Quem foi o relator do acórdão 1897/12.7BELSB?

O relator foi Tânia Meireles da Cunha, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 1897/12.7BELSB?

O acórdão foi proferido em 03 de março de 2025.

1897/12.7BELSB

Sumário

I. A contribuição prevista no n.º 2 do art.º 19.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, é um tributo. II. É materialmente competente para a apreciação de ação, na qual está em causa ato da administração, que determinou à A. o pagamento da contribuição mencionada em I., o Tribunal Tributário - Juízo Tributário Comum.

Texto

Decisão [art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)] I. Relatório A Senhora Juíza do Juízo Tributário Comum do Tribunal Tributário de Lisboa (doravante TTL) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhor Juiz do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TACL), uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa especial que a então P…. C………….., SA (doravante A.) intentou contra a Caixa Geral de Aposentações (doravante R. ou CGA). Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram. Foram os autos com vista à Ilustre Magistrada do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Tributário Comum do TTL. É a seguinte a questão a decidir: a) A competência para decidir ação em que se pede a declaração de nulidade de ato que “impôs à AUTORA o pagamento da contribuição mensal a que se refere o n.º 2 do artigo 19.° da Lei do Orçamento do Estado para 2007” cabe ao Juízo Administrativo Comum do TACL ou ao Juízo Tributário Comum do TTL? II. Fundamentação II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos: 1) Em 27.07.2012, a A. apresentou, no TACL, ação administrativa especial, contra a CGA, na qual formulou o seguinte pedido: “ [[IMG:0]] ” (cfr. documentos com o n.º 003841093 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 2) Foi proferida decisão, no TACL – Juízo Administrativo Comum, a 28.05.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte: “A contribuição para a Caixa Geral de Aposentações constitui uma obrigação contributiva imposta por lei (n.º 3 do art.º 6.º A do Estatuto da Aposentação), destinando-se, portanto, a financiar o regime previdencial público, sendo que aquela contribuição carece de um ato tributário de liquidação para determinar o quantum da obrigação contributiva, pelo que o ato praticado pela Caixa Geral de Aposentações assume a natureza de ato tributário de liquidação. Mais se acrescenta que se trata de um verdadeiro tributo aquele que é devido à Caixa Geral de Aposentações, porque inserida no regime de financiamento das pensões do funcionalismo público e geridas por aquela entidade, comparável às contribuições para a segurança social, pelo que, as contribuições para a Caixa de Aposentações, à semelhança do que sucede para as contribuições para a segurança social, devem classificar-se como tributo na aceção do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) da Lei Geral – cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18/06/2015, Proc. 06663/13. Dito isto, afigura-se repetir que da causa de pedir e do pedido formulado nos presentes autos, objetivamente, o que está em causa será o dirimir de um litígio emergente de relações jurídicas tributárias e não de relações jurídico administrativas: cf. art.º 49º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF, art.º 12º e art.º 97º n.º 1 a) e n.º 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário – CPPT. Na verdade, o direito convocável será aplicável a questão tributária e não a questão de direito administrativo. Acresce que para conhecer de tais litígios resultantes de relações jurídico-fiscais, como, repete-se, se afigura tratar-se na demanda em apreço, são competentes os Tribunais Tributários: cf. art.º 13.º e art.º 14.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA; art.º 49.º do ETAF e art.º 97º n.º 1 a) e n.º 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário – CPPT. Assim sendo, é materialmente competente para conhecer da presente ação o Tribunal Tributário de Lisboa” (cfr. documento com o n.º 005512140 de registo no SITAF neste TCAS). 3) A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao TTL e distribuídos no Juízo Tributário Comum (cfr. documentos com os n.ºs 005512141 a 005512143 e 005512148 de registo no SITAF neste TCAS). 4) Foi proferida decisão no TTL – Juízo Tributário Comum, a 29.11.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte: “Nestes termos, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal, sendo certo que no primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário. A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é, assim, o elemento chave na tarefa de identificação do tribunal competente para o julgamento. O conceito de relação jurídica administrativa deve entender-se como sendo aquela que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que um desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que atua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público. A noção de relação jurídica tributária, reporta-se à estabelecida entre a Administração Tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e coletivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas, atento o disposto no art.º 1.º, nº 2 da Lei Geral Tributária. A relação jurídica administrativa, nas palavras do Professor Freitas do Amaral, “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.” (vide Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2001, pág. 518) Assim, para que se possa configurar uma relação jurídica administrativa impõe-se que uma das partes integre a Administração, seja um ente administrativo, e que atue munida do seu ius imperii ou a coberto de normas públicas imperativas, ou que, não o sendo, esteja investida, por lei, no exercício de poderes públicos. Enunciados estes princípios gerais, cumpre tecer algumas considerações quanto ao requisito da competência. Estatui o artigo 13.º do CPTA: “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.” Citando a jurisprudência do STA, “(...) Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas (art.º 1.º/3 da LGT) e, o seu objeto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária.” (acórdão do Pleno do STA de 06/03/2015, proc. nº 0172/15, disponível em www.dgsi.pt). As razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e, de não ter sucedido o mesmo quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários, resulta do confronto entre o art.º 44º e 49º do ETAF. Enquanto o art.º 44.