Quem foi o relator do acórdão 00475/10.0BEVIS?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00475/10.0BEVIS?

O acórdão foi proferido em 24 de fevereiro de 2012.

00475/10.0BEVIS

Sumário

I. A nulidade prevista no artigo 668º, nº1 alínea d), do CPC, sanciona a omissão de conhecimento de questões e não de meras razões ou fundamentos; II. Se em pedido de suspensão de eficácia, prévio à acção principal, tudo indica, em juízo perfunctório, que as ilegalidades aí apontadas ao acto suspendendo não se verificam, falece o fumus non malus juris exigido para o seu deferimento.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório M. - Confecções Têxtil Unipessoal, Lda. - com a sua sede no …, em Viseu – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu - em 08.09.2011 - que improcedeu o pedido de suspensão de eficácia que lhe dirigiu – a sentença recorrida culmina processo cautelar no qual a ora recorrente demanda o Município de T. [MT] pedindo ao TAF a suspensão de eficácia da deliberação de 28.09.2010, da Câmara Municipal de T. [CMT], que determinou a reversão para o respectivo domínio do MT, em propriedade plena, e sem indemnização, do Lote nº … da Zona Industrial Municipal [ZIM], e constituído por prédio urbano, sito aos Panascais, …, concelho de T. [inscrito na Matriz sob o artigo urbano 639, e descrito na Conservatória do Registo Predial de T. sob o nº855 - Freguesia de …]. Conclui assim as suas alegações: 1- A Câmara Municipal, que através de seu Vereador, convoca particular [a recorrente], proprietária do Lote nº … da Zona Industrial …, em Novembro de 2009, para reunião com vista ao apuramento das razões do não cumprimento das obrigações constantes do Regulamento dessa Zona Industrial, altura em que; 2- O prazo definido no Regulamento para início do procedimento com vista à edificação, havia já terminado em 27 de Maio de 2009; 3- Tendo nessa reunião, entre ambos, sido firmado o compromisso de que esse particular [a recorrente] iniciaria esse procedimento até Junho de 2010; 4- Está a conceder novo prazo para cumprimento dessa obrigação, porque; 5- O Vereador actuou perante o particular [a recorrente] no exercício das suas funções de representante da CMT, reunindo nas instalações desta última; 6- É indiferente para a recorrente [como particular a quem foi concedido um direito - um novo prazo], que esse Vereador tenha ou não competência “legal” para proferir tal decisão; 7- Impondo-se essa decisão, ou compromisso assumido com a recorrente, à CMT, independentemente de ter, ou não, esse Vereador competência delegada nessa matéria; 8- Impondo-se à CMT assumi-la como sua, e respeitá-la, ou fundamentar a sua não assunção com factos que indiciem que ele agiu contra vontade da CMT, e fora do fim público que ambos devem prosseguir; 9- Em concreto, a competência em causa – enquadrada no nº2 alínea f) do artigo 64º da Lei nº169/99 - é delegável no Presidente da Câmara, que a pode subdelegar – artigo 65º nº1 e nº2; 10- A decisão de reversão da propriedade do lote, por não cumprimento do prazo inicial dito em 2, tomada pela CMT em 11.05.2010 - antes de completado o novo prazo para apresentação do procedimento - consiste num verdadeiro abuso de direito, em venire contra factum proprium; 11- Ao não decidir assim violou o TAF as disposições dos artigos 64º e 65º da Lei nº169/99, 7º da Lei nº67/2007, 5º, 6º, 6º-A e 7º do CPA; 12- Importa substituir a sentença do TAF por outra que reconheça que tal prazo foi concedido, e que não havia motivos para em 11.05.2011 a Câmara ter deliberado a reversão da propriedade, acto que violava as disposições constantes dos artigos 4º e 5º alínea c) do Regulamento ZIM; 13- A sentença recorrida, ao não julgar provada a factualidade constante do ponto I. A. deste recurso, e considerando os meios de prova aí identificados, incorreu em erro de julgamento; 14- Essa factualidade, acompanhada da vertida em 10 destas conclusões, obriga ao julgamento de que o recorrido, na sua decisão final [acto de reversão de 28 de Setembro], não ponderou, como se impunha, toda a factualidade da actuação da recorrente entre a deliberação inicial e a final do procedimento, nisto violando o disposto no artigo 107º do CPA; 15- A sentença recorrida incorreu na nulidade prevista no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC, ao não decidir, de forma concreta [e fundamentada] o pedido de prova formulado pela recorrente no seu requerimento inicial e reiterado por ela em requerimento posterior; 16- Com tal actuação incorreu ainda na violação do princípio do inquisitório [artigo 265º nº3 do CPC] com vista ao apuramento da verdade material, bem como o princípio da igualdade das partes pois não permitiu à recorrente ter acesso - em sede e momento próprios - a documentos administrativos essenciais para provar o que alegava; 17- Deve assim ser substituída por outra que, suprindo tal nulidade, defira tais requerimentos probatórios, para que a recorrente possa fazer prova da sua alegação e o tribunal se possa pronunciar sobre os mesmos; 18- A sentença recorrida errou na apreciação do pedido de declaração de nulidade do acto de reversão por falta de fundamentação, violando o disposto no artigo 5º d) e 4º c) do Regulamento ZIM; 19- Urge assim ser substituída por outra que, constatando tal nulidade; 20- Bem como as restantes ilegalidades; 21- Decrete a suspensão da eficácia da reversão, enquanto acto lesivo, nos termos do disposto no artigo 120º nº1 a) do CPTA, ou, se assim se não entender; 22- Nos termos do disposto da alínea b) desse normativo legal, já que; 23- O recorrido munido da reversão [ilegal] pode desde já tratar - de facto e de direito – o prédio como seu; 24- Alienando-o ou onerando-o sem que a recorrente se possa opor; 25- Constituindo tal possibilidade a concretização de um prejuízo de difícil reparação para quem; 26- Pagou o lote, apresentou projecto de construção, paga contribuições e nada nele pode construir. Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o deferimento do pedido cautelar de suspensão de eficácia. O MT contra-alegou, concluindo assim: 1- O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da recorrente; 2- Assim, a recorrente reconhece que não cumpriu a obrigação de iniciar a efectiva construção da unidade industrial a edificar no lote que adquiriu nos 180 dias subsequentes à outorga da escritura de compra e venda; 3- A recorrente faz tábua rasa da obrigação assumida, e alega a existência da concessão de novo prazo pelo recorrido MT, através do seu Vereador; 4- Na verdade, nunca o Vereador P. …, ou qualquer outro membro da CMT, nem a própria CMT, concedeu à recorrente qualquer outro prazo para além dos 180 dias previstos no Regulamento para iniciar a construção da sua unidade fabril; 5- Nem o poderia ter feito, porque o Regulamento é uma norma jurídica de aplicabilidade imediata aos seus destinatários que, em harmonia com o princípio da inderrogabilidade singular, não pode ser afastada a sua aplicabilidade perante casos particulares, como incorrectamente pretende a recorrida; 6- A competência para apreciar e conceder eventual prorrogação de prazo, desde que cumpridos os requisitos e obrigações previstas no nº2 do artigo 5º do Regulamento e Condicionalismos para a Atribuição de Lotes na Zona Industrial …, em harmonia com o disposto na alínea d) do nº7 do artigo 64º da Lei nº169/99, de 18.09, é exclusivamente da CMT; 7- A dita competência atribuída à CMT, por força do referido Regulamento, é indelegável; 8- A recorrente não pode invocar desconhecimento dessa competência ser da CMT, uma vez que tinha em sua posse, a partir do momento da outorga da escritura de compra e venda, cópia do dito Regulamento que faz parte integrante daquela;9- O recorrido não podia renunciar à invocação do incumprimento do prazo previsto no Regulamento pela recorrente; 10- A deliberação do recorrido, de reversão do lote por incumprimento da obrigação regulamentar assumida pela recorrente, está em conformidade com o principio da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade, e da imparcialidade da decisão; 11- Acresce que a decisão de reversão não consiste num verdadeiro abuso de direito na vertente de venire contra factum proprium; 12- A recorrente não alega, nem demonstra, a existência de uma situação de confiança; 13- Nunca o MT transmitiu à recorrente a prorrogação de qualquer prazo, nem a recorrente poderia esperar tal prorrogação; 14- Até ao momento em que tomou conhecimento da decisão de reversão do lote, a recorrente não tinha investido, ou diligenciado, no sentido de iniciar a construção da unidade industrial; 15- Nem tinha dado entrada de qualquer comunicação prévia, com vista à aprovação da edificação do pavilhão comercial; 16- Até esse momento ignorou todas as obrigações assumidas aquando da aquisição do lote, tendo mantido o lote em pousio, não edificando nele qualquer unidade industrial; 17- Assim, não merece reparo a sentença recorrida quando não considerou provada a existência de qualquer prorrogação de prazo, não existindo qualquer erro de julgamento; 18- Acresce, também, que não merece qualquer reparo a sentença quando entende que competia à recorrente fazer prova de que o recorrido, em situações semelhantes de incumprimento por parte de outros adquirentes de lotes na Zona Industrial, actuou de forma diferente, violando o princípio da igualdade; 19- Não enferma a sentença recorrida de qualquer nulidade por estarem os fundamentos em oposição com a decisão; 20- Os documentos solicitados pela requerente no requerimento inicial, e referentes aos lotes das zonas industrial do MT, são documentos públicos a que a recorrente poderia ter acedido e juntado ao processo para efeitos de prova, nos termos do disposto na Lei nº46/2007, de 24 de Agosto; 21- Nunca a recorrente solicitou em qualquer serviço do MT o acesso aos documentos administrativos referentes aos lotes da Zona Industrial; 22- Os ditos documentos não são documentos em poder da parte contrária nos termos do artigo 528º do CPC, pelo que, a recorrente não podia requerer que o TAF que notificasse o recorrido para os juntar; 23- O recurso a faculdade prevista no artigo 528º do CPC pressupunha que a recorrente alegasse que não pudesse obter os documentos necessários à prova do que alegava, mas para o efeito tinha que efectuar diligências para os obter; 24- Competia à recorrente provar os factos alegados através da junção aos autos dos necessários documentos; 25- O acto de reversão não padece de qualquer falta de fundamentação; 26- O incumprimento do disposto na alínea c) nº2 do artigo 4º do Regulamento e Condicionalismos para Atribuição de Lotes na Zona Industrial …, tem como consequência, op legis, a reversão a favor do MT, nos termos previstos na alínea d) do nº1 do artigo 5º do citado Regulamento; 27- A reversão do lote é, por conseguinte, efectuada com base na lei e por incumprimento de uma obrigação legalmente assumida pela recorrente; 28- Não competia ao recorrido MT indagar da eventual ocorrência de causa justificativa para a infracção cometida, a existência de eventual justificação teria que partir da recorrente; 29- Assim, também não merecerá reparo a sentença recorrida ao entender que não existe falta de fundamentação na deliberação impugnada; 30- Na providência cautelar tornou-se evidente a falta de fundamentação subjacente à pretensão formulada pela recorrente, porque o acto administrativo não manifesta qualquer ilegalidade, não tendo a recorrente provado a evidência da procedência acção principal; 31- Não demonstrou estar verificado o fumus boni iuris, como entendeu, e bem, o TAF; 32- A recorrente não conseguiu demonstrar estar preenchido o periculum in mora; 33- E não demonstrou que o indeferimento da providência determinaria a constituição de uma situação irreversível e incompatível com a futura sentença a proferir no processo principal, ou provocaria prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela pretende ver reconhecidos no processo principal; 34- Decidiu correctamente o TAF ao indeferir a suspensão de eficácia. Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida. O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA]. De Facto São os seguintes os factos que a sentença recorrida considerou sumariamente provados [artigo 114º nº3 alínea g) do CPTA]: a) A requerente adquiriu ao requerido, por escritura pública de compra e venda, e pelo preço de 12.802,50€, o Lote nº4 da denominada Zona Industrial Municipal de T. - 2ª fase, a qual se realizou no Notário Privativo da Câmara Municipal de T. [CMT], correspondendo tal lote de terreno ao prédio urbano, sito aos Panascais, freguesia de …, concelho de T. [inscrito na respectiva matriz predial da referida freguesia sob o artigo 639 e descrito na Conservatória do Registo Predial de T. sob o nº855]; b) A requerente declarou na referida escritura pública que se obrigava ao cumprimento das disposições previstas no Regulamento e Condicionalismos para atribuição de lotes de terreno na Zona Industrial Municipal [ZIM], aprovado pela Câmara e Assembleia Municiais de T., nomeadamente no seu capítulo IV - artigo 4º - graduação e condicionalismos e 5º – direito de reversão a favor do Município, Regulamento que faz parte integrante da mesma escritura pública; c) Este Regulamento Municipal prescreve, no seu artigo 4º nº2 alínea c), que o adquirente do lote deverá “Iniciar a construção da unidade industrial dentro de 180 dias seguintes à outorga da escritura ou nos 60 da última autorização oficial, salvo se esta não tiver sido pedida atempadamente”; d) Por sua vez, dispõe o artigo 5º sob a epígrafe “Direitos de Reversão a Favor do Município”, seus nºs 1 e 2: “1- Os lotes nos termos definidos neste Regulamento e implicitamente em obediência às regras definidas no «Regulamento da ZIM», reverterão de novo para a propriedade plena do Município sem direito a qualquer indemnização mesmo quanto às obras entretanto implantadas, nos seguintes casos: a) Se não forem satisfeitos os condicionalismos e prazos garantidos para efeitos de classificação e graduação definidos no artigo 2º nº4; b) Se, volvido um ano, não se tiver concretizado a fixação da sede social no Concelho de T., se assim tiver sido estabelecido; c) Se, nos prazos estabelecidos ou, na falta dessa cláusula, não se encontrar construída e a funcionar, dentro de dois anos a contar da escritura de cedência, pelo menos 20% da área coberta máxima considerada na proposta referida no nº2 do artigo 2º [ver artigo 9º do Regulamento da ZIM]; d) Se houver infracção não justificada, ao disposto nas alíneas a) a c) do nº2 do artigo 4º; e) Se volvidos 5 anos, não se encontrar construída e a funcionar, pelo menos, em 8% daquilo que ficou definido no nº4 do artigo 2º; 2- Se não for possível dar por satisfeitos os requisitos mencionados a que aludem as alíneas do nº1, que antecede, por motivos totalmente alheios aos poderes dos adquirentes, a Câmara Municipal, apreciando os fundamentos expostos e documentados, poderá prorrogar os respectivos prazos no máximo em 50% se considerar ponderosas as circunstâncias caso a caso”; e) O Município de T. [MT], com vista à atracção e fixação de empresas no seu concelho e com a consequente criação de postos de trabalho e a fixação da população na área do mesmo concelho, criou sucessivamente em 1990 a Zona Industrial … de T., com 32 lotes que ficou a denominação de ZIM I - 1ª fase, e em 1994 a criação de mais 5 lotes na referida Zona Industrial, conhecido por ZM II - 2ª fase; f) Devido à crescente procura de lotes por parte de empresas interessadas, o requerido, por deliberação da Assembleia Municipal de 07.12.1995, aprovou o Plano de Pormenor do Parque Industrial de T. [2ª fase], cujo regulamento e planta de síntese foram publicados em Diário da República de 13.07.1996, 2ª série, nº161, página 9478, tendo a CMT aprovado, em 25.06.2002, o projecto de loteamento industrial municipal, 2ª fase, e procedido ao loteamento de mais um terreno com vista à criação de mais 11 lotes - que ficou com a denominação ZIM III – ….; g) A aquisição por parte da requerente do lote nº4 mencionado em a), foi precedida da sua candidatura à aquisição de um lote de terreno para implantação de um pavilhão, para indústria de confecção têxteis lar destinada à exportação, precisamente na ZIM II [loteamento industrial municipal - 2ª fase], tendo no respectivo requerimento de candidatura declarado “temos em projecto criação de dez postos de trabalho directos e outros dez indirectos, assumindo ainda a obrigação expressa de após a aquisição do lote de terreno faremos de imediato o projecto para que tal seja aprovado pela Câmara e consequentemente iniciaremos a sua construção num prazo de trinta dias”; h) Na reunião da CMT, realizada em 11.03.2008, a mesma deliberou, por unanimidade, atribuir à requerente o Lote nº… da ZIM de T. - 2ª fase, com a área de 4833m2, pelo valor de 2,50€/m2, precisamente o lote de terreno referido em a); i) Decorreram os 180 dias subsequentes à escritura pública de compra e venda [mencionada em a)] cujo termo ocorreu em 27.05.2009, sem que a requerente M. … tivesse iniciado a construção efectiva de qualquer unidade fabril no lote de terreno nº … e, também, sem que tivesse a mesma requerente apresentado nos Serviços de Obras Particulares do Município de T. qualquer projecto com vista ao licenciamento ou autorização ou “procedimento de comunicação prévia” da unidade industrial a construir no referido lote; j) Após a tomada de posse dos novos membros da CMT, subsequente às eleições autárquicas ocorridas em 11.10.2009, o vereador da mesma CMT, P. …, procurou inquirir e perceber o que se passava com alguns lotes na Zona Industrial … de T., e de entre outros com o lote nº… atribuído e alienado à requerente, razão por que o mesmo convocou o representante da requerente, para além de outros representantes de outras empresas que haviam adquirido lotes na mesma ZIM, para saber das razões ou motivos por que não cumpriram as obrigações que assumiram para com o requerido ao adquirirem os respectivos lotes; k) Na reunião havida com a requerente, esta manifestou-lhe o propósito de que daria entrada do procedimento com vista à realização da operação urbanística de edificação da unidade industrial que se havia obrigado a construir no mencionado lote nº…, até Junho de 2010; l) Após indagar junto dos Serviços das Obras Particulares do requerido se a requerente iniciara qualquer procedimento com vista à realização da operação urbanística de edificação da unidade industrial no referido lote nº4, e ao verificar que a requerente ainda não tinha dado início a qualquer procedimento com aquela finalidade, o referido Vereador, P. …, enviou à requerente uma comunicação escrita, em 14.04.2010, inquirindo a mesma sobre o prometido projecto de unidade industrial, sem que a requerente lhe tivesse dado qualquer resposta e sem a mesma lhe dar qualquer notícia, então solicitou, a 20.04.2010, parecer jurídico a sociedade de advogados, com vista a saber do procedimento a seguir com a requerente e relativamente ao lote nº… que esta havia adquirido; m) Foi dado ao requerido o solicitado parecer jurídico, que o aconselhou a instaurar procedimento visando o reconhecimento do incumprimento pela parte da requerente relativamente às obrigações assumidas com a aquisição do mesmo lote nº… e ao exercício do direito de reversão do mesmo; n) Nessa sequência, foi solicitada informação à Divisão de Licenciamento das Obras Particulares do Município, a qual informou, em 29.04.2010, que até ao momento ela não havia apresentado qualquer pedido relativo à execução da obra de construção para o referido lote nº… da ZIM - 2ª fase; o) Com base no referido parecer jurídico e mediante aquela informação mencionada em m), o órgão executivo do requerido deliberou, em 11.05.2010, reconhecer o incumprimento das obrigações assumidas pela requerente e exercer o direito de reversão sobre o referido lote nº4 para a esfera jurídica e titularidade do Município de T. e notificar a mesma requerente de acordo com a informação e, no dia 14.05.2010, notificou a requerente para, no prazo de 10 dias, se pronunciar nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 100º do CPA; p) Porém, em 28.05.2010, a requerente deu entrada no requerido de um requerimento a informar que só agora vinha responder às diversas solicitações enviadas pelo requerido por o seu representante legal, por motivos profissionais, ter estado impedido de o fazer e acompanhar mais de perto o desenvolvimento do projecto da construção a edificar no mesmo lote nº…; q) No mesmo requerimento informou, ainda, a requerente, que o projecto estava a ser elaborado e previa a sua entrega nos serviços do requerido até ao final do mês de Agosto de 2010 e a conclusão das obras até ao final do ano de 2010, solicitando também a revogação da deliberação do executivo camarário tomada em 11.05.2010, tendo em resposta o requerido informado a requerente de que aquela deliberação de reversão era irreversível e, ainda, verbalmente, através do referido Vereador, P. …, de que o processo de reversão desse lote nº4 iria ser levado a cabo, face à situação verificada e aos interesses do requerido em causa; r) Contudo, perante a alegação da requerente de que a notificação que lhe havia sido feita em 14.05.2010 não fora acompanhada do teor da deliberação camarária de 11.05.2010 e, consequentemente, desconhecia os fundamentos de facto e de direito, e que lhe fosse concedido novo prazo de 10 dias para se pronunciar em sede de audiência de interessados, foi à requerente deferido tal pedido e notificada em 13.07.2010 para aquele fim, nos termos do disposto no artigo 100º do CPA, e fornecido todos os elementos solicitados; s) A requerente pronunciou-se em sede de audiência de interessados, em 03.08.2010, mas o executivo camarário deliberou, em 28.09.2010, em decisão final do procedimento, o reconhecimento da verificação do incumprimento por parte da requerente relativamente às suas obrigações derivadas da aquisição do lote nº… em causa e reversão do mesmo lote para o património do requerido município sem direito a qualquer indemnização; t) Da deliberação da CMT de 28.09.2010 dita em s) e seus considerandos e/ou fundamentos, consta o seguinte: “Considerando o parecer jurídico da Sociedade de Advogados desta Câmara Municipal de 27.04.2010 de que se junta cópia; considerando a informação dos serviços desta Câmara Municipal, de 29.04.2010, que certificava que até essa data não tinha dado entrada qualquer pedido de realização de operação urbanística para o Lote 4 da Zona Industrial de T. [… - 2ª Fase], adquirido pela M. - Confecções Têxtil, Unipessoal, Lda.; Considerando a deliberação camarária de 11 de Maio de 2010 no sentido de ser exercido direito de reversão do referido Lote … da ZIM de T. [… - 2ª Fase]; Considerando que após a audição da interessada M., se mantêm os pressupostos que estavam na base da intenção de exercer o referido direito de reversão; Considerando que a M., já com o procedimento em curso, veio em 28.06.2010 dar início ao procedimento de comunicação prévia tocante à construção de um edifício industrial no referido lote; Considerando que a Câmara Municipal de T. ou o seu Presidente ou qualquer Vereador no uso de poderes delegados, não concedeu à M. qualquer novo prazo ou prorrogação do prazo original, em derrogação do disposto na alínea c) do nº2 do artigo 4º do Regulamento e Condicionalismos para Atribuição de Lotes na Zona Industrial de T.; Considerando que a M. não cumpriu a obrigação prevista na referida alínea c) do nº2 do artigo 4º do citado Regulamento, reverte para a propriedade plena do Município do T. e sem direito a indemnização, o lote vendido, se não forem satisfeitos os condicionalismos e prazos garantidos para efeitos de classificação e graduação definidos no nº4 do artigo 2º ou se houver infracção não justificada ao disposto nas alíneas a) e c) do nº2 do artigo 4º do citado Regulamento; A Câmara Municipal de T. delibera declarar revertido para o domínio do Município, em propriedade plena, e sem direito a indemnização, o Lote nº… da Zona Industrial de T. [… - 2ª Fase], constituído pelo prédio urbano, sito aos Panascais, freguesia de …, Concelho de T., inscrito na matriz sob o artigo urbano 639 e descrito na Conservatória do Registo Predial de T. sob número oitocentos e cinquenta e cinco freguesia de …”; u) Esta deliberação foi notificada à requerente por ofício do Presidente do MT de 08.10.2010 e recebido pela mesma em 15.10.2010; v) Tendo, entretanto, o MT ainda suspendido, por despacho do Presidente de 07.10.2010, o processo de comunicação prévia instaurado pela requerente em 15.06.2010 [folha 26 do PA, sendo que o referido despacho refere a data de 18.06.2010 certamente por lapso], relativamente à edificação da construção para o mesmo lote até à conclusão do processo relativo à sua decisão de reversão tomada a 28.09.2010, e tendo também nesse despacho revogado o acto de 17.08.2010 que determinou a rejeição liminar do mesmo pedido formulado pela requerente; x) O procedimento encetado pela requerente M. em 15.06.2010, consubstanciou-se em a mesma requerer ao Presidente da CMT a passagem de certidão a autorizar a implantação de um pavilhão destinado a Indústria de Confecção, classe 4, no lote de terreno com o nº… da ZIM, ao qual foi atribuído o nº84/2010; z) Por ofício de 06.07.2010 do Departamento de Obras Particulares da CMT, e na sequência do despacho do Vereador do Urbanismo, proferido em 06.06.2010, foi solicitado à requerente para, no prazo de 15 dias, corrigir ou completar o seu pedido mencionado em u), devendo a requerente juntar ao mesmo procedimento os seguintes elementos em falta relativamente ao procedimento: - projecto de especialidades, apólice de seguro contra acidentes de trabalho, termo de responsabilidade subscrito pelo Director Técnico da Obra, cópia do Alvará de Industrial de Construção Civil e declaração do mesmo em como vai executar a obra, Livro de Obra, Plano de Segurança e Saúde e projecto em suporte digital; aa) No mesmo ofício mencionado em v), foi a requerente informada da incorrecta elaboração dos seguintes elementos juntos inicialmente ao procedimento: O termo de responsabilidade não cumpre o disposto no nº1 do artigo 25º da Lei nº31/2009; na planta de implantação apresentada não é feita referência ao DL nº220/2008, de 12.11; na planta de implantação apresentada não são indicadas as infra-estruturas existentes e as respectivas ligações; a memória descritiva apresentada não respeita o disposto no nº4 do artigo 11º da Portaria nº232/08, de 11.03; ab) Entretanto, a requerente apresentou os elementos em falta e/ou corrigidos mencionados e mencionados em v) e x), tendo o gestor do procedimento proposto o seu indeferimento liminar com fundamento em se ter verificado, no âmbito do mesmo, que a CMT havia deliberado, em 11 de Maio de 2010, ter reconhecido o incumprimento por parte da requerente as obrigações por si assumidas e exercer o direito de reversão sobre o lote sobre o qual a mesma requerente pretendia implantar a construção da unidade industrial objecto do mesmo procedimento, e ao abrigo do disposto no artigo 11º nº6 do DL nº555/99, de 16.12, e assim haver ilegitimidade da mesma requerente, e também no mesmo sentido se tendo pronunciado o Director do Departamento de Obras do requerido, propondo se indeferisse também por falta de legitimidade da requerente, nos termos do disposto no artigo 11º nºs 2 e 4, do referido DL nº555/99; ac) E, o Vice-Presidente da CMT, por despacho de 17.08.2010, rejeitou liminarmente tal pedido de construção da requerente com fundamento naqueles pareceres mencionados em z). Nada mais foi dado como provado. De Direito I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1. II. A sociedade requerente cautelar, previamente à instauração do respectivo processo principal, veio pedir ao TAF que suspendesse na sua execução a deliberação de 28.09.2010 da Câmara Municipal de T. [CMT] que, com base em incumprimento do prazo de 180 dias para ela iniciar a respectiva construção da unidade industrial, decidiu declarar revertido para o seu domínio municipal, sem indemnização, o lote nº… que ela tinha adquirido na Zona Industrial Municipal [ZIM], mais propriamente na ZIM II – … - 2ª Fase. Para tanto, alega que a deliberação em causa é manifestamente ilegal [viola os artigos 4º e 5º alíneas c) do Regulamento ZIM, e 5º e 6º-A do CPA], e que, de todo o modo, a não suspensão da sua eficácia é susceptível de gerar uma situação de facto consumado. Nesta base, e estribada nas alíneas a) e b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, pede a suspensão de eficácia da dita deliberação, e até, considerando preenchida a hipótese do artigo 121º do mesmo código, a antecipação do juízo sobre a causa principal. A requerente cautelar apresentou prova documental, e pessoal, e solicitou ainda ao TAF a notificação do MT para juntar aos autos um conjunto de elementos documentais e informativos. O TAF, tendo expressamente considerado desnecessário produzir prova testemunhal, após ter sido informado pela requerente cautelar sobre os factos que com ela pretendia provar, partiu para a prolação da sentença final. Nesta, qualificou de conservatória a providência que lhe foi requerida, e ilustrando o seu arrazoado jurídico com doutrina e com jurisprudência bastantes, entendeu não se verificar o manifesto fumus bonus contemplado na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e nem sequer o fumus non malus juris exigido, agora, pela alínea b) do mesmo número e artigo cumulativamente com o periculum in mora. E, nesta base, acabou indeferindo a pretensão cautelar. A requerente cautelar, enquanto recorrente, discorda do assim decidido, e vem imputar à sentença do TAF uma nulidade [conclusões 15ª a 17ª], erro de julgamento sobre a matéria de facto [conclusões 13ª e 14ª], e erro de julgamento de direito [conclusões 1ª a 12ª e 18ª a 26ª]. Ao conhecimento dessa nulidade, e desses erros de julgamento, se reduz o objecto deste recurso jurisdicional. III. Da nulidade invocada. Alega a recorrente que a sentença recorrida incorre na nulidade prevista no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC, na medida em que não decidiu, de forma concreta e fundamentada, o pedido de produção de prova formulado na parte final do requerimento cautelar, e reiterado em requerimento posterior. E acrescenta que com tal actuação o TAF viola, ainda, os princípios do inquisitório e da igualdade das partes. Verifica-se, na verdade, que no final do requerimento cautelar a ora recorrente arrolou três testemunhas, que, posteriormente, veio a indicar aos factos dos artigos 10º e 12º a 19º desse articulado inicial, bem como, para prova do articulado nos artigos 10º, 15º, 54º e 55º, do mesmo, requereu a notificação do MT para juntar aos autos estes elementos: - Lista das entidades que adquiriram lotes na ZIM da …; Datas dessas aquisições; - Datas de início dos respectivos procedimentos para construção das unidades industriais; - Datas de início dessas construções; - Datas da emissão das respectivas licenças de utilização; - Cópia de todos os despachos de reversão emitidos pelo MT. E constata-se que a alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC [aplicável ex vi artigo 1º do CPTA], sanciona com a nulidade a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento. Resulta, efectivamente, dos artigos 660º nº2 do CPC e 95º nº1 do actual CPTA, que o tribunal deverá decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras. Como vem sendo salientado pela doutrina e pela jurisprudência, a delimitação do âmbito sancionatório da dita alínea d) exige que se distinga entre questões e fundamentos, dado que, se a lei sanciona com a nulidade o conhecimento de uma nova questão [porque não suscitada nem de conhecimento oficioso], ou a omissão de conhecimento de questão que foi suscitada [ou de conhecimento oficioso], já não proíbe que o juiz decida o mérito da causa, ou questões parcelares nela suscitadas, baseando-se em razões jurídicas novas [no sentido de não utilizadas pelas partes - note-se que, quanto a razões de facto, sempre o julgador estará limitado pelo princípio do dispositivo – artigos 264º e 664º do CPC ex vi 1º do CPTA], ou deixe de apreciar algum dos fundamentos que estribam questões suscitadas pelas partes. Assim, questões, para esse efeito sancionatório, serão todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requerem a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [ver Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816, AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; AC STA de 10.03.2005, Rº046862]. O importante é, pois, que o tribunal decida as questões que lhe foram colocadas pelas partes, mesmo utilizando argumentos novos, e não decida questões novas, a não ser que sejam de conhecimento oficioso. Tendo presente as questões colocadas no final do requerimento cautelar, que acabam por se traduzir, na perspectiva do julgador, em saber da necessidade de proceder à produção da prova testemunhal, e da possibilidade e necessidade de notificar o requerido para juntar os elementos e informações pretendidas, vejamos o que ocorreu nos autos: - No despacho de 25.10.2010 [folha 59 dos autos] foi mandado ao requerido apensar aos autos o respectivo PA, o que veio a ser feito e notificado à requerente cautelar [folhas 149 e 153]; - No despacho de 29.03.2011 [folha 161 dos autos] foi solicitado à requerente que concretizasse os factos do requerimento cautelar a que pretendia inquirir as testemunhas, o que ela fez [folha 168-verso]; E por fim na sentença recorrida, e na parte final de um longo e circunstanciado relatório, no qual são vertidas, com rigor, as teses em confronto, quer a nível factual quer jurídico, diz-se o seguinte: […] Não considero necessário proceder a mais diligências de prova - nº3 do artigo 118º do CPTA - pois a prova produzida e, bem assim, os documentos juntos ao requerimento inicial, à oposição e ao PA, contêm todos os elementos necessários à decisão do mérito e, consequentemente, não considero necessário proceder à inquirição das testemunhas arroladas quer pelo requerente quer pelo requerido. […] Ora, perante esta preocupação do julgador cautelar em munir-se dos elementos necessários a uma esclarecida decisão, tanto assim que ordenou a junção do PA, que alguns consideram ser de evitar atenta a natureza urgente do processo e o ónus imposto pelo artigo 114º nº3 alínea g) ao respectivo requerente, e o teor do segmento decisório da sentença recorrida que citamos, cremos não ter havido qualquer tipo de omissão, muito menos relevante em termos de nulidade, por parte do TAF, e tão pouco qualquer violação dos princípios do inquisitório e da igualdade das partes. Efectivamente, houve decisão, por parte do julgador cautelar, a considerar desnecessárias mais diligências de prova, fazendo expressa referência à prova pessoal arrolada. Sendo esta uma decisão tomada, precisamente, ao abrigo do amplo poder inquisitório que neste âmbito processual lhe é conferido [artigo 118º nº3 do CPTA]. E quanto aos elementos e informações também requeridas, verdade é que foram indirectamente indeferidas nessa mesma decisão, na medida em que foi considerada bastante a prova oferecida, sendo certo que era à requerente cautelar que se impunha oferecer, com o seu articulado, prova sumária da causa de pedir da sua pretensão cautelar [artigo 114º nº3 alínea g) do CPTA]. E não o tendo feito, não poderia servir-se do tribunal para obter elementos e informações por que não diligenciou, e que, atenta a matéria à qual os destinava, não tinham sequer base factual bastante para provar. De todo o modo, se o julgador entendesse tais elementos como indispensáveis, poderia tê-los pedido oficiosamente, por sua iniciativa, no uso do poder inquisitório que lhe é conferido, e não porque foram solicitados pela requerente. Certo é que a sua dispensabilidade, para a decisão cautelar, cabe no âmbito da decisão sobre a desnecessidade de mais prova. Temos, pois, que não se verifica a nulidade invocada, nem, tão pouco, as violações de princípios alegadas pela recorrente. IV. Do erro de julgamento de facto. Alega a nossa recorrente que a sentença recorrida errou ao não dar como provada a factualidade que consta do ponto I. A. das suas alegações, considerando os meios de prova aí referidos, sendo que essa factualidade, aliada à 10ª conclusão, manifesta que a deliberação a suspender não ponderou, como deveria, toda a sua actuação entre a deliberação inicial e a deliberação final, violando, assim, o disposto no artigo 107º do CPA. Do ponto I. A. das alegações da recorrente resulta que ela quer ver alterado o ponto K do provado para a seguinte redacção: - Na reunião havida com a requerente, em Novembro de 2009, o Vereador P. … e a requerente assumiram o compromisso de permitir que a M. pudesse dar entrada do procedimento com vista à realização da operação urbanística de edificação da unidade industrial a que se havia obrigado a construir no mencionado lote …, até Junho de 2010; Quer ver aditado um ponto K1 com a seguinte redacção: - Durante o procedimento houve outros contactos reuniões entre o Vereador P. … e a M., pelo menos uma reunião, anterior a 01.06.2010, pedida pela M., em que esteve igualmente presente o Presidente da Câmara [ofício nº224/GAP datado de 08.06 e artigo 31º da oposição]; E ver aditada, ainda, a seguinte factualidade: - Em 02.06.2010 a requerente apresenta requerimento junto da CMT [folhas 20 a 23 do PA] em que alude a reunião tida com o Presidente da Câmara de T. e em que lhe teria sido transmitido ter sido adquirido o lote há 3 anos, quando o foi apenas há 18 meses juntando cópia da escritura. E reitera que as obras estarão concluídas no final de 2010; - Em 07.06.2010 a requerente apresenta novo requerimento junto da CMT [junto aos autos principais como 3-A e que não consta do PA, junto com o requerimento de 05.04.2011 nestes autos] em que propõe, caso se entenda necessário, constituir uma caução bancária a favor da CMT, para garantia da execução das obras até 31.12.2010; - Em 03.08.2010, pronunciou-se em sede de audiência de interessados, reiterando ter-lhe sido concedido novo prazo pelo Vereador na reunião de Novembro de 2009, tendo entendido esse prazo como até final de 06.2010; alegando que, mesmo que se ponderasse que o prazo havia sido concedido até Junho [31.05.2010] a deliberação de 11.05 sempre era extemporânea, e que, tal prazo sempre teria uma prorrogação por mais 60 dias por força da aplicação da alínea c) do artigo 5º do referido Regulamento; reiterando não ter interpretado a comunicação datada de 14.04 como uma comunicação chave no procedimento; reiterando a disponibilidade demonstrada em 07.06 para prestar caução a favor do MT até 31.12.2010; afirmando conhecer uma única reversão quanto ao ZIM de … datada de 08.06.2010 e respeitante a lote adquirido há mais de 6 anos; relembrando que lhe havia sido transmitido que havia interessado para a aquisição dos Lotes … e …, propõe-se adquirir o lote … [pagando pelo m2 o preço fixado pela CMT na venda do Lote … em Janeiro desse ano de 2010]. E relembramos que a recorrente, na sua 10ª conclusão, alega o seguinte: - A decisão de reversão da propriedade do lote, por não cumprimento do prazo inicial dito em 2 [27.05.2009], tomada pela CMT em 11.05.2010 - antes de completado o novo prazo para apresentação do procedimento - consiste num verdadeiro abuso de direito, em venire contra factum proprium. Ora bem. Como vemos, a recorrente traduz o erro de julgamento de facto na deficiente redacção dada ao ponto K da matéria de facto provada, e na omissão de 4 pontos alegadamente factuais. Manifesta interesse na integração dessa factualidade porque, a seu ver, conduz a uma conclusão positiva sobre o abuso de direito por parte do MT. Porém, este erro de julgamento apontado à sentença recorrida deverá improceder, em toda a linha. Na verdade, a nova redacção que a ora recorrente pretende ver dada à matéria de facto do ponto K do provado, apenas difere daquela que efectivamente lhe foi dada no tocante à assunção de compromisso por parte da M. e do Vereador P. …. Cremos, porém, que esta pretendida versão extravasa já a pura factualidade, traduzindo-se numa versão conclusiva daquilo que se passou na reunião, sendo de manter a que consta da sentença. Quanto aos demais pontos reclamados, para além da recorrente não concretizar quais são os artigos do requerimento cautelar a que se refere, como aliás lhe competia, certo é que se traduzem em pontos factuais inócuos para a decisão do processo cautelar, onde a questão ténue do abuso de direito, invocada como um dos vários segmentos do fumus boni juris, sempre seria de muito difícil aferição, e mesmo em termos perfunctórios. A eventual existência da reunião, dita em K1, e dos requerimentos, e conteúdo da audiência prévia, têm repercussão irrelevante para uma apreciação urgente e sumária, como é a cautelar, da questão do abuso de direito, tanto mais que ela assenta, sobretudo, na concessão de um novo prazo à ora recorrente, que tudo indica não ter sido, pelo menos legitimamente, concedido. Não detectamos qualquer erro, pois, no julgamento de facto da sentença recorrida. A dita violação do artigo 107º do CPA, atribuída pela recorrente à deliberação da CMT, não foi tratada ex professo na sentença do TAF, e, portanto, não constitui objecto deste recurso. Apenas será tratada enquanto contende com a invocada, e sumariamente apreciada, falta de fundamentação da deliberação de reversão [segundo o artigo 107º do CPA, na decisão final expressa, o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior]. V. Do erro de julgamento de direito. Não vamos repetir, nesta sede, enquadramentos legais que, com o auxílio da jurisprudência e doutrina foram feitos, e bem feitos, pela sentença recorrida. Dá-mo-los como supostos, como pano de fundo, adquirido nos autos. O litígio cautelar, face ao que ficou provado e alegado, resume-se como segue. O recorrido MT criou, de forma faseada, a sua ZIM, fazendo-o, naturalmente, com vista a atrair e a fixar empresas no seu território, com a consequente criação de postos de trabalho e desenvolvimento local. E fê-lo, certamente, como se costuma fazer, ou seja, loteando o respectivo terreno, dotando-o das indispensáveis infra-estruturas, e exigindo por cada lote um preço convidativo, precisamente dentro de uma lógica de captação e fixação de actividade industrial. A sua Câmara, e a Assembleia Municipal, aprovaram o pertinente Regulamento e Condicionalismos para Atribuição de Lotes na ZIM, no qual se estabelece, além do mais, os prazos e condições de cumprimento, limitações de alienação dos lotes a terceiros, e o direito de reversão, sem direito a indemnização. Na verdade, diz-se no artigo 4º nº2 alínea c) desse Regulamento, que o adquirente do lote deverá iniciar a construção da unidade industrial dentro de 180 dias seguintes à outorga da escritura ou nos 60 da última autorização oficial, salvo se esta não tiver sido pedida atempadamente, e estipula por sua vez o artigo 5º, sob a epígrafe Direitos de Reversão a Favor do Município, nos seus nº1 e nº2, que 1- Os lotes, nos termos definidos neste Regulamento […], reverterão de novo para a propriedade plena do Município sem direito a qualquer indemnização […] nos seguintes casos: a) Se não forem satisfeitos os condicionalismos e prazos garantidos para efeitos de classificação e graduação definidos no artigo 2º nº4; b) Se, volvido um ano, não se tiver concretizado a fixação da sede social no concelho de T., se assim tiver sido estabelecido; c) Se, nos prazos estabelecidos ou, na falta dessa cláusula, não se encontrar construída e a funcionar, dentro de dois anos a contar da escritura de cedência, pelo menos 20% da área coberta máxima considerada na proposta referida no nº2 do artigo 2º; d) Se houver infracção não justificada, ao disposto nas alíneas a) a c) do nº2 do artigo 4º; e) Se volvidos 5 anos, não se encontrar construída e a funcionar, pelo menos, em 8% daquilo que ficou definido no nº4 do artigo 2º; 2- Se não for possível dar por satisfeitos aos requisitos mencionados a que aludem as alíneas do nº1, que antecede, por motivos totalmente alheios aos poderes dos adquirentes, a Câmara Municipal, apreciando os fundamentos expostos e documentados, poderá prorrogar os respectivos prazos no máximo em 50% se considerar ponderosas as circunstâncias caso a caso. A recorrente candidatou-se à aquisição de um desse lotes, para implantação de uma unidade industrial têxtil, tendo declarado no seu requerimento de candidatura que tinha em projecto a criação de dez postos de trabalho directos e outros dez indirectos, e assumia ainda a obrigação expressa de após a aquisição do lote de terreno fazer de imediato o projecto para que tal fosse aprovado pela Câmara e pudesse iniciar a sua construção num prazo de trinta dias. Por deliberação de 11.03.2008, a CMT atribuiu-lhe o lote nº… [ZIM II - …], e foi celebrada entre a recorrente e o MT a respectiva escritura pública, na qual a outorgante, ora recorrente, se obrigou ao cumprimento das disposições previstas no já referido Regulamento. Decorreram os 180 dias subsequentes à celebração da escritura pública de compra e venda, cujo termo ocorreu em 27.05.2009, sem que a recorrente tivesse iniciado a construção da unidade industrial, ou sequer iniciado, nos serviços camarários, qualquer procedimento visando o licenciamento, autorização ou comunicação prévia da mesma. Em 20.04.2010 foi solicitado parecer jurídico quanto à situação do lote nº4, adquirido pela recorrente, e solicitada informação à Divisão de Licenciamento de Obras Particulares sobre se tinha dado entrada nos respectivos serviços camarários algum pedido relativo à execução de obra de construção nesse lote da ZIM. Na sequência desse parecer, e de informação negativa prestada pela dita Divisão de Obras, a CMT deliberou, em 11.05.2010, reconhecer o incumprimento das obrigações assumidas pela recorrente e exercer o direito de reversão sobre o lote nº4. Ouvida em audiência prévia, a recorrente informou que previa a entrega do projecto de construção até ao final de Agosto de 2010 e a conclusão das obras até final desse ano, pediu a revogação do projecto de deliberação, e, alegando que a notificação que lhe foi feita não tinha sido acompanhada do teor da mesma, lhe fosse concedido novo prazo para se pronunciar. Voltou a ser notificada dessa deliberação projecto [de 11.05.2010] em 13.07.2010, para efeitos de audiência prévia, e pronunciou-se sobre a mesma em 03.08.2010. Em 28.09.2010, a CMT proferiu deliberação, cuja parte relevante se encontra transcrita no ponto t) da matéria de facto sumariamente provada. E é esta deliberação final, que a recorrente, como requerente cautelar, pretende ver suspensa na sua eficácia. Note-se que a recorrente não põe em causa, mas antes admite de forma expressa [ver sua conclusão 2ª], que o prazo definido no artigo 4º nº2 alínea c) do Regulamento terminou em 27.05.2009. O que ela vem é alicerçar a sua pretensão cautelar conservatória num fumus boni juris que brota, a seu ver, e sobretudo, da intervenção de um Vereador da CMT no meio da factualidade provada que acabamos de sintetizar. Na verdade, do alegado pela requerente cautelar provou-se, por prova sumária, que em Novembro de 2009, após tomada de posse da nova vereação camarária [resultante das eleições autárquicas ocorridas em 11.10.09], o Vereador P. …, procurando saber o que se passava com alguns lotes da ZIM, nomeadamente com o lote nº …, convocou a recorrente, e outros adquirentes, para saber das razões pelas quais não cumpriu as obrigações assumidas ao adquirir o seu lote. Nessa reunião, a ora recorrente manifestou ao dito Vereador o propósito de dar entrada ao respectivo procedimento, com vista à realização da construção no lote nº…, até Junho de 2010. Mais se apurou que o dito Vereador, em 14.04.2010, questionou a recorrente acerca do prometido projecto de construção, tendo sido face ao silêncio desta que foi solicitado o parecer jurídico já referido, e que está na base da deliberação projecto de 11.05.2010. Foi cerca de um mês após esta deliberação, em 15.06.2010, que a recorrente deu entrada de processo de informação prévia relativo à construção no seu lote, processo este que foi suspenso por despacho do Presidente da CMT, de 07.10.2010, face à decidida reversão do lote. Baseada nesta última factualidade, e apesar da referida admissão de termo de prazo, a recorrente insiste, discordando do decidido pelo TAF, que a deliberação de 28.09.2010 é manifestamente ilegal, porquanto viola os artigos 4º e 5º do Regulamento ZIM, o princípio da igualdade [5º CPA], o princípio da boa-fé [6º-A CPA], e carece de fundamentação [124º e 125º CPA], e, deve, portanto, contrariamente ao decidido, ser deferida a sua suspensão de eficácia por ser evidente a procedência da pretensão a deduzir no processo principal [120º nº1 alínea a) CPTA]. Mas, pelo menos, alega a recorrente, será errado o julgamento do tribunal a quo ao considerar que nem sequer se verifica o fumus non malus juris exigido cumulativamente com o periculum in mora pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA. Cremos, porém, que não lhe assiste razão. A recorrente, enquanto adquirente do lote nº4 da ZIM, obrigou-se, desde início, ao cumprimento das condições temporais que eram impostas pelo MT através do Regulamento aprovado para o efeito pela sua Câmara e Assembleia Municipal. Condições essas, aliás, que eram perfeitamente compreensíveis se tivermos em conta que estavam ao serviço de uma promoção rápida da instalação de unidades industriais no território concelhio e consequente criação de postos de trabalho. Parece não haver dúvida, nem a recorrente sequer a manifesta, de que a competência para decidir da reversão da propriedade do lote pertencia à CMT, ainda que podendo ser delegada no seu Presidente e subdelegada por este num vereador de sua escolha, e isto quer se entenda essa competência integrada n alínea f) do nº1 quer na alínea d) do nº7 do artigo 64º da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção da Lei nº5-A/2002, de 11.01 [ver o artigo 65º nº1 e nº2 da mesma Lei]. E, tal como consta dos considerandos da deliberação que determinou a reversão, a Câmara Municipal de T. ou o seu Presidente ou qualquer Vereador no uso de poderes delegados, não concedeu à M. qualquer novo prazo ou prorrogação do prazo original, em derrogação do disposto na alínea c) do nº2 do artigo 4º do Regulamento de Condicionalismos para Atribuição de Lotes na Zona Industrial de T.. Assim, não tendo havido qualquer delegação e subdelegação da competência em causa, nunca a reunião havida entre a recorrente e o Vereador P. …, em Novembro de 2009, poderia ter levado à assunção de qualquer compromisso relevante em termos de outorga de um novo prazo para o cumprimento da condição imposta na alínea c) do nº2 do artigo 4º do Regulamento. E falamos de novo prazo pois só esta hipótese subsiste, porquanto não podia ser prorrogado prazo que já tinha terminado há cerca de 6 meses, ou seja, há tanto tempo quanto o dele próprio. Tendo a recorrente, durante todo este tempo, o lote adquirido numa situação de pousio, ou seja, sem implementar a construção da unidade fabril a que se comprometeu, e que justificou a aquisição do lote nº… em condições favoráveis, esteve a frustrar, objectivamente, as expectativas que o MT nela depositou, e que ela própria incentivou ao assumir a obrigação expressa de após a aquisição do lote fazer de imediato o projecto de modo a iniciar a construção em 30 dias. Tudo aponta, assim, para a conclusão de que a deliberação que a recorrente pretende ver suspensa na sua eficácia não viole a alínea c) do nº2 do artigo 4º, e a alínea d) do nº1 do artigo 5º, do Regulamento ZIM. No tocante às demais ilegalidades apontadas a essa deliberação da CMT, alegou a requerente cautelar que ela não está devidamente fundamentada, porque a alínea d) do nº1 do artigo 5º do Regulamento, e que se refere ao incumprimento da alínea c) do nº2 do artigo 4º do mesmo, faz depender o exercício do direito de reversão da ocorrência de infracção injustificada, o que implica ponderação que a CMT não fez. Além disso, argumentou que a actuação do referido Vereador da CMT, bem como a apreciação liminar, por parte dos serviços da CMT, do processo de informação prévia a que deu entrada, fazem com que a deliberação de reversão surja violando a confiança gerada e a boa-fé exigida ao procedimento do MT para com os munícipes. E ainda, diz, porque o MT foi concedendo a outros adquirentes prazos muito mais alargados, saiu violado o princípio da igualdade de tratamento. Quanto a estas imputadas ilegalidades, respigamos da sentença recorrida o seguinte: […] A requerente inverte as obrigações assumidas no contrato que celebrou com o requerido, ou seja, quanto à possibilidade daquele prazo poder ser prorrogado pelo MT e, consequentemente, evitar assim a faculdade de o requerido exercer o direito de reversão estipulado no mesmo contrato. Com efeito, conforme resulta do mesmo contrato e/ou do referido Regulamento Municipal, o requerido poderia prorrogar aquele prazo [no máximo de 50%] desde que a requerente tivesse invocado qualquer justificação ou motivo que não lhe fosse imputável e, nesse caso, o próprio requerido apreciaria essas razões ou justificações [artigo 5º nº2 do Regulamento]. O que significa que, ao contrário do alegado pela requerente, não incumbe ou incumbia ao requerido procurar saber qual ou quais as razões pelas quais a requerente não iniciou e/ou não edificou a referida construção da unidade industrial a que a mesma se obrigou, no lote de terreno em causa, mas sim à requerente é que incumbe ou incumbiria alegar e demonstrar as razões do seu incumprimento. Razão porque não se entende a alegada falta de fundamentação do acto impugnado que a requerente lhe assaca na medida em que na sua alegação entende que a deliberação do órgão executivo do requerido [Câmara Municipal] deveria expressamente referir qual a causa de não justificação do incumprimento daquela sua obrigação, quando, é certo e óbvio, que a própria requerente não apresentou perante aquela Câmara Municipal qualquer justificação para o seu incumprimento e, assim, a fundamentação da deliberação tomada não poderia ser outra que não apenas o incumprimento do prazo de 180 para iniciar a construção a que se comprometera. […] E ainda: […] A recorrente nem sequer alega, em concreto, afinal qual ou quais são os outros particulares relativamente aos quais o requerido actuou de forma diferente [pressupondo-se uma situação igual] relativamente a si, ou seja, relativamente aos quais, em igualdade de circunstâncias, o requerido não tenha usado ou venha a usar do mesmo direito de reversão, sendo que não basta que a requerente alegue, em abstracto, tal ou tais situações, mas sempre sendo necessário que alegue em concreto as circunstâncias e factos que concretizem a violação do princípio da igualdade, o que manifestamente não faz. Mutatis mutandis se diga relativamente à invocada violação dos princípios da confiança e da boa fé, quando é certo que a requerente se obrigou contratualmente para com o requerido nos precisos termos já referidos, sendo que celebrou tal contrato de compra e venda com as referidas cláusulas e condições que livremente aceitou. […] Ora, estes julgamentos, lidos à luz de quanto já deixamos dito, mais acima, parecem-nos perfeitamente correctos em sede cautelar. Da abordagem perfunctória que é pedida ao julgador, impõe-se, de facto, a conclusão de não ser manifesta nem razoável a procedência de qualquer desses vícios apontados à deliberação de reversão. Para além do arrazoado do TAF, que já citamos, limitamo-nos a sublinhar que aquando da entrada do processo de informação prévia, em 15.06.2010, já tinha sido proferida a deliberação projecto pela CMT, e a ela já tinha reagido, embora invocando falta de conhecimento do seu teor integral, a própria recorrente. O que dificilmente se concilia, cremos, com a frustração de confiança por ela invocada. A aceitação e apreciação liminar desse requerimento inicial por parte dos serviços do MT não surpreende, nem se mostra relevante, cremos, para efeitos de boa-fé, traduzindo somente o modus operandi, provavelmente criticável, de desconexão funcional entre serviços. A falta de poderes do Vereador P. … para poder conceder à recorrente um novo prazo de cumprimento da obrigação emergente do artigo 4º nº2 alínea c) do Regulamento, compromete a aptidão da reunião de Novembro de 2009 para conceder esse prazo, pois que, a ter sido ventilado, sempre teria de ser submetido à decisão da CMT, e só nesse sentido deveria ter sido entendido pela recorrente. Tudo o que fosse além disso configuraria exercício excessivo de poder por parte do Vereador, que só a ele responsabilizaria. Temos, portanto, e em conclusão, como acertada a decisão do TAF quando considera não verificado o manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e nem sequer o fumus non malus juris da alínea b) do mesmo artigo. Efectivamente, arredado aquele juízo de certeza, embora baseado em apreciação perfunctória, tudo aponta para que este juízo de probabilidade se deva inclinar, decididamente e com base nos dados trazidos ao processo cautelar, para a manifesta falta de fundamento da pretensão a deduzir no processo principal. Cremos, porém, que mesmo a não ser assim, ou seja, mesmo a verificar-se o exigido requisito do bom direito, sempre a pretensão de suspensão de eficácia tinha de sucumbir quanto ao periculum in mora. Na verdade, a situação de facto consumado que a requerente quer extrair de uma hipotética venda do lote a terceiro, eventualmente de boa-fé, pode ser evitada, por ela própria, mediante o registo da acção principal que irá intentar [artigo 3º nº1 alínea a) do Código do Registo Predial]. Sendo esse registo eficaz face a terceiros desde a data em que é efectuado [artigo 5º do Código de Registo Predial], o eventual adquirente do lote nº… saberia da precariedade do seu direito de propriedade, podendo a recorrente vir a ser reintegrada do mesmo no caso de eventual procedência do processo principal. Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida. Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida. Custas pela recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 7º nº2, 11º, e 12º nº2 do RCP, bem como Tabela I-B a ele anexa. D.N. PORTO, 24 de Fevereiro de 2012 Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. Fernanda Brandão Ass. Antero Pires Salvador

Sumário

I. A nulidade prevista no artigo 668º, nº1 alínea d), do CPC, sanciona a omissão de conhecimento de questões e não de meras razões ou fundamentos;

II. Se em pedido de suspensão de eficácia, prévio à acção principal, tudo indica, em juízo perfunctório, que as ilegalidades aí apontadas ao acto suspendendo não se verificam, falece o fumus non malus juris exigido para o seu deferimento.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

M. - Confecções Têxtil Unipessoal, Lda. - com a sua sede no …, em Viseu – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu - em 08.09.2011 - que improcedeu o pedido de suspensão de eficácia que lhe dirigiu – a sentença recorrida culmina processo cautelar no qual a ora recorrente demanda o Município de T. [MT] pedindo ao TAF a suspensão de eficácia da deliberação de 28.09.2010, da Câmara Municipal de T. [CMT], que determinou a reversão para o respectivo domínio do MT, em propriedade plena, e sem indemnização, do Lote nº … da Zona Industrial Municipal [ZIM], e constituído por prédio urbano, sito aos Panascais, …, concelho de T. [inscrito na Matriz sob o artigo urbano 639, e descrito na Conservatória do Registo Predial de T. sob o nº855 - Freguesia de …].

Conclui assim as suas alegações:

1- A Câmara Municipal, que através de seu Vereador, convoca particular [a recorrente], proprietária do Lote nº … da Zona Industrial …, em Novembro de 2009, para reunião com vista ao apuramento das razões do não cumprimento das obrigações constantes do Regulamento dessa Zona Industrial, altura em que;

2- O prazo definido no Regulamento para início do procedimento com vista à edificação, havia já terminado em 27 de Maio de 2009;

3- Tendo nessa reunião, entre ambos, sido firmado o compromisso de que esse particular [a recorrente] iniciaria esse procedimento até Junho de 2010;

4- Está a conceder novo prazo para cumprimento dessa obrigação, porque;

5- O Vereador actuou perante o particular [a recorrente] no exercício das suas funções de representante da CMT, reunindo nas instalações desta última;

6- É indiferente para a recorrente [como particular a quem foi concedido um direito - um novo prazo], que esse Vereador tenha ou não competência “legal” para proferir tal decisão;

7- Impondo-se essa decisão, ou compromisso assumido com a recorrente, à CMT, independentemente de ter, ou não, esse Vereador competência delegada nessa matéria;

8- Impondo-se à CMT assumi-la como sua, e respeitá-la, ou fundamentar a sua não assunção com factos que indiciem que ele agiu contra vontade da CMT, e fora do fim público que ambos devem prosseguir;

9- Em concreto, a competência em causa – enquadrada no nº2 alínea f) do artigo 64º da Lei nº169/99 - é delegável no Presidente da Câmara, que a pode subdelegar – artigo 65º nº1 e nº2;

10- A decisão de reversão da propriedade do lote, por não cumprimento do prazo inicial dito em 2, tomada pela CMT em 11.05.2010 - antes de completado o novo prazo para apresentação do procedimento - consiste num verdadeiro abuso de direito, em venire contra factum proprium;

11- Ao não decidir assim violou o TAF as disposições dos artigos 64º e 65º da Lei nº169/99, 7º da Lei nº67/2007, 5º, 6º, 6º-A e 7º do CPA;

12- Importa substituir a sentença do TAF por outra que reconheça que tal prazo foi concedido, e que não havia motivos para em 11.05.2011 a Câmara ter deliberado a reversão da propriedade, acto que violava as disposições constantes dos artigos 4º e 5º alínea c) do Regulamento ZIM;

13- A sentença recorrida, ao não julgar provada a factualidade constante do ponto I. A. deste recurso, e considerando os meios de prova aí identificados, incorreu em erro de julgamento;

14- Essa factualidade, acompanhada da vertida em 10 destas conclusões, obriga ao julgamento de que o recorrido, na sua decisão final [acto de reversão de 28 de Setembro], não ponderou, como se impunha, toda a factualidade da actuação da recorrente entre a deliberação inicial e a final do procedimento, nisto violando o disposto no artigo 107º do CPA;

15- A sentença recorrida incorreu na nulidade prevista no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC, ao não decidir, de forma concreta [e fundamentada] o pedido de prova formulado pela recorrente no seu requerimento inicial e reiterado por ela em requerimento posterior;

16- Com tal actuação incorreu ainda na violação do princípio do inquisitório [artigo 265º nº3 do CPC] com vista ao apuramento da verdade material, bem como o princípio da igualdade das partes pois não permitiu à recorrente ter acesso - em sede e momento próprios - a documentos administrativos essenciais para provar o que alegava;

17- Deve assim ser substituída por outra que, suprindo tal nulidade, defira tais requerimentos probatórios, para que a recorrente possa fazer prova da sua alegação e o tribunal se possa pronunciar sobre os mesmos;

18- A sentença recorrida errou na apreciação do pedido de declaração de nulidade do acto de reversão por falta de fundamentação, violando o disposto no artigo 5º d) e 4º c) do Regulamento ZIM;

19- Urge assim ser substituída por outra que, constatando tal nulidade;

20- Bem como as restantes ilegalidades;

21- Decrete a suspensão da eficácia da reversão, enquanto acto lesivo, nos termos do disposto no artigo 120º nº1 a) do CPTA, ou, se assim se não entender;

22- Nos termos do disposto da alínea b) desse normativo legal, já que;

23- O recorrido munido da reversão [ilegal] pode desde já tratar - de facto e de direito – o prédio como seu;

24- Alienando-o ou onerando-o sem que a recorrente se possa opor;

25- Constituindo tal possibilidade a concretização de um prejuízo de difícil reparação para quem;

26- Pagou o lote, apresentou projecto de construção, paga contribuições e nada nele pode construir.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o deferimento do pedido cautelar de suspensão de eficácia.

O MT contra-alegou, concluindo assim:

1- O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da recorrente;

2- Assim, a recorrente reconhece que não cumpriu a obrigação de iniciar a efectiva construção da unidade industrial a edificar no lote que adquiriu nos 180 dias subsequentes à outorga da escritura de compra e venda;

3- A recorrente faz tábua rasa da obrigação assumida, e alega a existência da concessão de novo prazo pelo recorrido MT, através do seu Vereador;

4- Na verdade, nunca o Vereador P. …, ou qualquer outro membro da CMT, nem a própria CMT, concedeu à recorrente qualquer outro prazo para além dos 180 dias previstos no Regulamento para iniciar a construção da sua unidade fabril;

5- Nem o poderia ter feito, porque o Regulamento é uma norma jurídica de aplicabilidade imediata aos seus destinatários que, em harmonia com o princípio da inderrogabilidade singular, não pode ser afastada a sua aplicabilidade perante casos particulares, como incorrectamente pretende a recorrida;

6- A competência para apreciar e conceder eventual prorrogação de prazo, desde que cumpridos os requisitos e obrigações previstas no nº2 do artigo 5º do Regulamento e Condicionalismos para a Atribuição de Lotes na Zona Industrial …, em harmonia com o disposto na alínea d) do nº7 do artigo 64º da Lei nº169/99, de 18.09, é exclusivamente da CMT;

7- A dita competência atribuída à CMT, por força do referido Regulamento, é indelegável;

8- A recorrente não pode invocar desconhecimento dessa competência ser da CMT, uma vez que tinha em sua posse, a partir do momento da outorga da escritura de compra e venda, cópia do dito Regulamento que faz parte integrante daquela;9- O recorrido não podia renunciar à invocação do incumprimento do prazo previsto no Regulamento pela recorrente;

10- A deliberação do recorrido, de reversão do lote por incumprimento da obrigação regulamentar assumida pela recorrente, está em conformidade com o principio da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade, e da imparcialidade da decisão;

11- Acresce que a decisão de reversão não consiste num verdadeiro abuso de direito na vertente de venire contra factum proprium;

12- A recorrente não alega, nem demonstra, a existência de uma situação de confiança;

13- Nunca o MT transmitiu à recorrente a prorrogação de qualquer prazo, nem a recorrente poderia esperar tal prorrogação;

14- Até ao momento em que tomou conhecimento da decisão de reversão do lote, a recorrente não tinha investido, ou diligenciado, no sentido de iniciar a construção da unidade industrial;

15- Nem tinha dado entrada de qualquer comunicação prévia, com vista à aprovação da edificação do pavilhão comercial;

16- Até esse momento ignorou todas as obrigações assumidas aquando da aquisição do lote, tendo mantido o lote em pousio, não edificando nele qualquer unidade industrial;

17- Assim, não merece reparo a sentença recorrida quando não considerou provada a existência de qualquer prorrogação de prazo, não existindo qualquer erro de julgamento;

18- Acresce, também, que não merece qualquer reparo a sentença quando entende que competia à recorrente fazer prova de que o recorrido, em situações semelhantes de incumprimento por parte de outros adquirentes de lotes na Zona Industrial, actuou de forma diferente, violando o princípio da igualdade;

19- Não enferma a sentença recorrida de qualquer nulidade por estarem os fundamentos em oposição com a decisão;

20- Os documentos solicitados pela requerente no requerimento inicial, e referentes aos lotes das zonas industrial do MT, são documentos públicos a que a recorrente poderia ter acedido e juntado ao processo para efeitos de prova, nos termos do disposto na Lei nº46/2007, de 24 de Agosto;

21- Nunca a recorrente solicitou em qualquer serviço do MT o acesso aos documentos administrativos referentes aos lotes da Zona Industrial;

22- Os ditos documentos não são documentos em poder da parte contrária nos termos do artigo 528º do CPC, pelo que, a recorrente não podia requerer que o TAF que notificasse o recorrido para os juntar;

23- O recurso a faculdade prevista no artigo 528º do CPC pressupunha que a recorrente alegasse que não pudesse obter os documentos necessários à prova do que alegava, mas para o efeito tinha que efectuar diligências para os obter;

24- Competia à recorrente provar os factos alegados através da junção aos autos dos necessários documentos;

25- O acto de reversão não padece de qualquer falta de fundamentação;

26- O incumprimento do disposto na alínea c) nº2 do artigo 4º do Regulamento e Condicionalismos para Atribuição de Lotes na Zona Industrial …, tem como consequência, op legis, a reversão a favor do MT, nos termos previstos na alínea d) do nº1 do artigo 5º do citado Regulamento;

27- A reversão do lote é, por conseguinte, efectuada com base na lei e por incumprimento de uma obrigação legalmente assumida pela recorrente;

28- Não competia ao recorrido MT indagar da eventual ocorrência de causa justificativa para a infracção cometida, a existência de eventual justificação teria que partir da recorrente;

29- Assim, também não merecerá reparo a sentença recorrida ao entender que não existe falta de fundamentação na deliberação impugnada;

30- Na providência cautelar tornou-se evidente a falta de fundamentação subjacente à pretensão formulada pela recorrente, porque o acto administrativo não manifesta qualquer ilegalidade, não tendo a recorrente provado a evidência da procedência acção principal;

31- Não demonstrou estar verificado o fumus boni iuris, como entendeu, e bem, o TAF;

32- A recorrente não conseguiu demonstrar estar preenchido o periculum in mora;

33- E não demonstrou que o indeferimento da providência determinaria a constituição de uma situação irreversível e incompatível com a futura sentença a proferir no processo principal, ou provocaria prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela pretende ver reconhecidos no processo principal;

34- Decidiu correctamente o TAF ao indeferir a suspensão de eficácia.

Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.

O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].

De Facto

São os seguintes os factos que a sentença recorrida considerou sumariamente provados [artigo 114º nº3 alínea g) do CPTA]:

a) A requerente adquiriu ao requerido, por escritura pública de compra e venda, e pelo preço de 12.802,50€, o Lote nº4 da denominada Zona Industrial Municipal de T. - 2ª fase, a qual se realizou no Notário Privativo da Câmara Municipal de T. [CMT], correspondendo tal lote de terreno ao prédio urbano, sito aos Panascais, freguesia de …, concelho de T. [inscrito na respectiva matriz predial da referida freguesia sob o artigo 639 e descrito na Conservatória do Registo Predial de T. sob o nº855];

b) A requerente declarou na referida escritura pública que se obrigava ao cumprimento das disposições previstas no Regulamento e Condicionalismos para atribuição de lotes de terreno na Zona Industrial Municipal [ZIM], aprovado pela Câmara e Assembleia Municiais de T., nomeadamente no seu capítulo IV - artigo 4º - graduação e condicionalismos e 5º – direito de reversão a favor do Município, Regulamento que faz parte integrante da mesma escritura pública;

c) Este Regulamento Municipal prescreve, no seu artigo 4º nº2 alínea c), que o adquirente do lote deverá “Iniciar a construção da unidade industrial dentro de 180 dias seguintes à outorga da escritura ou nos 60 da última autorização oficial, salvo se esta não tiver sido pedida atempadamente”;

d) Por sua vez, dispõe o artigo 5º sob a epígrafe “Direitos de Reversão a Favor do Município”, seus nºs 1 e 2:

“1- Os lotes nos termos definidos neste Regulamento e implicitamente em obediência às regras definidas no «Regulamento da ZIM», reverterão de novo para a propriedade plena do Município sem direito a qualquer indemnização mesmo quanto às obras entretanto implantadas, nos seguintes casos:

a) Se não forem satisfeitos os condicionalismos e prazos garantidos para efeitos de classificação e graduação definidos no artigo 2º nº4;

b) Se, volvido um ano, não se tiver concretizado a fixação da sede social no Concelho de T., se assim tiver sido estabelecido;

c) Se, nos prazos estabelecidos ou, na falta dessa cláusula, não se encontrar construída e a funcionar, dentro de dois anos a contar da escritura de cedência, pelo menos 20% da área coberta máxima considerada na proposta referida no nº2 do artigo 2º [ver artigo 9º do Regulamento da ZIM];

d) Se houver infracção não justificada, ao disposto nas alíneas a) a c) do nº2 do artigo 4º;

e) Se volvidos 5 anos, não se encontrar construída e a funcionar, pelo menos, em 8% daquilo que ficou definido no nº4 do artigo 2º;

2- Se não for possível dar por satisfeitos os requisitos mencionados a que aludem as alíneas do nº1, que antecede, por motivos totalmente alheios aos poderes dos adquirentes, a Câmara Municipal, apreciando os fundamentos expostos e documentados, poderá prorrogar os respectivos prazos no máximo em 50% se considerar ponderosas as circunstâncias caso a caso”;

e) O Município de T. [MT], com vista à atracção e fixação de empresas no seu concelho e com a consequente criação de postos de trabalho e a fixação da população na área do mesmo concelho, criou sucessivamente em 1990 a Zona Industrial … de T., com 32 lotes que ficou a denominação de ZIM I - 1ª fase, e em 1994 a criação de mais 5 lotes na referida Zona Industrial, conhecido por ZM II - 2ª fase;

f) Devido à crescente procura de lotes por parte de empresas interessadas, o requerido, por deliberação da Assembleia Municipal de 07.12.1995, aprovou o Plano de Pormenor do Parque Industrial de T. [2ª fase], cujo regulamento e planta de síntese foram publicados em Diário da República de 13.07.1996, 2ª série, nº161, página 9478, tendo a CMT aprovado, em 25.06.2002, o projecto de loteamento industrial municipal, 2ª fase, e procedido ao loteamento de mais um terreno com vista à criação de mais 11 lotes - que ficou com a denominação ZIM III – ….;

g) A aquisição por parte da requerente do lote nº4 mencionado em a), foi precedida da sua candidatura à aquisição de um lote de terreno para implantação de um pavilhão, para indústria de confecção têxteis lar destinada à exportação, precisamente na ZIM II [loteamento industrial municipal - 2ª fase], tendo no respectivo requerimento de candidatura declarado “temos em projecto criação de dez postos de trabalho directos e outros dez indirectos, assumindo ainda a obrigação expressa de após a aquisição do lote de terreno faremos de imediato o projecto para que tal seja aprovado pela Câmara e consequentemente iniciaremos a sua construção num prazo de trinta dias”;

h) Na reunião da CMT, realizada em 11.03.2008, a mesma deliberou, por unanimidade, atribuir à requerente o Lote nº… da ZIM de T. - 2ª fase, com a área de 4833m2, pelo valor de 2,50€/m2, precisamente o lote de terreno referido em a);

i) Decorreram os 180 dias subsequentes à escritura pública de compra e venda [mencionada em a)] cujo termo ocorreu em 27.05.2009, sem que a requerente M. … tivesse iniciado a construção efectiva de qualquer unidade fabril no lote de terreno nº … e, também, sem que tivesse a mesma requerente apresentado nos Serviços de Obras Particulares do Município de T. qualquer projecto com vista ao licenciamento ou autorização ou “procedimento de comunicação prévia” da unidade industrial a construir no referido lote;

j) Após a tomada de posse dos novos membros da CMT, subsequente às eleições autárquicas ocorridas em 11.10.2009, o vereador da mesma CMT, P. …, procurou inquirir e perceber o que se passava com alguns lotes na Zona Industrial … de T., e de entre outros com o lote nº… atribuído e alienado à requerente, razão por que o mesmo convocou o representante da requerente, para além de outros representantes de outras empresas que haviam adquirido lotes na mesma ZIM, para saber das razões ou motivos por que não cumpriram as obrigações que assumiram para com o requerido ao adquirirem os respectivos lotes;

k) Na reunião havida com a requerente, esta manifestou-lhe o propósito de que daria entrada do procedimento com vista à realização da operação urbanística de edificação da unidade industrial que se havia obrigado a construir no mencionado lote nº…, até Junho de 2010;

l) Após indagar junto dos Serviços das Obras Particulares do requerido se a requerente iniciara qualquer procedimento com vista à realização da operação urbanística de edificação da unidade industrial no referido lote nº4, e ao verificar que a requerente ainda não tinha dado início a qualquer procedimento com aquela finalidade, o referido Vereador, P. …, enviou à requerente uma comunicação escrita, em 14.04.2010, inquirindo a mesma sobre o prometido projecto de unidade industrial, sem que a requerente lhe tivesse dado qualquer resposta e sem a mesma lhe dar qualquer notícia, então solicitou, a 20.04.2010, parecer jurídico a sociedade de advogados, com vista a saber do procedimento a seguir com a requerente e relativamente ao lote nº… que esta havia adquirido;

m) Foi dado ao requerido o solicitado parecer jurídico, que o aconselhou a instaurar procedimento visando o reconhecimento do incumprimento pela parte da requerente relativamente às obrigações assumidas com a aquisição do mesmo lote nº… e ao exercício do direito de reversão do mesmo;

n) Nessa sequência, foi solicitada informação à Divisão de Licenciamento das Obras Particulares do Município, a qual informou, em 29.04.2010, que até ao momento ela não havia apresentado qualquer pedido relativo à execução da obra de construção para o referido lote nº… da ZIM - 2ª fase;

o) Com base no referido parecer jurídico e mediante aquela informação mencionada em m), o órgão executivo do requerido deliberou, em 11.05.2010, reconhecer o incumprimento das obrigações assumidas pela requerente e exercer o direito de reversão sobre o referido lote nº4 para a esfera jurídica e titularidade do Município de T. e notificar a mesma requerente de acordo com a informação e, no dia 14.05.2010, notificou a requerente para, no prazo de 10 dias, se pronunciar nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 100º do CPA;

p) Porém, em 28.05.2010, a requerente deu entrada no requerido de um requerimento a informar que só agora vinha responder às diversas solicitações enviadas pelo requerido por o seu representante legal, por motivos profissionais, ter estado impedido de o fazer e acompanhar mais de perto o desenvolvimento do projecto da construção a edificar no mesmo lote nº…;

q) No mesmo requerimento informou, ainda, a requerente, que o projecto estava a ser elaborado e previa a sua entrega nos serviços do requerido até ao final do mês de Agosto de 2010 e a conclusão das obras até ao final do ano de 2010, solicitando também a revogação da deliberação do executivo camarário tomada em 11.05.2010, tendo em resposta o requerido informado a requerente de que aquela deliberação de reversão era irreversível e, ainda, verbalmente, através do referido Vereador, P. …, de que o processo de reversão desse lote nº4 iria ser levado a cabo, face à situação verificada e aos interesses do requerido em causa;

r) Contudo, perante a alegação da requerente de que a notificação que lhe havia sido feita em 14.05.2010 não fora acompanhada do teor da deliberação camarária de 11.05.2010 e, consequentemente, desconhecia os fundamentos de facto e de direito, e que lhe fosse concedido novo prazo de 10 dias para se pronunciar em sede de audiência de interessados, foi à requerente deferido tal pedido e notificada em 13.07.2010 para aquele fim, nos termos do disposto no artigo 100º do CPA, e fornecido todos os elementos solicitados;

s) A requerente pronunciou-se em sede de audiência de interessados, em 03.08.2010, mas o executivo camarário deliberou, em 28.09.2010, em decisão final do procedimento, o reconhecimento da verificação do incumprimento por parte da requerente relativamente às suas obrigações derivadas da aquisição do lote nº… em causa e reversão do mesmo lote para o património do requerido município sem direito a qualquer indemnização;

t) Da deliberação da CMT de 28.09.2010 dita em s) e seus considerandos e/ou fundamentos, consta o seguinte: “Considerando o parecer jurídico da Sociedade de Advogados desta Câmara Municipal de 27.04.2010 de que se junta cópia; considerando a informação dos serviços desta Câmara Municipal, de 29.04.2010, que certificava que até essa data não tinha dado entrada qualquer pedido de realização de operação urbanística para o Lote 4 da Zona Industrial de T. [… - 2ª Fase], adquirido pela M. - Confecções Têxtil, Unipessoal, Lda.; Considerando a deliberação camarária de 11 de Maio de 2010 no sentido de ser exercido direito de reversão do referido Lote … da ZIM de T. [… - 2ª Fase]; Considerando que após a audição da interessada M., se mantêm os pressupostos que estavam na base da intenção de exercer o referido direito de reversão; Considerando que a M., já com o procedimento em curso, veio em 28.06.2010 dar início ao procedimento de comunicação prévia tocante à construção de um edifício industrial no referido lote; Considerando que a Câmara Municipal de T. ou o seu Presidente ou qualquer Vereador no uso de poderes delegados, não concedeu à M. qualquer novo prazo ou prorrogação do prazo original, em derrogação do disposto na alínea c) do nº2 do artigo 4º do Regulamento e Condicionalismos para Atribuição de Lotes na Zona Industrial de T.; Considerando que a M. não cumpriu a obrigação prevista na referida alínea c) do nº2 do artigo 4º do citado Regulamento, reverte para a propriedade plena do Município do T. e sem direito a indemnização, o lote vendido, se não forem satisfeitos os condicionalismos e prazos garantidos para efeitos de classificação e graduação definidos no nº4 do artigo 2º ou se houver infracção não justificada ao disposto nas alíneas a) e c) do nº2 do artigo 4º do citado Regulamento;

A Câmara Municipal de T. delibera declarar revertido para o domínio do Município, em propriedade plena, e sem direito a indemnização, o Lote nº… da Zona Industrial de T. [… - 2ª Fase], constituído pelo prédio urbano, sito aos Panascais, freguesia de …, Concelho de T., inscrito na matriz sob o artigo urbano 639 e descrito na Conservatória do Registo Predial de T. sob número oitocentos e cinquenta e cinco freguesia de …”;

u) Esta deliberação foi notificada à requerente por ofício do Presidente do MT de 08.10.2010 e recebido pela mesma em 15.10.2010;

v) Tendo, entretanto, o MT ainda suspendido, por despacho do Presidente de 07.10.2010, o processo de comunicação prévia instaurado pela requerente em 15.06.2010 [folha 26 do PA, sendo que o referido despacho refere a data de 18.06.2010 certamente por lapso], relativamente à edificação da construção para o mesmo lote até à conclusão do processo relativo à sua decisão de reversão tomada a 28.09.2010, e tendo também nesse despacho revogado o acto de 17.08.2010 que determinou a rejeição liminar do mesmo pedido formulado pela requerente;

x) O procedimento encetado pela requerente M. em 15.06.2010, consubstanciou-se em a mesma requerer ao Presidente da CMT a passagem de certidão a autorizar a implantação de um pavilhão destinado a Indústria de Confecção, classe 4, no lote de terreno com o nº… da ZIM, ao qual foi atribuído o nº84/2010;

z) Por ofício de 06.07.2010 do Departamento de Obras Particulares da CMT, e na sequência do despacho do Vereador do Urbanismo, proferido em 06.06.2010, foi solicitado à requerente para, no prazo de 15 dias, corrigir ou completar o seu pedido mencionado em u), devendo a requerente juntar ao mesmo procedimento os seguintes elementos em falta relativamente ao procedimento: - projecto de especialidades, apólice de seguro contra acidentes de trabalho, termo de responsabilidade subscrito pelo Director Técnico da Obra, cópia do Alvará de Industrial de Construção Civil e declaração do mesmo em como vai executar a obra, Livro de Obra, Plano de Segurança e Saúde e projecto em suporte digital;

aa) No mesmo ofício mencionado em v), foi a requerente informada da incorrecta elaboração dos seguintes elementos juntos inicialmente ao procedimento: O termo de responsabilidade não cumpre o disposto no nº1 do artigo 25º da Lei nº31/2009; na planta de implantação apresentada não é feita referência ao DL nº220/2008, de 12.11; na planta de implantação apresentada não são indicadas as infra-estruturas existentes e as respectivas ligações; a memória descritiva apresentada não respeita o disposto no nº4 do artigo 11º da Portaria nº232/08, de 11.03;

ab) Entretanto, a requerente apresentou os elementos em falta e/ou corrigidos mencionados e mencionados em v) e x), tendo o gestor do procedimento proposto o seu indeferimento liminar com fundamento em se ter verificado, no âmbito do mesmo, que a CMT havia deliberado, em 11 de Maio de 2010, ter reconhecido o incumprimento por parte da requerente as obrigações por si assumidas e exercer o direito de reversão sobre o lote sobre o qual a mesma requerente pretendia implantar a construção da unidade industrial objecto do mesmo procedimento, e ao abrigo do disposto no artigo 11º nº6 do DL nº555/99, de 16.12, e assim haver ilegitimidade da mesma requerente, e também no mesmo sentido se tendo pronunciado o Director do Departamento de Obras do requerido, propondo se indeferisse também por falta de legitimidade da requerente, nos termos do disposto no artigo 11º nºs 2 e 4, do referido DL nº555/99;

ac) E, o Vice-Presidente da CMT, por despacho de 17.08.2010, rejeitou liminarmente tal pedido de construção da requerente com fundamento naqueles pareceres mencionados em z).

Nada mais foi dado como provado.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. A sociedade requerente cautelar, previamente à instauração do respectivo processo principal, veio pedir ao TAF que suspendesse na sua execução a deliberação de 28.09.2010 da Câmara Municipal de T. [CMT] que, com base em incumprimento do prazo de 180 dias para ela iniciar a respectiva construção da unidade industrial, decidiu declarar revertido para o seu domínio municipal, sem indemnização, o lote nº… que ela tinha adquirido na Zona Industrial Municipal [ZIM], mais propriamente na ZIM II – … - 2ª Fase.

Para tanto, alega que a deliberação em causa é manifestamente ilegal [viola os artigos 4º e 5º alíneas c) do Regulamento ZIM, e 5º e 6º-A do CPA], e que, de todo o modo, a não suspensão da sua eficácia é susceptível de gerar uma situação de facto consumado. Nesta base, e estribada nas alíneas a) e b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, pede a suspensão de eficácia da dita deliberação, e até, considerando preenchida a hipótese do artigo 121º do mesmo código, a antecipação do juízo sobre a causa principal.

A requerente cautelar apresentou prova documental, e pessoal, e solicitou ainda ao TAF a notificação do MT para juntar aos autos um conjunto de elementos documentais e informativos.

O TAF, tendo expressamente considerado desnecessário produzir prova testemunhal, após ter sido informado pela requerente cautelar sobre os factos que com ela pretendia provar, partiu para a prolação da sentença final. Nesta, qualificou de conservatória a providência que lhe foi requerida, e ilustrando o seu arrazoado jurídico com doutrina e com jurisprudência bastantes, entendeu não se verificar o manifesto fumus bonus contemplado na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e nem sequer o fumus non malus juris exigido, agora, pela alínea b) do mesmo número e artigo cumulativamente com o periculum in mora. E, nesta base, acabou indeferindo a pretensão cautelar.

A requerente cautelar, enquanto recorrente, discorda do assim decidido, e vem imputar à sentença do TAF uma nulidade [conclusões 15ª a 17ª], erro de julgamento sobre a matéria de facto [conclusões 13ª e 14ª], e erro de julgamento de direito [conclusões 1ª a 12ª e 18ª a 26ª].

Ao conhecimento dessa nulidade, e desses erros de julgamento, se reduz o objecto deste recurso jurisdicional.

III. Da nulidade invocada.

Alega a recorrente que a sentença recorrida incorre na nulidade prevista no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC, na medida em que não decidiu, de forma concreta e fundamentada, o pedido de produção de prova formulado na parte final do requerimento cautelar, e reiterado em requerimento posterior. E acrescenta que com tal actuação o TAF viola, ainda, os princípios do inquisitório e da igualdade das partes.

Verifica-se, na verdade, que no final do requerimento cautelar a ora recorrente arrolou três testemunhas, que, posteriormente, veio a indicar aos factos dos artigos 10º e 12º a 19º desse articulado inicial, bem como, para prova do articulado nos artigos 10º, 15º, 54º e 55º, do mesmo, requereu a notificação do MT para juntar aos autos estes elementos: - Lista das entidades que adquiriram lotes na ZIM da …; Datas dessas aquisições; - Datas de início dos respectivos procedimentos para construção das unidades industriais; - Datas de início dessas construções; - Datas da emissão das respectivas licenças de utilização; - Cópia de todos os despachos de reversão emitidos pelo MT.

E constata-se que a alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC [aplicável ex vi artigo 1º do CPTA], sanciona com a nulidade a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.

Resulta, efectivamente, dos artigos 660º nº2 do CPC e 95º nº1 do actual CPTA, que o tribunal deverá decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.

Como vem sendo salientado pela doutrina e pela jurisprudência, a delimitação do âmbito sancionatório da dita alínea d) exige que se distinga entre questões e fundamentos, dado que, se a lei sanciona com a nulidade o conhecimento de uma nova questão [porque não suscitada nem de conhecimento oficioso], ou a omissão de conhecimento de questão que foi suscitada [ou de conhecimento oficioso], já não proíbe que o juiz decida o mérito da causa, ou questões parcelares nela suscitadas, baseando-se em razões jurídicas novas [no sentido de não utilizadas pelas partes - note-se que, quanto a razões de facto, sempre o julgador estará limitado pelo princípio do dispositivo – artigos 264º e 664º do CPC ex vi 1º do CPTA], ou deixe de apreciar algum dos fundamentos que estribam questões suscitadas pelas partes.

Assim, questões, para esse efeito sancionatório, serão todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requerem a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [ver Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816, AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; AC STA de 10.03.2005, Rº046862].

O importante é, pois, que o tribunal decida as questões que lhe foram colocadas pelas partes, mesmo utilizando argumentos novos, e não decida questões novas, a não ser que sejam de conhecimento oficioso.

Tendo presente as questões colocadas no final do requerimento cautelar, que acabam por se traduzir, na perspectiva do julgador, em saber da necessidade de proceder à produção da prova testemunhal, e da possibilidade e necessidade de notificar o requerido para juntar os elementos e informações pretendidas, vejamos o que ocorreu nos autos: - No despacho de 25.10.2010 [folha 59 dos autos] foi mandado ao requerido apensar aos autos o respectivo PA, o que veio a ser feito e notificado à requerente cautelar [folhas 149 e 153]; - No despacho de 29.03.2011 [folha 161 dos autos] foi solicitado à requerente que concretizasse os factos do requerimento cautelar a que pretendia inquirir as testemunhas, o que ela fez [folha 168-verso]; E por fim na sentença recorrida, e na parte final de um longo e circunstanciado relatório, no qual são vertidas, com rigor, as teses em confronto, quer a nível factual quer jurídico, diz-se o seguinte: […] Não considero necessário proceder a mais diligências de prova - nº3 do artigo 118º do CPTA - pois a prova produzida e, bem assim, os documentos juntos ao requerimento inicial, à oposição e ao PA, contêm todos os elementos necessários à decisão do mérito e, consequentemente, não considero necessário proceder à inquirição das testemunhas arroladas quer pelo requerente quer pelo requerido. […]

Ora, perante esta preocupação do julgador cautelar em munir-se dos elementos necessários a uma esclarecida decisão, tanto assim que ordenou a junção do PA, que alguns consideram ser de evitar atenta a natureza urgente do processo e o ónus imposto pelo artigo 114º nº3 alínea g) ao respectivo requerente, e o teor do segmento decisório da sentença recorrida que citamos, cremos não ter havido qualquer tipo de omissão, muito menos relevante em termos de nulidade, por parte do TAF, e tão pouco qualquer violação dos princípios do inquisitório e da igualdade das partes.

Efectivamente, houve decisão, por parte do julgador cautelar, a considerar desnecessárias mais diligências de prova, fazendo expressa referência à prova pessoal arrolada. Sendo esta uma decisão tomada, precisamente, ao abrigo do amplo poder inquisitório que neste âmbito processual lhe é conferido [artigo 118º nº3 do CPTA]. E quanto aos elementos e informações também requeridas, verdade é que foram indirectamente indeferidas nessa mesma decisão, na medida em que foi considerada bastante a prova oferecida, sendo certo que era à requerente cautelar que se impunha oferecer, com o seu articulado, prova sumária da causa de pedir da sua pretensão cautelar [artigo 114º nº3 alínea g) do CPTA]. E não o tendo feito, não poderia servir-se do tribunal para obter elementos e informações por que não diligenciou, e que, atenta a matéria à qual os destinava, não tinham sequer base factual bastante para provar.

De todo o modo, se o julgador entendesse tais elementos como indispensáveis, poderia tê-los pedido oficiosamente, por sua iniciativa, no uso do poder inquisitório que lhe é conferido, e não porque foram solicitados pela requerente. Certo é que a sua dispensabilidade, para a decisão cautelar, cabe no âmbito da decisão sobre a desnecessidade de mais prova.

Temos, pois, que não se verifica a nulidade invocada, nem, tão pouco, as violações de princípios alegadas pela recorrente.

IV. Do erro de julgamento de facto.

Alega a nossa recorrente que a sentença recorrida errou ao não dar como provada a factualidade que consta do ponto I. A. das suas alegações, considerando os meios de prova aí referidos, sendo que essa factualidade, aliada à 10ª conclusão, manifesta que a deliberação a suspender não ponderou, como deveria, toda a sua actuação entre a deliberação inicial e a deliberação final, violando, assim, o disposto no artigo 107º do CPA.

Do ponto I. A. das alegações da recorrente resulta que ela quer ver alterado o ponto K do provado para a seguinte redacção:

- Na reunião havida com a requerente, em Novembro de 2009, o Vereador P. … e a requerente assumiram o compromisso de permitir que a M. pudesse dar entrada do procedimento com vista à realização da operação urbanística de edificação da unidade industrial a que se havia obrigado a construir no mencionado lote …, até Junho de 2010;

Quer ver aditado um ponto K1 com a seguinte redacção:

- Durante o procedimento houve outros contactos reuniões entre o Vereador P. … e a M., pelo menos uma reunião, anterior a 01.06.2010, pedida pela M., em que esteve igualmente presente o Presidente da Câmara [ofício nº224/GAP datado de 08.06 e artigo 31º da oposição];

E ver aditada, ainda, a seguinte factualidade:

- Em 02.06.2010 a requerente apresenta requerimento junto da CMT [folhas 20 a 23 do PA] em que alude a reunião tida com o Presidente da Câmara de T. e em que lhe teria sido transmitido ter sido adquirido o lote há 3 anos, quando o foi apenas há 18 meses juntando cópia da escritura. E reitera que as obras estarão concluídas no final de 2010;

- Em 07.06.2010 a requerente apresenta novo requerimento junto da CMT [junto aos autos principais como 3-A e que não consta do PA, junto com o requerimento de 05.04.2011 nestes autos] em que propõe, caso se entenda necessário, constituir uma caução bancária a favor da CMT, para garantia da execução das obras até 31.12.2010;

- Em 03.08.2010, pronunciou-se em sede de audiência de interessados, reiterando ter-lhe sido concedido novo prazo pelo Vereador na reunião de Novembro de 2009, tendo entendido esse prazo como até final de 06.2010; alegando que, mesmo que se ponderasse que o prazo havia sido concedido até Junho [31.05.2010] a deliberação de 11.05 sempre era extemporânea, e que, tal prazo sempre teria uma prorrogação por mais 60 dias por força da aplicação da alínea c) do artigo 5º do referido Regulamento; reiterando não ter interpretado a comunicação datada de 14.04 como uma comunicação chave no procedimento; reiterando a disponibilidade demonstrada em 07.06 para prestar caução a favor do MT até 31.12.2010; afirmando conhecer uma única reversão quanto ao ZIM de … datada de 08.06.2010 e respeitante a lote adquirido há mais de 6 anos; relembrando que lhe havia sido transmitido que havia interessado para a aquisição dos Lotes … e …, propõe-se adquirir o lote … [pagando pelo m2 o preço fixado pela CMT na venda do Lote … em Janeiro desse ano de 2010].

E relembramos que a recorrente, na sua 10ª conclusão, alega o seguinte:

- A decisão de reversão da propriedade do lote, por não cumprimento do prazo inicial dito em 2 [27.05.2009], tomada pela CMT em 11.05.2010 - antes de completado o novo prazo para apresentação do procedimento - consiste num verdadeiro abuso de direito, em venire contra factum proprium.

Ora bem. Como vemos, a recorrente traduz o erro de julgamento de facto na deficiente redacção dada ao ponto K da matéria de facto provada, e na omissão de 4 pontos alegadamente factuais. Manifesta interesse na integração dessa factualidade porque, a seu ver, conduz a uma conclusão positiva sobre o abuso de direito por parte do MT.

Porém, este erro de julgamento apontado à sentença recorrida deverá improceder, em toda a linha.

Na verdade, a nova redacção que a ora recorrente pretende ver dada à matéria de facto do ponto K do provado, apenas difere daquela que efectivamente lhe foi dada no tocante à assunção de compromisso por parte da M. e do Vereador P. …. Cremos, porém, que esta pretendida versão extravasa já a pura factualidade, traduzindo-se numa versão conclusiva daquilo que se passou na reunião, sendo de manter a que consta da sentença.

Quanto aos demais pontos reclamados, para além da recorrente não concretizar quais são os artigos do requerimento cautelar a que se refere, como aliás lhe competia, certo é que se traduzem em pontos factuais inócuos para a decisão do processo cautelar, onde a questão ténue do abuso de direito, invocada como um dos vários segmentos do fumus boni juris, sempre seria de muito difícil aferição, e mesmo em termos perfunctórios. A eventual existência da reunião, dita em K1, e dos requerimentos, e conteúdo da audiência prévia, têm repercussão irrelevante para uma apreciação urgente e sumária, como é a cautelar, da questão do abuso de direito, tanto mais que ela assenta, sobretudo, na concessão de um novo prazo à ora recorrente, que tudo indica não ter sido, pelo menos legitimamente, concedido.

Não detectamos qualquer erro, pois, no julgamento de facto da sentença recorrida.

A dita violação do artigo 107º do CPA, atribuída pela recorrente à deliberação da CMT, não foi tratada ex professo na sentença do TAF, e, portanto, não constitui objecto deste recurso. Apenas será tratada enquanto contende com a invocada, e sumariamente apreciada, falta de fundamentação da deliberação de reversão [segundo o artigo 107º do CPA, na decisão final expressa, o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior].

V. Do erro de julgamento de direito.

Não vamos repetir, nesta sede, enquadramentos legais que, com o auxílio da jurisprudência e doutrina foram feitos, e bem feitos, pela sentença recorrida. Dá-mo-los como supostos, como pano de fundo, adquirido nos autos.

O litígio cautelar, face ao que ficou provado e alegado, resume-se como segue.

O recorrido MT criou, de forma faseada, a sua ZIM, fazendo-o, naturalmente, com vista a atrair e a fixar empresas no seu território, com a consequente criação de postos de trabalho e desenvolvimento local. E fê-lo, certamente, como se costuma fazer, ou seja, loteando o respectivo terreno, dotando-o das indispensáveis infra-estruturas, e exigindo por cada lote um preço convidativo, precisamente dentro de uma lógica de captação e fixação de actividade industrial.

A sua Câmara, e a Assembleia Municipal, aprovaram o pertinente Regulamento e Condicionalismos para Atribuição de Lotes na ZIM, no qual se estabelece, além do mais, os prazos e condições de cumprimento, limitações de alienação dos lotes a terceiros, e o direito de reversão, sem direito a indemnização.

Na verdade, diz-se no artigo 4º nº2 alínea c) desse Regulamento, que o adquirente do lote deverá iniciar a construção da unidade industrial dentro de 180 dias seguintes à outorga da escritura ou nos 60 da última autorização oficial, salvo se esta não tiver sido pedida atempadamente, e estipula por sua vez o artigo 5º, sob a epígrafe Direitos de Reversão a Favor do Município, nos seus nº1 e nº2, que 1- Os lotes, nos termos definidos neste Regulamento […], reverterão de novo para a propriedade plena do Município sem direito a qualquer indemnização […] nos seguintes casos: a) Se não forem satisfeitos os condicionalismos e prazos garantidos para efeitos de classificação e graduação definidos no artigo 2º nº4; b) Se, volvido um ano, não se tiver concretizado a fixação da sede social no concelho de T., se assim tiver sido estabelecido; c) Se, nos prazos estabelecidos ou, na falta dessa cláusula, não se encontrar construída e a funcionar, dentro de dois anos a contar da escritura de cedência, pelo menos 20% da área coberta máxima considerada na proposta referida no nº2 do artigo 2º; d) Se houver infracção não justificada, ao disposto nas alíneas a) a c) do nº2 do artigo 4º; e) Se volvidos 5 anos, não se encontrar construída e a funcionar, pelo menos, em 8% daquilo que ficou definido no nº4 do artigo 2º; 2- Se não for possível dar por satisfeitos aos requisitos mencionados a que aludem as alíneas do nº1, que antecede, por motivos totalmente alheios aos poderes dos adquirentes, a Câmara Municipal, apreciando os fundamentos expostos e documentados, poderá prorrogar os respectivos prazos no máximo em 50% se considerar ponderosas as circunstâncias caso a caso.

A recorrente candidatou-se à aquisição de um desse lotes, para implantação de uma unidade industrial têxtil, tendo declarado no seu requerimento de candidatura que tinha em projecto a criação de dez postos de trabalho directos e outros dez indirectos, e assumia ainda a obrigação expressa de após a aquisição do lote de terreno fazer de imediato o projecto para que tal fosse aprovado pela Câmara e pudesse iniciar a sua construção num prazo de trinta dias.

Por deliberação de 11.03.2008, a CMT atribuiu-lhe o lote nº… [ZIM II - …], e foi celebrada entre a recorrente e o MT a respectiva escritura pública, na qual a outorgante, ora recorrente, se obrigou ao cumprimento das disposições previstas no já referido Regulamento.

Decorreram os 180 dias subsequentes à celebração da escritura pública de compra e venda, cujo termo ocorreu em 27.05.2009, sem que a recorrente tivesse iniciado a construção da unidade industrial, ou sequer iniciado, nos serviços camarários, qualquer procedimento visando o licenciamento, autorização ou comunicação prévia da mesma.

Em 20.04.2010 foi solicitado parecer jurídico quanto à situação do lote nº4, adquirido pela recorrente, e solicitada informação à Divisão de Licenciamento de Obras Particulares sobre se tinha dado entrada nos respectivos serviços camarários algum pedido relativo à execução de obra de construção nesse lote da ZIM.

Na sequência desse parecer, e de informação negativa prestada pela dita Divisão de Obras, a CMT deliberou, em 11.05.2010, reconhecer o incumprimento das obrigações assumidas pela recorrente e exercer o direito de reversão sobre o lote nº4. Ouvida em audiência prévia, a recorrente informou que previa a entrega do projecto de construção até ao final de Agosto de 2010 e a conclusão das obras até final desse ano, pediu a revogação do projecto de deliberação, e, alegando que a notificação que lhe foi feita não tinha sido acompanhada do teor da mesma, lhe fosse concedido novo prazo para se pronunciar.

Voltou a ser notificada dessa deliberação projecto [de 11.05.2010] em 13.07.2010, para efeitos de audiência prévia, e pronunciou-se sobre a mesma em 03.08.2010.

Em 28.09.2010, a CMT proferiu deliberação, cuja parte relevante se encontra transcrita no ponto t) da matéria de facto sumariamente provada. E é esta deliberação final, que a recorrente, como requerente cautelar, pretende ver suspensa na sua eficácia.

Note-se que a recorrente não põe em causa, mas antes admite de forma expressa [ver sua conclusão 2ª], que o prazo definido no artigo 4º nº2 alínea c) do Regulamento terminou em 27.05.2009. O que ela vem é alicerçar a sua pretensão cautelar conservatória num fumus boni juris que brota, a seu ver, e sobretudo, da intervenção de um Vereador da CMT no meio da factualidade provada que acabamos de sintetizar.

Na verdade, do alegado pela requerente cautelar provou-se, por prova sumária, que em Novembro de 2009, após tomada de posse da nova vereação camarária [resultante das eleições autárquicas ocorridas em 11.10.09], o Vereador P. …, procurando saber o que se passava com alguns lotes da ZIM, nomeadamente com o lote nº …, convocou a recorrente, e outros adquirentes, para saber das razões pelas quais não cumpriu as obrigações assumidas ao adquirir o seu lote. Nessa reunião, a ora recorrente manifestou ao dito Vereador o propósito de dar entrada ao respectivo procedimento, com vista à realização da construção no lote nº…, até Junho de 2010.

Mais se apurou que o dito Vereador, em 14.04.2010, questionou a recorrente acerca do prometido projecto de construção, tendo sido face ao silêncio desta que foi solicitado o parecer jurídico já referido, e que está na base da deliberação projecto de 11.05.2010.

Foi cerca de um mês após esta deliberação, em 15.06.2010, que a recorrente deu entrada de processo de informação prévia relativo à construção no seu lote, processo este que foi suspenso por despacho do Presidente da CMT, de 07.10.2010, face à decidida reversão do lote.

Baseada nesta última factualidade, e apesar da referida admissão de termo de prazo, a recorrente insiste, discordando do decidido pelo TAF, que a deliberação de 28.09.2010 é manifestamente ilegal, porquanto viola os artigos 4º e 5º do Regulamento ZIM, o princípio da igualdade [5º CPA], o princípio da boa-fé [6º-A CPA], e carece de fundamentação [124º e 125º CPA], e, deve, portanto, contrariamente ao decidido, ser deferida a sua suspensão de eficácia por ser evidente a procedência da pretensão a deduzir no processo principal [120º nº1 alínea a) CPTA].

Mas, pelo menos, alega a recorrente, será errado o julgamento do tribunal a quo ao considerar que nem sequer se verifica o fumus non malus juris exigido cumulativamente com o periculum in mora pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.

Cremos, porém, que não lhe assiste razão.

A recorrente, enquanto adquirente do lote nº4 da ZIM, obrigou-se, desde início, ao cumprimento das condições temporais que eram impostas pelo MT através do Regulamento aprovado para o efeito pela sua Câmara e Assembleia Municipal. Condições essas, aliás, que eram perfeitamente compreensíveis se tivermos em conta que estavam ao serviço de uma promoção rápida da instalação de unidades industriais no território concelhio e consequente criação de postos de trabalho.

Parece não haver dúvida, nem a recorrente sequer a manifesta, de que a competência para decidir da reversão da propriedade do lote pertencia à CMT, ainda que podendo ser delegada no seu Presidente e subdelegada por este num vereador de sua escolha, e isto quer se entenda essa competência integrada n alínea f) do nº1 quer na alínea d) do nº7 do artigo 64º da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção da Lei nº5-A/2002, de 11.01 [ver o artigo 65º nº1 e nº2 da mesma Lei]. E, tal como consta dos considerandos da deliberação que determinou a reversão, a Câmara Municipal de T. ou o seu Presidente ou qualquer Vereador no uso de poderes delegados, não concedeu à M. qualquer novo prazo ou prorrogação do prazo original, em derrogação do disposto na alínea c) do nº2 do artigo 4º do Regulamento de Condicionalismos para Atribuição de Lotes na Zona Industrial de T

Assim, não tendo havido qualquer delegação e subdelegação da competência em causa, nunca a reunião havida entre a recorrente e o Vereador P. …, em Novembro de 2009, poderia ter levado à assunção de qualquer compromisso relevante em termos de outorga de um novo prazo para o cumprimento da condição imposta na alínea c) do nº2 do artigo 4º do Regulamento. E falamos de novo prazo pois só esta hipótese subsiste, porquanto não podia ser prorrogado prazo que já tinha terminado há cerca de 6 meses, ou seja, há tanto tempo quanto o dele próprio.

Tendo a recorrente, durante todo este tempo, o lote adquirido numa situação de pousio, ou seja, sem implementar a construção da unidade fabril a que se comprometeu, e que justificou a aquisição do lote nº… em condições favoráveis, esteve a frustrar, objectivamente, as expectativas que o MT nela depositou, e que ela própria incentivou ao assumir a obrigação expressa de após a aquisição do lote fazer de imediato o projecto de modo a iniciar a construção em 30 dias.

Tudo aponta, assim, para a conclusão de que a deliberação que a recorrente pretende ver suspensa na sua eficácia não viole a alínea c) do nº2 do artigo 4º, e a alínea d) do nº1 do artigo 5º, do Regulamento ZIM.

No tocante às demais ilegalidades apontadas a essa deliberação da CMT, alegou a requerente cautelar que ela não está devidamente fundamentada, porque a alínea d) do nº1 do artigo 5º do Regulamento, e que se refere ao incumprimento da alínea c) do nº2 do artigo 4º do mesmo, faz depender o exercício do direito de reversão da ocorrência de infracção injustificada, o que implica ponderação que a CMT não fez.

Além disso, argumentou que a actuação do referido Vereador da CMT, bem como a apreciação liminar, por parte dos serviços da CMT, do processo de informação prévia a que deu entrada, fazem com que a deliberação de reversão surja violando a confiança gerada e a boa-fé exigida ao procedimento do MT para com os munícipes. E ainda, diz, porque o MT foi concedendo a outros adquirentes prazos muito mais alargados, saiu violado o princípio da igualdade de tratamento.

Quanto a estas imputadas ilegalidades, respigamos da sentença recorrida o seguinte:

[…] A requerente inverte as obrigações assumidas no contrato que celebrou com o requerido, ou seja, quanto à possibilidade daquele prazo poder ser prorrogado pelo MT e, consequentemente, evitar assim a faculdade de o requerido exercer o direito de reversão estipulado no mesmo contrato. Com efeito, conforme resulta do mesmo contrato e/ou do referido Regulamento Municipal, o requerido poderia prorrogar aquele prazo [no máximo de 50%] desde que a requerente tivesse invocado qualquer justificação ou motivo que não lhe fosse imputável e, nesse caso, o próprio requerido apreciaria essas razões ou justificações [artigo 5º nº2 do Regulamento]. O que significa que, ao contrário do alegado pela requerente, não incumbe ou incumbia ao requerido procurar saber qual ou quais as razões pelas quais a requerente não iniciou e/ou não edificou a referida construção da unidade industrial a que a mesma se obrigou, no lote de terreno em causa, mas sim à requerente é que incumbe ou incumbiria alegar e demonstrar as razões do seu incumprimento. Razão porque não se entende a alegada falta de fundamentação do acto impugnado que a requerente lhe assaca na medida em que na sua alegação entende que a deliberação do órgão executivo do requerido [Câmara Municipal] deveria expressamente referir qual a causa de não justificação do incumprimento daquela sua obrigação, quando, é certo e óbvio, que a própria requerente não apresentou perante aquela Câmara Municipal qualquer justificação para o seu incumprimento e, assim, a fundamentação da deliberação tomada não poderia ser outra que não apenas o incumprimento do prazo de 180 para iniciar a construção a que se comprometera. […]

E ainda:

[…] A recorrente nem sequer alega, em concreto, afinal qual ou quais são os outros particulares relativamente aos quais o requerido actuou de forma diferente [pressupondo-se uma situação igual] relativamente a si, ou seja, relativamente aos quais, em igualdade de circunstâncias, o requerido não tenha usado ou venha a usar do mesmo direito de reversão, sendo que não basta que a requerente alegue, em abstracto, tal ou tais situações, mas sempre sendo necessário que alegue em concreto as circunstâncias e factos que concretizem a violação do princípio da igualdade, o que manifestamente não faz. Mutatis mutandis se diga relativamente à invocada violação dos princípios da confiança e da boa fé, quando é certo que a requerente se obrigou contratualmente para com o requerido nos precisos termos já referidos, sendo que celebrou tal contrato de compra e venda com as referidas cláusulas e condições que livremente aceitou. […]

Ora, estes julgamentos, lidos à luz de quanto já deixamos dito, mais acima, parecem-nos perfeitamente correctos em sede cautelar.

Da abordagem perfunctória que é pedida ao julgador, impõe-se, de facto, a conclusão de não ser manifesta nem razoável a procedência de qualquer desses vícios apontados à deliberação de reversão.

Para além do arrazoado do TAF, que já citamos, limitamo-nos a sublinhar que aquando da entrada do processo de informação prévia, em 15.06.2010, já tinha sido proferida a deliberação projecto pela CMT, e a ela já tinha reagido, embora invocando falta de conhecimento do seu teor integral, a própria recorrente. O que dificilmente se concilia, cremos, com a frustração de confiança por ela invocada.

A aceitação e apreciação liminar desse requerimento inicial por parte dos serviços do MT não surpreende, nem se mostra relevante, cremos, para efeitos de boa-fé, traduzindo somente o modus operandi, provavelmente criticável, de desconexão funcional entre serviços.

A falta de poderes do Vereador P. … para poder conceder à recorrente um novo prazo de cumprimento da obrigação emergente do artigo 4º nº2 alínea c) do Regulamento, compromete a aptidão da reunião de Novembro de 2009 para conceder esse prazo, pois que, a ter sido ventilado, sempre teria de ser submetido à decisão da CMT, e só nesse sentido deveria ter sido entendido pela recorrente. Tudo o que fosse além disso configuraria exercício excessivo de poder por parte do Vereador, que só a ele responsabilizaria.

Temos, portanto, e em conclusão, como acertada a decisão do TAF quando considera não verificado o manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e nem sequer o fumus non malus juris da alínea b) do mesmo artigo. Efectivamente, arredado aquele juízo de certeza, embora baseado em apreciação perfunctória, tudo aponta para que este juízo de probabilidade se deva inclinar, decididamente e com base nos dados trazidos ao processo cautelar, para a manifesta falta de fundamento da pretensão a deduzir no processo principal.

Cremos, porém, que mesmo a não ser assim, ou seja, mesmo a verificar-se o exigido requisito do bom direito, sempre a pretensão de suspensão de eficácia tinha de sucumbir quanto ao periculum in mora.

Na verdade, a situação de facto consumado que a requerente quer extrair de uma hipotética venda do lote a terceiro, eventualmente de boa-fé, pode ser evitada, por ela própria, mediante o registo da acção principal que irá intentar [artigo 3º nº1 alínea a) do Código do Registo Predial]. Sendo esse registo eficaz face a terceiros desde a data em que é efectuado [artigo 5º do Código de Registo Predial], o eventual adquirente do lote nº… saberia da precariedade do seu direito de propriedade, podendo a recorrente vir a ser reintegrada do mesmo no caso de eventual procedência do processo principal.

Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 7º nº2, 11º, e 12º nº2 do RCP, bem como Tabela I-B a ele anexa.

D. N.

PORTO, 24 de Fevereiro de 2012

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Antero Pires Salvador

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