177/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 177/92 Procº nº 313/91. 2ª Secção. Relator Consº Bravo Serra. I 1 . A. solicitou ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a intimação do Director Geral da Aviação Civil a fim de o mesmo passar certidão da acta do concurso interno geral de acesso para o preenchimento de uma vaga de assessor principal e de uma vaga de assessor na área de análise económica, financeira e estatística da carreira técnica superior da Aviação Civil, concurso esse ao qual a requerente se candidatou e que foi aberto por aviso publicado na 2ª Série do "Diário da República " de 12 de Novembro de 1990. Segundo o referido pela requerente no petitório apresentado no T.A.C., após a apreciação dos candidatos admitidos ao dito concurso, ficou ela posicionada em quarto lugar e, como pretendeu interpor recurso da classificação que lhe foi conferida, solicitou a passagem da certidão da acta do mesmo e, posteriormente, que lhe fosse facultado o acesso a todo o processo, incluindo os elementos curriculares dos restantes candidatos. Simplesmente, mais referiu a requerente, não lhe foi passada certidão da acta completa, o que lhe permitiria apreciar os critérios de apreciação e a sua aplicação pelo júri a todos os candidatos, antes lhe sendo transmitido que o indeferimento da pretensão de passagem dessa certidão se baseou no disposto nos números 4 e 5 do artº 9º do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro. No citado petitório, também defendeu a então requerente que o normativo constante do aludido nº 4 do artº 9º era de considerar inconstitucional, por violação do artigo 268º da Constituição, já que coarctava o direito de interpor recursos dos concursos de provimento de lugares na função pública, visto não conferir aos interessados o conhecimento dos critérios de classificação e respectiva aplicação pelo júri, bem como o conhecimento dos elementos curriculares dos demais candidatos. 2 .Após a resposta da entidade requerida, foi lavrada no T.A.C. de Lisboa decisão que, considerando inconstitucionais os números 3 e 4 do mencionado artº 9º, determinou a intimação daquela entidade para passar as certidões e facultar à requerente o acesso ao processo do concurso em causa, sendo certo que, no tocante à consulta dos currículos dos outros candidatos e outras peças do mencionado processo, conclui que, perante aquelas normas, sempre teria a mesma recorrente livre acesso, motivo pelo qual este segmento do solicitado sempre poderia ser resolvido à luz do disposto no artº 82º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho. 3 .Dessa decisão recorreu para o Tribunal Constitucional o Ministério Público, tendo unicamente o Ex.mo Procurador-Geral-Adjunto aqui em funções apresentado alegações, nas quais concluiu deverem ser julgadas inconstitucionais as normas desaplicadas na decisão recorrida, na medida em que restringem o direito de acesso dos candidatos aos concursos de provimento à parte das actas em que são definidos os critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e àquela em que são directamente apreciados, visto essa restrição violar a garantia do direito à informação consagrada nos artigos 18º e 261º, nº 1, da Constituição, devendo, consequentemente, ser confirmada a decisão recorrida. II 1 . O Decreto-Lei nº 498/88 veio estabelecer os princípios gerais a que o regime de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública deveria obedecer, consagrando-se, no seu Capítulo IV, as regras relativas ao processo de concurso comum. Antecedentemente a estas regras, estabelecem-se no artº 5º de tal diploma, como princípios gerais, que os processos de recrutamento e selecção de pessoal deverão obedecer aos seguintes: Liberdade de candidaturas; Igualdade de condições e oportunidades para todos os candidatos; Divulgação atempada dos métodos de selecção, do sistema de classificação final a utilizar e dos programas das provas de conhecimentos, quando haja lugar à sua aplicação; Aplicação de métodos e critérios subjectivos de avaliação; Neutralidade da composição do júri; Direito de recurso ." Por outro lado, os números 3 e 4 artº 9º do decreto-lei em causa rezam do seguinte modo: "3 - As actas são confidenciais, devendo ser presentes, em caso de recurso, à entidade que sobre ele tenha de decidir. 