º, nº 1 (…) do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários, i.e., as ações onde se impugnem os atos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria coletável, bem como os atos de liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses atos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei” *alínea f)]. O que significa que, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa, vocacionados para julgar todos os conflitos que a lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários, e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabendo-lhes julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei, o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão. No caso concreto, a ação tal como é delimitada pela Autora, atendendo, à causa de pedir e ao pedido, coloca em crise um ato administrativo, i.e., o ato administrativo/despacho proferido Diretor Central da Caixa Geral de Aposentações, de 07 de Fevereiro de 2007, que impôs à Autora o pagamento da contribuição mensal a que se refere o artigo 19.º, n.º 2, da Lei do Orçamento do Estado para 2007. Entende a Autora que o ato é nulo por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, que se prende com a liberdade de empresa e do direito de propriedade, na medida em que por comparação com as entidades sujeitas ao regime geral da segurança social vê comprimidas as possibilidades de prosseguir fins pessoais protegidos por esses direitos. Nessa decorrência, entende que é desproporcional a exigência que lhe é feita através da aplicação do art.º 19.º, n.º 2 da Lei do Orçamento do Estado para 2007, por comparação com o regime geral da segurança social. Está, pois, em causa o regime de proteção social dos trabalhadores, que por via de sucessivas alterações legislativas, ingressaram na PT Comunicações, SA, e que por força do ato impugnado, esta enquanto entidade empregadora, ficou obrigada ao pagamento de contribuições diretas para a Caixa Geral de Aposentações, referentes ao pessoal pelo qual a Caixa Geral de Aposentações fosse responsável pelo encargo com as pensões de sobrevivência, no valor de 3,75% da remuneração do referido pessoal sujeita a desconto de quota. Atento o exposto, importa aferir se este Tribunal Tributário se mostra materialmente competente para apreciar uma ação administrativa especial nos termos que a presente ação vem formulada, resposta essa que, de resto, se mostra de manifesta simplicidade. Para tal comecemos por qualificar o ato que fez a aplicação da lei ao caso vertente. Neste ponto louvamo-nos no entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul, proferido no acórdão de 12/06/2012, junto aos autos pela Autora como documento 11 da Petição Inicial, que foi proferido no âmbito da oposição à execução fiscal, onde se discutia a ilegalidade da dívida emergente do ato aqui impugnado, e que veio esclarecer o seguinte: “(…) Todavia, à primeira vista parece que o Despacho em apreço visa projetar os seus efeitos para fora do âmbito meramente organizativo inter-orgânico da Administração, servindo de suporte, para a definição de situações jurídicas individuais, deste modo acabando por ter uma repercussão direta na esfera jurídica dos funcionários da Portugal Telecom, que pretendem ver deferido o seu pedido de pensão de sobrevivência pelo que, tendo como destinatários todos os serviços da Portugal Telecom nas aludidas situações, lato sensu, procede a uma efetiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição das pensões [o que nos coloca perante normas jurídicas de carácter geral e execução permanente produtoras de efeitos externos], exercida no desempenho do poder administrativo, revestindo assim natureza regulamentar, apresentando-se assim materialmente como despacho normativo embora se lhe não confira formalmente uma tal designação (…) Ou seja, tudo aponta para que estamos perante um corpo de prescrições que não se esgota no âmbito da organização administrativa, na medida em que, da sua aplicação através de atos administrativos acabam por se operar efeitos em situações individuais e concretas exteriores à Administração, repercutindo-se concretamente na esfera jurídica dos interessados na aposentação, assim modelando a atribuição do respetivo estatuto. Por esse prisma e em relação aos vícios do ato invocados, dúvidas não sobram de que a opoente veio discutir a legalidade não da liquidação, mas de um ato normativo (administrativo) e que a oposição à execução fiscal não é o meio próprio para discutir a legalidade em concreto do mesmo, devendo por isso concluir-se que ela deva ter sido apreciada em sede da ação administrativa especial visando a declaração de ilegalidade de normas (art.º 46.º, n.ºs 1, 2 al. c) do CPTA), meio esse que não foi usado pela oponente. (…) A essa luz, propendemos para considerar que, no caso concreto, estamos perante um ato administrativo o qual seria impugnável através de ação administrativa por conter manifestamente efeitos lesivos imediatos de impugnação direta. Seja como for, mesmo que se tratasse de um ato normativo, a sua ilegalidade teria de ser igualmente conhecida na ação própria que era sempre a ação administrativa especial (…) Significa, pois, que não estamos perante uma “questão fiscal”. (…) À denominada “jurisdição administrativa e fiscal”, na qual se integram quer o atual TCA, quer o TT 1ª instância, incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (…). Mas a “jurisdição fiscal” é distinta da “jurisdição administrativa” por constituir uma especialização dentro desta na qual cabem todas as questões administrativas que não tenham natureza fiscal e cujo conhecimento não seja atribuído a outro Tribunal (…); no âmbito da “jurisdição fiscal”, caberão assim todas as questões administrativas de natureza fiscal que são não só as resultantes de resoluções autoritárias que imponham as cidadãos o pagamento de quaisquer prestações pecuniárias, com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respetivos entes impositores, como as que os dispensem isentem delas, como ainda, numa perspetiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal (…). Nesse sentido, é inquestionável que o ato recorrido foi praticado por entidades administrativas, no exercício das suas funções e no uso dos seus poderes de autoridade e versa sobre “as pensões de sobrevivência”. Daí que o presente litígio não surja no âmbito de relações de natureza tributária, i.é., de uma imposição pecuniária (taxa, imposto, contribuição especial ou outra) de natureza pública e coativa que nos diz não estarmos perante um tributo. Aqui não há “questões fiscais”, pois estas são não só aquelas que têm como pressuposto a aplicação de normas relacionadas com a imposição de toda e qualquer prestação pecuniária, com o fim de obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos da pessoa coletiva impositora, como as que emergem de uma resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entes públicos, como, ainda, as relações jurídicas que surjam em virtude do exercício da função de imposição de tais prestações ou que com elas estão objetivamente conexas ou tecnologicamente subordinadas. (…) Ora, no caso vertente, (…), dúvidas não restam de que a dívida exequenda resulta da imposição das verbas relativas a pensão de sobrevivência a atribuir pela CGA a funcionários da oponente. E, assim sendo, tendo em conta tudo quanto acima se deixou dito, é de concluir que a oposição fiscal deduzida é um meio processual inadequado para a satisfação da pretensão da oponente, porque nela se suscita uma questão que envolve a discussão da legalidade da divida exequenda, que não se prende com uma “questão fiscal”, pois que, como já se disse, a matéria controvertida é conexa com ato administrativo, praticado por uma autoridade administrativa, no âmbito dos seus poderes e dentro das competências prosseguidas, que, a nosso ver, deve ser objeto de uma Ação Administrativa Especial.