01297/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O processo de execução fiscal está na dependência do juiz do tribunal tributário mesmo na fase em que corre perante as autoridades administrativas e é nesse contexto que se pode afirmar que as execuções fiscais instauradas no serviço de finanças são da competência do tribunal tributário. II - Quando o Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias – I.P. instaura no serviço de finanças um processo de execução fiscal para cobrança de taxa de portagem, coima e custos administrativos que liquidou ao contribuinte/executado, não há como afirmar que o tribunal tributário não é competente para a apreciação do processo de oposição deduzido contra essa execução fiscal.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A FAZENDA PÚBLICA recorre para o Supremo Tribunal Administrativo da decisão proferida pelo TAF de Leiria que, no âmbito de processo de oposição que A……… deduziu à execução fiscal contra si instaurada no Serviço de Finanças para cobrança de taxa de “portagem, coima e custos administrativos” que lhe foi aplicada pelo “Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias – I.P.” (INIR), e onde este invocara a prescrição da dívida, julgou o tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecimento do processo de oposição. Terminou a alegação de recurso com as seguintes conclusões: A- O Tribunal a quo julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer a oposição à execução, por contra-ordenação de 2008 e respetiva coima aplicada pelo INIR, a que os autos respeitam. B- Sucede que a Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), procedeu no seu artigo 175º a aditamento à Lei n.º 25/2006 , de 30 de junho, tendo introduzido o artigo 17º-A: Compete ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P., adoptar as medidas necessárias para que, quando não ocorra o não pagamento em conformidade com o disposto no artigo 16º, haja lugar à execução do crédito composto pela taxa de portagem, coima e custos administrativos , a qual segue, com as necessárias adaptações, os termos dos artigos 148.º e seguintes do Código do Procedimento e de Processo Tributário . As entidades referidas no n.º 1 do artigo 11.º da presente lei preparam e remetem, para emissão, o título executivo ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P., que exerce as funções de órgão de execução , a quem compete promover a cobrança coerciva dos créditos referidos no número anterior.» (sublinhados nossos). C- Estabelece também o n.º 3 do artigo 175º da Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de dezembro, que tal regime aplica-se a todos os processos executivos que se iniciem após 1 de janeiro de 2011, independentemente do momento em que foi praticado o facto que motivou a aplicação de sanção contraordenacional . D- A Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de dezembro, previu uma autorização legislativa para a aprovação de um regime especial de execução dos créditos de que o INIR seja titular, o qual, não tendo sido aprovado, leva à aplicação do estabelecido no artigo 17º-A da Lei n.º 25/2006 , de 30 de junho, no que respeita ao recurso ao regime processual do CPPT, designadamente os artigos 148º e seguintes. E- O processo executivo em causa tem como base um título executivo - certidão de dívida - emitido pelo INIR, I.P., enquanto órgão de execução, tendo, por carta precatória, solicitado à AT, nos termos dos artigos 185º e 186º do CPPT , a realização de atos executórios subsequentes à emissão do título executivo. F- Os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais, de acordo com o disposto nos artigos 211º, n.º 1, e 213º da Constituição da República Portuguesa, o que não é o caso dos autos. G- Acresce que, ao contrário do que resulta da decisão a quo , o artigo 148º do CPPT estabelece que poderão ser cobradas mediante processo de execução fiscal outras dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo, desde que exista previsão legal expressa, o que claramente se verifica com a introdução do artigo 17º-A à Lei n.º 25/2006 , de 30 de junho. H- Os Tribunais Judiciais têm-se vindo a declarar materialmente incompetentes nos processos de cobrança coerciva do crédito composto pelas taxas de portagem, coima e custos administrativos. I- Destarte, tomando em conta o invocado, impunha-se que o Tribunal a quo tivesse feito prosseguir o processo de oposição, julgando-se materialmente competente para o conhecimento do mérito da causa. Termos em que, e nos mais de Direito aplicável, deverá ser dado integral provimento ao presente recurso, julgando-o procedente, por provado e, em consequência, revogada a sentença de que se recorre, assim fazendo, V. Exas., Venerandos Conselheiros, a costumada JUSTIÇA! Não foram apresentadas contra-alegações. O Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer no sentido de que devia ser concedido provimento ao recurso, com a seguinte argumentação: «(...) - da competência para decidir a oposição, com fundamento no que resulta do disposto no art. 148.