impugnado foi um convite dirigido ao recorrente para exercer funções no Infarmed, IP, para os serviços de assessoria de imprensa. Este foi o único comportamento imputável ao agente, que, de resto, informado das múltiplas dúvidas de legalidade da contratação pretendida, nada fez, agindo, de resto, com dolo grosseiro.

Mas e o que fez o recorrente? Não violou ele também os mínimos deveres de cuidado que lhe caberiam ao propor uma condição de exercício de funções sem confirmar, antecipadamente, da legalidade dessa condição que estaria a propor? Partiu dele, de resto, deixar uma exigência salarial sem cuidar de verificar, usando a máxima bonus pater família, se tal exigência seria lícita (facto provado 1.5.). Portanto, partiu dele a contraproposta ilegal para aceitar o convite de trabalho – não diminuir a sua remuneração que devia saber ser exclusiva para assessores de órgãos de soberania, mas que nunca conferem qualquer vínculo laboral definitivo.

Recorda-se que o primeiro pressuposto para a tutela da confiança é a existência de uma confiança legítima e que essa existência, como ficou acima melhor explicitado, implica a verificação de uma conduta de um sujeito que seja criadora de confiança, sem violação de deveres de cuidado que ao caso caiba”.

Na revista, o A. delimitou as questões a decidir como sendo as seguintes:

- Se o contrato individual de trabalho que celebrou em ../../2000 era, à luz do DL n.º 427/89, de 7/12 e do DL n.º 495/99, de 18/11, nulo por ser de tempo indeterminado;

- Tendo-se mantido a relação laboral de facto, se as Leis nºs. 3/2004, de 15/1 e 23/2004, de 22/6, se aplicavam aos efeitos já decorridos do contrato;

- Considerando-se nula a relação laboral, se tem aplicação a regularização “ope legis” prevista no art.º 17.º, n.º 2, do RCTFP, e se deve ser considerado o reconhecimento expresso da sua categoria e remuneração através da lista nominativa de transições elaborada ao abrigo do n.º 1 do art.º 109.º da LVCR;

- Concluindo-se que não opera essa regularização, quais serão os efeitos a extrair da nulidade da relação laboral nos termos e para os efeitos do disposto nos artºs. 280.º, 286.º e 294.º do Código Civil ou nos artºs. 15.º, do Regime do Contrato Individual de Trabalho, aprovado pelo DL n.º 49408 e 115.º, do Código do Trabalho, na redacção resultante da Lei n.º 99/2003, de 27/8;

- Se a aplicação dos referidos artºs. 15.º e 115.º resulta na redução da sua remuneração;

- Sendo a relação laboral nula, se o A., à luz do art.º 134.º, n.º 3, do CPA, deve beneficiar da tutela da sua confiança por ter confiado na legalidade do seu contrato.

O A. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social das referidas questões que revestem complexidade superior ao comum e extravasam os limites da situação singular por serem passíveis de repetição em casos futuros e com a necessidade de se procede a uma melhor aplicação do direito em virtude de se estar perante erros graves de interpretação de normas e dos princípios constitucionais e legais a que deve presidir a sua interpretação.

Segundo o Ac. desta formação de 2/4/2014 – Proc. n.º 01853/13, está-se perante uma questão de relevância jurídica fundamental “quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intrincado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina”.

Ora, conforme resulta do que ficou exposto, a dilucidação das matérias em causa na revista envolve a realização de operações lógico-jurídicas dotadas de óbvias dificuldades, face às mudanças legislativas operadas na sua disciplina que exige a concatenação de diversos regimes legais e a sua compatibilização com princípios constitucionais, o que aconselha à intervenção do órgão de cúpula da jurisdição no seu tratamento.

Justifica-se, pois, que se quebre a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 28 de novembro de 2024. – Fonseca da Paz (relator) – Teresa de Sousa - José Veloso.