(…)” Como se disse, o acórdão citado debruçou-se justamente sobre a natureza do ato aqui impugnado, tendo concluído que o presente litígio não surge no âmbito de relações de natureza tributária, i.é., de uma imposição pecuniária (taxa, imposto, contribuição especial ou outra) de natureza pública e coativa. Donde resulta que no caso em apreço não estamos perante um tributo. De facto, o que emerge dos autos não é atinente à validade de um ato que decidiu uma questão fiscal, mas está em causa a validade de um ato administrativo praticado pelo Diretor Central da Caixa Geral de Aposentações, de 07 de Fevereiro de 2007, que determinou à Autora o pagamento da contribuição mensal de 3,75%, prevista no artigo 19.º, n.º 2, da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro, para o regime de pensões de sobrevivência. Ora, se não estamos, verdadeiramente, perante uma “questão fiscal” por não estar em causa o ato tributário de “liquidação”, mas um ato de distinta natureza que foi comunicado à Autora pelo ofício do Diretor Central da Caixa Geral de Aposentações, de 07 de Fevereiro de 2007, a relação material controvertida, a dirimir, só pode qualificar-se como uma relação jurídica administrativa. Com efeito, não estamos em presença de matéria que respeite diretamente à liquidação de um tributo, à fixação de um valor patrimonial, ou à fixação de coimas, de incidentes ou, sequer de demais matérias em que concorra a aplicação de legislação tributária, o que significa que o litígio em discussão nos autos não se enquadra na previsão do art.º 49º do ETAF. Tal como a Autora delimita a ação, ora em apreço, não se me afigura que exista matéria de âmbito tributário que caiba dirimir por este Tribunal, e que implique a interpretação e aplicação de normas tributárias, por isso, considero este Tribunal Tributário incompetente para conhecer do mérito da presente ação. * DECISÃO Nestes termos, considerando que a competência dos tribunais administrativos e fiscais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artigo 16º do CPPT), julga-se este Tribunal Tributário de Lisboa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente Ação Administrativa Especial, declarando-se competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa“ (cfr. documento com o n.º 005512151 de registo no SITAF neste TCAS). 5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma SITAF). * II.B. Apreciando. Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo comum, se do tribunal tributário, se do tribunal administrativo de círculo, materialmente competente para o conhecimento dos autos. Vejamos, então. Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC). Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA. Ademais, a competência, designadamente em razão da matéria, dos tribunais administrativos e fiscais é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. o art.º 13.º do CPTA e o art.º 16.º, n.º 2, do CPPT). Nos termos do art.º 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP): “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Por sua vez, ao nível da lei ordinária, determina o art.º 1.º, n.º 1, do ETAF (redação à data da propositura da presente ação) que: “1 - Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. O art.º 4.º, por seu turno, prescreve que: “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal; b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração; c) Fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública; d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos; e) Questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público; f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa; h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos; i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público; j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir; l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contraordenacional; m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal; n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal”. É também de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, nos termos do qual: “1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo”. Finalmente, é ainda de atentar no art.º 49.º do ETAF, segundo o qual: “1 - Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, compete aos tribunais tributários conhecer: a) Das ações de impugnação: i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos; ii) Dos atos de fixação dos valores patrimoniais e dos atos de determinação de matéria tributável suscetíveis de impugnação judicial autónoma; iii) Dos atos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal; iv) Dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais; b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal; c) Das ações destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal; d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de atos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal; e) Dos seguintes pedidos: i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal; ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário; iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais; iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea; v) De execução das suas decisões; vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações; f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei. 2 - Compete ainda aos tribunais tributários cumprir os mandatos emitidos pelo Supremo Tribunal Administrativo ou pelos tribunais centrais administrativos e satisfazer as diligências pedidas por carta, ofício ou outros meios de comunicação que lhe sejam dirigidos por outros tribunais tributários”. A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor, que são, no recurso de acto administrativo, anular este, ou declarar a sua nulidade, com fundamento nos vícios que se lhe apontem”]. Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., a mesma considera que o ato da CGA, de 07.02.2007, que determinou à A. o pagamento da contribuição mensal prevista no art.º 19.º, n.