01324/04 - Supremo Tribunal Administrativo

A situação prevista no art.º 7º do DL. 48 051 de 21-11-1967, excludente ou limitativa da indemnização, que radica no concurso da conduta omissiva ou negligente do lesado para a produção ou agravamento dos autos, não releva no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos lícitos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. “A...”, pessoa colectiva já identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, contra o ESTADO PORTUGUÊS, acção de responsabilidade civil, pedindo a condenação do Réu no pagamento de 7 200 000 000$00, a título de indemnização pelos prejuízos causados pela aprovação da Portaria 1056/91, de 17.10 e de 2 200 000 000$00, a título de indemnização pelos prejuízos causados pela aprovação da Resolução do Conselho de Ministros 25/99 e 07.04.

Por sentença de 23 de Abril de 2004 o Tribunal Administrativo do Circulo, julgando “procedente a alegada excepção peremptória da não impugnação do acto administrativo lesivo” absolveu o Réu do pedido.

Inconformada, a Autora recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) O douto saneador – sentença de fls. 196 e seguintes, ao julgar procedente a excepção peremptória de falta de diligência na prévia interposição de recurso ou da não subsistência do direito à reparação e absolver o recorrente do pedido, violou, quer o artigo 7º, quer o artigo 9º do DL nº 48051, de 21.11.1967;

b) Primeiro, por pressupor erroneamente que a recorrente não clarificou convenientemente se a acção tinha por base a responsabilidade civil por factos ilícitos ou por factos ilícitos;

c) De facto, a recorrente alegou concretamente na sua petição inicial que adquiriu os prédios dos autos debaixo da autorização de um verdadeiro órgão da administração periférica do Estado, com destinação à edificação e construção urbana;

d) E que o recorrido, por razões legítimas e compreensíveis de interesse público, ligados à preservação de determinadas espécies animais e vegetais, à defesa do meio ambiente e dos recursos naturais e à preservação do equilíbrio ecológico, entendeu sacrificar aquilo que havia assegurado à recorrente,

e) Alegou ainda que, nesse desiderato, o recorrido aprovou a Portaria 1056/91 de 17.10, que integrou prédios propriedade da recorrente na reserva ecológica nacional e tomou a Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 07.94, que aprovou o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminho - Espinho, pela qual os prédios da recorrente foram integrados na denominada Área de Protecção Costeira e, consequentemente, lhes retirou a sua aptidão construtiva;

f) Defendeu, também, que um e outro desses actos formalmente legislativos, mas materialmente administrativos, não possuem qualquer vício capaz de afectar a sua validade e eficácia, sendo antes o reflexo lícito e legal de obrigações do Estado com relevo constitucional;

g) E que tais actos, sendo formal e substancialmente lícitos, ofendem os direitos contratualmente protegidos da recorrente por terem, em absoluto e de forma definitiva, impedido a faculdade de construir em prédios que o próprio recorrido Estado havia autorizado vender-lhe enquanto terrenos edificáveis e urbanizáveis;

h) Portanto, com fundamento na responsabilidade por factos lícitos a que se refere o art. 9º do DL do DL nº 48 051;

i) Depois, porque o douto saneador – sentença pretende que o referido art. 7º e a norma contida na segunda parte é aplicável, quer à responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, quer à responsabilidade civil por factos lícitos;

j) Ora, por um lado, resulta da própria estruturação do DL nº 48 051, que esta trata primeiro da responsabilidade civil por factos ilícitos e só depois da responsabilidade civil por factos lícitos;

k) Se a intenção do legislador fosse fazer aplicar o art. 7º à responsabilidade por factos lícitos, não teria de ter deixado de incluir tal disposição a final, depois de abordar a responsabilidade objectiva e por factos lícitos;

l) Por outro lado, quando está em causa um acto lícito, a impugnação do acto nunca será adequada a produzir a reparação de qualquer prejuízo, pois em nenhuma circunstância o particular poderá evitar ou sequer diminuir a sua verificação ou das suas consequências, já que os seus efeitos produzem-se, inelutavelmente, independentemente de qualquer actuação positiva ou negativa;

m) Ou seja, a segunda parte do art. 7º do DL nº 48 051, não é aplicável à responsabilidade por actos lícitos estabelecida no art. 9º do mesmo DL, por ser absolutamente incompatível com a própria natureza desse tipo de responsabilidade;

