0648/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os art. 2º e 3º da Lei 43/2005, de 29 de Agosto, ao determinarem a suspensão de todos os suplementos remuneratórios que não tenham a natureza de remuneração base não são inconstitucionais.

II- Deste modo, o Ministro da Justiça – não obstante um protocolo por si assinado anteriormente onde se previa uma actualização progressiva do subsídio de compensação devido aos Magistrados do MP - estava vinculado ao cumprimento de tais normativos.

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

O Ministério Público, em representação do Estado Português, recorre para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 20 de Dezembro de 2012, que concedendo parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, revogou a sentença do TAC de Lisboa, que havia julgado improcedente a acção administrativa comum intentada por aquele Sindicato.

No acórdão sob recurso entendeu-se que:

“Na situação dos autos pensamos não ser possível invocar esta teoria do “fait du prince”, porquanto a Lei nº43/2005, nos seus artigos 2º e 3º, não se limita a efectuar meras alterações ou a impor agravamentos, mas tem como consequência, para os magistrados do Ministério Público, a pura e simples extinção do que havia sido negociado em matéria de actualização do suplemento compensatório por não uso da casa de função.

O protocolo de 20 de Novembro de 2003 passa, assim, a ser letra morta, mercê da alteração legislativa introduzida pela Lei nº43/2005, de 29 de Agosto, que veio permitir o incumprimento dos critérios contratuais previamente estabelecidos, mediante os quais o SMMP e o Ministério da Justiça se vincularam no tocante à actualização do suplemento compensatório em causa, com notória e flagrante violação do disposto na alínea b) do nº1 do contrato celebrado.

Tem razão o recorrente ao defender que não é admissível, face aos princípios gerais do direito, que o Estado Administração assuma obrigações contratuais e depois, quando não quer cumprir, se transfigure em Estado legislador, procurando por essa via legitimar o incumprimento do convencionado.

É, pois, clara a violação do princípio da boa-fé previsto no artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo, em função do qual a Administração Pública está obrigada a pautar-se no exercício da função administrativa, de molde a respeitar os valores fundamentais do direito, em especial a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa.

A nosso ver esta obrigação é um afloramento dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, bem como do princípio da igualdade, estruturantes do Estado de Direito (artigos 1º, 2º e 13º da CRP).

Concluímos, portanto, que a sentença recorrida procedeu a uma errada aplicação do direito, não podendo subsistir na ordem jurídica.”.

E, assim, decidiu-se:

“Conceder parcial provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e condenando os Réus no cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes da alínea b) da cláusula I do contrato celebrado entre o Estado, (através do Ministério da Justiça) e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, em 20 de Novembro de 2003, tal como peticionado nas als. a) e b) do pedido.”

No recurso da referida decisão, o Recorrente – Ministério Público, em representação do Estado - formulou as seguintes conclusões (quanto ao mérito):

“(…)

C) O Acórdão, ora recorrido, que revogou a sentença de 1ª instância, seguindo de perto a sua fundamentação de facto, considerou, em resumo que: «Na situação dos autos pensamos não ser possível invocar esta teoria do "fait du prince ", porquanto a Lei nº 43/2005, nos seus artigos 2° e 3º não se limita a efectuar meras alterações ou a impor agravamentos, mas tem como consequência, para os magistrados do Ministério Público, a pura e simples extinção do que havia sido negociado em matéria de actualização do suplemento compensatório por não uso da casa de função.

O protocolo de 20 de Novembro de 2003 passa, assim, a ser letra morta, mercê da alteração legislativa introduzida pela Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, que veio permitir o incumprimento dos critérios contratuais previamente estabelecidos, mediante os quais o SMMP e o Ministério da Justiça se vincularam no tocante à actualização do suplemento compensatório em causa, com notória e flagrante violação do disposto na alínea b) do nº1 do contrato celebrado.

Tem razão o recorrente ao defender que não é admissível, face aos princípios gerais do direito, que o Estado Administração assuma obrigações contratuais e depois, quando não quer cumprir, se transfigure em Estado legislador, procurando por essa via legitimar o incumprimento do convencionado.».

D) Mais concluiu que: «É, pois, clara a violação do princípio da boa-fé previsto no artigo 6°-A do Código do Procedimento Administrativo, em função do qual a Administração Pública está obrigada a pautar-se no exercício da função administrativa, de molde a respeitar os valores fundamentais do direito, em especial a confiança suscitada na contra parte pela actuação em causa.