4 - Os interessados terão acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados ". III Na Constituição da República, após a revisão operada em 1982, no domínio da qual foi editado o diploma em que se inserem as normas em apreciação, estabeleceu-se no número 1 do seu artigo 268º: Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas ." Por outro lado, após a 2ª revisão constitucional, ficou estatuído no nº 2 do citado artigo 268º: "2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo no disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas ." 3 . Comentando o referido artigo 268º, Gomes Canotilho e Vital Moreira (" Constituição da República Portuguesa Anotada ", 2º vol., 2ª edição, pag. 428 e 429) referem a dado passo que os direitos neles consagrados têm de perspectivar-se como direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciados no Título II da Parte I da Lei Básica, " partilhando, portanto, do mesmo regime, designadamente a aplicabilidade directa e a limitação da possibilidade de restrição apenas nos casos expressamente referidos na Constituição ", e " constituindo uma espécie de capítulo suplementar de direitos liberdades e garantias , ao lado dos de carácter pessoal, dos de participação política e dos trabalhadores " (Em sentido idêntico, Jorge Miranda, " O Direito de Informação dos Administrados ", em " O Direito ", Ano 120º, III-IV, 462, e no " Manual de Direito Constitucional ", IV, 1988, 131, e Barbosa de Melo, " As garantias administrativas na Dinamarca e o princípio do arquivo aberto ", no " Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra " 1981, 297). Mais adiante, defendem os dois primeiros autores que a concretização do direito à informação também " pode incluir o direito à transparência documental , através do acesso aos documentos detidos pela administração " e que, " salvaguardando os documentos considerados «secretos» e os documentos de trabalho de carácter interno (...), deve reconhecer-se ao cidadão o direito de acesso e consulta aos documentos constantes dos processos em que, por qualquer forma, estejam directamente interessados ". O "direito de acesso aos dossiers" por parte dos interessados intervenientes no processo é, segundo o ensinamento de Rui Machete (" O Processo Administrativo Gracioso perante a Constituição Portuguesa ", em " Democracia e Liberdade ", nº 13, 4 e seguintes), o corolário necessário do princípio segundo o qual o procedimento administrativo se deve desenvolver segundo um contraditório em que a administração e os administrados se devam postar em paridade. Na mesma senda navega Jorge Miranda (" O Direito de Informação dos Administrados " cit.,457 e segs) que menciona que, na ordem de ideias segundo a qual se deve visar inserir " no fenómeno decisório garantias formais convenientes para a salvaguarda da imparcialidade, da justiça e da razoabilidade, ainda dentro do ciclo de formação da decisão administrativa " os interessados devem ter acesso às informações oficiais "de modo a ficarem em posição de defender os seus pontos de vista, podendo moldar, afinal, o conteúdo da decisão que os vai afectar ". Freitas do Amaral, por seu turno, (na comunicação apresentada em 17 de Abril de 1986 nas " Jornadas de Direito Constitucional " promovidas pela Faculdade de Direito de Lisboa e publicada em " Nos dez anos da Constituição ", INCM), igualmente entende que o direito de ser informado consta de um preceito directamente aplicável e imediatamente vinculativo da Administração Pública, esgrimindo, para tanto, com o que se dispõe no artigo 18º da C.R.P., e que esse direito " abrange no seu objecto toda e qualquer fase " do procedimento administrativo. Há, com base nestes ensinamentos doutrinais, que aceitar, pois, que os direitos consagrados nos números 1 e 2 do artigo 268º da Constituição [actual versão] devem ser tratados como direitos análogos aos tratados no Título II da Parte I do diploma fundamental. IV A questão que se levanta não será, assim, a de saber se as normas questionadas concretizam bastantemente aqueles direitos, pois que estes por si