º 2, da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, se funda em norma inconstitucional, por violação da liberdade de empresa e do direito de propriedade privada de forma desproporcional. A mencionada disposição legal prescreve que: “1 - O montante da contribuição mensal para a Caixa Geral de Aposentações das entidades com autonomia administrativa e financeira com trabalhadores abrangidos pelo regime de proteção social da função pública em matéria de pensões passa a ser de: a) 15%, relativamente às legalmente obrigadas a contribuir com uma percentagem da remuneração sujeita a desconto de quota, em que se incluem as autarquias locais e todos os serviços e organismos da administração pública das Regiões Autónomas; b) 7,5%, relativamente às universidades, institutos politécnicos e restantes entidades com autonomia administrativa e financeira, que não estivessem abrangidas anteriormente, podendo utilizar os saldos de gerência de anos anteriores, ficando, para este efeito, dispensadas do cumprimento do artigo 25.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto. 2 - Para as entidades com pessoal relativamente ao qual a Caixa Geral de Aposentações seja responsável unicamente pelo encargo com pensões de sobrevivência, a contribuição é igual a 3,75% da remuneração do referido pessoal sujeita a desconto de quota”. Feito este enquadramento, ao nível da pretensão da A., cumpre, a este propósito, aferir o conceito de questão fiscal, chamando-se, a este respeito, à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 29.10.2003 (Recurso n.º 0937/03): “[P]or questões fiscais deve entender-se tanto as resultantes de imposições autoritárias que postulem aos contribuintes o pagamento de toda e qualquer prestação pecuniária, em ordem à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositores, como também das que as dispensem ou isentem, ou, numa perspectiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, com atinência ao exercício da função tributária da Administração Pública, em suma, ao regime legal dos tributos”. Como sumariado no já mencionado Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 (Processo: 0189/11): “O conceito de questão fiscal tem oscilado entre a tese restritiva ou redutora e a tese ampliativa. A tese ampliativa é a que é hoje seguida na jurisprudência e abrange todas as questões cuja resolução exige a interpretação e a aplicação de quaisquer disposições de direito fiscal, desde que se situe no campo da actividade tributária do Estado. (…) É "questão fiscal" a que exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal, substantivo ou adjectivo, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública” (sublinhados nossos). Chama-se ainda à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 27.11.2019 (Processo: 0427/12.5BEVIS), onde se refere: “[D]o cotejo do disposto, nomeadamente, nos arts. 44.º e 49.º do ETAF, resulta que, no perímetro da jurisdição administrativa e fiscal, os tribunais administrativos funcionam como tribunais comuns, por dotados de «uma competência que se pode qualificar como residual ou por exclusão», competindo-lhes o conhecimento de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa [cfr. o n.º 1 do referido art. 44.º], ao passo que a competência dos tribunais tributários está definida com rigor em preceito específico, o que significa que apenas poderão intervir com fundamento em disposição legal expressa que lhes confira competência para o julgamento do litígio [vide n.º 1 do citado art. 49.º] [cfr., entre outros, os Acs. do STA/Plenário de 09.05.2012 - Proc. n.º 0862/11, de 29.01.2014 - Proc. n.º 01771/13, de 10.09.2014 - Proc. nº 0621/14, em 15.10.2014 - Proc. nº 0873/14, de 14.05.2015 - Proc. n.º 01152/14, de 03.06.2015 - Procs. n.º 0520/15 e n.º 0172/15, de 25.06.2015 - Proc. n.º 0664/15, de 25.11.2015 - Proc. n.º 01346/15, de 01.06.2016 - Procs. n.º 079/16, n.º 0417/16 e n.º 0416/16, de 13.07.2016 - Proc. n.º 0619/16, de 29.09.2016 - Procs. n.º 01574/15 e n.º 0290/16, de 12.07.2017 - Proc. n.º 0610/17, de 18.04.2018 - Proc. n.º 01274/17]. Ora, in casu, a relação controvertida, tal como configurada pela A., prende-se com questão fiscal. Com efeito, adere-se ao entendimento constante do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 18.06.2015 (Processo: 06663/13), onde se refere: “Discute-se nos presentes autos a legalidade do acto de indeferimento da reclamação graciosa e do acto que estabelece o montante devido a título de contribuição para a Caixa Geral de Aposentações, prevista no n.º 3 do art. 6.º-A do DL n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação) relativos aos meses de Janeiro a Abril de 2009. Entendemos, pois, que aquele acto é um verdadeiro acto de liquidação de um tributo, e não um mero acto administrativos do qual resulta um valor a pagar. (…) [E]stamos perante uma obrigação contributiva imposta por lei (n.º 3 do art. 6.º A do Estatuto da Aposentação) de que é beneficiária a Caixa Geral de Aposentações, destinando-se, portanto, a financiar o regime previdencial público. O que sucede é que esta obrigação contributiva carece de um acto tributário de liquidação para determinar o quantum da obrigação contributiva, pelo que o acto praticado pela Caixa Geral de Aposentações assume a natureza de acto tributário de liquidação. Ou seja, estamos perante um verdadeiro tributo que é devido à Caixa Geral de Aposentações, porque inserida no regime de financiamento das pensões do funcionalismo público e geridas por aquela entidade, comparável às contribuições para a segurança social (que têm sido pacificamente consideradas como tributos pela jurisprudência, e actualmente consideradas como verdadeiros impostos – cfr. por todos, Ac. do Pleno do STA de Pleno do STA, de 26/2/2014, proc. n.º 01481/13). Deste modo, as contribuições para a Caixa de Aposentação, à semelhança do que sucede para as contribuições para a segurança social, devem classificar-se como tributo na acepção do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) da Lei Geral. Assim sendo, a competência para conhecer da presente acção cabe aos tribunais tributário, estes são competentes para conhecer das acções de impugnação “dos actos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses actos” (cfr. art. 49.º, n.º 1, al. a) i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Pelo exposto, não se verifica a excepção suscitada de violação das regras da competência em razão da matéria, e consequentemente, não se verifica a incompetência absoluta do tribunal” [cfr. ainda, em situação com similitudes, a Decisão deste Tribunal de 01.07.2024 (Processo: 125/23.4BEALM)]. Também classificando como tributo as contribuições em causa, v., v.g., os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.09.2015 (Processo: 06747/13) e de 26.01.2017 (Processo: 1979/16.6BELRS). Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Tributário Comum do TTL [art.º 5.º e art.º 49.º, ambos do ETAF; art.º 3.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea b) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio]. III. Decisão Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Tributário Comum do Tribunal Tributário de Lisboa. Sem custas. Registe e notifique. Baixem os autos. Lisboa, d.s. A Juíza Desembargadora Presidente, (Tânia Meireles da Cunha)