n) Ao decidir no referido sentido, o douto saneador – sentença incorreu na nulidade estabelecida na segunda parte da alínea d) do nº 1 do art. 668º do Código de Processo Civil;

o) Já que a posição do próprio recorrido Estado na sua douta contestação vai precisamente no sentido de suscitar a excepção apenas para a hipótese de se vir a entender que a acção se funda em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, pelo que, não sendo a referida excepção de conhecimento oficioso, não podia o douto saneador – sentença conhecer dessa matéria relativamente à responsabilidade civil por factos lícitos;

p) Ao considerar a segunda parte do art. 7º do DL 48 051, de 21.11.1967 como uma excepção “tout court”, o douto saneador-sentença ofendeu o estabelecido pelo art. 22º da CRP, o próprio art. 7º daquele DL, o disposto pelo art. 510º do Código de Processo Civil, e, ainda, o regulado pelo art. 342º, nº 2 do Código Civil;

q) Em primeiro lugar, porque a interpretação hiper – abrangente da douta decisão recorrida, cerceia inequivocamente, de forma desproporcionada e injusta, o direito de indemnização que a Constituição quer amplo quando ocorra a “violação de direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”, em ofensa à amplitude constitucional do referido artigo 22º;

r) Em segundo lugar, porque a segunda parte daquele art. 7º, não é uma excepção peremptória “tout court”, como a caducidade ou a prescrição, mas antes uma excepção inominada que tem mais a ver com o nexo causal, a relação entre o facto e o dano, e a culpa do lesado no agravamento do dano, como decidiu o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 27.02.1996, já citado, em confirmação de jurisprudência firmada do mesmo Tribunal;

s) Pois, na verdade, a referida norma mais não faz do que trazer para o quadro da responsabilidade civil no campo do direito privado que é a culpa do lesado;

t) Em terceiro lugar, o despacho saneador só pode conhecer do mérito da causa e apreciar alguma excepção peremptória se o Estado do processo o permitir, sem a produção de mais provas;

u) Ora, a excepção em causa, como facto modificativo do direito invocado pelo Autor, depende de alegação e prova dos factos necessários à sua sustentação e, nomeadamente, dos suficientes à demonstração de que os prejuízos da acção não se produziriam caso a recorrente tivesse impugnado os regulamentos dos autos;

v) Porém, não só não está efectuada a demonstração que os prejuízos alegados e invocados não ocorreriam no caso dessa impugnação, como ela não é possível, sem a elaboração de base instrutória, com produção de prova sobre essa matéria e posterior julgamento.

1.2. Contra – alegou o Estado propugnando a improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos/incidências processuais:

a) A autora instaurou a presente acção contra o Estado Português, pedindo a condenação deste no pagamento da indemnização global de 9 200 000 000$00;

b) O Réu contestou, defendendo-se, além do mais, por excepção, invocando o disposto no art. 7º do DL nº 48 051 de 21/11/67;

c) No despacho saneador, a fls. 196-200, foi julgada procedente a excepção e o Estado absolvido do pedido.

2.2. O DIREITO

2.2. 1 O recurso vem interposto do despacho saneador – sentença que, com fundamento na procedência da situação prevista no art. 7º do DL nº 48 051 de 21 de Novembro de 1967, que denominou de “excepção peremptória”, absolveu o Réu do pedido.

Vejamos o respectivo discurso justificativo que passamos a transcrever, na parte que interessa:

“A causa de pedir, fundamento da presente acção traduz-se, (1) no acto ou regulamento administrativo consubstanciado na Portaria 1056/91, de 17.OUT, que integrou prédios propriedade da A. na REN, de que resultou diminuição ou supressão da sua capacidade construtiva e (2) no acto ou regulamento administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 07.ABR, que aprovou o Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha -Espinho, pela qual os prédios do A. foram integrados na Área de Protecção Costeira, e lhes retirou aptidão construtiva.

Ora, por um lado, das conclusões da Petição Inicial não resulta claro se a presente acção se configura como uma acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito ou da responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, ou, ainda, de ambos esses tipos de responsabilidade; por outro lado, a previsão e estatuição do art. 7º do DL 48 051, de 21 de NOV.67, não se restringe a um qualquer daqueles tipos de responsabilidade civil.

