Quem foi o relator do acórdão 00743-A/00 - Coimbra?

O relator foi José Luís Paulo Escudeiro, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00743-A/00 - Coimbra?

O acórdão foi proferido em 18 de maio de 2006.

Acórdão TCAN — Execução das sentenças anulatórias

Sumário

I. A execução das sentenças anulatórias dos Tribunais Administrativos traduz-se na prática dos actos e operações necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual e hipotética. II. A reintegração efectiva da ordem jurídica violada faz-se mediante a aplicação dos princípios jurídicos da retroactividade da anulação contenciosa, ou seja o princípio de que o acto anulado há-de reputar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica, e da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação. III. A execução de sentença anulatória de actos irrenováveis consiste na substituição do acto anulado por um acto legal de sentido contrário; e IV. A execução de sentença anulatória de actos renováveis consiste na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN: I- RELATÓRIO Câmara Municipal de Alcanena, inconformada com as decisões do TAF Coimbra, datadas de 21.FEV.03 e de 29.MAI.03, que, respectivamente, declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença e especificou os actos e operações materiais de execução de sentença, tudo com referência à sentença proferida no RCA, datada de 23.MAI.01, que anulara a deliberação da Recorrente de 28.AGO.00 que indeferira o pedido de construção de um muro de vedação na Quinta do Alviela, propriedade do Recorrido A…, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões: a) Com referência ao recurso interposto da decisão datada de 21.FEV.03, não foram produzidas alegações de recurso; e b) Com relação ao recurso interposto da decisão de 29.MAI.03 a Recorrente apresentou alegações, formulando as seguintes conclusões: 1. A. deliberação de 28/08/20000, pela qual foi indeferido o pedido de licenciamento do muro de vedação do Recorrente, foi julgada ilegal e, consequentemente, anulada, por se entender que tal construção não violava a RAN e que o recorrente tinha o direito de construir o muro; 2. A Câmara de Alcanena, em execução do Acórdão, expurgando os vícios, deliberou em reunião de 26/08/02, deferir o pedido do Recorrente, condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente; 3. Há, pois, um novo acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de recurso para os Tribunais, caso o recorrente não se conformasse com ele; 4. A nova deliberação, retomando o processo, poderia condicionar a construção do muro, ao acesso o público à ponte, apesar de tal facto não constar da então deliberação de 28/08/2000; 5. A douta sentença recorrida, entende que, em execução do Acórdão, a Câmara estava obrigada a deferir o pedido, sem mais, e sem lhe impor qualquer condicionalismo e muito menos este e, por isso, considerou inexistir causa legítima de inexecução; e 6. O Acórdão está integralmente cumprido, restando aos Tribunais apreciar, em recurso contencioso, da legalidade ou ilegalidade da deliberação de 26/08/200, pelo que a douta sentença violou o art.° 9º do DL 256 - A/77. O Recorrido apresentou, por seu lado, contra-alegações, pugnando pela manutenção da sentença impugnada de 29.MAI.03. O Dignº Procurador-Geral Adjunto, nesta instância, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso. Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso. -/- II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO a) A falta de produção de alegações com referência ao recurso interposto da decisão datada de 21.FEV.03. Respectivas consequências jurídicas; e b) A especificação dos actos e operações materiais em que a execução de sentença deverá consistir, constante da decisão datada de 29.MAI.03. O conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos renováveis. -/- III- FUNDAMENTAÇÃO III-1. Matéria de facto Na sentença recorrida de 29.MAI.03, deram-se como provados os seguintes factos: 1º - O exequente requereu autorização para construir um muro de divisão na Quinta do Alviela; 2° - Esta propriedade situa-se em área da RAN; 3° - O pedido foi deferido por despacho de 1999/02/04 e foi emitido o alvará de licença de construção em 1999/02/26. com o n° 13/99; 4° - Por despacho de 1999/03/18 o presidente da Câmara Municipal declarou nulo o despacho de autorização por o art. 46° do P.D.M. interditar construções ao longo da faixa de 10 m, medida por cada lado do traçado do canal do Alviela pertencente à EPAL, devendo tal muro ser demolido; 5° - O recorrente formulou novo pedido, situando o muro a 11 m do canal; 6° - Em 2000/05/31 o Departamento Técnico de Obras/Divisão de Obras Particulares e Urbanismo da Câmara Municipal de Alcanena elaborou informação, nos termos da qual o espaço em causa se situa na RAN, pelo que nos termos do art. 36° do P.D.M. aplicar-se-á o D.L. 196/89, constituindo aquele espaço servidão administrativa, devendo-se por isso indeferir o pedido nos termos do art. 63°, nº 1, al. b) e c) do D.L. 445/91; 7° - O recorrente foi notificado da intenção da Câmara Municipal de indeferir o pedido; 8° - Por deliberação de 2000/08/28 a Câmara Municipal indeferiu o pedido por o espaço em que o recorrente pretende construir o muro constituir uma servidão administrativa, nos termos do P.D.M. de Alcanena, por o terreno estar integrado na RAN (art.42° do P.DM.). sendo o indeferimento legal nos termos dos art. 63°. n° 1, al. b) e c) do D.L. 445/91. e 8° do D.L. 196/89, de 14/6; 9º - o requerente interpôs recurso contencioso desta deliberação e por sentença de 2001/05/23 foi dado provimento ao recurso; 10° - A Câmara Municipal interpôs recurso jurisdicional e em 2002/02/14 o S.T.A. proferiu a seguinte decisão: “Está em causa no presente recurso jurisdicional, apurar se o muro da vedação da propriedade de A…, que este pretende construir, está, ou não, abrangido pelo art. 8° do DL. 196/89 de 14/06. (...) O indeferimento da construção foi feito invocando, apenas, o art. 8° do DL. 196/89. (...) Termos em que acordam em negar provimento ao recurso”; e 11º - Por deliberação de 2002/08/26 a Câmara Municipal de Alcanena proferiu a seguinte deliberação: “... o requerente há-de apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais...”. -/- III-2. Matéria de direito Como atrás se deixou dito, o objecto do presente recurso jurisdicional centra-se na determinação quer das consequências jurídicas da falta de produção de alegações referentes ao recurso interposto da 1ª decisão impugnada quer da bondade dos actos e operações em que a execução da sentença deverá consistir especificados na 2ª decisão recorrida, maxime do conteúdo da execução de sentenças anulatórias de actos renováveis. -/- III-2-1. Do recurso jurisdicional interposto da decisão, datada de 21.FEV.03, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença. Com referência ao recurso jurisdicional interposto de tal decisão judicial, não foram produzidas alegações. Conforme dispõe o artº 690º do CPC, sob a epígrafe “Ónus de alegar e formular conclusões”: “1. O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão. 2. Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar: a) As normas jurídicas violadas; b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas; c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada. 3. Na falta de alegação, o recurso é logo julgado deserto. 4. Quando as conclusões faltem, sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2, o relator deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada; os juízes-adjuntos podem sugerir esta diligência, submetendo-se a proposta a decisão da conferência. 