Quem foi o relator do acórdão 01242/03?

O relator foi Maria Angelina Domingues, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01242/03?

O acórdão foi proferido em 17 de novembro de 2004.

01242/03 - STA

Sumário

I – O artº 1º, nº 1, do DL 171/77 de 30 de Abril, ao prever a atribuição de pensão, expressiva do público reconhecimento, a cidadãos portugueses que se tenham distinguido, por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, consagra situações de verdadeira excepção, não bastando a existência de acção meritória, na defesa da liberdade e da democracia, por parte dos cidadãos aí contemplados, mas a distinção por méritos excepcionais naquela defesa. II - E, mesmo perante as situações abrangidas pela previsão do texto, é concedido às entidades administrativas competentes um poder discricionário com vista à aludida atribuição, só sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido e quanto aos chamados limites internos do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade e da imparcialidade.

Texto

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal 1.1. A… (id. a fls. 2) interpôs, neste S.T.A, recurso contencioso de anulação “do despacho conjunto do Primeiro Ministro das Finanças, de 3.02.03, pelo qual foi indeferido o pedido da Recorrente de atribuição de uma pensão por mérito excepcional em defesa de liberdade e da democracia, prevista no DL 171/77, de 30 de Abril, com a redacção dada pelos DL 43/78, de 11.3 e DL 140/87, de 20.3 e de Despacho Normativo nº 9-H/80, de 09/01”. 1.2. A Ministra das Finanças e o Primeiro Ministro apresentaram as respostas de fls. 45 a 47, inc, e fls. 51 a 56, inc., respectivamente, nas quais sustentaram a legalidade do acto contenciosamente recorrido. 1.3. A fls 76 e segs constam as alegações da Recorrente, nas quais se formulam as seguintes conclusões: “A) A Recorrente teve ao longo de 20 anos de clandestinidade uma atitude de luta constante contra a ditadura e em defesa da liberdade. H) Esta atitude insere-se na luta global do povo português de resistência que culminou com o 25 de Abril de 1974. C) A resistência do povo português não foi um qualquer barco à deriva, sem comando, mas antes teve vanguardas e retaguardas organizadas que durante a ditadura criaram as condições para a vitória da liberdade. D) Vanguardas que passaram pelo Partido Comunista Português, enquanto partido organizado desde 1921, pelo MUD - Movimento de Unidade Democrática, pelo MUD-Juvenil, pelas campanhas presidenciais de Norton de Matos, Azevedo Gomes, Arlindo Vicente e Humberto Delgado, pela CDE e CEUD, pelo Partido Socialista. E) E retaguardas, como todas, indispensáveis ao êxito das vanguardas, tais como as Comissões de luta para a libertação dos presos políticos ou do apoio aos presos políticos, a imprensa clandestina, as manifestações de luta e protesto contra a carestia de vida, a guerra colonial, a censura, a tortura, as prisões sem culpa formada, os julgamentos no Plenário, pela liberdade... F) Toda esta actividade era organizada e dinamizada, foi mantida viva e actuante, durante 48 anos, através, no fundamental, de um conjunto de funcionários clandestinos que se apoiavam em muitas outras pessoas que, felizmente, no quotidiano das suas vidas se dispunham a colaborar "na legalidade", com aqueles funcionários clandestinos. G) A indispensabilidade dos funcionários clandestinos, pelo risco da vida ou da liberdade, pela abnegação à causa da liberdade, pelo sacrifício das suas vidas familiares e profissionais, sempre foi tida e ainda hoje o é, como merecedora do mérito excepcional no conjunto mais vasto da luta e resistência do povo português, por todos aqueles que integraram ou colaboraram nas iniciativas organizadas e realizadas pelos funcionários clandestinos. H) Aliás, não será fácil encontrar na luta pela liberdade em Portugal alguma iniciativa onde não estivessem na primeira linha da organização e realização funcionários clandestinos. I) Alguns, muitos, foram presos posteriormente, outros felizmente não. J) Mas o mérito e o reconhecimento público foi e é o mesmo. K) A Recorrente alegou factos concretos que revelam a sua participação activa na luta pela conquista da Liberdade e da Democracia e na oposição, durante vinte anos, ao regime fascista. L) Merece, pois, o reconhecimento nacional por mérito excepcional na luta que desenvolveu pela Liberdade e a Democracia, para efeitos de atribuição de uma pensão. M) Sob pena de violação do artigo 1º, do Decreto-lei n° 171/77, de 30 de Abril, com as alterações subsequentes.” 1.4. A Ministra de Estado e das Finanças apresentou as alegações de fls. 98 e segs, as quais conclui do seguinte modo: “1. A pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia instituída pelo Decreto Lei nº 171/77, de 30 de Janeiro nas redacções que lhe foram introduzidas pelos Decretos Lei n°s 43/78, de 11 de Março 31/81 de 28 de Fevereiro, 140/87, de 20 de Março e 215/87 ,de 29 de Maio é atribuída como reconhecimento público para com os cidadãos que se tenham distinguido por actos meritórios excepcionais na defesa dos ideais da liberdade e democracia. 2. O parágrafo 2° da alínea b) do Despacho Normativo n° 9 - H/80, de 9 Janeiro, determina que a atribuição por méritos excepcionais em defesa da liberdade e democracia contenha uma "qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como tendo-se distinguido por méritos excepcionais em defesa da liberdade e democracia" 3. Para a apreciação do caso "sub judice" é fundamental determinar o conceito "méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia " 4. O legislador com esta expressão quis deixar ao intérprete a valoração dos comportamentos susceptíveis de integrar aquele conceito. 5. Tal conceito só poderá ser valorado em termos relativos e face a concepções de natureza ética aferindo-se por padrões de natureza legal e de política contemporânea emanados do regime criado pelo 25 de Abril e pela Constituição da República Portuguesa de 1976. 6. O intérprete tem, manifestamente, de preencher o conceito indeterminado "méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia" reportando-o à data em que foi publicada a lei que regulamenta a matéria - 30 de Janeiro de 1977 - 7. A atribuição da pensão por méritos excepcionais ainda que vinculada aos critérios, legalmente, estabelecidos não é automática, muito antes pelo contrário está submetida à apreciação da Administração cabendo dentro do âmbito da discricionariedade técnica desta. 8. O legislador de 1977 concretamente do Decreto lei nº 171/77, de 30 de Janeiro que instituiu a pensão por mérito excepcional na defesa da liberdade e democracia, na esteira do texto constitucional quando se referiu à liberdade e democracia teve em vista a luta contra o regime deposto em 25 de Abril de 1974 e a instauração do regime que veio a ser consagrado com a Constituição de 1976. 9. O carácter excepcional do mérito evidenciado deverá ter como padrão de referência "a longa resistência do povo português, considerado no seu conjunto e não apenas o universo restrito dos cidadãos que tenham protagonizado essa resistência". 10. Assim, o padrão de referência deverá ater-se ao grau de intensidade daquele mérito, cuja avaliação deverá ser feita em relação ao comportamento do cidadão comum. 11. O mérito excepcional deverá ser aferido em função do comportamento tipo, do cidadão comum, devendo o seu autor ser conotado com um merecimento fora do comum, digno de público reconhecimento, em função das circunstâncias concretas em que teve lugar, designadamente, em função dos sacrifícios ou riscos assumidos em defesa da causa da liberdade e da democracia. 12. O padrão de referência sempre terá de ser o da resistência quotidiana do cidadão comum, posto que o Movimento das Forças Armadas enquanto Movimento Militar se não tivesse o suporte e o apoio do povo Português jamais seria uma Revolução - não teria passado de um golpe militar, de uma Junta Militar 13. A densificação do conceito de mérito excepcional não se compadece com os factos apresentados pela Recorrente, tanto mais que, de acordo com o § 2.º, alínea b) do Despacho Normativo n.