º do CP .P.T., integrado pela alteração introduzida pelo art.º 175.º da Lei n.º 55-A/2010 , de 31/12, ao disposto na Lei n.º 25/06, de 30/6. O Mmº juiz “a quo” decidiu no sentido de ser de afastar tal com base na norma contida ainda no art. 18.º da Lei n.º 25/06, de 30/6 e em não ser aplicável no que se encontra ainda previsto no art. 65.º do R.G.I.T. e no art. 148.º n.º 1 al. b) do C.P.P.T., de que discorda a recorrente. - 3. Fundamentação. A situação enquadra-se no disposto no disposto no dito art. 148.º e nos seguintes por força da alteração introduzida pelo art. 175.º da Lei n.º 55-A/2010 , de 31/12, ao disposto na Lei n.º 25/06, de 30/6 norma especial em que se previu essa forma de cobrança quanto a taxa de “portagem, coima e custos administrativos”, o que no caso resulta ter ocorrido apenas por acto administrativo. Ora, resulta ainda, conjugadamente, do previsto no art. 49.º n.º 1 al. d) do E.T.A.F. que, quanto a oposições deduzidas em processo de execução fiscal, a competência pertence ao tribunal tributário. Conforme se defende no recurso interposto o artigo 212.º, n.º 3, da C.R.P. serve para delimitar o sentido da parte final do n.º 1 do artigo 211.º da C.R.P., segundo o qual “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais ”, “e sem necessidade de atribuição especifica dessa competência”. Neste sentido se pronunciam JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, 8.ª edição, Coimbra, 2006, p. 114) e de SÉRVULO CORREIA (Direito do Contencioso Administrativo, I vol., Lisboa, 2005, p. 586). Ora, assim sendo de entender também no presente caso, da referida norma que foi introduzida na Lei n.º 25/06, de 30/6, e que ficou com o n.º 17-A, resulta ter passado à ordem judicial tributária a competência para a oposição movida com base no acto praticado. E a tal não é impeditivo a norma contida no art. 18.º da Lei n.º 25/06, de 30/6, em que se previu ainda que fosse aprovado pelo Governo um processo especial de execução especial, em que se fariam constar normas que contivessem especialidades relativas a esse processo, apesar do que a competência era ainda a exclusiva do tribunal tributário da sede do órgão da execução fiscal. Concluindo, parece que o recurso merece provimento com base, conjugadamente, no disposto nos arts. 148.º n.º 2 al. a) do C.P.P.T., 15.ºA que foi aditado à referida Lei n.º 25/06, de 30/6 e 49.º n.º 1 al. d) do E.T.A.F., de que resulta ser de anular o decidido.». 1.4. Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre decidir em conferência. Na decisão recorrida constam como provados os seguintes factos: O “Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias - IP” (INIR) notificou o ora oponente da decisão de condenação em coima, cfr. fls. 5-6, 41-42, 43v°-44, de onde se destaca o seguinte: «(...) presente Decisão Condenatória objecto de deliberação do Conselho Directivo do INIR, I.P. de 2009.11.02 que se transcreve: A………, no dia 2008-12-22, pelas 11:13 horas, transpôs a barreira de portagem Estarreja, comarca de Estarreja, integrada na A1, concessionada à BRISA, conforme fotografia que consta dos Autos através de via reservada a aderentes ao sistema electrónico de cobrança de portagem da Via Verde Portugal, sem que o veículo utilizado estivesse a esse sistema associado, por meio de contrato de adesão válido. Tal facto, consubstancia uma contra-ordenação prevista e punida pelos artigos 5.º , alínea a) e 7.º , ambos da Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, sancionável com coima de valor mínimo EUR 223,00, mas nunca inferior a EUR 25,00 e valor máximo EUR 1115,00, à qual acresce o valor da taxa de portagem no montante de EUR 22,30, calculada ao abrigo do n.º 2 do artigo 7.º da referida Lei. Notificado nos termos legais, o arguido apresentou defesa, invocando, em suma, os seguintes factos: o arguido alega ter vendido o seu veículo de matrícula 42-94-JN (por ter tido uma avaria) e ter adquirido o veículo dos autos, n.º 29998276817 e ter passado a usar o identificador no novo veículo. Agiu de boa. Agiu de boa fé pensando que o sistema via verde funcionava de forma indiferenciada em qualquer dos veículos, sendo que em duas passagens funcionou realmente no novo veículo, o arguido tem a culpa atenuada e é uma pessoa de bem, casado e com dois filhos. Arrola testemunhas. Analisados os factos constantes dos autos, bem como os argumentos apresentados pelo arguido, conclui-se que o arguido confessa os factos que lhe são imputados no auto de notícia e procura explicar por que razão ocorreram. De acordo com o disposto na al. a) do art 5.