5. A parte contrária é notificada da apresentação do aditamento ou esclarecimento pelo recorrente, podendo responder-lhe no prazo de 10 dias. 6. O disposto nos nºs 1 a 4 deste artigo não é aplicável aos recursos interpostos pelo Ministério Público, quando recorra por imposição da lei.”. Assim, perante o enunciado no nº 3 de tal normativo legal, não tendo a Recorrente apresentado alegações com referência ao recurso interposto da decisão, datada de 21.FEV.03, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença, julga-se o mesmo deserto. -/- III-2-2. Do recurso jurisdicional interposto da decisão, datada de 29.MAI.03, que especificou os actos e operações materiais em que a execução de sentença deverá consistir. No caso dos autos, com relação à especificação dos actos e operações materiais em que a execução de sentença deverá consistir, decidiu-se na decisão recorrida, que: “(…) A execução das decisões proferidas em contencioso de anulação preenche-se repondo a situação que existira caso a decisão anulada não tivesse ocorrido. No caso concreto temos que em 2000/08/28 foi proferida uma deliberação recusando um pedido de licenciamento de construção de um muro de vedação, recusa essa que teve por fundamento o facto de o terreno estar integrado na RAN e constituir uma servidão administrativa. Esta deliberação veio a ser anulada por decisão judicial. Entretanto, a executada apreciou, de novo, o pedido e decidiu notificar o exequente para apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público a uma ponte de pedra existente no local desde tempos imemoriais. Isto é, em execução a executada veio proferir outra decisão sobre o mesmo pedido invocando como razão de indeferimento um motivo que existia anteriormente (passagem do público a uma ponte de pedra existente no local desde tempos imemoriais) mas que não foi alegado. Esta invocação de uma nova razão de indeferimento não é admissível e, por isso, foi proferida decisão julgando inexistente qualquer causa legítima de inexecução da decisão proferida. Se assim foi então a execução terá que retomar o procedimento no exacto ponto onde estava antes de ser proferida a decisão anulada (tomada no ano 2000). A nova decisão a tomar terá que atender aos elementos existentes no procedimento e terá que atender ao facto de o fundamento de indeferimento ter sido julgado ilegal. Num determinado circunstancialismo a Câmara Municipal entendeu indeferir o pedido porque o local estava integrado na RAN e constituía servidão administrativa. Esta foi a única razão que determinou o indeferimento. Esta razão foi anulada por o fundamento não ser válido. Então, pegando no pedido feito, pegando no fundamento do indeferimento, pegando na declaração de ilegalidade do fundamento, a execução terá de consistir em deferir o pedido, pois não vejo como cumprir a douta decisão do S.T.A. de outra forma. Pelo exposto, e nos termos do art°. 9º, n° 2 do DL. 256-A/77. de 17/6, os actos em que a execução da sentença anulatória consiste são a prolação de nova decisão retirando dela o fundamento invocado na deliberação de 2000/08/28 e qualquer novo fundamento de indeferimento. (…)”. A decisão recorrida de 29.MAI.03 perfilha o entendimento que, em execução do julgado, a Recorrente Câmara Municipal de Alcanena estava obrigada a deferir o pedido de licenciamento do muro, sem mais, porquanto a deliberação que indeferira esse pedido de licenciamento foi anulada contenciosamente, com base em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito. Contra tal entendimento insurge-se a Recorrente. Refere para tanto, em síntese, o seguinte: “ A. deliberação de 28/08/20000, pela qual foi indeferido o pedido de licenciamento do muro de vedação do Recorrente, foi julgada ilegal e, consequentemente, anulada, por se entender que tal construção não violava a RAN e que o recorrente tinha o direito de construir o muro; A Câmara de Alcanena, em execução do Acórdão, expurgando os vícios, deliberou em reunião de 26/08/02, deferir o pedido do Recorrente, condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente; Há, pois, um novo acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de recurso para os Tribunais, caso o recorrente não se conformasse com ele; A nova deliberação, retomando o processo, poderia condicionar a construção do muro, ao acesso o público à ponte, apesar de tal facto não constar da então deliberação de 28/08/2000; (...) Conclui, no sentido da nova deliberação camarária, que deferiu o pedido do Recorrente condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente, ter executado o julgado. Cumpre, pois decidir, sobre a quem assiste razão. A questão radica, deste modo, em determinar se, com a tomada de deliberação de 26/08/02, operada no âmbito do mesmo procedimento administrativo referente ao pedido de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, no sentido de exigir do exequente a apresentação de um novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais, a Câmara Municipal de Alcanena executa a sentença judicial que anulou a sua deliberação de 28/08/00, com base em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, que indeferira aquele pedido, com fundamento na circunstância do muro edificando assentar em terreno integrante da RAN. Tal problemática remete-nos, por seu lado, para a determinação do conteúdo da execução das sentenças dos tribunais administrativos, em geral, e do conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos administrativos irrenováveis e renováveis. Ora, a propósito do conteúdo da execução das sentenças dos tribunais administrativos, em geral, escreve o Prof. Diogo Freitas do Amaral, in “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos” a pp. 54 e 55: “ (...) a fim de apurar em cada caso concreto quais os actos e operações necessários para executar uma dada sentença anulatória, importa sempre ter presente um conceito e, interpretando a sentença, fazer a aplicação de dois princípios. Cumpre, antes de mais, ter presente um conceito — e esse é o próprio conceito de execução, como prática dos actos e operações necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada mediante a reconstituição da situação actual hipotética. Mas semelhante reintegração como se faz? Segundo que regras deve realizar-se? Para o saber, cabe fazer a aplicação de dois princípios, tomando por base a análise e a interpretação da sentença exequenda. O primeiro princípio a aplicar é o da retroactividade da anulação contenciosa, ou seja, o princípio de que o acto anulado há-de reputar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica. Deste princípio resulta, à luz do conceito de execução de que se parte, que importa eliminar da ordem jurídica tanto os efeitos que o acto ilegal tenha produzido como os actos que em consequência deste hajam sido praticados. O segundo princípio a aplicar é o da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação. Deste princípio resulta, segundo o conceito de execução adoptado, que a execução a realizar pode consistir, conforme os casos, ou na substituição do acto anulado por um acto legal de sentido contrário ou, diferentemente, na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação. (...)”