(…) Tal normativo legal configura uma excepção peremptória do direito à reparação em relação a danos, que podiam ser reparados mediante a interposição do meio contencioso adequado e respectiva execução de sentença anulatória.

(…) No caso sub judice, o acto lesivo consubstancia-se nos actos e regulamentos administrativos imputados a órgãos do Estado supra referenciados, que inviabilizaram a capacidade construtiva dos terrenos da A., objecto da sua apreciação ou inclusão ou exclusão.

Tais actos ou regulamentos administrativos foram objecto de conhecimento por parte da A., sendo certo que, a A. conformou-se com eles não tendo usado de qualquer meio contencioso, designadamente de impugnação de normas.

Ora, caso tivesse impugnado tais actos (…) a sua eventual anulação e a subsequente execução da respectiva sentença teria obstado à produção dos danos cujo ressarcimento peticiona nesta acção.

Assim, no caso vertente, caso tivesse sido interposto recurso ou usado o meio contencioso adequado aos actos, em questão, e executada a sentença anulatória, os danos invocados não ficariam por reparar.

(…) Como supra se deixou expendido, a não impugnação atempada em contencioso de anulação de acto gerador de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público constitui excepção peremptória relativamente ao pedido de indemnização pelos danos que podiam ser ressarcidos através desse recurso e da execução da sentença anulatória.

E as excepções peremptórias importam a absolvição do pedido – cfr. art. 493º - 1 e 3 do mesmo Código (…)”

A recorrente discorda deste julgamento, que reputa de nulo e errado.

Argumenta, em primeiro lugar, que a sentença pressupôs “erroneamente” que a autora não clarificou convenientemente se a acção tinha por base a responsabilidade civil por factos ilícitos ou por factos lícitos. Nos termos da petição, diz, a acção foi instaurada “com fundamento na responsabilidade civil por factos lícitos a que refere o art. 9º do DL nº 48 051”.

Vejamos se é exacta esta proposição.

Na petição inicial a autora afirma-se proprietária dos prédios integrados na REN e abrangidos pelo POOC Caminha-Espinho, alega factos que visam demonstrar a aptidão construtiva dos terrenos e imputa os danos aos actos jurídicos que afectaram o seu “ius aedificandi” (Portaria 1056/91, de 17.10 e Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 07. 04). Diz que os actos esvaziam “o direito de propriedade do seu núcleo essencial” e impedem “definitivamente a faculdade de construir em áreas de prédios cuja venda o próprio Estado aprovou, enquanto terrenos edificáveis e urbanizáveis” (art. 217º) e que ofendem “gravemente a utilização normal e esperada daqueles bens, privando concretamente o seu proprietário, com grave diferenciação de todos os demais cidadãos, de daí retirar o seu justo e legitimo benefício” (artigo 218º). Mais alega que o sacrifício foi feito pelo Réu “por razões legítimas e compreensíveis de interesse público, ligados à preservação de determinadas espécies animais e vegetais, à defesa do meio ambiente e dos recursos naturais e à preservação do equilíbrio ecológico” (artigo 202º), em consagração da obrigação do art. 66º da CRP (art. 205º) e invoca o disposto no artigo 9º do DL nº 48 051 de 21 de Novembro de 1967 (artigo 194º).

Ora, em face de tal exposição de factos e de razões de direito, haveremos de concluir que, nos termos da petição inicial, a acção, ainda que, porventura, não seja de causa de pedir singular, é passível de configuração como de responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos.

Nesta medida, é válida a argumentação da recorrente.

Porém, a sentença recorrida, na interpretação que fez da petição inicial, não formulou um juízo categórico sobre essa matéria. Tendo em conta, certamente, que a recorrente alegara, também, que o sacrifício se reportava a um direito estabelecido (artigo 202º, in fine), que o Réu só se lembrou dos valores ecológicos depois de ter assegurado à autora a potencialidade construtiva dos prédios (artigo 207º e 211º) e que, no elenco dos fundamentos de direito, incluíra as normas dos artigos 189º da Constituição, dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 6º-A do Código de Procedimento Administrativo e do art. 2º do DL nº 48 051, o tribunal a quo consignou apenas que da petição inicial não resulta claro se a acção se configura como “uma acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito ou da responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, ou, ainda de ambos esses tipos de responsabilidade”

E, na sua lógica, dispensou-se de desfazer a ambiguidade. Considerou que (i) “a previsão e estatuição do art. 7º do DL nº 48 051 não se restringe a qualquer daqueles tipos de responsabilidade civil”, (ii) qualificou-a como excepção peremptória e (iii) conhecendo, julgou-a procedente.