º 9-H/80, de 9 de Janeiro, a proposta de atribuição por méritos excepcionais deverá conter uma "qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como tendo-se distinguido por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia" 14. Não preenchem, os factos descritos - mormente uma qualificação inequívoca e fundamentada dos mesmos - a previsão do n.º 1 do artigo 1° do Decreto Lei n.º 171/77 de 30 de Abril, por não constituírem actos de mérito excepcional, em defesa da liberdade e democracia, susceptíveis de conferir à sua Autora um merecimento, notoriamente, fora do comum. 15. Efectivamente, ao público reconhecimento exigido por lei, não pode deixar de estar conexionada a "notoriedade" da conduta do cidadão, posto que só através desta haverá público reconhecimento 16. Não pode, em conformidade, a Recorrente, ser considerada merecedora de público reconhecimento, com a consequente atribuição de pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia” 1.5. O Primeiro Ministro contra-alegou pela forma constante de fls. 110 e segs, concluindo: “1. A remessa do processo instrutor é, neste caso, da responsabilidade da Ministra das Finanças, a qual, aliás, procedeu à respectiva remessa, uma vez que, apesar de o Primeiro-Ministro intervir no acto impugnado por este estar contido num despacho conjunto, são os serviços do Ministério competente em razão da matéria que procedem à instrução do processo e, como tal, é nesse Ministério que o original do mesmo se encontra. 2. O acto impugnado não viola o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei n° 171/77, de 30 de Maio, na medida em que interpreta e aplica correctamente o conceito de "mérito excepcional", utilizando o critério da notoriedade para determinar se, em cada caso concreto, a actuação dos requerentes assume um mérito excepcional. 3. A equiparação entre a situação de clandestinidade e a situação de prisão ou detenção constante de outros diplomas legais não pode ser extrapolada sem mais cuidados para a atribuição da pensão prevista no Decreto-Lei n° 171/77, de 30 de Maio. 4. A pensão prevista no Decreto-Lei n° 171/77 de 30 de Maio, não deve ter em conta apenas o contributo do requerente para a instauração da democracia, mas também os sacrifícios pessoais, sendo que a prisão – associada, em muitos casos, a tortura e trabalhos forçados - implica, obviamente, extremos sacrifícios pessoais. 5. O acto impugnado não teve em consideração o género da requerente, nem esse aspecto poderia ser utilizado como critério válido de decisão. 6. A atribuição da pensão prevista no Decreto-Lei n° 171/77, de 30 de Maio, é uma faculdade dos membros do Governo competentes, exercida ao abrigo da sua margem de livre decisão. 7. O acto impugnado não padece do vício de falta de fundamentação, visto que o critério utilizado para densificar o conceito de "mérito excepcional" não está em contradição com a conclusão dos pareceres e, consequentemente, com o conteúdo do acto de indeferimento.” 1.6. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 118, do seguinte teor: “Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho conjunto dos Srs Primeiro Ministro e Ministra das Finanças de 03.02.2003 que, fundando-se nos pareceres nºs 352/2001 de 09.06 e 161/2002 de 22.08 da Caixa Geral de Aposentações, indeferiu o pedido de atribuição de pensão por mérito excepcional em defesa da liberdade e da democracia prevista no DL 171/77 de 30.04, na redacção do DL 43/78 de 11.03, formulado pela recorrente. A questão em apreciação consiste pois em saber se os factos nos quais a recorrente apoia a sua pretensão preenchem a previsão do 1º nº 1 do referido diploma, isto é se tais factos traduzem actos de mérito excepcional na defesa da liberdade e da democracia, passível de justificar o público reconhecimento da comunidade traduzido na concessão da pensão em causa. Pensamos, todavia, que a definição do conceito contido no citado normativo legal escapa à sindicância deste Tribunal. Embora reportada ao artigo 3° do DL 404/82 de 24.09, afigura-se-nos que vale aqui, porque inteiramente ajustada ao caso em apreço, a posição acolhida no acórdão deste STA proferido em 19.06.2001 no rec n° 44307 de que, para melhor compreensão se transcreve a seguinte passagem: "Face à aludida factualidade a Administração entendeu que a mesma não se subsume nos conceitos plasmados no citado normativo. Mas, ao fazê-lo, a Administração actua em princípio livremente na escolha do elemento ou elementos atendíveis para o seu preenchimento, bem como na sua posterior valoração, não podendo o tribunal apreciar da justeza do elemento ou elementos escolhidos bem como dos termos da ponderação concretamente operada, salvo a ocorrência, vg, de erro manifesto ou grosseiro. Ora, a recorrente não demonstra que ao ser denegada através do ACI a concessão da impetrada pensão hajam sido excedidos os aludidos poderes que à Administração são concedidos." No mesmo sentido vai o nosso parecer, louvando-nos, de resto, na posição também defendida por uma das entidades recorridas (vide fls. 110 a 116), qual seja, a de que a apreciação do conceito cabe no âmbito da discricionariedade técnica da Administração. Prejudicado fica assim, em nosso entender, o conhecimento do alegado vício de violação de lei pela recorrente imputado ao acto contenciosamente recorrido. Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.” 2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1.Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos. a) A Recorrente requereu a atribuição de pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, ao abrigo do preceituado no Decreto-Lei nº 171/77 de 30 de Abril, a qual foi remetida à apreciação da entidade competente para a instrução, acompanhada de Proposta da Presidente da Junta de Freguesia da …. b) Em 8-9-01 foi emitido por Jurista da Caixa Geral de Aposentações o Parecer nº 352/2001, cuja cópia consta do 1º volume do instrutor apenso, que se dá por reproduzido, mas de que, pela relevância se transcreve o seguinte trecho: “4. Importa, então, averiguar se a referida Proposta contém, nos temos da alínea b) do artigo 2° do Despacho Normativo n° 9-H/80, uma qualificação inequívoca e fundamentada de a cidadã em causa se ter distinguido por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia. Com efeito, a exigência contida no n° l do artigo 2° do Decreto-Lei nº 171/77 tem como objectivo imediato uma primeira valoração dos factos invocados, podendo-se até acrescentar que a intervenção da entidade proponente, comprova, por vezes, os factos susceptíveis de preencher a previsão do nº 1 do artigo 1º do referido diploma. A referida Proposta remete para o requerimento da interessada, no qual a, mesma refere que viveu na clandestinidade durante 20 anos, durante quais desenvolveu actividades politicas como opositora ao regime, nunca tendo sido detida pela PIDE. A interessada veio ainda juntar ao processo uma Declaração do Partido Comunista Português, que atesta que a requerente “foi sua funcionária e nessa condição viveu na clandestinidade de Outubro de 1954 até à. Revolução de 25 de Abril de 1974”. Face à insuficiência dos elementos que constavam do processo, esta Caixa diligenciou junto ao Instituto dos Arquivos Nacionais /Torre no sentido de obter mais elementos sobre os factos invocados, tendo sido remetida uma Declaração que atesta existência, nos processos da ex-PIDE/DGS ai existentes, de “uma nota com data de 1965, extraída de um dos Autos, onde se lê o seguinte: membro e funcionária do P.C.P., foi levada para a clandestinidade … desde o fim de 1961”. Remetendo, assim, para estes factos, conclui a referida Proposta que seja concedida à cidadã A… uma pensão por mérito excepcional da contribuição dada à defesa da Liberdade e da Democracia. 