Sumário

I. A contribuição prevista no n.º 2 do art.º 19.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, é um tributo.

II. É materialmente competente para a apreciação de ação, na qual está em causa ato da administração, que determinou à A. o pagamento da contribuição mencionada em I., o Tribunal Tributário - Juízo Tributário Comum.

Texto Integral

Decisão

[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

I. Relatório

A Senhora Juíza do Juízo Tributário Comum do Tribunal Tributário de Lisboa (doravante TTL) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhor Juiz do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TACL), uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa especial que a então P…. C………….., SA (doravante A.) intentou contra a Caixa Geral de Aposentações (doravante R. ou CGA).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista à Ilustre Magistrada do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Tributário Comum do TTL.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir ação em que se pede a declaração de nulidade de ato que “impôs à AUTORA o pagamento da contribuição mensal a que se refere o n.º 2 do artigo 19.° da Lei do Orçamento do Estado para 2007” cabe ao Juízo Administrativo Comum do TACL ou ao Juízo Tributário Comum do TTL?

II. Fundamentação

II. A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 27.07.2012, a A. apresentou, no TACL, ação administrativa especial, contra a CGA, na qual formulou o seguinte pedido:

“

”(cfr. documentos com o n.º 003841093 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2) Foi proferida decisão, no TACL – Juízo Administrativo Comum, a 28.05.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“A contribuição para a Caixa Geral de Aposentações constitui uma obrigação contributiva imposta por lei (n.º 3 do art.º 6.º A do Estatuto da Aposentação), destinando-se, portanto, a financiar o regime previdencial público, sendo que aquela contribuição carece de um ato tributário de liquidação para determinar o quantum da obrigação contributiva, pelo que o ato praticado pela Caixa Geral de Aposentações assume a natureza de ato tributário de liquidação.

Mais se acrescenta que se trata de um verdadeiro tributo aquele que é devido à Caixa Geral de Aposentações, porque inserida no regime de financiamento das pensões do funcionalismo público e geridas por aquela entidade, comparável às contribuições para a segurança social, pelo que, as contribuições para a Caixa de Aposentações, à semelhança do que sucede para as contribuições para a segurança social, devem classificar-se como tributo na aceção do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) da Lei Geral – cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18/06/2015, Proc. 06663/13.

Dito isto, afigura-se repetir que da causa de pedir e do pedido formulado nos presentes autos, objetivamente, o que está em causa será o dirimir de um litígio emergente de relações jurídicas tributárias e não de relações jurídico administrativas: cf. art.º 49º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF, art.º 12º e art.º 97º n.º 1 a) e n.º 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário – CPPT.

Na verdade, o direito convocável será aplicável a questão tributária e não a questão de direito administrativo.

Acresce que para conhecer de tais litígios resultantes de relações jurídico-fiscais, como, repete-se, se afigura tratar-se na demanda em apreço, são competentes os Tribunais Tributários: cf. art.º 13.º e art.º 14.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA; art.º 49.º do ETAF e art.º 97º n.º 1 a) e n.º 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário – CPPT.

Assim sendo, é materialmente competente para conhecer da presente ação o Tribunal Tributário de Lisboa” (cfr. documento com o n.º 005512140 de registo no SITAF neste TCAS).

3) A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao TTL e distribuídos no Juízo Tributário Comum (cfr. documentos com os n.ºs 005512141 a 005512143 e 005512148 de registo no SITAF neste TCAS).

4) Foi proferida decisão no TTL – Juízo Tributário Comum, a 29.11.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Nestes termos, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal, sendo certo que no primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário.

A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é, assim, o elemento chave na tarefa de identificação do tribunal competente para o julgamento.

O conceito de relação jurídica administrativa deve entender-se como sendo aquela que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que um desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que atua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público.

A noção de relação jurídica tributária, reporta-se à estabelecida entre a Administração Tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e coletivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas, atento o disposto no art.º 1.º, nº 2 da Lei Geral Tributária.

A relação jurídica administrativa, nas palavras do Professor Freitas do Amaral, “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.” (vide Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2001, pág. 518)

Assim, para que se possa configurar uma relação jurídica administrativa impõe-se que uma das partes integre a Administração, seja um ente administrativo, e que atue munida do seu ius imperii ou a coberto de normas públicas imperativas, ou que, não o sendo, esteja investida, por lei, no exercício de poderes públicos.

Enunciados estes princípios gerais, cumpre tecer algumas considerações quanto ao requisito da competência.

Estatui o artigo 13.º do CPTA: “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.”

Citando a jurisprudência do STA, “(...) Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas (art.º 1.º/3 da LGT) e, o seu objeto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária.” (acórdão do Pleno do STA de 06/03/2015, proc. nº 0172/15, disponível em www.dgsi.pt).

As razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e, de não ter sucedido o mesmo quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários, resulta do confronto entre o art.º 44º e 49º do ETAF.

Enquanto o art.º 44.º, nº 1 (…) do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários, i.e., as ações onde se impugnem os atos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria coletável, bem como os atos de liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses atos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei” *alínea f)].

O que significa que, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa, vocacionados para julgar todos os conflitos que a lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários, e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabendo-lhes julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei, o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão.