A nosso ver esta obrigação é um afloramento dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, bem como do princípio da igualdade, estruturantes do Estado de Direito (artigos 1º 2° e 13° da CRP).

Concluímos, portanto, que a sentença recorrida procedeu a uma errada aplicação do direito, não podendo subsistir na ordem jurídica.».

E) Todavia, as Leis 43/2005 e 53-C/2006 são diplomas emanados da Assembleia da República e têm como destinatários os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública, central, regional e local e demais servidores do Estado, aplicando - se, por previsão neles expressa também aos Magistrados Judiciais e do Ministério Público.

F) Um Estado de Direito, como é o nosso, caracteriza-se, além do mais, pelo princípio da separação de poderes.

G) Perante o princípio da separação de poderes não há qualquer confusão ou acumulação entre o Estado enquanto Legislador e o Estado enquanto Administrador.

H) Como se refere na sentença recorrida, referenciando a doutrina de Mário Esteves de Oliveira e outros AA, na obra nela indicada "o contrato administrativo é material ou substantivamente distinto da figura do negócio ou contrato juscivilista e essa autonomia traduz-se no facto de acima do acordado pelas partes poder prevalecer o factor interesse público, a ditar inclusive o sacrifício da estabilidade dos contratos( . .)".

I) No caso, a modificação do contrato, com a suspensão das actualizações acordadas, decorreu daqueles actos normativos que operaram sobre o mesmo, sem contudo o ter por objecto, e não da função administrativa, o que, independentemente de se configurar como "fait du prince", legitima tal suspensão.

J) Sendo que após a vigência de tais normativos foi retomada a actualização do subsídio de compensação em causa por Despacho do Sr. Ministro da Justiça publicado sob o n° 11274/2008, no DR, 2ª Série, n° 77, de 18/04.

L) Como atrás se referiu o âmbito de aplicação das Leis 43/2005 e 53C/2006 não se destinou a uma situação ou caso concreto, antes abrangeu de forma global os funcionários, agentes e outros trabalhadores da função pública, central, regional e local e os demais servidores do Estado, além dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público.

M) Daí e por tudo o mais que atrás se deixou dito, que não se possa concluir, nem o A., ora recorrido, o conseguiu demonstrar probatoriamente, que a produção de tais normas tiveram como intuito justificar o incumprimento do contrato em questão, em violação do princípio da boa - fé.

N) Antes a omissão de actualização dos subsídios em causa se mostram efectivamente justificada pelas mencionadas Leis, pelo que se encontra igualmente afastada a presunção de culpa a que se refere o art. 799º nº 1 do Código Civil e a responsabilidade civil contratual do Estado pelos prejuízos causados pela não actualização do subsídio nos termos contratualizados.

O) Pelo que sempre o Acórdão, ora em recurso, deveria ter julgado totalmente improcedente o recurso da Autora e mantido a sentença proferida na 1ª instância.

P) Ao assim não ter decidido, o Acórdão ora recorrido incorreu em errada aplicação do direito ao caso concreto e violação do art. 6°-A do CPA.

O Ministério da Justiça, a fls 244 dos autos, veio aderir às alegações “apresentadas pela Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal Central Administrativo Sul”, dizendo, o seguinte:

O Ministério da Justiça, Recorrido nos autos em epígrafe, tendo sido notificado do Acórdão proferido a fls. 209 e segs, da ação administrativa comum, sob a forma ordinária, que revogou a sentença proferida em 1.ª instância e que condenou o Estado Português e o ora Recorrido no cumprimento das obrigações pecuniárias a que se refere a alínea b) da cláusula I do contrato celebrado entre o Estado Português, através do Ministério da Justiça, e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, com data de 20 de novembro de 2003, nos termos das alíneas a) e b) do peticionado, vem aderir às alegações de Recurso Extraordinário de Revista, interpostas para o Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 150.º do CPTA, apresentadas pela Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal Central Administrativo Sul, que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

Nestes termos e no mais de direito, deve o presente recurso de revista ser admitido como tal e considerado procedente, e em consequência revogado o Acórdão recorrido e substituído por outro que, mantendo a sentença proferida em 1.ª instância, julgue a presente ação improcedente por não provada e absolva o Réu Ministério da Justiça do pedido.