5. Atento o supra exposto, importa, então, saber se os factos mencionados poderão ser subsumidos no conceito indeterminado “méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia”. Com efeito, o legislador socorrendo-se da remissão para um conceito indeterminado, de forma a abranger, sem lacunas, a generalidade das situações visadas, deixou ao intérprete a tarefa da valoração dos comportamentos susceptíveis de integrar aquele conceito à luz das concepções ético-políticas do regime instaurado com 25 de Abri1 de 1974 e consagradas na Constituição da República Portuguesa de 1976. De facto, sendo certo, que os conceitos de liberdade e democracia não são unívocos, não pode o intérprete afastar-se do sentido em que tais conceitos foram usados na Constituição da República Portuguesa vigente à data em que o legislador do Decreto-Lei n° 171/77 a eles recorreu. Ora, a Constituição dispõe no seu Preâmbulo que “A 25 de Abril de 1974, o Movimento das Forças Armadas, coroando a longa resistência do povo português e interpretando os seus sentimentos profundos, derrubou o regime fascista, Libertar Portugal da ditadura, da opressão e, do colonialismo representou uma transformação revolucionária e o início de uma viragem histórica da sociedade portuguesa. A Revolução restituiu aos portugueses os direitos e liberdades fundamentais…” “E dispõe o seu artigo 2º que “A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas e no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais, que tem por objectivo a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.” Em suma, a realidade visada pelo legislador do Decreto-Lei nº 171/77, quando se referiu à defesa da liberdade e da democracia, era, essencialmente, a luta contra o regime deposto em 25 de Abril de 1974 e pela instauração do regime que veio a ser consagrado na Constituição de 1976, isto é, o Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo político e na garantia dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Quanto ao carácter excepcional do mérito evidenciado na luta pela liberdade e pela democracia, o mesmo há-de ter por padrão de referência a “resistência do povo português”, a que se referiu o legislador constituinte, considerado no seu conjunto, e não tão somente o universo restrito daqueles cidadãos que, de forma activa e explícita, protagonizaram essa resistência e tornaram-se figuras de relevo histórico. Assim sendo, o grau de intensidade daquele mérito tem de ser avaliado em relação ao comportamento do cidadão comum, que, embora sem relevo notório, possa conferir ao seu autor um merecimento fora do comum, digno de público reconhecimento, em função das concretas circunstâncias que teve lugar, designadamente, quanto ao grau de dedicação à causa da luta pela liberdade e democracia, ou aos sacrifícios ou riscos assumidos em defesa dessa causa. Neste sentido, refira-se a disposição do artigo 11º da Lei nº 49/86, de 31 Dezembro, a qual, sob a epígrafe “Indemnização aos cidadãos sujeitos a trabalhos forçados no campo de concentração”, considerou o facto objectivo constante no internamento de cidadãos no referido campo de trabalho revelador, por si só, da prestação de relevantes serviços à liberdade e democracia, dignos de público reconhecimento da República Portuguesa, independentemente dos factos concretos que lhe estiveram subjacentes e das circunstâncias em que estes ocorreram.” c) Em 22-8-02, foi elaborado o parecer da Caixa Geral de Aposentações nº 161/2002, constante do 2º volume do instrutor apenso, que se transcreve: “1. Tendo em vista a atribuição de pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e democracia à interessada em referência, foi enviada a esta Caixa a proposta da Senhora Presidente da Junta de Freguesia da …, no sentido de, face ao disposto no DL.nº 171/77, de 30 de Abril, e nº 2 do Despacho Normativo nº 9-H/80, de 9 de Janeiro, ser iniciada a instrução do respectivo processo, pelas razões que a interessada acima identificada destacou em requerimento que acompanhou a dita proposta. 2. Foi emitido por este Gabinete Jurídico o parecer que antecede (nº 352/2001), que concluiu que os factos invocados pela requerente não preenchem a previsão do nº 1 do art. 1º do DL nº 171/77, de 30 de Janeiro, ou seja, não constituem actos de mérito excepcional em defesa da liberdade e da democracia. Em cumprimento do disposto nº art. 100°. do C.P.A., procedeu-se à audiência prévia da interessada, notificando-a que, com base no supra referido fundamento, o pedido por esta formulado iria ser, provavelmente. Indeferido. Tendo a interessada, em resposta, procedido ao envio de documentação, a fls. 27/30 do processo, da qual se destaca a cópia de uma informação datada de 30 de Novembro de 1965, e assinada por chefe de brigada da PIDE/DGS, onde se lê que o arguido …, do processo-crime nº 1337/65 – 1ª Divisão, dessa Polícia, enviado ao Tribunal Criminal da Comarca de Lisboa, em 6 de Julho de 1965, residiu, pouco tempo depois de se evadir da Cadeia de Caxias, com a sua companheira A…, a ora requerente, também funcionária do partido comunista português, e uma filha de tenra idade, numa casa alugada pelo dito “partido”, desde Março de 1962 a Fevereiro de 1963, juntamente com o casa (… e seu marido …, arguidos no sobredito processo-crime), que lhes servia de “ponto de apoio”, tendo aqueles abandonado esse casa por já não lhes oferecer a segurança necessária, nesse mês de Fevereiro de 63, e que a ora requerente usou o pseudónimo de “Margarida”. 3. Todavia, porque dos factos mencionados apenas se podia concluir da mera situação de clandestinidade da requerente, a qual não basta para preencher o pressuposto da atribuição da pensão em causa, foi enviado ofício à Presidente da Junta de Freguesia da …, entidade proponente de atribuição da pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia, para que esta diligenciasse no sentido de ser enviada a esta Caixa informação detalhada dos actos praticados pela requerente que revelassem um contributo excepcional na “defesa da liberdade e da democracia”. Em resposta ao sobredito ofício da Caixa, veio a Sra. Presidente da Junta de Freguesia de …, através do ofício que antecede; expor e seguinte: “A requerente participou activamente na campanha de luta pela Paz no seguimento do “Apelo de Estocolmo; teve intensa actividade política no MUD-Juvenil, o que levou a que fosse chamada ao posto da GNR de Santiago do Cacém, e aí ameaçada; em Outubro de 1954 passou à clandestinidade onde continuou a sua actividade política até ao 25 de Abril de 1974, exercendo múltiplas actividades, das quais se destacam: 1. montagem e defesa de casas clandestinas 2. apoio ao trabalho de vários dirigentes do Partido Comunista Português 3. participação na organização “Acção Revolucionária Armada” – “ARA”, que teve um importante papel na luta contra o aparelho de guerra colonial 4. participação na distribuição da imprensa clandestina, nomeadamente, do jornal “Avante” 4. De acordo com o § 2º, alínea b), do Despacho Normativo nº 9-H/80 de 9 de Janeiro, a proposta de atribuição da pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia deverá conter uma “qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como tendo-se distinguido por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia”. Relativamente ao carácter excepcional do mérito, evidenciado na luta pela liberdade e pela democracia, este há-de ter como padrão de referência “a longa resistência do povo português” considerado no seu conjunto, e não apenas o universo restrito daqueles cidadãos que, de forma explícita, tenham protagonizado essa “resistência” a que se referiu o legislador constituinte (dispõe a Constituição, no seu Preâmbulo, que “A 25 de Abril de 1974, o Movimento das Forças Armadas, coroando a longa resistência do povo português e interpretando os seus sentimentos profundos, derrubou o regime fascista), e se tornaram figuras de relevo histórico. E, assim sendo, o grau de intensidade daquele mérito tem de ser avaliado em relação ao comportamento do cidadão comum, que, pela sua notoriedade, possa conferir ao seu autor um merecimento fora do comum, digno do público reconhecimento, em função das circunstâncias concretas em que teve lugar, designadamente, quanto ao grau de dedicação à causa da luta pela liberdade e democracia, ou aos sacrifícios ou riscos assumidos em defesa dessa causa. Ora, no caso vertente, apesar de não estar em causa o mérito dos factos descritos, quanto à participação activa da interessada na luta pela conquista da liberdade e democracia, o seu comportamento não atingiu, todavia, uma tal notoriedade, que possa conferir à sua autoria um merecimento fora do comum, digno do público reconhecimento. 