No caso concreto, a ação tal como é delimitada pela Autora, atendendo, à causa de pedir e ao pedido, coloca em crise um ato administrativo, i.e., o ato administrativo/despacho proferido Diretor Central da Caixa Geral de Aposentações, de 07 de Fevereiro de 2007, que impôs à Autora o pagamento da contribuição mensal a que se refere o artigo 19.º, n.º 2, da Lei do Orçamento do Estado para 2007.

Entende a Autora que o ato é nulo por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, que se prende com a liberdade de empresa e do direito de propriedade, na medida em que por comparação com as entidades sujeitas ao regime geral da segurança social vê comprimidas as possibilidades de prosseguir fins pessoais protegidos por esses direitos.

Nessa decorrência, entende que é desproporcional a exigência que lhe é feita através da aplicação do art.º 19.º, n.º 2 da Lei do Orçamento do Estado para 2007, por comparação com o regime geral da segurança social.

Está, pois, em causa o regime de proteção social dos trabalhadores, que por via de sucessivas alterações legislativas, ingressaram na PT Comunicações, SA, e que por força do ato impugnado, esta enquanto entidade empregadora, ficou obrigada ao pagamento de contribuições diretas para a Caixa Geral de Aposentações, referentes ao pessoal pelo qual a Caixa Geral de Aposentações fosse responsável pelo encargo com as pensões de sobrevivência, no valor de 3,75% da remuneração do referido pessoal sujeita a desconto de quota.

Atento o exposto, importa aferir se este Tribunal Tributário se mostra materialmente competente para apreciar uma ação administrativa especial nos termos que a presente ação vem formulada, resposta essa que, de resto, se mostra de manifesta simplicidade.

Para tal comecemos por qualificar o ato que fez a aplicação da lei ao caso vertente.

Neste ponto louvamo-nos no entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul, proferido no acórdão de 12/06/2012, junto aos autos pela Autora como documento 11 da Petição Inicial, que foi proferido no âmbito da oposição à execução fiscal, onde se discutia a ilegalidade da dívida emergente do ato aqui impugnado, e que veio esclarecer o seguinte:

“(…)

Todavia, à primeira vista parece que o Despacho em apreço visa projetar os seus efeitos para fora do âmbito meramente organizativo inter-orgânico da Administração, servindo de suporte, para a definição de situações jurídicas individuais, deste modo acabando por ter uma repercussão direta na esfera jurídica dos funcionários da Portugal Telecom, que pretendem ver deferido o seu pedido de pensão de sobrevivência pelo que, tendo como destinatários todos os serviços da Portugal Telecom nas aludidas situações, lato sensu, procede a uma efetiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição das pensões [o que nos coloca perante normas jurídicas de carácter geral e execução permanente produtoras de efeitos externos], exercida no desempenho do poder administrativo, revestindo assim natureza regulamentar, apresentando-se assim materialmente como despacho normativo embora se lhe não confira formalmente uma tal designação (…)

Ou seja, tudo aponta para que estamos perante um corpo de prescrições que não se esgota no âmbito da organização administrativa, na medida em que, da sua aplicação através de atos administrativos acabam por se operar efeitos em situações individuais e concretas exteriores à Administração, repercutindo-se concretamente na esfera jurídica dos interessados na aposentação, assim modelando a atribuição do respetivo estatuto.

Por esse prisma e em relação aos vícios do ato invocados, dúvidas não sobram de que a opoente veio discutir a legalidade não da liquidação, mas de um ato normativo (administrativo) e que a oposição à execução fiscal não é o meio próprio para discutir a legalidade em concreto do mesmo, devendo por isso concluir-se que ela deva ter sido apreciada em sede da ação administrativa especial visando a declaração de ilegalidade de normas (art.º 46.º, n.ºs 1, 2 al. c) do CPTA), meio esse que não foi usado pela oponente. (…)

A essa luz, propendemos para considerar que, no caso concreto, estamos perante um ato administrativo o qual seria impugnável através de ação administrativa por conter manifestamente efeitos lesivos imediatos de impugnação direta.

Seja como for, mesmo que se tratasse de um ato normativo, a sua ilegalidade teria de ser igualmente conhecida na ação própria que era sempre a ação administrativa especial (…)

Significa, pois, que não estamos perante uma “questão fiscal”.

(…)

À denominada “jurisdição administrativa e fiscal”, na qual se integram quer o atual TCA, quer o TT 1ª instância, incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (…).

Mas a “jurisdição fiscal” é distinta da “jurisdição administrativa” por constituir uma especialização dentro desta na qual cabem todas as questões administrativas que não tenham natureza fiscal e cujo conhecimento não seja atribuído a outro Tribunal (…); no âmbito da “jurisdição fiscal”, caberão assim todas as questões administrativas de natureza fiscal que são não só as resultantes de resoluções autoritárias que imponham as cidadãos o pagamento de quaisquer prestações pecuniárias, com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respetivos entes impositores, como as que os dispensem isentem delas, como ainda, numa perspetiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal (…).

Nesse sentido, é inquestionável que o ato recorrido foi praticado por entidades administrativas, no exercício das suas funções e no uso dos seus poderes de autoridade e versa sobre “as pensões de sobrevivência”.

Daí que o presente litígio não surja no âmbito de relações de natureza tributária, i.é., de uma imposição pecuniária (taxa, imposto, contribuição especial ou outra) de natureza pública e coativa que nos diz não estarmos perante um tributo.

Aqui não há “questões fiscais”, pois estas são não só aquelas que têm como pressuposto a aplicação de normas relacionadas com a imposição de toda e qualquer prestação pecuniária, com o fim de obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos da pessoa coletiva impositora, como as que emergem de uma resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entes públicos, como, ainda, as relações jurídicas que surjam em virtude do exercício da função de imposição de tais prestações ou que com elas estão objetivamente conexas ou tecnologicamente subordinadas.