º da Lei 25/2006 , de 30.06 e da cl. n.º 4.6 do contrato de adesão, um identificador apenas pode ser utilizado no veículo indicado na proposta de adesão, ou desde que da mesma classe, noutro indicado pelo cliente. Referida alteração só se considerará efectuada após confirmação de aceitação pela VVP ao cliente. No caso em apreço a arguida circulou com a nova viatura ainda antes de ter recepcionado a referida comunicação de aceitação por parte da VVP em violação da lei e do contrato de adesão. Face aos factos alegados e à prova produzida não se afigura necessária a audição de testemunhas, pelo que se decide nos termos seguintes: DECISÃO: Ao agir da forma descrita, o arguido agiu dolosa e conscientemente, bem sabendo que a sua actuação era ilícita, pois sabia que a viatura em causa não estava associada ao sistema electrónico de cobrança de portagens e que, consequentemente, ao não pagar a taxa devida pela utilização daquela infra-estrutura rodoviária, lesava, com a sua conduta, a concessionária da mesma. Pelo exposto, é condenado o arguido no pagamento ao INIR, I.P., da quantia global de EUR 369,55, que inclui o valor da taxa de portagem EUR 22,30, da coima aplicada EUR 334,50 e das custas EUR 12,75, fixadas estas nos termos do artigo 92º do Decreto-Lei n.º 433/82 , de 27 de Outubro, para cujo pagamento dispõe de 15 (quinze) dias, após decorrido o prazo de 20 (vinte) dias para eventual impugnação da presente decisão ou do trânsito em julgado desta decisão, sob pena de, não o fazendo, serem os Autos remetidos ao Ministério Público para execução, podendo ser indicado o veículo com que a infracção foi cometida como bem a executar. (...). Lisboa, 2009-11-18 (...) Pelo Conselho Directivo (...)». O veículo fotografado a fls. 11 tem a matrícula 63-BC-00; O arguido oponente apresentou ao INIR o requerimento de defesa de fls. 13/ss, 22/ss e 31/ss, de onde se destaca o seguinte: «(...) O Ora Arguido é sócio-gerente da Empresa B………, Ldª (documento 1) sediada em ………, Alcanena, com número de Pessoa Colectiva ………. No âmbito da sua actividade o ora Arguido procede a distribuição em vários pontos do país para vários clientes de mercadoria provindo do fabrico de velas. Para tal tarefa, a Sociedade B………, Ldª dispõe de dois veículos de Marca Ford modelo trânsito e Marca Seat modelo Inca, respectivamente com matrícula OX-33-34 e 42-94-JN. Para os mesmos veículos a Sociedade supra-mencionada aderiu aos serviços do sistema Via Verde cujo numero de contrato de adesão e 0514439538. Sendo que o contrato prevê que ao veículo QX-33-34 seria atribuído o identificador n.º 1486891621 e ao veículo 42-94-JN seria atribuído o identificador n.º 29998276817. O Arguido sempre foi o condutor do veículo 42-94-JN com o identificador n.º 29998276817 e com este costumava distribuir a mercadoria por conta da empresa. Que para tal ao circular com o veiculo 42-94-JN o Arguido sempre utilizou as passagens reservadas a aderentes do sistema Via Verde. Sucede porém que no dia 03 de Setembro de 2008 o veículo com matricula 42-94-JN teve uma avaria grave enquanto circulava, tendo por fim partido o motor. Porquanto o veículo ficou inutilizado a empresa vendeu em 09 de Outubro de 2008 o veiculo a C……… (Documento 2). Consequentemente e por fazer face às necessidades da actividade o ora Arguido adquiriu novo veiculo referenciado nos Autos de Marca Citroen, Modelo Beríingo e matrícula 63-80-00. O veículo foi adquirido pelo Arguido em seu nome por a empresa estar em via de dissolução e não ter por tanto a disponibilidade financeira para comprar novo veículo sendo no entanto imprescindível para a mesma ter um veículo para cumprir as suas obrigações para com os seus clientes. Contudo foi o veículo com matrícula 63-BC-00 que veio substituir o veículo com matrícula 42-94-JN e foi com este mesmo veiculo que o Arguido continuou a trabalhar e a fazer as suas distribuições de velas sempre por conta da empresa B………, Ldª. O Arguido em completo desconhecimento e de boa fé colocou no veículo com matrícula 63-BC-OO o identificador n.º 29998276817 pensando que o sistema de Via Verde funcionava de forma indiferenciada em quaisquer dos veículos. Que o Arguido utilizou o veiculo com matricula 63-BC-00 confiante que estava abrangido pelo contrato de adesão n° 0514439538 colocando o identificador n.º 29998276817 nas mesmas condições de utilização que o veículo 42-94-JN (…)». O INIR emitiu a certidão para execução, de fls. 45v°-46 e remeteu-a ao «Serviço de Finanças de 1937 - ALCANENA» -fls. 45. O arguido oponente deduziu a presente oposição à execução da coima, que dirigiu e deu entrada no TAF de Lisboa - fls. 2. Por despacho de 13/03/012, a fls. 53-55, aquele tribunal declarou-se incompetente em razão do território e remeteu os autos a este TAF de Leiria. A questão colocada no presente recurso consiste em saber se decisão recorrida incorreu em erro ao julgar que o Tribunal Administrativo e Fiscal é materialmente incompetente para o conhecimento da oposição que o executado deduziu à execução fiscal contra si instaurada no Serviço de Finanças para cobrança de dívida proveniente de taxa de portagem, coima e custos administrativos , liquidada pelo “Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias – I.P.”