5. Pelo exposto, e em conclusão, somos de parecer que os ditos factos não preenchem a previsão do nº 1 do artigo 1º do Dec.Lei nº 171/77, de 30 de Abril, por não constituírem actos de mérito excepcional em defesa da liberdade e democracia susceptíveis de conferir à sua autora um merecimento fora do comum, ou sejam, não tornam a cidadã A… merecedora de público reconhecimento. Este, em suma, o parecer final no sentido do indeferimento do pedido. Superiormente se decidirá, porém.” d) Em 3.2.03 foi preferido pelo Primeiro Ministro e pela Ministra das Finanças, o Despacho Conjunto do seguinte teor: “Pelos fundamentos constantes dos pareceres elaborados pelo Gabinete Jurídico da Caixa Geral de Aposentações, resolve-se, nos termos do nº. 1 do art°. 1°. do Decreto-lei nº 171/77, de 30 de Abril, com a redacção dada pelo artº único do Decreto-Lei nº43/78, de 11 de Março, e do despacho Normativo nº 9-H/80, de 9 de Janeiro, indeferir os pedidos de concessão de pensão por Méritos Excepcionais em Defesa da Liberdade e da Democracia formulados por - A……………………………………; - …..…………………………………. - ……………………………………… - ……………………………………… - .…………………………………….. - ……………………………………… - ……………………………………… - ……………………………………… - ……………………………………… - ……………………………………… - ……………………………………… - ……………………………………… Lisboa, 3.2.2003.” e) Dão-se por reproduzidos os docos nos 4, 5, 6 e 7 juntos pela Recorrente. 2.2. O Direito Está em causa, no presente recurso contencioso, a legalidade do despacho conjunto do Primeiro Ministro e da Ministra de Estado e das Finanças que recusou a vários interessados, entre os quais a Recorrente, a atribuição de uma pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia prevista no DL 171/77, de 30 de Abril. Nas alegações, pelas quais se delimita o âmbito de conhecimento do recurso, além da questão prévia suscitada quanto à alegada não junção do instrutor, a Recorrente imputa, apenas, ao acto contenciosamente recorrido o vício de violação do artº 1º do DL 171/77, de 30 de Abril, por incorrecta avaliação dos pressupostos de facto, pelo que, tal como é entendimento jurisprudencial assente, se considera abandonado o vício de forma por deficiente fundamentação, que a Recorrente havia invocado na petição. Vejamos, pois, se lhe assiste razão. 2.2.1. Quanto à questão prévia É certo que a entidade recorrida (Ministra das Finanças), não remeteu o original do processo administrativo relativo ao acto contenciosamente impugnado, mas apenas o original de alguns documentos (v. II volume do apenso) e a certidão do acto recorrido acompanhada de cópias dos Pareceres Jurídicos para os quais remete aquele despacho. Todavia, não obstante o incumprimento da formalidade a que a referida entidade estava obrigada, a mesma degradou-se em mera irregularidade, pois não foi posta em causa a autenticidade dos elementos remetidos, sendo certo que, tendo o instrutor funções probatórias e de consulta, os elementos remetidos revelam-se suficientes para a decisão das questões colocadas no recurso (v. acos deste S.T.A. de 23-5-95, rec. 34.344 e de 7/7/04 rec. 960/03). 2.2.2. Quanto ao vício de violação do artº 1º do D L 171/77, de 30 de Abril. A Recorrente alega, em síntese, que tendo vivido na clandestinidade, como funcionária do Partido Comunista Português, durante vinte anos, antes de 25 de Abril de 1974, teve uma actividade política muito importante para a deposição do regime político vigente antes daquela data, com inúmeros sacrifícios pessoais e familiares, e com risco de perda de liberdade e da própria vida. Destacou designadamente, a sua participação no M.U.D. Juvenil, na A.R.A.- Acção Revolucionária Armada, nas campanhas presidenciais de Norton de Matos, Azevedo Gomes, Arlindo Vicente e Humberto Delgado, pelo CDE e CEUD, pelo Partido Socialista. A indispensabilidade dos funcionários clandestinos, refere, “pelo risco da vida ou da liberdade, pela abnegação à causa da liberdade, pelo sacrifício das suas vidas familiares e profissionais, sempre foi tida e ainda hoje o é, como merecedora de mérito excepcional no conjunto mais vasto da luta e resistência do povo português, por todos aqueles que integraram ou colaboraram nas iniciativas organizadas e realizadas pelos funcionários clandestinos” O acto recorrido, ao recusar à Recorrente a atribuição da pensão por mérito excepcional na defesa da liberdade e da democracia, teria incorrido na violação do preceituado no artº 1º do DL 171/77, de 30 de Abril. Vejamos Dispõe o nº 1 (o único que para este efeito interessa) do preceito legal em referência, na redacção do DL 43/78, de 11.3. “O Conselho de Ministros, por proposta do Ministro das Finanças, poderá, mediante decreto, atribuir a cidadãos portugueses que se tenham distinguido, por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, uma pensão, expressiva do público reconhecimento, cujo início, duração e demais condições fixará de harmonia com o disposto nos artigos seguintes” Como, com clareza, aponta o texto do artigo, consagram-se situações de verdadeira excepção, não bastando a existência de acção meritória, na defesa da liberdade e da democracia, por parte dos cidadãos contemplados, mas a “distinção por méritos excepcionais” naquela defesa. E, mesmo perante as situações abrangidas pela previsão do texto, é concedido às entidades administrativas competentes (actualmente, o Primeiro Ministro e o Ministro das Finanças, por despacho conjunto, de acordo com o artº 2º do DL 215/87, de 29 de Maio) um poder discricionário com vista à aludida atribuição, conforme o texto legal, designadamente o uso do vocábulo “pode” inequivocamente sugere. Ou seja, para além do uso de conceitos jurídicos indeterminados – distinção por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia –, o preceito em análise reporta-se, ainda, a um verdadeiro poder discricionário (de conceder ou não a pensão), apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido e quanto aos chamados “limites internos do exercício desse poder”, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade e imparcialidade (v. a título exemplificativo, o ac. de 27.3.03, rec. 831/02) As entidades recorridas entenderam, perante a factualidade constante do processo e a que a Recorrente também fez apelo no recurso contencioso, que a mesma não justificava a atribuição da pensão em causa, não sendo subsumível aos conceitos ínsitos no normativo em questão. Como é orientação consolidada da jurisprudência deste S.T.A., a Administração possui, neste domínio (conceitos jurídicos indeterminados), de liberdade de escolha do elemento ou elementos atendíveis para o preenchimento daqueles conceitos, bem como da respectiva valoração, apenas “sancionável” pelo Tribunal no caso de assentar em erro patente ou critério inadequado (v. entre outros, ac. do Pleno da 1ª Secção de 19-6.01, rec. 44.307). Ora, a interpretação subjacente à prática do acto recorrido, considerando-se que, apesar de não estar em causa o mérito da actuação da recorrente, esta não era de tal forma notória que lhe pudesse conferir um merecimento fora do comum, para o efeito em apreço, é uma das interpretações legais possíveis em face do preceituado no artº 1º, nº 1 do DL 171/77, não ostentando a existência de erros ou o uso de critério inadequado na avaliação da situação da Recorrente. De facto, além do mais, se o legislador tivesse em mente abranger no universo dos destinatários da pensão em causa, todos os membros de partidos políticos ilegais antes do 25 de Abril de 1974, como era o caso do P.C.P., de que a Recorrente era funcionária, que desenvolviam a sua actividade política na clandestinidade (conforme era, aliás, quàsi imperioso, nessas circunstâncias), não deixaria certamente de o dizer expressamente, como fez, por exemplo, no DL 20/97, de 19 de Junho, para o efeito de equivalência à entrada de contribuições do tempo passado na clandestinidade. Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência do vício de violação de lei invocado pela Recorrente. 3. Nestes, termos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso. Custas pela Recorrente fixando-se. Taxa de justiça: € 150. Procuradoria: € 75. Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Madeira dos Santos.