. E mais adiante, em matéria de conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos administrativos irrenováveis, a fls. 59 e segs., refere o seguinte: (...) os actos anulados pela sentença exequenda são irrenováveis” quando “não é concebível que possam ser renovados sem repetição do vício determinante da anulação. Por isso que o fundamento da anulação foi justamente a ilegalidade do objecto ou conteúdo do acto – quer dizer, da decisão tomada nesse acto – é de todo em todo impossível renovar o acto anulado, com idêntico objecto ou conteúdo, sem que simultaneamente se reincida no mesmo vício que provocou a anulação. (...). Ora, como a execução da sentença anulatória pertence à Administração activa, a reintegração da ordem jurídica violada implica logicamente a necessidade da autoridade competente praticar, com efeitos retroactivos, um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética.” Como exemplo de um acto irrenovável, cita o caso da aplicação da pena de demissão a um funcionário, acto esse que vem a ser contenciosamente anulado com fundamento em que os factos que lhe são imputados não constituírem infracção disciplinar. Finalmente, em matéria de conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos administrativos renováveis, a fls. 91 e segs., menciona o seguinte: “(...) qual o conteúdo da execução das sentenças anulatórias deste tipo de actos? Uma vez que o acto ilegal foi anulado (...), a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal. Este acto é, decerto, um acto renovável e isso quer dizer que a autoridade que o praticou pode legalmente praticá-lo de novo, definindo a sua situação jurídica ou a do particular interessado nos mesmos termos em que ela foi definida no acto anterior, desde que não repita o vício que determinou a anulação. Daqui não é legítimo extrair, porém, a ilacção de que à autoridade administrativa seja permitido manter-se na inércia, a pretexto de a situação jurídica decorrente do acto ilegal poder permanecer tal e qual, idêntica a si própria, após a renovação do acto anulado. A verdade é, antes, que enquanto o acto ilegal não for renovado, a sua anulação obriga a considerá-lo como nunca tendo existido. A passividade da Administração constituiria aqui uma autêntica inexecução da sentença, pois a ordem jurídica violada não seria reintegrada: o funcionário demitido continuaria afastado do serviço por força de uma punição ilegal, o prédio demolido continuaria destruído por virtude de uma deliberação ilegal, a licença recusada continuaria por outorgar mercê de um despacho ilegal. Ora é patente que isto não pode consentir-se: a fim de que seja reintegrada a ordem jurídica, a Administração tem de fazer alguma coisa de positivo - tem de praticar um novo acto administrativo, com efeitos retroactivos, que substitua o acto ilegal. Mas como – perguntar-se-á -, se o acto ilegal é renovável? Fará sentido dizer-se que a Administração, a exemplo do que acontece na hipótese de o acto anulado ser irrenovável, tem de substituir-lhe um acto legal de sentido contrário? Quer isto dizer que a execução há-de consistir na reintegração do funcionário anteriormente demitido, na ordem de reconstrução do prédio demolido, na outorga efectiva da licença recusada? Nada disso, ao que supomos. Afirmar que a Administração está obrigada, na execução das sentenças anulatórias de actos renováveis, a praticar um novo acto administrativo que substitua o acto ilegal não é o mesmo que declará—la obrigada a praticar um acto substitutivo de sentido contrário ao do acto anulado. O que se pretende sublinhar é, tão-somente que a Administração tem o dever de, em execução da sentença, definir de novo a sua situação jurídica ou a do particular interessado mas, agora de harmonia com a lei. Não importa que o acto a praticar seja idêntico ou não ao acto anulado, pois já se sabe que este é renovável desde que se não repita o vício que determinou a sua anulação. Essencial é, apenas, que a Administração reintegre a ordem jurídica, resolvendo o caso concreto considerado pelo primeiro acto administrativo com um novo acto, que seja legal. Pode, portanto, o superior hierárquico, depois de cumpridas as formalidades da audiência do arguido, resolver reintegrá-lo por a pena ter sido infundada ou resolver demiti-lo de novo por a defesa não ser suficiente para alterar a resolução tomada da primeira vez; pode a Câmara Municipal reconsiderar a sua anterior deliberação ou concluir que, embora não invocado, existia fundamento bastante para ordenar a demolição e repeti-la; pode o órgão competente encarar o deferimento da licença favoravelmente ou reconhecer como razoáveis os motivos invocados para recusá-la ou indeferir de novo. Qualquer destas atitudes, da parte da autoridade incumbida da execução, é legítima e contém-se nos limites impostos pelo respeito do caso julgado. Ponto é que seja praticado um acto administrativo legal, que resolva a questão que o primeiro tivera por objecto, e que, por conseguinte, substitua com efeitos retroactivos, o acto anulado. (...)”. A título de exemplos de actos renováveis, cita os casos da aplicação da pena de demissão a um funcionário, acto que vem a ser anulado por falta de audiência do arguido; ou em que é ordenada a demolição total de um prédio de habitação com fundamento na necessidade de melhorar a estética urbana, ordem essa que é posteriormente anulada por ser ilegal o fundamento invocado. Nestes casos, os actos anulados podem ser praticados de novo sem repetição do vício determinante da anulação. Efectivamente, observado que seja o princípio da audiência prévia pode praticar-se novo acto de demissão do funcionário; e é lícita a repetição da ordem de demolição total do mesmo prédio visado pelo acto anulado desde que se possa fundamentar tal ordem designadamente na circunstância da edificação ameaçar ruína, havendo risco iminente de desmoronamento. No âmbito desta matéria, importa, pois, fazer a destrinça entre actos administrativos irrenováveis e actos administrativos renováveis, entendendo-se que os actos são irrenováveis ou renováveis consoante seja ou não ilegal a prática de actos idênticos, que os substituam, isentos dos vícios determinantes da anulação. Deste modo, com referência aos actos irrenováveis não é concebível que possam ser renovados sem repetição do vício determinante da anulação, importando a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética. Contrariamente, com relação aos actos renováveis, é admissível que possam ser praticados de novo sem repetição do vício determinante da anulação, não importando a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética, mas tão-só uma nova definição da situação jurídica, desta feita de harmonia com a lei. No caso sub judice, temos que, perante a anulação da deliberação da Câmara Municipal de Alcanena, datada de 28.08.00, que indeferira o pedido do Recorrente de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, de que é proprietário, com base na circunstância do muro edificando assentar em terreno integrante da RAN, anulação essa fundada em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, porquanto contrariamente ao deliberado pela câmara o terreno em que assentava o muro edificando não integrava a RAN, a executada Câmara Municipal de Alcanena, retomou o procedimento administrativo referente àquele pedido de licenciamento tendo, em reunião de 26.AGO.02, deliberado que “... o requerente há-de apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais...”