2.2.2. Posto isto, conheçamos da arguição de nulidade da sentença.

Na óptica da recorrente, o juiz a quo violou o disposto no art. 668º, nº 1, al. d) do C.P.Civil, por ter conhecido de uma questão de que não podia tomar conhecimento.

Alega, a respeito, que o Estado, na sua contestação, restringiu a invocação da excepção à hipótese de se vir a entender que a acção se funda em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, pelo que, não sendo a referida excepção de conhecimento oficioso, a sentença é nula por excesso de pronúncia.

Convoquemos, então, a contestação do Réu, nesta parte, que passamos a transcrever:

23º

(…) para a hipótese ainda de a presente acção ter sido proposta com base em acto ilícito (a petição não prima, de facto, pela clareza, já que da mesma não se extrai, com segurança, se a acção vem proposta com vista à efectivação da responsabilidade extracontratual por actos ilícitos ou lícitos, pois refere os arts. 2º e 9º do Dec-Lei nº 48.051, de 21/11/67 (art. 194º, da p.i.), então importará invocar aqui a excepção a que alude o art. 7º do Dec-Lei nº 48.051, de 21/11/67.

24º

Prescreve este normativo que o “dever de indemnizar por parte do Estado… não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores de dano; mas o direito à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou à negligente conduta processual da sua parte do recurso interposto”.

25º

Consagra tal norma o princípio geral segundo o qual, se o dano potenciador do direito de indemnização for causado por acto lesivo susceptível de ser contenciosamente recorrível, o titular do direito indemnizatório pode exercitá-lo sem necessidade de prévia interposição de recurso contencioso.

26º

Porém – e é esta a limitação daquele princípio – se o lesado, por falta de diligência, não interpuser o recurso contencioso do acto lesivo, o pedido de indemnização fica confinado aos danos que não teriam sido ressarcidos pela via do recurso contencioso e subsequente execução da decisão anulatória.

27º

Como ensina o Prof. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, Vol. II, “ a não interposição de recurso contencioso do acto causador da lesão, não sendo em termos absolutos um facto extintivo do direito de indemnização é, no entanto, limitativo da medida da reparação, correspondente ao dever de indemnizar, uma vez que fica limitado aos danos que teriam sido ressarcidos pela via do recurso com a posterior execução da decisão anulatória.”

28º

Ora, os danos invocados pela A., que imputa ao R. Estado, a admitir-se que ocorreram, poderiam ser ressarcidos integralmente pela via do recurso contencioso (“in casu” impugnação de normas) onde deveria invocar e especificar a ilicitude dos instrumentos legais que aprovaram a área R.E.N para o Concelho de Viana do Castelo (Portaria) e a área da Protecção Costeira entre Caminha e Espinho (Resolução do Conselho de Ministros), que inviabilizaram a capacidade construtiva dos seus terrenos, requerendo se declarasse a sua inexistência jurídica, nulidade ou anulabilidade, por forma a que obtivessem capacidade construtiva.

29º

Ocorre, assim, a excepção (peremptória) a que alude o já citado art. 7º do Dec-Lei nº 48.051, que aqui expressamente e por mera cautela se invoca e que sempre importará a absolvição do R. contestante do pedido, por força do disposto no art. 493º, nº 3, do C.P.C.”

Ora, em presença desta alegação concreta, não há margem para qualquer dúvida que o Réu só por mera cautela, por ter considerado pouco clara a petição, se defendeu por excepção, com a invocação do art. 7º do DL nº 48 051 e restringiu esta defesa à responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos ilícitos, prevenindo a hipótese de o tribunal vir a interpretar o articulado da Autora com o sentido de que o pedido indemnizatório tinha por fundamento essa espécie de responsabilidade.

Ou dito de outro modo, o Réu, no seu poder de conformação da defesa, suscitou a excepção em relação ao pedido formulado, se emergente de actos ilícitos, não a estendendo ao mesmo pedido, se decorrente de actos lícitos.