Sumário

I- O artº 1º, nº 1, do DL 171/77 de 30 de Abril, ao prever a atribuição de pensão, expressiva do público reconhecimento, a cidadãos portugueses que se tenham distinguido, por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, consagra situações de verdadeira excepção, não bastando a existência de acção meritória, na defesa da liberdade e da democracia, por parte dos cidadãos aí contemplados, mas a distinção por méritos excepcionais naquela defesa.

II- E, mesmo perante as situações abrangidas pela previsão do texto, é concedido às entidades administrativas competentes um poder discricionário com vista à aludida atribuição, só sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido e quanto aos chamados limites internos do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade e da imparcialidade.

Texto Integral

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal

1.1. A… (id. a fls. 2) interpôs, neste S.T.A, recurso contencioso de anulação “do despacho conjunto do Primeiro Ministro das Finanças, de 3.02.03, pelo qual foi indeferido o pedido da Recorrente de atribuição de uma pensão por mérito excepcional em defesa de liberdade e da democracia, prevista no DL 171/77, de 30 de Abril, com a redacção dada pelos DL 43/78, de 11.3 e DL 140/87, de 20.3 e de Despacho Normativo nº 9-H/80, de 09/01”.

1.2. A Ministra das Finanças e o Primeiro Ministro apresentaram as respostas de fls. 45 a 47, inc, e fls. 51 a 56, inc., respectivamente, nas quais sustentaram a legalidade do acto contenciosamente recorrido.

1.3. A fls 76 e segs constam as alegações da Recorrente, nas quais se formulam as seguintes conclusões:

“A) A Recorrente teve ao longo de 20 anos de clandestinidade uma atitude de luta constante contra a ditadura e em defesa da liberdade.

H) Esta atitude insere-se na luta global do povo português de resistência que culminou com o 25 de Abril de 1974.

C) A resistência do povo português não foi um qualquer barco à deriva, sem comando, mas antes teve vanguardas e retaguardas organizadas que durante a ditadura criaram as condições para a vitória da liberdade.

D) Vanguardas que passaram pelo Partido Comunista Português, enquanto partido organizado desde 1921, pelo MUD - Movimento de Unidade Democrática, pelo MUD-Juvenil, pelas campanhas presidenciais de Norton de Matos, Azevedo Gomes, Arlindo Vicente e Humberto Delgado, pela CDE e CEUD, pelo Partido Socialista.

E) E retaguardas, como todas, indispensáveis ao êxito das vanguardas, tais como as Comissões de luta para a libertação dos presos políticos ou do apoio aos presos políticos, a imprensa clandestina, as manifestações de luta e protesto contra a carestia de vida, a guerra colonial, a censura, a tortura, as prisões sem culpa formada, os julgamentos no Plenário, pela liberdade

F) Toda esta actividade era organizada e dinamizada, foi mantida viva e actuante, durante 48 anos, através, no fundamental, de um conjunto de funcionários clandestinos que se apoiavam em muitas outras pessoas que, felizmente, no quotidiano das suas vidas se dispunham a colaborar "na legalidade", com aqueles funcionários clandestinos.

G) A indispensabilidade dos funcionários clandestinos, pelo risco da vida ou da liberdade, pela abnegação à causa da liberdade, pelo sacrifício das suas vidas familiares e profissionais, sempre foi tida e ainda hoje o é, como merecedora do mérito excepcional no conjunto mais vasto da luta e resistência do povo português, por todos aqueles que integraram ou colaboraram nas iniciativas organizadas e realizadas pelos funcionários clandestinos.

H) Aliás, não será fácil encontrar na luta pela liberdade em Portugal alguma iniciativa onde não estivessem na primeira linha da organização e realização funcionários clandestinos.

I) Alguns, muitos, foram presos posteriormente, outros felizmente não.

J) Mas o mérito e o reconhecimento público foi e é o mesmo.

K) A Recorrente alegou factos concretos que revelam a sua participação activa na luta pela conquista da Liberdade e da Democracia e na oposição, durante vinte anos, ao regime fascista.

L) Merece, pois, o reconhecimento nacional por mérito excepcional na luta que desenvolveu pela Liberdade e a Democracia, para efeitos de atribuição de uma pensão.

M) Sob pena de violação do artigo 1º, do Decreto-lei n° 171/77, de 30 de Abril, com as alterações subsequentes.”

1.4. A Ministra de Estado e das Finanças apresentou as alegações de fls. 98 e segs, as quais conclui do seguinte modo:

“1. A pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia instituída pelo Decreto Lei nº 171/77, de 30 de Janeiro nas redacções que lhe foram introduzidas pelos Decretos Lei n°s 43/78, de 11 de Março 31/81 de 28 de Fevereiro, 140/87, de 20 de Março e 215/87 ,de 29 de Maio é atribuída como reconhecimento público para com os cidadãos que se tenham distinguido por actos meritórios excepcionais na defesa dos ideais da liberdade e democracia.

2. O parágrafo 2° da alínea b) do Despacho Normativo n° 9 - H/80, de 9 Janeiro, determina que a atribuição por méritos excepcionais em defesa da liberdade e democracia contenha uma "qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como tendo-se distinguido por méritos excepcionais em defesa da liberdade e democracia"

3. Para a apreciação do caso "sub judice" é fundamental determinar o conceito "méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia "

4. O legislador com esta expressão quis deixar ao intérprete a valoração dos comportamentos susceptíveis de integrar aquele conceito.

5. Tal conceito só poderá ser valorado em termos relativos e face a concepções de natureza ética aferindo-se por padrões de natureza legal e de política contemporânea emanados do regime criado pelo 25 de Abril e pela Constituição da República Portuguesa de 1976.

6. O intérprete tem, manifestamente, de preencher o conceito indeterminado "méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia" reportando-o à data em que foi publicada a lei que regulamenta a matéria - 30 de Janeiro de 1977 -

7. A atribuição da pensão por méritos excepcionais ainda que vinculada aos critérios, legalmente, estabelecidos não é automática, muito antes pelo contrário está submetida à apreciação da Administração cabendo dentro do âmbito da discricionariedade técnica desta.

8. O legislador de 1977 concretamente do Decreto lei nº 171/77, de 30 de Janeiro que instituiu a pensão por mérito excepcional na defesa da liberdade e democracia, na esteira do texto constitucional quando se referiu à liberdade e democracia teve em vista a luta contra o regime deposto em 25 de Abril de 1974 e a instauração do regime que veio a ser consagrado com a Constituição de 1976.

9. O carácter excepcional do mérito evidenciado deverá ter como padrão de referência "a longa resistência do povo português, considerado no seu conjunto e não apenas o universo restrito dos cidadãos que tenham protagonizado essa resistência".

10. Assim, o padrão de referência deverá ater-se ao grau de intensidade daquele mérito, cuja avaliação deverá ser feita em relação ao comportamento do cidadão comum.

11. O mérito excepcional deverá ser aferido em função do comportamento tipo, do cidadão comum, devendo o seu autor ser conotado com um merecimento fora do comum, digno de público reconhecimento, em função das circunstâncias concretas em que teve lugar, designadamente, em função dos sacrifícios ou riscos assumidos em defesa da causa da liberdade e da democracia.

12. O padrão de referência sempre terá de ser o da resistência quotidiana do cidadão comum, posto que o Movimento das Forças Armadas enquanto Movimento Militar se não tivesse o suporte e o apoio do povo Português jamais seria uma Revolução - não teria passado de um golpe militar, de uma Junta Militar

13. A densificação do conceito de mérito excepcional não se compadece com os factos apresentados pela Recorrente, tanto mais que, de acordo com o § 2.º, alínea b) do Despacho Normativo n.º 9-H/80, de 9 de Janeiro, a proposta de atribuição por méritos excepcionais deverá conter uma "qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como tendo-se distinguido por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia"

14. Não preenchem, os factos descritos - mormente uma qualificação inequívoca e fundamentada dos mesmos - a previsão do n.º 1 do artigo 1° do Decreto Lei n.º 171/77 de 30 de Abril, por não constituírem actos de mérito excepcional, em defesa da liberdade e democracia, susceptíveis de conferir à sua Autora um merecimento, notoriamente, fora do comum.

