01407/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) é um instituto Público, sendo, como tal, uma pessoa colectiva pública dotada de personalidade jurídica e pertencente à denominada Administração Indirecta do Estado, sujeita à tutela e superintendência do Governo.

II- Os actos praticados no exercício desses poderes de tutela e superintendência visam controlar e orientar a acção das entidades a elas sujeitas, sem alcance definidor da situação concreta dos Particulares, em cuja esfera jurídica não projectam efeitos.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A..., casada, residente na Rua ..., Lisboa, recorre do Acórdão de Secção, de 24-3-04, que, por manifesta ilegalidade da sua interposição, rejeitou o recurso por si interposto do despacho, de 19-3-02, do Secretário de Estado-Adjunto e dos Transportes, exarado sobre o Parecer do Inspector-Geral de Obras Publicas, Transportes e Comunicações, de 12-3-02.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1. O douto acórdão recorrido fez aplicação incorrecta do disposto no art. 120º do Código do Procedimento Administrativo e, bem assim, do art. 268º, nº 4 da Constituição, carecendo assim de ser revogado e substituído por outro que aprecie o recurso de anulação interposto do acto praticado pelo SEAT.

2. Na verdade, o despacho recorrido foi exarado sobre específicas conclusões do Relatório de Inspecção IGAP/IGOPTC que versam a percepção, pelos membros do anterior Conselho de Administração do INAC, de montantes alegadamente indevidos.

3. Ficou demonstrado que a Recorrente integrou o aludido Conselho de Administração, pelo que não se vê como é que o despacho proferido pelo SEAT não afecta os interesses da Recorrente quando é certo que pretende/determina que sejam extraídos determinados efeitos da relação jurídica que existiu entre o INAC e a Recorrente.

4. O despacho recorrido é, pois, um verdadeiro acto administrativo – art. 120º do CPA -, com eficácia externa, lesivo dos direitos da Recorrente e, por isso mesmo, recorrível contenciosamente – art. 268º, nº 4 da CRP.

5. O despacho do Senhor SEAT, de 19 de Março de 2002, mesmo que se destinasse, essencialmente, a outros órgãos ou serviços da Administração (vertente interna), também define a situação jurídica do particular, afectando, de forma grave e grosseira, os interesses e os direitos da Recorrente (vertente externa).

6. Foi, aliás, o único acto que definiu tal situação.

7. Ora, segundo o art. 268º, nº 4 da CRP «é garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

8. E dúvidas não podem subsistir de que o acto sub judice lesou os direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente.

35. Assim, consideramos que o acto recorrido é recorrível, na estrita medida em que afectou os interesses da recorrente.

9. Ora, tal lesão incidiu, como se viu, estritamente sobre as questões relacionadas com o recebimento de subsídios e ajudas de custo por parte da Recorrente, único vector do acto que foi impugnado, precisamente porque foi tão só este que lesou directamente os direitos da recorrente.

10. Ao decidir de forma distinta o Acórdão recorrido violou o disposto no art. 268º, nº 4 da Constituição, pelo que deve ser revogado e substituído por outro que determine a apreciação dos fundamentos do recurso interposto.

(…)” – cfr. fls. 194-195.

1. 2 A Entidade Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.

1. 3 No seu Parecer de fls. 204, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, com estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Uma questão em tudo similar à agora apreciação foi já decidida por este Pleno, em Acórdão, de 17-6-04 – Rec. 01406/02, onde se questionava um Acórdão de Secção que, por sua vez, se tinha debruçado sobre o mesmo acto agora em análise, ou seja, o já aludido despacho, de 19-3-92, do Secretário de Estado-Adjunto dos Transportes, sendo que, por outro lado, também aqui o recurso contencioso foi interposto por um membro do anterior Conselho de Administração do INAC, ao que acresce a circunstância de as próprias conclusões da alegação de recurso jurisdicional apresentadas no aludido Rec. nº 01406/02 se apresentarem praticamente idênticas às agora em análise.

Sucede, que no dito Acórdão do Pleno se negou provimento ao recurso jurisdicional.

E, isto, pelas razões que dele constam e que, de resto, em nada se mostram infirmadas pela alegação da aqui Recorrente, sendo que, por outro lado, tais razões, na sua essência, são as mesmas em que se ancorou o Acórdão agora recorrido, no qual, inclusivamente se reproduziu a fundamentação do Acórdão da Secção, proferido no já aludido Rec. nº 1406/02 e que viria a ser confirmado pelo já referenciado Acórdão do Pleno, daí que, sem necessidade da adoptar uma argumentação diferenciada ou mais alargada, uma vez que se sufraga na íntegra o discurso argumentativo do dito aresto, o melhor será passar à transcrição da sua fundamentação jurídica:

“(…)

3. Como se relatou, o acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso interposto deste despacho, de 19.3.02, do SEAT, que, na sequência de inspecção ao INAC, concordou com diversas recomendações formuladas no correspondente relatório, designadamente a de que o “Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC (…) faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo”, entre as quais se conta a de “assegurar que os competentes serviços do INAC diligenciem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado” do montante de subsídio percebidos pelos membros do anterior CA do INAC.

Para assim decidir, o acórdão baseou-se em que tal despacho não visou definir, nem definiu, a situação jurídica do recorrente, relativamente ao INAC ou perante os cofres do Estado. Pelo que não assume alcance lesivo dos direitos ou interesses legítimos do mesmo recorrente, sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso.

Na respectiva alegação, o recorrente persiste em defender, como no recurso contencioso, que os efeitos do despacho impugnado se projectaram na respectiva esfera jurídica, lesando de forma ilegal os respectivos direitos. Pelo que constitui, segundo defende, objecto idóneo do recurso contencioso interposto.

Mas, como se verá, sem razão.

O INAC, criado pelo DL 133/98, de 15.5, é um «instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio…sujeito a tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território» (art. 1/1). Tal natureza de instituto público do INAC é reafirmada pelos respectivos estatutos, publicados em anexo aquele DL 1333/98, cujo art. 1º, proclama que «1 – O Instituto Nacional de Aviação Civil, designado abreviadamente de INAC, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, que tem por finalidade a supervisão, a regulamentação e a inspecção do sector da aviação civil». E acrescenta que «4 – O INAC rege-se pelo presente diploma, pelos seus estatutos, por quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis aos institutos públicos e, subsidiariamente, pelas normas de direito privado, salvo relativamente a actos de autoridade ou cuja natureza implique o recurso a normas de direito público».

E o art. 2º dos Estatutos reafirma que «1 – O INAC exerce a sua actividade sob a superintendência e tutela do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território. 2 – Compete ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território definir as orientações gerais da actividade do INAC. 3 – Sem prejuízo de outros poderes de controlo estabelecidos na lei, estão sujeitos a aprovação dos Ministros da Tutela e das Finanças: a) O plano de actividades e o orçamento anual; b) O Relatório anual de gestão e as contas do exercício; c) O regulamento de carreiras e o regulamento disciplinar; d) o regime retributivo».

Por fim, e em conformidade com a personalidade jurídica própria, o art. 12º dos mesmos Estatutos indica que «são órgãos do INAC o conselho de administração, o presidente do conselho de administração e o conselho fiscal».

O INAC é, pois, uma pessoa colectiva, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferida pelo diploma legal criador e pelos próprios estatutos.

É um instituto público que, como tal, se integra na administração estadual indirecta, que se define, de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, como o conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo…).

Nos termos constitucionais, e diversamente do que sucede com a administração directa, integrada na pessoa colectiva Estado e hierarquicamente dependente do Governo, que sobre ela exerce o correspondente poder de direcção, o Governo, sobre a administração indirecta, apenas exerce poderes de tutela e de superintendência (Artigo 199º (competência Administrativa): Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:…d) Dirigir os serviços e a actividade administrativa directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma; e)…) CRP).

A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação (Diogo Freitas do Amaral, ob. cit. 692).

Um destes poderes é o de fiscalização, falando-se, então, de tutela inspectiva.

A superintendência, por sua vez, é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência (Diogo F. Amaral, ob. cit. 709).

Diferente do poder de direcção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens, a superintendência traduz-se apenas na faculdade de emitir directivas ou recomendações, orientando a acção das entidades a ela submetidas.

Do ponto de vista jurídico, a diferença entre as ordens, por um lado, e as directivas e recomendações, por outro, consiste em que as primeiras consubstanciam comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta, sendo as directivas orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos, por fim, as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento (ibidem, 711/712).

Do exposto decorre, como bem considerou o acórdão recorrido, que os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo sobre a administração indirecta, de que faz parte o INC, situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-Administração e as pessoas colectivas que integram essa mesma administração indirecta.

Assim, esses poderes de superintendência e tutela, pela sua própria natureza, não se exercem ou manifestam pela prática de actos com efeitos jurídicos na situação dos particulares.

Como bem concluiu o acórdão sob impugnação, as directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública” delas destinatária “a produzir certo acto administrativo. Mas será esse acto que definirá, relativamente à Administração, a situação do particular. E o acatamento da directiva ou recomendação não será mero acto de execução, porque, como se viu, a directiva ou recomendação não correspondem a ordens, nem configuram acto administrativo, cuja existência anterior o acto de execução supõe (vd. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 282).

Descendo, de novo, ao caso concreto em apreço, temos que o acto contenciosamente impugnado se traduziu na concordância manifestada pelo seu autor, membro do Governo, com proposta anterior formulada em relatório de inspecção, no sentido de que fossem feitas ao presidente do conselho de administração do INAC diversas recomendações, designadamente a de que os competentes serviços do INAC diligenciassem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante correspondente ao subsídio de alimentação percebido pelos anteriores membros do mesmo conselho de administração.

Perante o que deve concluir-se, em conformidade com o antes exposto, que tal acto, ao concordar com que fossem feitas aquelas recomendações, mais não é do que uma manifestação do poder governamental de superintendência, no qual se contém. Sem exorbitar desse poder, tem apenas como destinatário o órgão do INAC ao qual se dirige, não implicando, por si mesmo, qualquer definição da situação jurídica do particular, ora recorrente.

Contra o que este alega, a ordem de reposição que posteriormente lhe foi dirigida não emana desse acto governamental recomendativo. Que, por isso, não é lesivo dos direitos ou interesses desse mesmo recorrente.

Com bem se pondera no acórdão recorrido:

«….

Não se questiona que o despacho impugnado esteja na origem da ordem de reposição. Mas não se pode concluir que, na ausência de tal despacho, a ordem de reposição não viesse a existir do mesmo modo. É que, toda a Administração deve actuar sempre no respeito pela legalidade. E se o INAC tivesse detectado, por iniciativa própria, que havia lugar a tal reposição, não carecia de qualquer intervenção estadual para actuar.

E seja como seja, o que não se pode dizer é que o acto recorrido foi uma ordem dada ao INAC. Por um lado, como se viu, as ordens não se integram nos poderes de superintendência e, por outro lado, nenhum elemento do acto permite afirmar que, na circunstância, o acto impugnado ultrapassou os poderes de superintendência, caso em que o acto seria ilegal, exactamente por esse facto.

O quadro em que o acto foi praticado e o seu teor revelam que se trata de uma recomendação.

Por isso, tal acto não se intromete na esfera jurídica do recorrente, não o tem como destinatário, nem interessado.».

Em suma, o acórdão decidiu acertadamente, ao concluir que «o acto impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta do ora recorrente perante o INAC ou perante os cofres do Estado, e não se apresenta como lesivo da sua esfera jurídica sob nenhuma forma. É, por isso, irrecorrível, quer na perspectiva do artigo 25º da LPTA, quer na perspectiva do artigo 268º nº 4, da Constituição da República».

3. 2 Assim, é de manter a decisão de rejeição do recurso contencioso, afirmada no acórdão recorrido”, destarte improcedendo as conclusões da alegação da Recorrente, não tendo sido violado qualquer dos preceitos nelas indicado.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400,00 Euros e a procuradoria em 200,00 Euros.

Lisboa, 28 de Outubro de 2004. – Santos Botelho (relator) – António Samagaio - Azevedo Moreira – Angelina Domingues – Pais Borges - J Simões de Oliveira – Adérito Santos.