(…)

Ora, no caso vertente, (…), dúvidas não restam de que a dívida exequenda resulta da imposição das verbas relativas a pensão de sobrevivência a atribuir pela CGA a funcionários da oponente. E, assim sendo, tendo em conta tudo quanto acima se deixou dito, é de concluir que a oposição fiscal deduzida é um meio processual inadequado para a satisfação da pretensão da oponente, porque nela se suscita uma questão que envolve a discussão da legalidade da divida exequenda, que não se prende com uma “questão fiscal”, pois que, como já se disse, a matéria controvertida é conexa com ato administrativo, praticado por uma autoridade administrativa, no âmbito dos seus poderes e dentro das competências prosseguidas, que, a nosso ver, deve ser objeto de uma Ação Administrativa Especial.(…)”

Como se disse, o acórdão citado debruçou-se justamente sobre a natureza do ato aqui impugnado, tendo concluído que o presente litígio não surge no âmbito de relações de natureza tributária, i.é., de uma imposição pecuniária (taxa, imposto, contribuição especial ou outra) de natureza pública e coativa.

Donde resulta que no caso em apreço não estamos perante um tributo.

De facto, o que emerge dos autos não é atinente à validade de um ato que decidiu uma questão fiscal, mas está em causa a validade de um ato administrativo praticado pelo Diretor Central da Caixa Geral de Aposentações, de 07 de Fevereiro de 2007, que determinou à Autora o pagamento da contribuição mensal de 3,75%, prevista no artigo 19.º, n.º 2, da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro, para o regime de pensões de sobrevivência.

Ora, se não estamos, verdadeiramente, perante uma “questão fiscal” por não estar em causa o ato tributário de “liquidação”, mas um ato de distinta natureza que foi comunicado à Autora pelo ofício do Diretor Central da Caixa Geral de Aposentações, de 07 de Fevereiro de 2007, a relação material controvertida, a dirimir, só pode qualificar-se como uma relação jurídica administrativa.

Com efeito, não estamos em presença de matéria que respeite diretamente à liquidação de um tributo, à fixação de um valor patrimonial, ou à fixação de coimas, de incidentes ou, sequer de demais matérias em que concorra a aplicação de legislação tributária, o que significa que o litígio em discussão nos autos não se enquadra na previsão do art.º 49º do ETAF.

Tal como a Autora delimita a ação, ora em apreço, não se me afigura que exista matéria de âmbito tributário que caiba dirimir por este Tribunal, e que implique a interpretação e aplicação de normas tributárias, por isso, considero este Tribunal Tributário incompetente para conhecer do mérito da presente ação.

DECISÃO

Nestes termos, considerando que a competência dos tribunais administrativos e fiscais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artigo 16º do CPPT), julga-se este Tribunal Tributário de Lisboa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente Ação Administrativa Especial, declarando-se competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa“ (cfr. documento com o n.º 005512151 de registo no SITAF neste TCAS).

5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma SITAF).

II. B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo comum, se do tribunal tributário, se do tribunal administrativo de círculo, materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, a competência, designadamente em razão da matéria, dos tribunais administrativos e fiscais é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. o art.º 13.º do CPTA e o art.º 16.º, n.º 2, do CPPT).

Nos termos do art.º 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP):

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Por sua vez, ao nível da lei ordinária, determina o art.º 1.º, n.º 1, do ETAF (redação à data da propositura da presente ação) que:

“1- Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

O art.º 4.º, por seu turno, prescreve que:

“1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração;

c) Fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;

e) Questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;

i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;

j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;

l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contraordenacional;

m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;

n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal”.

É também de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo”.

Finalmente, é ainda de atentar no art.º 49.º do ETAF, segundo o qual:

“1- Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, compete aos tribunais tributários conhecer:

a) Das ações de impugnação:

i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos;

ii) Dos atos de fixação dos valores patrimoniais e dos atos de determinação de matéria tributável suscetíveis de impugnação judicial autónoma;

iii) Dos atos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;

iv) Dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais;

b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;

c) Das ações destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;

d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de atos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;

e) Dos seguintes pedidos:

i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal;

ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;

iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;

iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea;

v) De execução das suas decisões;

vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;

f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.

2- Compete ainda aos tribunais tributários cumprir os mandatos emitidos pelo Supremo Tribunal Administrativo ou pelos tribunais centrais administrativos e satisfazer as diligências pedidas por carta, ofício ou outros meios de comunicação que lhe sejam dirigidos por outros tribunais tributários”.

A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor, que são, no recurso de acto administrativo, anular este, ou declarar a sua nulidade, com fundamento nos vícios que se lhe apontem”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., a mesma considera que o ato da CGA, de 07.02.2007, que determinou à A. o pagamento da contribuição mensal prevista no art.º 19.º, n.º 2, da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, se funda em norma inconstitucional, por violação da liberdade de empresa e do direito de propriedade privada de forma desproporcional.

A mencionada disposição legal prescreve que:

“1- O montante da contribuição mensal para a Caixa Geral de Aposentações das entidades com autonomia administrativa e financeira com trabalhadores abrangidos pelo regime de proteção social da função pública em matéria de pensões passa a ser de:

a) 15%, relativamente às legalmente obrigadas a contribuir com uma percentagem da remuneração sujeita a desconto de quota, em que se incluem as autarquias locais e todos os serviços e organismos da administração pública das Regiões Autónomas;

b) 7,5%, relativamente às universidades, institutos politécnicos e restantes entidades com autonomia administrativa e financeira, que não estivessem abrangidas anteriormente, podendo utilizar os saldos de gerência de anos anteriores, ficando, para este efeito, dispensadas do cumprimento do artigo 25.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto.