têm operatividade imediata e vinculam directamente a Administração, mas sim se a restrição que delas exorna, no ponto em que permitem que se vede aos interessados o acesso a determinados elementos em posse da Administração e constantes das actas (designadamente os respeitantes aos demais concorrentes a um concurso e a concretização dos factores e critérios de apreciação aplicados aos demais candidatos que não o impugnante), é conflituante com tais direitos e desborda os números 2 e 3 do artigo 18º da Constituição. Em anotação ao acórdão de 22 de Janeiro de 1981 do Supremo Tribunal Administrativo, Rodrigues Queiró (" Revista de Legislação e Jurisprudência " 114º, 309) dissertou no sentido de o direito à informação não ser um direito absoluto e ilimitado, porquanto deve ele comportar, necessariamente, excepções ou restrições que a ele se devem sobrepor, como sejam as decorrentes da segurança nacional e da política externa do País e de outros direitos fundamentais, designadamente o direito ao respeito pela vida privada dos cidadãos, asserção que, realizando uma interpretação restritiva, não reduz ou diminui, no entanto, o conteúdo essencial daquele direito à informação. Na verdade, é perfeitamente possível pensar-se em hipóteses em que o direito à informação por banda dos interessados, em casos como o presente - que, para impugnar um concurso, poderia ter necessidade de ter conhecimento de elementos dos demais concorrentes, que a estes respeitassem e constassem das actas, e da valoração que o júri concedeu a tais elementos - vá ao menos entrar em contacto com o direito à reserva da intimidade da vida privada dos cidadãos e com a segurança interna e externa do País ( além do segredo que deve rodear a investigação criminal ). Nessas hipóteses, dir-se-ia que, com a actual versão do texto da Constituição, o problema encontrava arrimo directo no nº 2 do artigo 268º, ao se prever a ressalva ou a restrição do direito de acesso aos arquivos nos casos, a prever na lei, em que em causa estivesse a intimidade das pessoas e as matérias relativas à segurança interna e externa e investigação criminal. 3 . Poder-se-ia, por outro lado, defender que, aquando da edição das normas em causa, ocasião em que na Constituição se não continha preceito tal como o existente no vigente nº 2 do artigo 268º, o direito dos cidadãos a serem informados pela Administração se reportava, tão somente, ao andamento dos processos em que fossem directamente interessados e, não assim, a todos os elementos constantes do processo. Todavia, uma tal tese seria de rejeitar. É que, se o direito de os cidadãos serem informados pela Administração é também por si um corolário ou uma consequência necessária das garantias de defesa do administrado, então nos casos em que ele, maxime , pretenda impugnar o acto que o afectou, mister é que possa dispor do conhecimento daqueles elementos de molde a ponderar o exercício do direito de impugnação, e não só fique sabedor do simples andamento do processo (cfr., quanto a este ponto, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 11 de Outubro de 1984 no " Diário da República ", 2ª Série, de 28 de Março de 1985). Daí que se deva falar em que o direito à informação por parte da Administração consagrado constitucionalmente seja, para se utilizarem as palavras de Barbosa de Melo (ob. cit.), " uma «minimum rule» inspirada na ideia de protecção jurídica dos administrados 'ut singuli ...'", e em que a dilucidação do conflito entre a plena democratização da vida administrativa e a necessária reserva da Administração " tem de emergir ou tem de se «construir» através de uma valoração por meio da qual as duas exigências contraditórias ou conflituantes sejam optimizadas num compromisso que as equilibre com justiça e oportunidade ." Pois bem. 4 . Alcançada que foi esta visão das coisas, deverá a atenção incidir agora na questão que ficou deixada em aberto, justamente a de saber, no que ora releva, se perante um eventual contacto entre a reserva da vida privada e da Administração e o direito dos cidadãos serem informados por esta, qual deverá ser a solução a conferir. Não é ela fácil. 