15. Efectivamente, ao público reconhecimento exigido por lei, não pode deixar de estar conexionada a "notoriedade" da conduta do cidadão, posto que só através desta haverá público reconhecimento

16. Não pode, em conformidade, a Recorrente, ser considerada merecedora de público reconhecimento, com a consequente atribuição de pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia”

1.5. O Primeiro Ministro contra-alegou pela forma constante de fls. 110 e segs, concluindo:

“1. A remessa do processo instrutor é, neste caso, da responsabilidade da Ministra das Finanças, a qual, aliás, procedeu à respectiva remessa, uma vez que, apesar de o Primeiro-Ministro intervir no acto impugnado por este estar contido num despacho conjunto, são os serviços do Ministério competente em razão da matéria que procedem à instrução do processo e, como tal, é nesse Ministério que o original do mesmo se encontra.

2. O acto impugnado não viola o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei n° 171/77, de 30 de Maio, na medida em que interpreta e aplica correctamente o conceito de "mérito excepcional", utilizando o critério da notoriedade para determinar se, em cada caso concreto, a actuação dos requerentes assume um mérito excepcional.

3. A equiparação entre a situação de clandestinidade e a situação de prisão ou detenção constante de outros diplomas legais não pode ser extrapolada sem mais cuidados para a atribuição da pensão prevista no Decreto-Lei n° 171/77, de 30 de Maio.

4. A pensão prevista no Decreto-Lei n° 171/77 de 30 de Maio, não deve ter em conta apenas o contributo do requerente para a instauração da democracia, mas também os sacrifícios pessoais, sendo que a prisão – associada, em muitos casos, a tortura e trabalhos forçados - implica, obviamente, extremos sacrifícios pessoais.

5. O acto impugnado não teve em consideração o género da requerente, nem esse aspecto poderia ser utilizado como critério válido de decisão.

6. A atribuição da pensão prevista no Decreto-Lei n° 171/77, de 30 de Maio, é uma faculdade dos membros do Governo competentes, exercida ao abrigo da sua margem de livre decisão.

7. O acto impugnado não padece do vício de falta de fundamentação, visto que o critério utilizado para densificar o conceito de "mérito excepcional" não está em contradição com a conclusão dos pareceres e, consequentemente, com o conteúdo do acto de indeferimento.”

1.6. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 118, do seguinte teor:

“Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho conjunto dos Srs Primeiro Ministro e Ministra das Finanças de 03.02.2003 que, fundando-se nos pareceres nºs 352/2001 de 09.06 e 161/2002 de 22.08 da Caixa Geral de Aposentações, indeferiu o pedido de atribuição de pensão por mérito excepcional em defesa da liberdade e da democracia prevista no DL 171/77 de 30.04, na redacção do DL 43/78 de 11.03, formulado pela recorrente.

A questão em apreciação consiste pois em saber se os factos nos quais a recorrente apoia a sua pretensão preenchem a previsão do 1º nº 1 do referido diploma, isto é se tais factos traduzem actos de mérito excepcional na defesa da liberdade e da democracia, passível de justificar o público reconhecimento da comunidade traduzido na concessão da pensão em causa.

Pensamos, todavia, que a definição do conceito contido no citado normativo legal escapa à sindicância deste Tribunal.

Embora reportada ao artigo 3° do DL 404/82 de 24.09, afigura-se-nos que vale aqui, porque inteiramente ajustada ao caso em apreço, a posição acolhida no acórdão deste STA proferido em 19.06.2001 no rec n° 44307 de que, para melhor compreensão se transcreve a seguinte passagem:

"Face à aludida factualidade a Administração entendeu que a mesma não se subsume nos conceitos plasmados no citado normativo.

Mas, ao fazê-lo, a Administração actua em princípio livremente na escolha do elemento ou elementos atendíveis para o seu preenchimento, bem como na sua posterior valoração, não podendo o tribunal apreciar da justeza do elemento ou elementos escolhidos bem como dos termos da ponderação concretamente operada, salvo a ocorrência, vg, de erro manifesto ou grosseiro.

Ora, a recorrente não demonstra que ao ser denegada através do ACI a concessão da impetrada pensão hajam sido excedidos os aludidos poderes que à Administração são concedidos."

No mesmo sentido vai o nosso parecer, louvando-nos, de resto, na posição também defendida por uma das entidades recorridas (vide fls. 110 a 116), qual seja, a de que a apreciação do conceito cabe no âmbito da discricionariedade técnica da Administração.

Prejudicado fica assim, em nosso entender, o conhecimento do alegado vício de violação de lei pela recorrente imputado ao acto contenciosamente recorrido.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes

factos.

a) A Recorrente requereu a atribuição de pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, ao abrigo do preceituado no Decreto-Lei nº 171/77 de 30 de Abril, a qual foi remetida à apreciação da entidade competente para a instrução, acompanhada de Proposta da Presidente da Junta de Freguesia da ….

b) Em 8-9-01 foi emitido por Jurista da Caixa Geral de Aposentações o Parecer nº 352/2001, cuja cópia consta do 1º volume do instrutor apenso, que se dá por reproduzido, mas de que, pela relevância se transcreve o seguinte trecho:

“4. Importa, então, averiguar se a referida Proposta contém, nos temos da alínea b) do artigo 2° do Despacho Normativo n° 9-H/80, uma qualificação inequívoca e fundamentada de a cidadã em causa se ter distinguido por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia.

Com efeito, a exigência contida no n° l do artigo 2° do Decreto-Lei nº 171/77 tem como objectivo imediato uma primeira valoração dos factos invocados, podendo-se até acrescentar que a intervenção da entidade proponente, comprova, por vezes, os factos susceptíveis de preencher a previsão do nº 1 do artigo 1º do referido diploma.

A referida Proposta remete para o requerimento da interessada, no qual a, mesma refere que viveu na clandestinidade durante 20 anos, durante quais desenvolveu actividades politicas como opositora ao regime, nunca tendo sido detida pela PIDE.

A interessada veio ainda juntar ao processo uma Declaração do Partido Comunista Português, que atesta que a requerente “foi sua funcionária e nessa condição viveu na clandestinidade de Outubro de 1954 até à. Revolução de 25 de Abril de 1974”.

Face à insuficiência dos elementos que constavam do processo, esta Caixa diligenciou junto ao Instituto dos Arquivos Nacionais /Torre no sentido de obter mais elementos sobre os factos invocados, tendo sido remetida uma Declaração que atesta existência, nos processos da ex-PIDE/DGS ai existentes, de “uma nota com data de 1965, extraída de um dos Autos, onde se lê o seguinte: membro e funcionária do P.C.P., foi levada para a clandestinidade … desde o fim de 1961”.

Remetendo, assim, para estes factos, conclui a referida Proposta que seja concedida à cidadã A… uma pensão por mérito excepcional da contribuição dada à defesa da Liberdade e da Democracia.

5. Atento o supra exposto, importa, então, saber se os factos mencionados poderão ser subsumidos no conceito indeterminado “méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia”.

Com efeito, o legislador socorrendo-se da remissão para um conceito indeterminado, de forma a abranger, sem lacunas, a generalidade das situações visadas, deixou ao intérprete a tarefa da valoração dos comportamentos susceptíveis de integrar aquele conceito à luz das concepções ético-políticas do regime instaurado com 25 de Abri1 de 1974 e consagradas na Constituição da República Portuguesa de 1976.

De facto, sendo certo, que os conceitos de liberdade e democracia não são unívocos, não pode o intérprete afastar-se do sentido em que tais conceitos foram usados na Constituição da República Portuguesa vigente à data em que o legislador do Decreto-Lei n° 171/77 a eles recorreu.

Ora, a Constituição dispõe no seu Preâmbulo que “A 25 de Abril de 1974, o Movimento das Forças Armadas, coroando a longa resistência do povo português e interpretando os seus sentimentos profundos, derrubou o regime fascista, Libertar Portugal da ditadura, da opressão e, do colonialismo representou uma transformação revolucionária e o início de uma viragem histórica da sociedade portuguesa. A Revolução restituiu aos portugueses os direitos e liberdades fundamentais…”

“E dispõe o seu artigo 2º que “A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas e no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais, que tem por objectivo a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.”

Em suma, a realidade visada pelo legislador do Decreto-Lei nº 171/77, quando se referiu à defesa da liberdade e da democracia, era, essencialmente, a luta contra o regime deposto em 25 de Abril de 1974 e pela instauração do regime que veio a ser consagrado na Constituição de 1976, isto é, o Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo político e na garantia dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos.

Quanto ao carácter excepcional do mérito evidenciado na luta pela liberdade e pela democracia, o mesmo há-de ter por padrão de referência a “resistência do povo português”, a que se referiu o legislador constituinte, considerado no seu conjunto, e não tão somente o universo restrito daqueles cidadãos que, de forma activa e explícita, protagonizaram essa resistência e tornaram-se figuras de relevo histórico.

Assim sendo, o grau de intensidade daquele mérito tem de ser avaliado em relação ao comportamento do cidadão comum, que, embora sem relevo notório, possa conferir ao seu autor um merecimento fora do comum, digno de público reconhecimento, em função das concretas circunstâncias que teve lugar, designadamente, quanto ao grau de dedicação à causa da luta pela liberdade e democracia, ou aos sacrifícios ou riscos assumidos em defesa dessa causa.

Neste sentido, refira-se a disposição do artigo 11º da Lei nº 49/86, de 31 Dezembro, a qual, sob a epígrafe “Indemnização aos cidadãos sujeitos a trabalhos forçados no campo de concentração”, considerou o facto objectivo constante no internamento de cidadãos no referido campo de trabalho revelador, por si só, da prestação de relevantes serviços à liberdade e democracia, dignos de público reconhecimento da República Portuguesa, independentemente dos factos concretos que lhe estiveram subjacentes e das circunstâncias em que estes ocorreram.”

c) Em 22-8-02, foi elaborado o parecer da Caixa Geral de Aposentações nº 161/2002, constante do 2º volume do instrutor apenso, que se transcreve:

“1. Tendo em vista a atribuição de pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e democracia à interessada em referência, foi enviada a esta Caixa a proposta da Senhora Presidente da Junta de Freguesia da …, no sentido de, face ao disposto no DL.nº 171/77, de 30 de Abril, e nº 2 do Despacho Normativo nº 9-H/80, de 9 de Janeiro, ser iniciada a instrução do respectivo processo, pelas razões que a interessada acima identificada destacou em requerimento que acompanhou a dita proposta.

2. Foi emitido por este Gabinete Jurídico o parecer que antecede (nº 352/2001), que concluiu que os factos invocados pela requerente não preenchem a previsão do nº 1 do art. 1º do DL nº 171/77, de 30 de Janeiro, ou seja, não constituem actos de mérito excepcional em defesa da liberdade e da democracia.

Em cumprimento do disposto nº art. 100°. do C.P.A., procedeu-se à audiência prévia da interessada, notificando-a que, com base no supra referido fundamento, o pedido por esta formulado iria ser, provavelmente. Indeferido. Tendo a interessada, em resposta, procedido ao envio de documentação, a fls. 27/30 do processo, da qual se destaca a cópia de uma informação datada de 30 de Novembro de 1965, e assinada por chefe de brigada da PIDE/DGS, onde se lê que o arguido …, do processo-crime nº 1337/65 – 1ª Divisão, dessa Polícia, enviado ao Tribunal Criminal da Comarca de Lisboa, em 6 de Julho de 1965, residiu, pouco tempo depois de se evadir da Cadeia de Caxias, com a sua companheira A…, a ora requerente, também funcionária do partido comunista português, e uma filha de tenra idade, numa casa alugada pelo dito “partido”, desde Março de 1962 a Fevereiro de 1963, juntamente com o casa (… e seu marido …, arguidos no sobredito processo-crime), que lhes servia de “ponto de apoio”, tendo aqueles abandonado esse casa por já não lhes oferecer a segurança necessária, nesse mês de Fevereiro de 63, e que a ora requerente usou o pseudónimo de “Margarida”.

3. Todavia, porque dos factos mencionados apenas se podia concluir da mera situação de clandestinidade da requerente, a qual não basta para preencher o pressuposto da atribuição da pensão em causa, foi enviado ofício à Presidente da Junta de Freguesia da …, entidade proponente de atribuição da pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia, para que esta diligenciasse no sentido de ser enviada a esta Caixa informação detalhada dos actos praticados pela requerente que revelassem um contributo excepcional na “defesa da liberdade e da democracia”.

Em resposta ao sobredito ofício da Caixa, veio a Sra. Presidente da Junta de Freguesia de …, através do ofício que antecede; expor e seguinte:

“A requerente participou activamente na campanha de luta pela Paz no seguimento do “Apelo de Estocolmo; teve intensa actividade política no MUD-Juvenil, o que levou a que fosse chamada ao posto da GNR de Santiago do Cacém, e aí ameaçada; em Outubro de 1954 passou à clandestinidade onde continuou a sua actividade política até ao 25 de Abril de 1974, exercendo múltiplas actividades, das quais se destacam:

1. montagem e defesa de casas clandestinas

2. apoio ao trabalho de vários dirigentes do Partido Comunista Português

3. participação na organização “Acção Revolucionária Armada” – “ARA”, que teve um importante papel na luta contra o aparelho de guerra colonial

4. participação na distribuição da imprensa clandestina, nomeadamente, do jornal “Avante”

4. De acordo com o § 2º, alínea b), do Despacho Normativo nº 9-H/80 de 9 de Janeiro, a proposta de atribuição da pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia deverá conter uma “qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como tendo-se distinguido por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia”. Relativamente ao carácter excepcional do mérito, evidenciado na luta pela liberdade e pela democracia, este há-de ter como padrão de referência “a longa resistência do povo português” considerado no seu conjunto, e não apenas o universo restrito daqueles cidadãos que, de forma explícita, tenham protagonizado essa “resistência” a que se referiu o legislador constituinte (dispõe a Constituição, no seu Preâmbulo, que “A 25 de Abril de 1974, o Movimento das Forças Armadas, coroando a longa resistência do povo português e interpretando os seus sentimentos profundos, derrubou o regime fascista), e se tornaram figuras de relevo histórico. E, assim sendo, o grau de intensidade daquele mérito tem de ser avaliado em relação ao comportamento do cidadão comum, que, pela sua notoriedade, possa conferir ao seu autor um merecimento fora do comum, digno do público reconhecimento, em função das circunstâncias concretas em que teve lugar, designadamente, quanto ao grau de dedicação à causa da luta pela liberdade e democracia, ou aos sacrifícios ou riscos assumidos em defesa dessa causa.

Ora, no caso vertente, apesar de não estar em causa o mérito dos factos descritos, quanto à participação activa da interessada na luta pela conquista da liberdade e democracia, o seu comportamento não atingiu, todavia, uma tal notoriedade, que possa conferir à sua autoria um merecimento fora do comum, digno do público reconhecimento.

5. Pelo exposto, e em conclusão, somos de parecer que os ditos factos não preenchem a previsão do nº 1 do artigo 1º do Dec.Lei nº 171/77, de 30 de Abril, por não constituírem actos de mérito excepcional em defesa da liberdade e democracia susceptíveis de conferir à sua autora um merecimento fora do comum, ou sejam, não tornam a cidadã A… merecedora de público reconhecimento.

Este, em suma, o parecer final no sentido do indeferimento do pedido.

Superiormente se decidirá, porém.”

d) Em 3.2.03 foi preferido pelo Primeiro Ministro e pela Ministra das Finanças, o Despacho Conjunto do seguinte teor:

“Pelos fundamentos constantes dos pareceres elaborados pelo Gabinete Jurídico da Caixa Geral de Aposentações, resolve-se, nos termos do nº. 1 do art°. 1°. do Decreto-lei nº 171/77, de 30 de Abril, com a redacção dada pelo artº único do Decreto-Lei nº43/78, de 11 de Março, e do despacho Normativo nº 9-H/80, de 9 de Janeiro, indeferir os pedidos de concessão de pensão por Méritos Excepcionais em Defesa da Liberdade e da Democracia formulados por

- A……………………………………;

- …..………………………………….

- ………………………………………

- .……………………………………

- ………………………………………

Lisboa, 3.2.2003.”

e) Dão-se por reproduzidos os docos nos 4, 5, 6 e 7 juntos pela Recorrente.

2.2. O Direito

Está em causa, no presente recurso contencioso, a legalidade do despacho conjunto do Primeiro Ministro e da Ministra de Estado e das Finanças que recusou a vários interessados, entre os quais a Recorrente, a atribuição de uma pensão por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia prevista no DL 171/77, de 30 de Abril.

Nas alegações, pelas quais se delimita o âmbito de conhecimento do recurso, além da questão prévia suscitada quanto à alegada não junção do instrutor, a Recorrente imputa, apenas, ao acto contenciosamente recorrido o vício de violação do artº 1º do DL 171/77, de 30 de Abril, por incorrecta avaliação dos pressupostos de facto, pelo que, tal como é entendimento jurisprudencial assente, se considera abandonado o vício de forma por deficiente fundamentação, que a Recorrente havia invocado na petição.

Vejamos, pois, se lhe assiste razão.

2.2.1. Quanto à questão prévia

É certo que a entidade recorrida (Ministra das Finanças), não remeteu o original do processo administrativo relativo ao acto contenciosamente impugnado, mas apenas o original de alguns documentos (v. II volume do apenso) e a certidão do acto recorrido acompanhada de cópias dos Pareceres Jurídicos para os quais remete aquele despacho.

Todavia, não obstante o incumprimento da formalidade a que a referida entidade estava obrigada, a mesma degradou-se em mera irregularidade, pois não foi posta em causa a autenticidade dos elementos remetidos, sendo certo que, tendo o instrutor funções probatórias e de consulta, os elementos remetidos revelam-se suficientes para a decisão das questões colocadas no recurso (v. acos deste S.T.A. de 23-5-95, rec. 34.344 e de 7/7/04 rec. 960/03).

2.2.2. Quanto ao vício de violação do artº 1º do D L 171/77, de 30 de Abril.

A Recorrente alega, em síntese, que tendo vivido na clandestinidade, como funcionária do Partido Comunista Português, durante vinte anos, antes de 25 de Abril de 1974, teve uma actividade política muito importante para a deposição do regime político vigente antes daquela data, com inúmeros sacrifícios pessoais e familiares, e com risco de perda de liberdade e da própria vida. Destacou designadamente, a sua participação no M.U.D. Juvenil, na A.R.A.- Acção Revolucionária Armada, nas campanhas presidenciais de Norton de Matos, Azevedo Gomes, Arlindo Vicente e Humberto Delgado, pelo CDE e CEUD, pelo Partido Socialista.

A indispensabilidade dos funcionários clandestinos, refere, “pelo risco da vida ou da liberdade, pela abnegação à causa da liberdade, pelo sacrifício das suas vidas familiares e profissionais, sempre foi tida e ainda hoje o é, como merecedora de mérito excepcional no conjunto mais vasto da luta e resistência do povo português, por todos aqueles que integraram ou colaboraram nas iniciativas organizadas e realizadas pelos funcionários clandestinos”

O acto recorrido, ao recusar à Recorrente a atribuição da pensão por mérito excepcional na defesa da liberdade e da democracia, teria incorrido na violação do preceituado no artº 1º do DL 171/77, de 30 de Abril.

Vejamos

Dispõe o nº 1 (o único que para este efeito interessa) do preceito legal em referência, na redacção do DL 43/78, de 11.3.

“O Conselho de Ministros, por proposta do Ministro das Finanças, poderá, mediante decreto, atribuir a cidadãos portugueses que se tenham distinguido, por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, uma pensão, expressiva do público reconhecimento, cujo início, duração e demais condições fixará de harmonia com o disposto nos artigos seguintes”

Como, com clareza, aponta o texto do artigo, consagram-se situações de verdadeira excepção, não bastando a existência de acção meritória, na defesa da liberdade e da democracia, por parte dos cidadãos contemplados, mas a “distinção por méritos excepcionais” naquela defesa.

E, mesmo perante as situações abrangidas pela previsão do texto, é concedido às entidades administrativas competentes (actualmente, o Primeiro Ministro e o Ministro das Finanças, por despacho conjunto, de acordo com o artº 2º do DL 215/87, de 29 de Maio) um poder discricionário com vista à aludida atribuição, conforme o texto legal, designadamente o uso do vocábulo “pode” inequivocamente sugere.

Ou seja, para além do uso de conceitos jurídicos indeterminados – distinção por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia –, o preceito em análise reporta-se, ainda, a um verdadeiro poder discricionário (de conceder ou não a pensão), apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido e quanto aos chamados “limites internos do exercício desse poder”, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade e imparcialidade (v. a título exemplificativo, o ac. de 27.3.03, rec. 831/02)

As entidades recorridas entenderam, perante a factualidade constante do processo e a que a Recorrente também fez apelo no recurso contencioso, que a mesma não justificava a atribuição da pensão em causa, não sendo subsumível aos conceitos ínsitos no normativo em questão.

Como é orientação consolidada da jurisprudência deste S.T.A., a Administração possui, neste domínio (conceitos jurídicos indeterminados), de liberdade de escolha do elemento ou elementos atendíveis para o preenchimento daqueles conceitos, bem como da respectiva valoração, apenas “sancionável” pelo Tribunal no caso de assentar em erro patente ou critério inadequado (v. entre outros, ac. do Pleno da 1ª Secção de 19-6.01, rec. 44.307).

Ora, a interpretação subjacente à prática do acto recorrido, considerando-se que, apesar de não estar em causa o mérito da actuação da recorrente, esta não era de tal forma notória que lhe pudesse conferir um merecimento fora do comum, para o efeito em apreço, é uma das interpretações legais possíveis em face do preceituado no artº 1º, nº 1 do DL 171/77, não ostentando a existência de erros ou o uso de critério inadequado na avaliação da situação da Recorrente.

De facto, além do mais, se o legislador tivesse em mente abranger no universo dos destinatários da pensão em causa, todos os membros de partidos políticos ilegais antes do 25 de Abril de 1974, como era o caso do P.C.P., de que a Recorrente era funcionária, que desenvolviam a sua actividade política na clandestinidade (conforme era, aliás, quàsi imperioso, nessas circunstâncias), não deixaria certamente de o dizer expressamente, como fez, por exemplo, no DL 20/97, de 19 de Junho, para o efeito de equivalência à entrada de contribuições do tempo passado na clandestinidade.

Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência do vício de violação de lei invocado pela Recorrente.

3. Nestes, termos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela Recorrente fixando-se.

Taxa de justiça: € 150.

Procuradoria: € 75.

Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Madeira dos Santos.

01242/03

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