. Ora, consubstanciará a tomada desta deliberação camarária de 26.AGO.02 a execução da sentença anulatória da deliberação de 28.AGO.00, da mesma edilidade, fundada em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, uma vez que, contrariamente ao deliberado pela câmara o terreno em que assentava o muro edificando não integrava a RAN? A resposta a tal questão passa, antes de mais, pela qualificação do acto anulado como acto irrenovável ou renovável. Como resulta da matéria de facto dada como assente, o acto anulado traduz-se no seguinte: Por deliberação de 2000/08/28 a Câmara Municipal indeferiu o pedido de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, de que o ora Recorrido é proprietário, por o espaço em que pretende construir o muro constituir uma servidão administrativa, nos termos do P.D.M. de Alcanena, por o terreno estar integrado na RAN (art.42° do PDM.). sendo o indeferimento legal nos termos dos art. 63°. n° 1, al. b) e c) do D.L. 445/91. e 8° do D.L. 196/89, de 14/6. Como atrás se deixou dito, a destrinça entre actos administrativos irrenováveis e actos administrativos renováveis, faz-se consoante seja ou não ilegal a prática de actos idênticos, que os substituam, isentos dos vícios determinantes da anulação, não sendo concebível que os actos irrenováveis possam ser renovados sem repetição do vício determinante da anulação e importando a execução da respectiva sentença anulatória desse acto a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética; diferentemente, em relação aos actos renováveis, é admissível que possam ser praticados de novo sem repetição do vício determinante da anulação, não importando a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética, radicando tão-só numa nova definição da situação jurídica, desta feita de harmonia com a lei. Perante tal conceptualização, somos de considerar que a deliberação da Câmara Municipal de Alcanena, datada de 28.08.00, que indeferiu o pedido do ora Recorrido de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, de que é proprietário, com base na circunstância do muro edificando assentar em terreno integrante da RAN, anulação essa fundada em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, porquanto contrariamente ao deliberado pela câmara o terreno em que assentava o muro edificando não integrava a RAN, é um acto administrativo susceptível de ser praticado de novo sem repetição do vício determinante da anulação, não importando, em consequência, a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética, mas que apenas traduza uma nova definição da situação jurídica. Assim, tendo presente o conceito de execução, como prática dos actos e operações necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, e que esta deve ser efectuada com respeito dos princípios da retroactividade da anulação contenciosa, segundo o qual a acto anulado há-de reputar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica, e da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, segundo o qual não está impedida a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição do vícios determinantes da anulação, no caso dos autos, a execução da sentença anulatória, e porque se trata de sentença anulatória de acto renovável, há-de consistir na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação. A este propósito refere a Recorrente Câmara Municipal de Alcanena ter, em execução do Acórdão, expurgando os vícios, deliberado, em reunião de 26/08/02, deferir o pedido do Recorrente, condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente, tendo, proferido um novo acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de recurso para os Tribunais, tendo, com isso, o Acórdão exequendo sido integralmente cumprido, restando aos Tribunais apreciar, em recurso contencioso, da legalidade ou ilegalidade da deliberação de 26/08/200. Ora, é certo que, com a deliberação camarária datada de 26.AGO.02, a executada retoma o procedimento administrativo relativo ao pedido de licenciamento da construção do muro, em referência, com supressão do acto anulado e dos seus efeitos. Acontece, porém, que a execução de sentença anulatória pressupõe a prática de um novo acto final no mesmo procedimento administrativo, acto esse que defina de novo a situação jurídica que constitui o seu objecto, agora de harmonia com a lei, isto sem repetição dos vícios que determinaram a anulação, ou seja que reintegre a ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, com respeito dos princípios da retroactividade da anulação contenciosa e da limitação da eficácia do caso julgado. No caso dos autos, com a tomada da deliberação camarária de 26.AGO.02, foi retomado o procedimento administrativo respeitante ao pedido de licenciamento da construção do muro, em referência, procedimento administrativo esse que há-de culminar a com a tomada de deliberação final sobre o pedido formulado, ou seja sobre o pedido de licenciamento, em causa, sem que, todavia, tivesse sido, ainda prolatado esse acto final. Assim, perante a falta da tomada de deliberação final sobre o pedido formulado, não pode entender-se ter a sentença anulatória sido executada. Contra tal entendimento, argumenta a executada consubstanciar a deliberação tomada na reunião de 26/08/02, o deferimento do pedido do Recorrente, condicionado à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente. Acontece que, por um lado, tal deliberação não traduz nenhum deferimento do pedido de licenciamento, ainda que condicionado, mas tão só uma solicitação ou exigência feita ao Recorrente no sentido deste apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais; e, por outro lado, de acordo com o teor da decisão recorrida de 21.FEV.03, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença, entretanto, transitada em julgado, por deserção do recurso jurisdicional dela interposto, a invocada salvaguarda da passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais, não configurando caso de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença, não constitui causa legítima de inexecução. Assim sendo, por tudo quanto fica exposto, não consubstanciando a deliberação da Câmara Municipal de Alcanena de 26.AGO.02, acto de execução da sentença anulatória da deliberação da mesma edilidade de 28.AGO.00, e configurando o acto anulado como um acto renovável, a execução da sentença anulatória há-de consistir na tomada de nova deliberação final do procedimento administrativo respeitante ao pedido de licenciamento da construção do muro, em referência, com respeito dos princípios da retroactividade da anulação contenciosa, implicando a supressão do acto anulado e dos seus efeitos, e da limitação da eficácia do caso julgado, pressupondo a não repetição dos vícios determinantes da anulação de que a sentença proferida no RCA faz eco e tendo em conta o teor da decisão de 21.FEV.03, transitada em julgado, proferida nestes autos de Execução, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença, que contém o entendimento que a invocada salvaguarda da passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais, não configurando caso de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença, não constitui causa legítima de inexecução. Improcedem deste modo, as conclusões de recurso, impondo--se, porém, alterar a decisão judicial recorrida, datada de 29.MAI.03, nos termos que se deixam assinalados. -/- IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN no seguinte: A) Julgar deserto o recurso jurisdicional interposto da decisão de 21.FEV.03, por falta de alegações; b) Negar parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto da decisão de 29.MAI.03; e c) Alterar a decisão de 29.MAI.03, no que concerne à definição dos actos jurídicos e operações materiais em que deve consistir a execução da sentença anulatória, nos termos atrás assinalados. -/- Sem custas. -/- Porto, 2006/05/18