5 . Se em causa estiver tão só a reserva da Administração não fundada em razões de segurança interna e externa - e também de investigação criminal - cremos que tal reserva, só por si, ainda que se aceite dever ela necessariamente existir, não pode sobrepor-se àquilo que é de visionar como um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias previstos no Título II da Parte I da Constituição. Isto arredará, desde logo, a validade constitucional da norma constante do nº 4 do artº 9º do D.L. nº 488/88 na medida em que não permite o acesso do interessado à parte das actas em que se apreciaram directamente os outros interessados. E não se arredou unicamente a aludida validade quanto aos casos em que haja recurso, precisamente porque, como acima se deixou subentendido, o exercício do direito de recurso supõe que previamente se tenha conhecimento dos necessários elementos, precisamente para se aquilatar da oportunidade e justeza da interposição, o que "arrastará" também a invalidade da norma do nº 3 ao impor a confidencialidade das actas quanto aos interessados , confidencialidade que somente é quebrada para eles em caso de recurso, por força do preceituado no nº 4. 6 . Ponto mais delicado e que exige maiores cautelas é o que se prende com as hipóteses em que nas actas existam elementos concernentes aos demais concorrentes e que se liguem com campos que directamente entroncam na reserva da intimidade da sua vida privada e familiar. Gomes Canotilho a Vital Moreira ( ob. e edição citadas, 1º vol., pag. 196 ) explicitam que o direito previsto no nº 1 do artigo 26º da Constituição analisa-se em outros dois direitos menores, a saber: [...] " o direito a impedir o acesso de estranhos a informações sobre a vida privada e familiar " e [...] " o direito a que ninguém divulgue as informações que tenha sobre a vida privada e familiar de outrem ". Se bem que, em regra, os elementos conhecidos pela Administração e que possam ser vasados para as actas dos concursos de recrutamento e selecção de pessoal da função pública, não contenham normalmente pontos conexionados com a vida pessoal e familiar dos candidatos e que não estejam ligados com o seu aspecto profissional, o que é certo é que são pensáveis hipóteses em que esses elementos venham a ser apelados, sendo, por outro lado, porventura mais comum poderem constar elementos que, muito embora somente ou mais directamente relacionados com a vida profissional, possuam características estigmatizantes para esses candidatos. " Quid inde ", nessas hipóteses? 7 . Sem se entrar agora na problemática dos limites imanentes dos direitos ou limites constitucionais não escritos, questão sabidamente polémica, dir-se-á que nos casos de contacto confrontador ou de conflito entre direitos consagrados constitucionalmente, torna-se necessário efectuar uma optimização ponderada e susceptível, de todo o modo, de controle, dos bens jurídico-constitucionais, e isto desde que as características desses direitos não apontem para a existência de relações de generalidade e especialidade entre eles, para a existência de um menor grau de limitação de uns face a outros, ou para a existência de elementos que, na respectiva estrutura, coloquem uns direitos em posição de detenção de mais ou maior extensão fáctica, ao nível de pressupostos, relativamente a outros. Ponto é, desta sorte, que se efectue uma casuística ponderação de molde a obter-se a solução a conferir, harmonizando-se, pois, os direitos em confronto para se ser levado, se tal se mostre necessário, à " prevalência ( ou razão de prevalência ) de um direito ou bem em relação ao outro " (cfr., sobre a questão, Gomes Canotilho, " Direito Constitucional ", 5ª edição, 1991, 654 e seguintes). 