Porém, nem por isso deixou de introduzir no processo o facto em que baseia o efeito impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da Autora. Ora, na lei processual actual, respeitado o princípio do dispositivo, na vertente de ónus de alegação da parte (art. 264º, nº 1 CPC), o tribunal, nos termos previstos no art. 496º C.P.C., “conhece oficiosamente das excepções peremptórias cuja invocação a lei não torne dependente da vontade do interessado” (cfr. Lebre de Freitas, in Código de Processo Civil Anotado, volume 2º, p.p 313-315). E a lei, não diz que os efeitos previstos na 2ª parte art. 7º do DL nº 48 051, de 1967.11.21, só relevam quando a parte manifeste a vontade de se valer deles. Donde que, independentemente da qualificação jurídica que esta regra mereça, (excepção peremptória ou situação que releva apenas no plano do nexo de causalidade e/ou da culpa) uma vez introduzido em juízo o facto em que ela se baseia, o juiz conhece oficiosamente dos efeitos impeditivos, modificativos ou extintivos por ele produzidos.

Dito isto, no caso em apreço, não estava vedado ao julgador apreciar os efeitos resultantes da situação prevista no art. 7º do DL nº 48 051, mesmo em relação ao pedido fundado em actos lícitos. Por conseguinte, acordo com o disposto no art. 660º/1 do CPC, o juiz a quo não excedeu os limites do seu poder de cognição e a sentença não enferma da nulidade prevista no art. 668º/1/d) do mesmo diploma legal.

Improcede, pois, a alegação da recorrente, nesta parte.

2.2.3. Alega ainda a recorrente que a sentença enferma de erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação da norma da segunda parte do art. 7º do DL nº 48 051 de 21 de Novembro de 1967.

Sustenta, a propósito, no essencial que: (i) a mesma é inaplicável à responsabilidade civil por actos lícitos, por ser “absolutamente incompatível com a própria natureza desse tipo de responsabilidade”, (ii) pois, “quando está em causa um acto lícito, a impugnação do acto nunca será adequada a produzir a reparação de qualquer prejuízo, pois em nenhuma circunstância o particular poderá evitar ou sequer diminuir a sua verificação ou das suas consequências, já que os seus efeitos produzem-se inelutavelmente independentemente de qualquer actuação positiva ou negativa”; (iii) e que, portanto, não é exacta a conclusão extraída na sentença que os danos alegados poderiam ter sido evitados com a impugnação contenciosa da Portaria 1056/91, de 17.OUT e da Resolução do Conselho de Ministros de 07.ABR.

Os dois primeiros argumentos mostram de forma cabal e convincente, que a situação prevista na segunda parte do art. 7º do DL nº 48 051, cujo efeito excludente ou limitativo da indemnização radica no concurso da conduta omissiva do lesado, capaz de, pela interposição de recurso contencioso de anulação evitar a produção ou o agravamento dos danos antijuridicamente suportados é, pela natureza das coisas, insusceptível de aplicação quando está em causa uma responsabilidade civil extracontratual emergente de actos lícitos, na qual a conduta danosa não está, portanto, impregnada de qualquer antijuridicidade a carecer de remoção pelo tribunal. É manifesto que, quando assim é, não há meio reactivo contencioso apto a impedir as consequências danosas, nem justificação racional para impor ao lesado o ónus de impugnação.

A autora tem razão nesta parte. A norma do art. 7º do DL nº 48 051 não tem aplicação no domínio da responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos.

2.2.4. Posto isto, não pode manter-se a sentença recorrida, que padece de erro de julgamento.

Conforme o atrás exposto (2.2.1.), se a autora invoca, porventura, outra fonte da obrigação de indemnizar, é inequívoco que, na acção, a indemnização se reclama, também, com base na responsabilidade objectiva por actos lícitos. Neste quadro, não é lícito julgar, de imediato e sem mais indagações, improcedente a acção no despacho saneador, com fundamento na situação de concurso de comportamento processual omissivo ou negligente do lesado, prevista no art. 7º do DL nº 48 051 inaplicável a esta espécie de responsabilidade civil extracontratual do Estado.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a remessa dos autos ao TAF do Porto para que aí prossigam os seus termos.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Fevereiro de 2005. – Políbio Henriques – (relator) – Rosendo José – António Madureira.