Sumário

II. A reintegração efectiva da ordem jurídica violada faz-se mediante a aplicação dos princípios jurídicos da retroactividade da anulação contenciosa, ou seja o princípio de que o acto anulado há-de reputar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica, e da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação.

III. A execução de sentença anulatória de actos irrenováveis consiste na substituição do acto anulado por um acto legal de sentido contrário; e

IV. A execução de sentença anulatória de actos renováveis consiste na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:

I- RELATÓRIO

Câmara Municipal de Alcanena, inconformada com as decisões do TAF Coimbra, datadas de 21.FEV.03 e de 29.MAI.03, que, respectivamente, declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença e especificou os actos e operações materiais de execução de sentença, tudo com referência à sentença proferida no RCA, datada de 23.MAI.01, que anulara a deliberação da Recorrente de 28.AGO.00 que indeferira o pedido de construção de um muro de vedação na Quinta do Alviela, propriedade do Recorrido A…, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:

a) Com referência ao recurso interposto da decisão datada de 21.FEV.03, não foram produzidas alegações de recurso; e

b) Com relação ao recurso interposto da decisão de 29.MAI.03 a Recorrente apresentou alegações, formulando as seguintes conclusões:

1. A. deliberação de 28/08/20000, pela qual foi indeferido o pedido de licenciamento do muro de vedação do Recorrente, foi julgada ilegal e, consequentemente, anulada, por se entender que tal construção não violava a RAN e que o recorrente tinha o direito de construir o muro;

2. A Câmara de Alcanena, em execução do Acórdão, expurgando os vícios, deliberou em reunião de 26/08/02, deferir o pedido do Recorrente, condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente;

3. Há, pois, um novo acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de recurso para os Tribunais, caso o recorrente não se conformasse com ele;

4. A nova deliberação, retomando o processo, poderia condicionar a construção do muro, ao acesso o público à ponte, apesar de tal facto não constar da então deliberação de 28/08/2000;

5. A douta sentença recorrida, entende que, em execução do Acórdão, a Câmara estava obrigada a deferir o pedido, sem mais, e sem lhe impor qualquer condicionalismo e muito menos este e, por isso, considerou inexistir causa legítima de inexecução; e

6. O Acórdão está integralmente cumprido, restando aos Tribunais apreciar, em recurso contencioso, da legalidade ou ilegalidade da deliberação de 26/08/200, pelo que a douta sentença violou o art.° 9º do DL 256 - A/77.

O Recorrido apresentou, por seu lado, contra-alegações, pugnando pela manutenção da sentença impugnada de 29.MAI.03.

O Dignº Procurador-Geral Adjunto, nesta instância, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

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II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO

a) A falta de produção de alegações com referência ao recurso interposto da decisão datada de 21.FEV.03. Respectivas consequências jurídicas; e

b) A especificação dos actos e operações materiais em que a execução de sentença deverá consistir, constante da decisão datada de 29.MAI.03. O conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos renováveis.

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III- FUNDAMENTAÇÃO

III- 1. Matéria de facto

Na sentença recorrida de 29.MAI.03, deram-se como provados os seguintes factos:

1º O exequente requereu autorização para construir um muro de divisão na Quinta do Alviela;

2° Esta propriedade situa-se em área da RAN;

3° O pedido foi deferido por despacho de 1999/02/04 e foi emitido o alvará de licença de construção em 1999/02/26. com o n° 13/99;

4° Por despacho de 1999/03/18 o presidente da Câmara Municipal declarou nulo o despacho de autorização por o art. 46° do P.D.M. interditar construções ao longo da faixa de 10 m, medida por cada lado do traçado do canal do Alviela pertencente à EPAL, devendo tal muro ser demolido;

5° O recorrente formulou novo pedido, situando o muro a 11 m do canal;

6° Em 2000/05/31 o Departamento Técnico de Obras/Divisão de Obras Particulares e Urbanismo da Câmara Municipal de Alcanena elaborou informação, nos termos da qual o espaço em causa se situa na RAN, pelo que nos termos do art. 36° do P.D.M. aplicar-se-á o D.L. 196/89, constituindo aquele espaço servidão administrativa, devendo-se por isso indeferir o pedido nos termos do art. 63°, nº 1, al. b) e c) do D.L. 445/91;

7° O recorrente foi notificado da intenção da Câmara Municipal de indeferir o pedido;

8° Por deliberação de 2000/08/28 a Câmara Municipal indeferiu o pedido por o espaço em que o recorrente pretende construir o muro constituir uma servidão administrativa, nos termos do P.D.M. de Alcanena, por o terreno estar integrado na RAN (art.42° do P.DM.). sendo o indeferimento legal nos termos dos art. 63°. n° 1, al. b) e c) do D.L. 445/91. e 8° do D.L. 196/89, de 14/6;

9º o requerente interpôs recurso contencioso desta deliberação e por sentença de 2001/05/23 foi dado provimento ao recurso;

10° A Câmara Municipal interpôs recurso jurisdicional e em 2002/02/14 o S.T.A. proferiu a seguinte decisão:

“Está em causa no presente recurso jurisdicional, apurar se o muro da vedação da propriedade de A…, que este pretende construir, está, ou não, abrangido pelo art. 8° do DL. 196/89 de 14/06.

(...)

O indeferimento da construção foi feito invocando, apenas, o art. 8° do DL. 196/89.

(...)

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso”; e

11º Por deliberação de 2002/08/26 a Câmara Municipal de Alcanena proferiu a seguinte deliberação: “... o requerente há-de apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais...”.

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III- 2. Matéria de direito

Como atrás se deixou dito, o objecto do presente recurso jurisdicional centra-se na determinação quer das consequências jurídicas da falta de produção de alegações referentes ao recurso interposto da 1ª decisão impugnada quer da bondade dos actos e operações em que a execução da sentença deverá consistir especificados na 2ª decisão recorrida, maxime do conteúdo da execução de sentenças anulatórias de actos renováveis.

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III- 2-1. Do recurso jurisdicional interposto da decisão, datada de 21.FEV.03, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença.

Com referência ao recurso jurisdicional interposto de tal decisão judicial, não foram produzidas alegações.

Conforme dispõe o artº 690º do CPC, sob a epígrafe “Ónus de alegar e formular conclusões”:

“1. O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.

2. Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:

a) As normas jurídicas violadas;

b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;

c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.

3. Na falta de alegação, o recurso é logo julgado deserto.

4. Quando as conclusões faltem, sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2, o relator deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada; os juízes-adjuntos podem sugerir esta diligência, submetendo-se a proposta a decisão da conferência.

5. A parte contrária é notificada da apresentação do aditamento ou esclarecimento pelo recorrente, podendo responder-lhe no prazo de 10 dias.

6. O disposto nos nºs 1 a 4 deste artigo não é aplicável aos recursos interpostos pelo Ministério Público, quando recorra por imposição da lei.”.

Assim, perante o enunciado no nº 3 de tal normativo legal, não tendo a Recorrente apresentado alegações com referência ao recurso interposto da decisão, datada de 21.FEV.03, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença, julga-se o mesmo deserto.

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III- 2-2. Do recurso jurisdicional interposto da decisão, datada de 29.MAI.03, que especificou os actos e operações materiais em que a execução de sentença deverá consistir.

No caso dos autos, com relação à especificação dos actos e operações materiais em que a execução de sentença deverá consistir, decidiu-se na decisão recorrida, que:

“(…)

A execução das decisões proferidas em contencioso de anulação preenche-se repondo a situação que existira caso a decisão anulada não tivesse ocorrido.

No caso concreto temos que em 2000/08/28 foi proferida uma deliberação recusando um pedido de licenciamento de construção de um muro de vedação, recusa essa que teve por fundamento o facto de o terreno estar integrado na RAN e constituir uma servidão administrativa.

Esta deliberação veio a ser anulada por decisão judicial.

Entretanto, a executada apreciou, de novo, o pedido e decidiu notificar o exequente para apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público a uma ponte de pedra existente no local desde tempos imemoriais.

Isto é, em execução a executada veio proferir outra decisão sobre o mesmo pedido invocando como razão de indeferimento um motivo que existia anteriormente (passagem do público a uma ponte de pedra existente no local desde tempos imemoriais) mas que não foi alegado.

Esta invocação de uma nova razão de indeferimento não é admissível e, por isso, foi proferida decisão julgando inexistente qualquer causa legítima de inexecução da decisão proferida.

Se assim foi então a execução terá que retomar o procedimento no exacto ponto onde estava antes de ser proferida a decisão anulada (tomada no ano 2000).

A nova decisão a tomar terá que atender aos elementos existentes no procedimento e terá que atender ao facto de o fundamento de indeferimento ter sido julgado ilegal.

Num determinado circunstancialismo a Câmara Municipal entendeu indeferir o pedido porque o local estava integrado na RAN e constituía servidão administrativa.

Esta foi a única razão que determinou o indeferimento.

Esta razão foi anulada por o fundamento não ser válido.

Então, pegando no pedido feito, pegando no fundamento do indeferimento, pegando na declaração de ilegalidade do fundamento, a execução terá de consistir em deferir o pedido, pois não vejo como cumprir a douta decisão do S.T.A. de outra forma.

Pelo exposto, e nos termos do art°. 9º, n° 2 do DL. 256-A/77. de 17/6, os actos em que a execução da sentença anulatória consiste são a prolação de nova decisão retirando dela o fundamento invocado na deliberação de 2000/08/28 e qualquer novo fundamento de indeferimento.

(…)”.

A decisão recorrida de 29.MAI.03 perfilha o entendimento que, em execução do julgado, a Recorrente Câmara Municipal de Alcanena estava obrigada a deferir o pedido de licenciamento do muro, sem mais, porquanto a deliberação que indeferira esse pedido de licenciamento foi anulada contenciosamente, com base em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.

Contra tal entendimento insurge-se a Recorrente.

Refere para tanto, em síntese, o seguinte:

“A. deliberação de 28/08/20000, pela qual foi indeferido o pedido de licenciamento do muro de vedação do Recorrente, foi julgada ilegal e, consequentemente, anulada, por se entender que tal construção não violava a RAN e que o recorrente tinha o direito de construir o muro;

A Câmara de Alcanena, em execução do Acórdão, expurgando os vícios, deliberou em reunião de 26/08/02, deferir o pedido do Recorrente, condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente;

Há, pois, um novo acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de recurso para os Tribunais, caso o recorrente não se conformasse com ele;

A nova deliberação, retomando o processo, poderia condicionar a construção do muro, ao acesso o público à ponte, apesar de tal facto não constar da então deliberação de 28/08/2000;

(...)

Conclui, no sentido da nova deliberação camarária, que deferiu o pedido do Recorrente condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente, ter executado o julgado.

Cumpre, pois decidir, sobre a quem assiste razão.

A questão radica, deste modo, em determinar se, com a tomada de deliberação de 26/08/02, operada no âmbito do mesmo procedimento administrativo referente ao pedido de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, no sentido de exigir do exequente a apresentação de um novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais, a Câmara Municipal de Alcanena executa a sentença judicial que anulou a sua deliberação de 28/08/00, com base em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, que indeferira aquele pedido, com fundamento na circunstância do muro edificando assentar em terreno integrante da RAN.

Tal problemática remete-nos, por seu lado, para a determinação do conteúdo da execução das sentenças dos tribunais administrativos, em geral, e do conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos administrativos irrenováveis e renováveis.

Ora, a propósito do conteúdo da execução das sentenças dos tribunais administrativos, em geral, escreve o Prof. Diogo Freitas do Amaral, in “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos” a pp. 54 e 55: “ (...) a fim de apurar em cada caso concreto quais os actos e operações necessários para executar uma dada sentença anulatória, importa sempre ter presente um conceito e, interpretando a sentença, fazer a aplicação de dois princípios.

Cumpre, antes de mais, ter presente um conceito — e esse é o próprio conceito de execução, como prática dos actos e operações necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada mediante a reconstituição da situação actual hipotética.

Mas semelhante reintegração como se faz? Segundo que regras deve realizar-se? Para o saber, cabe fazer a aplicação de dois princípios, tomando por base a análise e a interpretação da sentença exequenda.

O primeiro princípio a aplicar é o da retroactividade da anulação contenciosa, ou seja, o princípio de que o acto anulado há-de reputar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica.

Deste princípio resulta, à luz do conceito de execução de que se parte, que importa eliminar da ordem jurídica tanto os efeitos que o acto ilegal tenha produzido como os actos que em consequência deste hajam sido praticados.

O segundo princípio a aplicar é o da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação.

Deste princípio resulta, segundo o conceito de execução adoptado, que a execução a realizar pode consistir, conforme os casos, ou na substituição do acto anulado por um acto legal de sentido contrário ou, diferentemente, na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação.

(...)”.

E mais adiante, em matéria de conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos administrativos irrenováveis, a fls. 59 e segs., refere o seguinte:

(...) os actos anulados pela sentença exequenda são irrenováveis” quando “não é concebível que possam ser renovados sem repetição do vício determinante da anulação.

Por isso que o fundamento da anulação foi justamente a ilegalidade do objecto ou conteúdo do acto – quer dizer, da decisão tomada nesse acto – é de todo em todo impossível renovar o acto anulado, com idêntico objecto ou conteúdo, sem que simultaneamente se reincida no mesmo vício que provocou a anulação.

(...).

Ora, como a execução da sentença anulatória pertence à Administração activa, a reintegração da ordem jurídica violada implica logicamente a necessidade da autoridade competente praticar, com efeitos retroactivos, um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética.”

Como exemplo de um acto irrenovável, cita o caso da aplicação da pena de demissão a um funcionário, acto esse que vem a ser contenciosamente anulado com fundamento em que os factos que lhe são imputados não constituírem infracção disciplinar.

Finalmente, em matéria de conteúdo da execução das sentenças anulatórias de actos administrativos renováveis, a fls. 91 e segs., menciona o seguinte:

“(...) qual o conteúdo da execução das sentenças anulatórias deste tipo de actos?

Uma vez que o acto ilegal foi anulado (...), a Administração não pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo acto ilegal.

Este acto é, decerto, um acto renovável e isso quer dizer que a autoridade que o praticou pode legalmente praticá-lo de novo, definindo a sua situação jurídica ou a do particular interessado nos mesmos termos em que ela foi definida no acto anterior, desde que não repita o vício que determinou a anulação. Daqui não é legítimo extrair, porém, a ilacção de que à autoridade administrativa seja permitido manter-se na inércia, a pretexto de a situação jurídica decorrente do acto ilegal poder permanecer tal e qual, idêntica a si própria, após a renovação do acto anulado.

A verdade é, antes, que enquanto o acto ilegal não for renovado, a sua anulação obriga a considerá-lo como nunca tendo existido.

A passividade da Administração constituiria aqui uma autêntica inexecução da sentença, pois a ordem jurídica violada não seria reintegrada: o funcionário demitido continuaria afastado do serviço por força de uma punição ilegal, o prédio demolido continuaria destruído por virtude de uma deliberação ilegal, a licença recusada continuaria por outorgar mercê de um despacho ilegal.

Ora é patente que isto não pode consentir-se: a fim de que seja reintegrada a ordem jurídica, a Administração tem de fazer alguma coisa de positivo - tem de praticar um novo acto administrativo, com efeitos retroactivos, que substitua o acto ilegal.

Mas como – perguntar-se-á -, se o acto ilegal é renovável? Fará sentido dizer-se que a Administração, a exemplo do que acontece na hipótese de o acto anulado ser irrenovável, tem de substituir-lhe um acto legal de sentido contrário? Quer isto dizer que a execução há-de consistir na reintegração do funcionário anteriormente demitido, na ordem de reconstrução do prédio demolido, na outorga efectiva da licença recusada?

Nada disso, ao que supomos. Afirmar que a Administração está obrigada, na execução das sentenças anulatórias de actos renováveis, a praticar um novo acto administrativo que substitua o acto ilegal não é o mesmo que declará—la obrigada a praticar um acto substitutivo de sentido contrário ao do acto anulado.

O que se pretende sublinhar é, tão-somente que a Administração tem o dever de, em execução da sentença, definir de novo a sua situação jurídica ou a do particular interessado mas, agora de harmonia com a lei.

Não importa que o acto a praticar seja idêntico ou não ao acto anulado, pois já se sabe que este é renovável desde que se não repita o vício que determinou a sua anulação. Essencial é, apenas, que a Administração reintegre a ordem jurídica, resolvendo o caso concreto considerado pelo primeiro acto administrativo com um novo acto, que seja legal.

Pode, portanto, o superior hierárquico, depois de cumpridas as formalidades da audiência do arguido, resolver reintegrá-lo por a pena ter sido infundada ou resolver demiti-lo de novo por a defesa não ser suficiente para alterar a resolução tomada da primeira vez; pode a Câmara Municipal reconsiderar a sua anterior deliberação ou concluir que, embora não invocado, existia fundamento bastante para ordenar a demolição e repeti-la; pode o órgão competente encarar o deferimento da licença favoravelmente ou reconhecer como razoáveis os motivos invocados para recusá-la ou indeferir de novo.

Qualquer destas atitudes, da parte da autoridade incumbida da execução, é legítima e contém-se nos limites impostos pelo respeito do caso julgado. Ponto é que seja praticado um acto administrativo legal, que resolva a questão que o primeiro tivera por objecto, e que, por conseguinte, substitua com efeitos retroactivos, o acto anulado.

(...)”.

A título de exemplos de actos renováveis, cita os casos da aplicação da pena de demissão a um funcionário, acto que vem a ser anulado por falta de audiência do arguido; ou em que é ordenada a demolição total de um prédio de habitação com fundamento na necessidade de melhorar a estética urbana, ordem essa que é posteriormente anulada por ser ilegal o fundamento invocado.

Nestes casos, os actos anulados podem ser praticados de novo sem repetição do vício determinante da anulação.

Efectivamente, observado que seja o princípio da audiência prévia pode praticar-se novo acto de demissão do funcionário; e é lícita a repetição da ordem de demolição total do mesmo prédio visado pelo acto anulado desde que se possa fundamentar tal ordem designadamente na circunstância da edificação ameaçar ruína, havendo risco iminente de desmoronamento.

No âmbito desta matéria, importa, pois, fazer a destrinça entre actos administrativos irrenováveis e actos administrativos renováveis, entendendo-se que os actos são irrenováveis ou renováveis consoante seja ou não ilegal a prática de actos idênticos, que os substituam, isentos dos vícios determinantes da anulação.

Deste modo, com referência aos actos irrenováveis não é concebível que possam ser renovados sem repetição do vício determinante da anulação, importando a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética.

Contrariamente, com relação aos actos renováveis, é admissível que possam ser praticados de novo sem repetição do vício determinante da anulação, não importando a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética, mas tão-só uma nova definição da situação jurídica, desta feita de harmonia com a lei.

No caso sub judice, temos que, perante a anulação da deliberação da Câmara Municipal de Alcanena, datada de 28.08.00, que indeferira o pedido do Recorrente de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, de que é proprietário, com base na circunstância do muro edificando assentar em terreno integrante da RAN, anulação essa fundada em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, porquanto contrariamente ao deliberado pela câmara o terreno em que assentava o muro edificando não integrava a RAN, a executada Câmara Municipal de Alcanena, retomou o procedimento administrativo referente àquele pedido de licenciamento tendo, em reunião de 26.AGO.02, deliberado que “... o requerente há-de apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais...”.

Ora, consubstanciará a tomada desta deliberação camarária de 26.AGO.02 a execução da sentença anulatória da deliberação de 28.AGO.00, da mesma edilidade, fundada em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, uma vez que, contrariamente ao deliberado pela câmara o terreno em que assentava o muro edificando não integrava a RAN?

A resposta a tal questão passa, antes de mais, pela qualificação do acto anulado como acto irrenovável ou renovável.

Como resulta da matéria de facto dada como assente, o acto anulado traduz-se no seguinte:

Por deliberação de 2000/08/28 a Câmara Municipal indeferiu o pedido de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, de que o ora Recorrido é proprietário, por o espaço em que pretende construir o muro constituir uma servidão administrativa, nos termos do P.D.M. de Alcanena, por o terreno estar integrado na RAN (art.42° do PDM.). sendo o indeferimento legal nos termos dos art. 63°. n° 1, al. b) e c) do D.L. 445/91. e 8° do D.L. 196/89, de 14/6.

Como atrás se deixou dito, a destrinça entre actos administrativos irrenováveis e actos administrativos renováveis, faz-se consoante seja ou não ilegal a prática de actos idênticos, que os substituam, isentos dos vícios determinantes da anulação, não sendo concebível que os actos irrenováveis possam ser renovados sem repetição do vício determinante da anulação e importando a execução da respectiva sentença anulatória desse acto a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética; diferentemente, em relação aos actos renováveis, é admissível que possam ser praticados de novo sem repetição do vício determinante da anulação, não importando a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética, radicando tão-só numa nova definição da situação jurídica, desta feita de harmonia com a lei.

Perante tal conceptualização, somos de considerar que a deliberação da Câmara Municipal de Alcanena, datada de 28.08.00, que indeferiu o pedido do ora Recorrido de licenciamento da construção de um muro de vedação da Quinta do Alviela, de que é proprietário, com base na circunstância do muro edificando assentar em terreno integrante da RAN, anulação essa fundada em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, porquanto contrariamente ao deliberado pela câmara o terreno em que assentava o muro edificando não integrava a RAN, é um acto administrativo susceptível de ser praticado de novo sem repetição do vício determinante da anulação, não importando, em consequência, a execução da respectiva sentença anulatória a prolação de um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética, mas que apenas traduza uma nova definição da situação jurídica.

Assim, tendo presente o conceito de execução, como prática dos actos e operações necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, e que esta deve ser efectuada com respeito dos princípios da retroactividade da anulação contenciosa, segundo o qual a acto anulado há-de reputar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica, e da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, segundo o qual não está impedida a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição do vícios determinantes da anulação, no caso dos autos, a execução da sentença anulatória, e porque se trata de sentença anulatória de acto renovável, há-de consistir na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação.

A este propósito refere a Recorrente Câmara Municipal de Alcanena ter, em execução do Acórdão, expurgando os vícios, deliberado, em reunião de 26/08/02, deferir o pedido do Recorrente, condicionando-o à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente, tendo, proferido um novo acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de recurso para os Tribunais, tendo, com isso, o Acórdão exequendo sido integralmente cumprido, restando aos Tribunais apreciar, em recurso contencioso, da legalidade ou ilegalidade da deliberação de 26/08/200.

Ora, é certo que, com a deliberação camarária datada de 26.AGO.02, a executada retoma o procedimento administrativo relativo ao pedido de licenciamento da construção do muro, em referência, com supressão do acto anulado e dos seus efeitos.

Acontece, porém, que a execução de sentença anulatória pressupõe a prática de um novo acto final no mesmo procedimento administrativo, acto esse que defina de novo a situação jurídica que constitui o seu objecto, agora de harmonia com a lei, isto sem repetição dos vícios que determinaram a anulação, ou seja que reintegre a ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, com respeito dos princípios da retroactividade da anulação contenciosa e da limitação da eficácia do caso julgado.

No caso dos autos, com a tomada da deliberação camarária de 26.AGO.02, foi retomado o procedimento administrativo respeitante ao pedido de licenciamento da construção do muro, em referência, procedimento administrativo esse que há-de culminar a com a tomada de deliberação final sobre o pedido formulado, ou seja sobre o pedido de licenciamento, em causa, sem que, todavia, tivesse sido, ainda prolatado esse acto final.

Assim, perante a falta da tomada de deliberação final sobre o pedido formulado, não pode entender-se ter a sentença anulatória sido executada.

Contra tal entendimento, argumenta a executada consubstanciar a deliberação tomada na reunião de 26/08/02, o deferimento do pedido do Recorrente, condicionado à salvaguarda do acesso do público à ponte de pedra aí existente.

Acontece que, por um lado, tal deliberação não traduz nenhum deferimento do pedido de licenciamento, ainda que condicionado, mas tão só uma solicitação ou exigência feita ao Recorrente no sentido deste apresentar novo projecto que salvaguarde a passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais; e, por outro lado, de acordo com o teor da decisão recorrida de 21.FEV.03, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença, entretanto, transitada em julgado, por deserção do recurso jurisdicional dela interposto, a invocada salvaguarda da passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais, não configurando caso de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença, não constitui causa legítima de inexecução.

Assim sendo, por tudo quanto fica exposto, não consubstanciando a deliberação da Câmara Municipal de Alcanena de 26.AGO.02, acto de execução da sentença anulatória da deliberação da mesma edilidade de 28.AGO.00, e configurando o acto anulado como um acto renovável, a execução da sentença anulatória há-de consistir na tomada de nova deliberação final do procedimento administrativo respeitante ao pedido de licenciamento da construção do muro, em referência, com respeito dos princípios da retroactividade da anulação contenciosa, implicando a supressão do acto anulado e dos seus efeitos, e da limitação da eficácia do caso julgado, pressupondo a não repetição dos vícios determinantes da anulação de que a sentença proferida no RCA faz eco e tendo em conta o teor da decisão de 21.FEV.03, transitada em julgado, proferida nestes autos de Execução, que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença, que contém o entendimento que a invocada salvaguarda da passagem do público à ponte de pedra que ali existe desde tempos imemoriais, não configurando caso de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença, não constitui causa legítima de inexecução.

Improcedem deste modo, as conclusões de recurso, impondo--se, porém, alterar a decisão judicial recorrida, datada de 29.MAI.03, nos termos que se deixam assinalados.

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IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN no seguinte:

A) Julgar deserto o recurso jurisdicional interposto da decisão de 21.FEV.03, por falta de alegações;

b) Negar parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto da decisão de 29.MAI.03; e

c) Alterar a decisão de 29.MAI.03, no que concerne à definição dos actos jurídicos e operações materiais em que deve consistir a execução da sentença anulatória, nos termos atrás assinalados.

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Sem custas.

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Porto, 2006/05/18

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Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- FUNDAMENTAÇÃO

IV- DECISÃO

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