7.1 . In casu , não se pode duvidar da valia do bem jurídico imaterial - que é recebido na Constituição - que é o da privacidade ou reserva da vida privada e familiar, não se extraindo do artigo 26º da Lei Básica que esse direito pessoal fundamental seja por ela, directa ou autorizadamente através de lei, restringido. De outra banda, considerando que a Constituição autoriza limitações ao direito ao "arquivo aberto", ou menores desenvolvimentos quanto ao seu exercício, precisamente porque ressalva o que se prescreverá na lei quanto ao disposto em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, isso poderia constituir desde logo um tópico no sentido de, na colisão deste direito com o direito pessoal fundamental de reserva e intimidade da vida privada e familiar, a relação de prevalência pender para este último, assim se achando a via de solução para a questão de que nos ocupamos. Todavia, a uma tal solução se não pode chegar com tanta linearidade. Na verdade, se se pesar que o conhecimento de elementos curriculares e pessoais de outro (ou outros) candidato(s), elementos esses constantes das actas, pode ser o factor primordial para que o candidato requerente do exame das actas pondere se vai ou não impugnar o concurso em que ele e o(s) outro(s) foram intervenientes, então poder-se-á ser chegado a concluir que esse conhecimento é um pressuposto prévio de facto sobre o exercício da garantia de recurso que, como já foi assinalado por este Tribunal (cfr., entre outros, os Acórdãos números 39/88 e 90/88, publicados no " Diário da República ", 1ª Série, de 3 de Março de 1988 e 13 de Maio de 1988), é um desenvolvimento do direito de acesso aos tribunais. Esta consideração irá, por aqui, apartar a linearidade da solução que acima foi figurada. Daí que se imponha a busca de uma resposta optimizada quando o direito à intimidade das pessoas e o direito à informação dos cidadãos pela Administração e, maxime , o direito ao "arquivo aberto", se contactam, confrontam ou colidem. 7.2 . Não parece poder afirmar-se que os elementos curriculares normais ( verbi grati a, habilitações, qualificações profissionais, tempo e informações de serviço e classificações) apresentados pelos concorrentes a um concurso de ingresso, acesso, de processo comum ou de processo especial, constituam factores que detenham características com específica repercussão na sua intimidade privada e familiar. Contudo, é possível que nos requerimentos de admissão se especifiquem e até documentem quaisquer circunstâncias que, na óptica dos candidatos, sejam passíveis de influir na apreciação do seu mérito (cfr. nº 5 do artº 19º do D.L. nº 498/88) ou influir na graduação relativa, e tenham a ver com pontos que, inequivocamente, se devam considerar como inseríveis na reserva da sua vida privada e familiar, além de, identicamente, ser possível que, mesmo quanto aos elementos curriculares normais , aí constarem pontos que, na perspectiva da reserva privada, sejam estigmatizantes para os candidatos. Ora, nestes casos, desenha-se um conflito entre os direitos de que curamos. A ponderação dos bens em causa - ainda que, como defende Gomes Canotilho (ob. cit.,621 e 622), não necessariamente ancorada numa teoria de valores, mas sim como instrumento de método em que aquela ponderação e harmonização se torna ineleminável (cfr. mesmos autor e obra, 661) - transporta-nos a que, nessas hipóteses, não seja de dar prevalência relativa ao direito ao "arquivo aberto" ou que, nas mesmas, se possa considerar ilimitado o direito a ser informado por parte da Administração, pois que só assim se concordarão na prática os direitos em questão. 8 . Isto consequencia que as normas em apreço estarão feridas de invalidade constitucional, por ofensa dos números 1 e 2 do artigo 268º da Lei Fundamental, na parte em que impedem o acesso dos interessados às actas das reuniões do júri, mas desde que nelas se não contenham elementos que, dizendo respeito a outros candidatos, constituam indubitavelmente reserva da intimidade pessoal e familiar, o que, sequentemente, acarretará que, em casos como o presente, se deva efectuar a cabida análise de jeito a se aferir da existência ou não desses elementos . V Em face do exposto: Julga-se inconstitucional, por violação do número 1 em conjugação com o número 2, ambos do artigo 268º da Constituição, a norma constante do nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringe aos interessados o acesso, em caso de recurso, à parte dos actos em que se definem os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados e nega-se, em consequência, provimento ao recurso. Lisboa, 7 de Maio de 1992 Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento José Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa