0340/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se a construção de uma casa foi licenciada para dispor de dois pisos, um destinado a garagem, loja e adega (rés-do-chão) e o andar superior composto de três quartos de dormir, sala comum, “hall”, dois quartos de banho e cozinha, tratava-se de moradia unifamiliar.

II- Não ficou alterado o fim habitacional se, no decorrer das obras, o rés-do-chão, por alterações licenciadas, tiver passado a constar de cozinha, “hall”, casa de banho, arrumos, garrafeira e loja, cuja licença para habitação e ocupação foi titulada por alvará próprio.

III- Essas alterações, por si só, também não modificaram a natureza de moradia unifamiliar, até porque no piso inferior não havia sequer quartos de dormir, nem sala de jantar.

IV- Mas, tendo posteriormente esse rés-do-chão passado a constar de dois quartos de dormir, sala de jantar, cozinha e casa de banho e nele passado a residir uma outra família, em total independência relativamente ao andar superior, mesmo não se modificando o fim habitacional, ocorreu uma alteração da natureza e da utilização desse piso, sem a necessária autorização e licenças administrativas.

V- Verificado isto, podia o Presidente da Câmara fazer uso dos nºs 1 e 2, do art. 109º do DL nº 559/99, de 16/12, isto é, tinha competência para ordenar a cessação da utilização do rés-do-chão e o despejo dos respectivos residentes.

VI- Trata-se, no entanto, de um poder discricionário, accionável em função dos interesses em conflito e do interesse público em presença.

VII- Para atacar o acto que não ordene a cessação e o despejo dos moradores, nesse caso, seria preciso invocar ou desvio de poder, incompetência, vício de forma, erro de facto e violação de lei (aqui, apenas quanto aos limites vinculados do poder discricionário).

Não havendo vinculação legal, carece de sentido a arguição do vício de violação do art. 109º citado.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., casado, residente no lugar de ..., freguesia de ..., ..., em Fafe, recorre jurisdicionalmente da sentença proferida no TAC do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso que ali moveu contra o acto do Presidente da Câmara de Fafe de 9/01/2002, que decidiu não proceder ao despejo administrativo do rés-do-chão arrendado à recorrida particular B

Nas alegações, concluiu:

«1- A sentença recorrida não pondera um conjunto de factos relevantes que foram carreados para o processo, e outros apesar de ter considerado como matéria assente, servindo até para a fundamentação de facto da sentença, não os levou em consideração na aplicação normativa efectuada e na solução do litígio;

2- Assim, apesar de ter considerado que o prédio descrito integra uma moradia unifamiliar, composto de 1.º andar e rés-do-chão, a recorrida particular, habitava as divisões do rés-do-chão do dito prédio arrendado pelo anterior proprietário a ...;

3- Acabou por concluir contraditoriamente, ao referir que o rés-do-chão do supra identificado prédio está a ser habitado, de uma forma autónoma e independente pela recorrida particular, sendo certo que apenas existe uma licença de utilização para habitação unifamiliar;

4- Pelo que não é efectivamente relevante, na perspectiva legal, que o prédio esteja a ser habitada por uma ou duas famílias, mas é relevante a existência de uma licença de habitabilidade para o prédio, moradia unifamiliar, pelo que a habitação por parte da recorrida particular é abusiva e viola a lei – art.3.º do CPA;

5- Destarte, como o rés-do-chão está a ser utilizado para um fim diverso do previsto no respectivo alvará, será de aplicar o regime jurídico a que alude o n.º 1 do art.º 109.º do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto-lei n.º 177/2001, de 4 de Junho e 165.º do RGEU em vigor na data da ocupação.

6- Ainda, o acto administrativo de 11 de Outubro de 2001 que ordenou que a recorrida particular desocupasse o prédio, é formal e materialmente válido, não tendo sido impugnado judicialmente, ou sendo considerado inválido já não pode ser revogado por força do decurso do prazo legal para o efeito, vigorando, por isso, de forma plena na ordem jurídica;

7- Sendo certo que não foi instruído qualquer processo para revogar aquele primeiro acto;

8- Nestes termos, a sentença recorrida violou, para além de outros, os arts. 93.º, 94.º e 109.º do Decreto-lei 555/99 de 16 de Dezembro com a redacção do Decreto-lei 177/01, de 4 de Junho, os art.ºs 3.º do CPA e 165.º do RGEU.»

Alegou, igualmente, a entidade recorrida, batendo-se pela confirmação da sentença impugnada.

Neste STA, o digno Magistrado do MP limitou-se a opinar pela improcedência do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

1- Em 18 de Maio de 1984, a CMF emitiu a favor de ... alvará de licença de utilização - nº 154 - do seu prédio sito no lugar da ... ou ..., freguesia de ..., concelho de Fafe, descrito na Conservatória do Registo Predial de Fafe sob o nº 843 e inscrito na respectiva matriz sob o artigo 261 -ver folhas 87 e 56 a 63 do PA;

2- Este prédio urbano integra uma moradia unifamiliar composta por primeiro andar e rés-do­-chão, dividindo-se este em cozinha, hall, casa de banho, arrumos, garrafeira e loja - ver PA, nomeadamente folhas 16 e 90, sendo a natureza da moradia pacífica entre as partes;

3- Por contrato escrito celebrado em Fevereiro de 1985, ... arrendou a ... quatro divisões no rés-do-chão do prédio, para sua habitação -ver folhas 16, 81, 82 e 90 do PA, dadas por reproduzidas;

4- Entretanto - por razões que nem autos nem o PA esclarecem - as divisões arrendadas passaram a ser habitadas pela recorrida particular - ver folha 39 dos autos;

5. Mediante escritura lavrada em 26 de Abril de 2001, o recorrente comprou a ... o referido prédio urbano - ver folhas 56 a 63 do PA;

6- Em 8 de Agosto de 2001, o recorrente – invocando a propriedade do prédio - solicitou ao Presidente da CMF que ordenasse o despejo da recorrida particular uma vez que o objecto do contrato de arrendamento não foi licenciado para habitação ­- ver folha 39 do PA, dada por reproduzida;

7- Por despacho de 11 de Outubro de 2001, o Presidente da CMF ordenou à recorrida particular a desocupação do rés-do-chão - no prazo de 30 dias - nos termos do nº 1 do artigo 109º do DL nº 555/99 de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo DL nº 177/01 de 4 de Junho - ver folhas 74 e 75 do PA, dadas por reproduzidas;

8- Em 21 de Novembro de 2001, a recorrente particular pediu ao Presidente da CMF a prorrogação do prazo para a desocupação, o que lhe foi concedido até final de Março de 2002 – ver folha 77 do PA, dada por reproduzida;

9- Em 8 de Janeiro de 2002, foi emitida informação por técnica da CMF - Dra ... - no sentido de o pretendido despejo administrativo ser inviável, por falta de fundamento legal – ver folhas 89 e 90 do PA, dadas por reproduzidas;

10- Em 9 de Janeiro de 2002 - e na sequência desta informação técnica ­o Presidente da CMF despachou: Concordo – ver fls. 91 do PA – acto recorrido;

11- Em 27 de Fevereiro de 2002, deu entrada em tribunal o presente recurso contencioso – ver folha 2 dos autos».

Nos termos do art. 712º do CPC adita-se a seguinte factualidade resultante dos autos e do processo instrutor:

A construção havia sido licenciada inicialmente para uma moradia unifamiliar, composta de rés-do-chão e 1º andar, este destinado a habitação e aquele composto de loja, garagem e adega.

Em 19 de Setembro de 1983 o então proprietário, em aditamento, requereu o licenciamento das alterações introduzidas no rés-do-chão, por força das quais passou a compor-se de cozinha, hall, casa de banho, arrumos, garrafeira e loja (fls. 15/18 do p.i.).

Licenciadas as alterações, foi emitida em 18/05/1984, o alvará de “Licença para Habitação ou Ocupação” nº 154 (fls. 87 do p.i.).

III- O Direito

Recolocando em boa ordem a matéria de facto essencial à decisão, destacaremos:

O recorrente formulara à Câmara o pedido de despejo da inquilina do rés-do-chão do prédio urbano por si adquirido ao anterior proprietário em 26/01/2001, com o fundamento de que aquele piso não se encontrava legalizado para habitação.

A Câmara, perante esta pretensão, e após as diligências instrutórias que empreendeu, concluiu que havia ocupação indevida do piso. Consequentemente, deu ordem de despejo à moradora.

No entanto, perante reacção desta (fls. 77 do p.i.), e após parecer jurídico interno (fls. 89/91, do p.i.), a Câmara acabaria por não decretar o dito despejo, considerando estar perante um conflito particular a dirimir nos tribunais (fls. 91, do p.i.).

Deste despacho interpôs o interessado recurso contencioso para o TAC do Porto, o qual, porém, por sentença de 8/10/2003 viria a ser julgado improcedente.

Vejamos se bem.

É verdade que a casa foi projectada para se compor de dois pisos: rés-do-chão e 1º andar. O térreo destinar-se-ia a garagem, loja e adega; o superior, a habitação, com as seguintes divisões: três quartos de dormir, sala comum, hall, dois quartos de banho e cozinha.

Tratava-se, assim, de uma moradia unifamiliar, destinada a habitação.

No decurso das obras, foram porém, introduzidas alterações no rés-do-chão, que assim passou a integrar cozinha, hall, casa de banho, arrumos, garrafeira e loja.

Não se pode dizer, é certo, que com estas alterações, o fim passou a ser outro. Com efeito, mesmo com a construção de casa de banho e cozinha (antes inexistentes), reforçava-se até a ideia do uso habitacional do prédio.

Isto é, admitindo que o então proprietário quisesse deixar de fazer serventia da cozinha no andar superior, a construção de uma dependência no piso inferior com o mesmo tipo de utilização poderia, perfeitamente, estar a denunciar um uso simplesmente diferente e mais racional de todo o espaço da casa. Ou seja, nada permitiria concluir que houvesse desvio de fim.

Nesta avaliação, pode dizer-se que se manteria o propósito de utilização inicial: a habitação.

Ultrapassada, porém, esta fase da apreciação do caso, que, como se viu, decorreria de juízo de formulação hipotética, a realidade viria a complicar o sentido das coisas.

Desde logo, a licença titulada pelo alvará nº 154, datada de 18/05/1984, não alterou o anterior licenciamento da construção. Tratava-se, simplesmente, de permitir a habitação e ocupação do espaço acabado de ser transformado. Isto é, o que a licença permitia era a ocupação do novo espaço - obtido com as obras no rés-do-chão - no estrito respeito pelas condições verificadas pelos técnicos. Quer dizer, o proprietário poderia utilizar o rés-do-chão, tal como ele agora estava reestruturado (cozinha, hall, casa de banho, arrumos, garrafeira e loja), no quadro da utilização de toda a moradia, destinada que era à sua habitação.

Por conseguinte, a licença em causa não constituía o proprietário no direito de transformar o rés-do-chão noutra unidade residencial independente (até porque lhe faltavam os módulos necessários ao repouso e descanso: os quartos de dormir).

Contudo, em circunstâncias de modo e tempo não apuradas, o piso inferior passou a ter uma nova utilidade. A partir de certa altura (aparentemente, desde a celebração do contrato de arrendamento, em 1/02/85: fls. 82, do p.i.), passou a ser utilizado como fracção habitacional autónoma dotada (como o dizia a inquilina a fls. 77 do p.i.) de dois quartos, sala de jantar, cozinha e casa de banho!

Ou seja, em vez de dependências de conexão ao andar superior, eram, desde essa altura, divisões independentes.

E assim, mesmo continuando o rés-do-chão ao serviço da habitação, era já um espaço diferente daquele para o qual havia sido emitida a licença titulada pelo alvará nº 154.

Ressuma desta constatação o seguinte:

a) De moradia unifamiliar, o edifício transformou-se em plurifamiliar.

Conclusão: alterou-se a sua natureza, sem autorização.

b) O rés-do-chão, modificado num primeiro momento para dar satisfação às necessidades habitacionais do proprietário (através de obras aprovadas e licenciadas) viria a ser redimensionado (desta vez sem autorização) para utilização habitacional autónoma.

Conclusão: alterou-se a sua utilização sem autorização.

E não é de todo indiferente se numa moradia unifamiliar vivem duas famílias ou se uma fracção está a ser utilizada para habitação, mesmo sem autorização. Neste passo, portanto, não sufragamos a decisão recorrida.

Tudo tem a ver, antes, com o art. 109º do DL nº 555/99, de 16/12 (o art. 165º do RGEU estava revogado pelo art. 12º, al.e), do 1º diploma no momento em que o recorrente formulou o pedido à Câmara), que assim dispõe nos seus nºs 1 e 2:

«1- Sem prejuízo do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-lei nº 281/99, de 26 de Julho, o presidente da câmara municipal é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou de suas fracções autónomas quando sejam ocupados sem a necessária licença ou autorização ou quando estejam a ser afectos a fim diverso do previsto no respectivo alvará.

2- Quando os ocupantes dos edifícios ou suas fracções não cessem a utilização indevida no prazo fixado, pode a câmara municipal determinar o despejo administrativo, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 92º».

Ora, o facto de o presidente da Câmara poder ordenar a cessação da utilização (nº1) e, a Câmara, o despejo administrativo (nº2) não significa que tenha o dever de o fazer.

Nesta parte, o art. 109º, nº1 citado acompanha de perto o comando do art. 165º do RGEU: trata-se de compelir os ocupantes de edifícios ou de fracções sem licença ou autorização de utilização, ou quando estejam a afectá-los a fim diverso do previsto no alvará, a cessar a utilização.

Trata-se de um exercício não vinculado de competência.

Como se disse em aresto deste Tribunal, entende-se que «… o poder de ordenar o despejo se fica por uma mera faculdade, por um poder discricionário, accionável em função da casuística do caso concreto, do jogo de valores em presença, dos interesses em conflito. Esta actividade administrativa não significa, portanto, um exercício de poder meramente desgarrado da realidade material, desprovido de fundamento, desligado da situação concreta. Por isso não é arbitrária. Deve apenas obediência ao interesse público subjacente na norma ao conferir ao órgão administrativo um tal poder de despejar ou não (neste sentido, os Acs. do STA, de 28/10/1998, Rec. nº 37 158, in Ap. ao DR, de 6/06/2002; de 07/05/2002, Rec. nº 48 263; 24/10/2002, Rec. nº 0783/02).

O poder ali conferido, portanto, apenas é dominado pelo interesse público de reprimir as utilizações de edificações sem as respectivas licenças de utilização ou em desconformidade com elas, na salvaguarda, em última instância, do respeito pela legalidade, polícia urbanística e ordenamento do território e, às vezes, pelo direito de vizinhança e correlativo direito ao descanso e bem-estar das pessoas.» (Ac. do STA de 13/02/2003, Proc. nº 0839/02).

Concedemos que o proprietário adquirente possa ter-se sentido confrontado com uma situação de incómodo, ao ver-se compelido a albergar dentro de sua casa, numa “fracção” que nem sequer está disciplinada pelo regime da propriedade horizontal, pessoas indesejadas e que lhe impedem o uso pleno da coisa adquirida. E essa é, sem dúvida, uma questão própria de uma relação privada e de inquilinato (quando o recorrente comprou a casa, já ali habitava o rés-do-chão a recorrida particular ao abrigo de um contrato de arrendamento aparentemente válido).

Tal como lembrou o referido acórdão, «… uma tal faculdade conferida à Câmara não existe para resolver um diferendo entre proprietários e arrendatários. Um litígio entre uns e outros apenas os tribunais comuns, nomeadamente através de acção de despejo, poderão decidir.».

Ora, se no caso em apreço não existe vinculação legal, carece de sentido a arguição do vício de violação de lei, concretamente dos arts. 109º do DL nº 555/99 e 165º do RGEU, por não serem passíveis de ofensa.

Em suma, é por esta razão que a sentença tem que manter-se, e não pelo facto de o rés-do-chão ter continuado a servir o fim habitacional.

De igual forma, também se não pode dar como violado o art. 3º do CPA, já que se a decisão administrativa se confinou aos limites dos poderes discricionários que a lei lhe confere, o princípio da legalidade, mesmo na vertente de discricionariedade ali plasmada, se apresenta totalmente respeitado (cfr. art. 3º, nº1).

Quanto aos demais preceitos invocados nas alegações do recurso jurisdicional, pretensamente violados pelo julgado, como são os arts. 93º e 94º do DL nº 555/99 (art. 8º das conclusões), deles não se conhecerá, por ultrapassarem o âmbito dos fundamentos da sentença recorrida (conhecê-los significaria levar a censura para além da sentença e reportá-la ao acto como questão nova não invocada na petição inicial do recurso).

Despicienda se apresenta também a matéria dos arts. 6º e 7º das conclusões, cujo conhecimento, pela mesma razão, nos está vedada.

Concluindo, mas pelas razões expostas, a sentença em crise não merece ser revogada.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando, embora por diferentes razões, a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: € 300.

Procuradoria: € 150.

Lisboa, 20 de Janeiro de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.