(INIR), oposição que se alicerça, em termos de causa de pedir, na prescrição da dívida. Para assim decidir, o Mmº Juiz argumentou, em suma, que são os tribunais comuns os competentes para apreciar a matéria em questão, não havendo “suporte legal para o presente processo de execução de coima seguir o PEF do artigo 65º do RGIT e 148º , nº 1, alínea b), do CPPT , nem de onde resulte a competência material do TAF, pelo que, este tribunal é incompetente em razão da matéria”. É contra esta decisão que se insurge a Fazenda Pública, ora Recorrente, advogando que o Tribunal “a quo” é competente em razão da matéria para a apreciação da oposição à execução fiscal, por força da aplicação da Lei n.º 55-A/2010 , de 31.12 (Lei do Orçamento do Estado para 2011), que procedeu, no seu art.º 175º°, ao aditamento do art. 17º-A à Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho. No que lhe assiste toda a razão, pois embora esteja em causa a cobrança coerciva de dívida que emerge da aplicação de taxa e coima de natureza não tributária, a verdade é que existe fundamento legal para atribuir a competência material ao Tribunal Administrativo e Fiscal para apreciar e decidir a oposição que contra a respectiva execução fiscal foi deduzida pelo executado com fundamento na prescrição da dívida em cobrança. Como se deixou já explicado no acórdão proferido por este Supremo Tribunal no acórdão proferido em 27/02/2013, no recurso n.º 1242/12, cuja fundamentação sufragamos sem reservas de convicção, «a Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), procedeu, no seu artigo 175°, ao aditamento do art. 17°-A, à Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, que dispõe como se segue: “1.Compete ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P., adoptar as medidas necessárias para que, quando não ocorra o não pagamento em conformidade com o disposto no artigo 16.º, haja lugar à execução do crédito composto pela taxa de portagem, coima e custos administrativos, a qual segue, com as necessárias adaptações, os termos dos artigos 148º e seguintes do Código do Procedimento e de Processo Tributário. 2. As entidades referidas no n.º 1 do artigo 11º da presente lei preparam e remetem, para emissão, o título executivo ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I. P., que exerce as funções de órgão de execução a quem compete promover a cobrança coerciva dos créditos referidos no número anterior.” Por sua vez, estabelece o n.º 3 do art. 175º da Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de Dezembro, que tal regime se aplica “a todos os processos executivos que se iniciem após 1 de Janeiro de 2011, independentemente do momento em que foi praticado o facto que motivou a aplicação de sanção contraordenacional”. Em conformidade com o exposto, o Instituto das Infra-Estruturas Rodoviárias, IP., (INIR) ao abrigo do disposto no art. 162º , al. b), e 163º do CPPT , emitiu a certidão “de dívida” de fls… dirigida ao Serviço de Finanças de (...) para instauração de processo de “execução para cobrança coerciva de dívida certa, líquida e exigível, e do seu acrescido, de acordo com o disposto no art. 17º-A da Lei nº 25/2006 , de 30 de Junho”, em que é executado (...) Quanto à dívida, pode ler-se na referida certidão: (...) Ora, emitida e remetida ao órgão de execução fiscal a referida certidão de dívida a mesma constitui título executivo, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 162º , alínea a), do CPPT , tendo o INIR, IP., por carta precatória solicitado à Administração Tributária a realização de todos os actos executórios subsequentes à emissão do título executivo. Como refere a recorrente, na ausência de criação de procedimento específico para o efeito, a execução há-de regular-se nos termos gerais, com base no consagrado no art. 148º do CPPT . Com efeito, dispõe o referido preceito que o processo de execução é aplicável, entre o mais, a “Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo.” Em anotação a este preceito, JORGE LOPES DE SOUSA ( Cfr. Código de Procedimento e de Processo Tributário , 6ª ed., Áreas Editora, 2011, Lisboa, vol. III, p. 32. ) pondera que “A cobrança de créditos de natureza não tributária”, como é o caso, “através do processo de execução fiscal depende sempre da existência de lei expressa que preveja tal forma de cobrança, como resulta do