2- Para as entidades com pessoal relativamente ao qual a Caixa Geral de Aposentações seja responsável unicamente pelo encargo com pensões de sobrevivência, a contribuição é igual a 3,75% da remuneração do referido pessoal sujeita a desconto de quota”.

Feito este enquadramento, ao nível da pretensão da A., cumpre, a este propósito, aferir o conceito de questão fiscal, chamando-se, a este respeito, à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 29.10.2003 (Recurso n.º 0937/03):

“[P] or questões fiscais deve entender-se tanto as resultantes de imposições autoritárias que postulem aos contribuintes o pagamento de toda e qualquer prestação pecuniária, em ordem à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositores, como também das que as dispensem ou isentem, ou, numa perspectiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, com atinência ao exercício da função tributária da Administração Pública, em suma, ao regime legal dos tributos”.

Como sumariado no já mencionado Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 (Processo: 0189/11):

“O conceito de questão fiscal tem oscilado entre a tese restritiva ou redutora e a tese ampliativa.

A tese ampliativa é a que é hoje seguida na jurisprudência e abrange todas as questões cuja resolução exige a interpretação e a aplicação de quaisquer disposições de direito fiscal, desde que se situe no campo da actividade tributária do Estado.

(…) É "questão fiscal" a que exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal, substantivo ou adjectivo, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública” (sublinhados nossos).

Chama-se ainda à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 27.11.2019 (Processo: 0427/12.5BEVIS), onde se refere:

“[D] o cotejo do disposto, nomeadamente, nos arts. 44.º e 49.º do ETAF, resulta que, no perímetro da jurisdição administrativa e fiscal, os tribunais administrativos funcionam como tribunais comuns, por dotados de «uma competência que se pode qualificar como residual ou por exclusão», competindo-lhes o conhecimento de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa [cfr. o n.º 1 do referido art. 44.º], ao passo que a competência dos tribunais tributários está definida com rigor em preceito específico, o que significa que apenas poderão intervir com fundamento em disposição legal expressa que lhes confira competência para o julgamento do litígio [vide n.º 1 do citado art. 49.º] [cfr., entre outros, os Acs. do STA/Plenário de 09.05.2012 - Proc. n.º 0862/11, de 29.01.2014 - Proc. n.º 01771/13, de 10.09.2014 - Proc. nº 0621/14, em 15.10.2014 - Proc. nº 0873/14, de 14.05.2015 - Proc. n.º 01152/14, de 03.06.2015 - Procs. n.º 0520/15 e n.º 0172/15, de 25.06.2015 - Proc. n.º 0664/15, de 25.11.2015 - Proc. n.º 01346/15, de 01.06.2016 - Procs. n.º 079/16, n.º 0417/16 e n.º 0416/16, de 13.07.2016 - Proc. n.º 0619/16, de 29.09.2016 - Procs. n.º 01574/15 e n.º 0290/16, de 12.07.2017 - Proc. n.º 0610/17, de 18.04.2018 - Proc. n.º 01274/17].

Ora, in casu, a relação controvertida, tal como configurada pela A., prende-se com questão fiscal.

Com efeito, adere-se ao entendimento constante do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 18.06.2015 (Processo: 06663/13), onde se refere:

“Discute-se nos presentes autos a legalidade do acto de indeferimento da reclamação graciosa e do acto que estabelece o montante devido a título de contribuição para a Caixa Geral de Aposentações, prevista no n.º 3 do art. 6.º-A do DL n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação) relativos aos meses de Janeiro a Abril de 2009.

Entendemos, pois, que aquele acto é um verdadeiro acto de liquidação de um tributo, e não um mero acto administrativos do qual resulta um valor a pagar.

(…) [E]stamos perante uma obrigação contributiva imposta por lei (n.º 3 do art. 6.º A do Estatuto da Aposentação) de que é beneficiária a Caixa Geral de Aposentações, destinando-se, portanto, a financiar o regime previdencial público. O que sucede é que esta obrigação contributiva carece de um acto tributário de liquidação para determinar o quantum da obrigação contributiva, pelo que o acto praticado pela Caixa Geral de Aposentações assume a natureza de acto tributário de liquidação.

Ou seja, estamos perante um verdadeiro tributo que é devido à Caixa Geral de Aposentações, porque inserida no regime de financiamento das pensões do funcionalismo público e geridas por aquela entidade, comparável às contribuições para a segurança social (que têm sido pacificamente consideradas como tributos pela jurisprudência, e actualmente consideradas como verdadeiros impostos – cfr. por todos, Ac. do Pleno do STA de Pleno do STA, de 26/2/2014, proc. n.º 01481/13).

Deste modo, as contribuições para a Caixa de Aposentação, à semelhança do que sucede para as contribuições para a segurança social, devem classificar-se como tributo na acepção do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) da Lei Geral.

Assim sendo, a competência para conhecer da presente acção cabe aos tribunais tributário, estes são competentes para conhecer das acções de impugnação “dos actos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses actos” (cfr. art. 49.º, n.º 1, al. a) i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

Pelo exposto, não se verifica a excepção suscitada de violação das regras da competência em razão da matéria, e consequentemente, não se verifica a incompetência absoluta do tribunal” [cfr. ainda, em situação com similitudes, a Decisão deste Tribunal de 01.07.2024 (Processo: 125/23.4BEALM)].

Também classificando como tributo as contribuições em causa, v., v.g., os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.09.2015 (Processo: 06747/13) e de 26.01.2017 (Processo: 1979/16.6BELRS).

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Tributário Comum do TTL [art.º 5.º e art.º 49.º, ambos do ETAF; art.º 3.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea b) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Tributário Comum do Tribunal Tributário de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)