corpo do nº 2 deste artigo. Relativamente às dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, existe norma de carácter geral que autoriza a utilização do processo de execução fiscal, que é o art. 155º , nº 1, do CPA , em que se estabelece que «quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário». Aplicando o exposto ao caso em apreço, temos, em primeiro lugar, que existe o fundamento legal exigido no corpo do nº 2 do art. 48º do CPPT , e que é, como vimos, a Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro. Para além deste fundamento legal especialmente plasmado, a execução coerciva da dívida em causa sempre estaria legitimada, por força da aplicação da regra geral do art. 155º do CPA , uma vez que o processo de execução em causa tem em vista o pagamento de prestação pecuniária, que deve ser paga a “uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta”, caindo, desta forma, na previsão do nº 1 daquele preceito do CPA. Finalmente, como alega a recorrente, o regime instituído pela Lei nº 55-A/2010 aplica-se a todos os processos iniciados após 1 Janeiro 2011, independentemente do momento em que foi praticado o facto que motivou a aplicação da sanção contraordenacional, nos termos do disposto no art. 175º, n.º 3, daquele diploma. Em suma, por tudo o que vai exposto, assiste razão à recorrente quando afirma a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para conhecer os litígios derivados da execução coactiva das dívidas que devam ser pagas ao INIR, IP., por força da aplicação do regime resultante do art. 17º-A, preceito aditado pela Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro, à Lei nº 25/2006 , de 30 de Junho.». A tudo isto acresce que, sendo a execução fiscal um processo judicial ( art.º 103.º da LGT ), deve entender-se que fica na dependência do juiz do Tribunal Tributário logo que é instaurada no serviço de finanças (embora a intervenção do juiz fique reservada para as situações em que exista um conflito ou em que a relevância da questão o determine, como acontece nas situações previstas no n.º 2 do artigo 151.º do CPPT , ou seja, quando se torne necessário apreciar e decidir os incidentes, os embargos, a oposição à execução e as reclamações dos actos praticados pelo órgão da execução). É neste sentido que pode e deve afirmar-se a competência dos tribunais tributários para os processos de execução fiscal. Nesta medida, considerando que a execução fiscal está na dependência do juiz do tribunal tributário mesmo na fase que corre termos perante as autoridades administrativas, e considerando que, no caso vertente, a exequente (INIR) instaurou processo de execução fiscal no serviço de finanças para cobrança dos seus créditos, não há como afirmar que o tribunal tributário não é competente para a apreciação da oposição que o executado dirigiu contra essa execução, tendo em conta o disposto no artigo 151.º do CPPT . Nem poderia ser de outro modo, pois que a decisão de julgar materialmente incompetente o tribunal tributário para o conhecimento de oposição dirigida contra uma execução fiscal teria como efeito prático a continuação da cobrança do crédito através da execução fiscal que corre no serviço de finanças (sabido que todas as execuções que correm nesses serviços estão sujeitas ao regime processual da execução fiscal) e que o executado teria de ir aos tribunais comuns deduzir a respectiva oposição, quando tal não é permitido face ao disposto nos artigos 151.º e 152.º do CPPT , dos quais decorre que quando a execução fiscal corre nos serviços de finanças a respectiva oposição tem de ser deduzida perante o tribunal tributário, só sendo admissível a dedução de oposição nos tribunais comuns quando a execução fiscal também corre nos tribunais comuns. Pelo que o executada ficaria, na verdade, sem meio judicial ao seu dispor para defesa dos seus interesses, o que contraria, de forma flagrante, a consagração legal ordinária dos meios de protecção de direitos e dos princípios da protecção da confiança, ínsito na ideia de estado de direito democrático, e da tutela jurisdicional efectiva, previstos, respectivamente, nos artigos 2.° e 20.º da CRP. Nesta conformidade, impõe-se revogar a decisão recorrida e julgar o tribunal tributário materialmente competente para o conhecimento da oposição deduzida contra execução fiscal, impondo-se, nesta sequência, que os autos baixem à 1ª instância a fim de aí prosseguirem os seus termos se a tal nada mais obstar. 4. Face ao exposto, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar que os autos regressem à 1ª instância para que a decisão seja substituída por outra que não seja de indeferimento liminar por este motivo. Sem custas. Lisboa, 17 de Abril de 2013. – Dulce Manuel da Conceição Neto (relatora) – Isabel Marques da Silva – Lino Ribeiro.