O Recorrido – Sindicato dos Magistrados do Ministério Público – contra-alegou, concluindo, assim:

1ª As questões alegadamente a decidir por este Venerando Supremo Tribunal Administrativo, tal como delimitadas na Alegação de Recurso, são as seguintes:

(i) "saber se as Leis n.ºs 43/2005 e 53-C/2006, configuráveis ou não na teoria do "fait du prince", são legitimadoras dos efeitos sobre o contrato em causa, suspendendo as actualizações acordadas, nos indicados limites temporais";

(ii) "se a produção de tais normas o foi para justificar ou não o incumprimento contratual em violação do princípio da boa-fé previsto no artigo 6°-A do CPA" - cfr. conclusão A) das Alegações de Recurso.

2ª No entanto, sobre a não aplicabilidade da teoria do (fait du prince no caso dos autos, as Recorrentes nada dizem, aceitando, assim, na íntegra, a posição adoptada sobre tal questão no acórdão recorrido;

3ª Pelo que, a aplicabilidade ou não aplicabilidade da teoria do (fait du prince ao caso dos autos, apesar de ter sido a questão analisada e decidida no Acórdão Recorrido, não é, ao contrário do que à primeira vista poderia parecer, a questão submetida a apreciação deste Venerando STA em sede do presente recurso de revista;

4ª Decorre da Alegação de Recurso apresentada pelo Recorrente Estado - à qual aderiu o Recorrente Ministério da Justiça - que o que as Recorrente afinal pretendem demonstrar é que, apesar da situação de incumprimento contratual do Estado, a suspensão dos pagamentos acordados decorreu do mero cumprimento da lei, ou seja, por motivo alheio à vontade do contraente Estado Administração, não havendo por isso um incumprimento culposo, gerador do dever de indemnizar. Pois, entendem as Recorrentes que caberia ao Recorrido ter feito prova da culpa do incumprimento atenta a alegada não aplicação da presunção de culpa estabelecida no artigo 799°, nº 1 do Código Civil;

5ª Ou seja, as duas questões elencadas na Conclusão A) da Alegação de Recurso do Recorrente Estado, resumem-se, afinal, a uma única questão, a saber, a da apreciação da culpa do Estado na violação das suas obrigações contratuais ou, dito de outro modo, a apreciação da existência ou inexistência de uma situação de incumprimento culposo.

6ª Sendo certo que, tal questão apenas releva, como se verá, para efeitos de apreciação da legalidade da condenação no pagamento de juros de mora e não para a apreciação da legalidade da condenação no cumprimento das prestações contratuais em falta;

7ª Ora, atenta a questão assim delimitada é manifesto que o recurso não pode ser admitido por não satisfazer os requisitos previstos no artigo 150° do CPTA.

8ª Em primeiro lugar, a segunda questão definida pelos Recorrentes como sendo objecto do recurso, tal como colocada – saber “se produção de tais normas o foi para justificar ou não o incumprimento contratual", como colocada pelo Recorrente - constitui manifestamente matéria de facto e não matéria de direito pelo que não pode, obviamente, ser objecto do presente recurso;

9ª Em segundo lugar, questão de saber se, independentemente da questão do (fait du prince, o incumprimento do Estado poder ser considerado culposo, não reveste, manifestamente, as características exigidas para a intervenção deste STA;

10ª Com efeito, a questão em causa não se reveste de particular complexidade de análise nem tem determinado posições divergentes na doutrina e na jurisprudência que justifiquem a alegada necessidade de intervenção deste STA;

11ª Por outro lado, a decisão objecto da revista não corresponde a uma violação crassa do direito aplicável, com reflexos importantes na paz social, na aceitabilidade das decisões dos tribunais ou em casos limite de grave injustiça e em geral quando é necessário evitar que proliferem decisões idênticas;

12ª Também não estamos perante questão jurídica de elevada complexidade, no sentido de que a sua solução não envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, nem o seu tratamento suscita dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina;

13ª Em conclusão, em face da verdadeira questão objecto do recurso - discussão sobre a culpa no incumprimento -, e dos requisitos imperativos do artigo 150º do CPTA e da jurisprudência deste STA que sobre os mesmos tem vindo a ser emitida, não pode deixar de concluir-se pela inadmissibilidade do presente recurso de revista;

14ª Devendo, em consequência, o presente recurso ser rejeitado, por não estar em causa qualquer questão nova, complexa, jurídica ou socialmente relevante com potencial capacidade de expansão do problema que justifique uma intervenção harmonizadora nem uma violação crassa do direito aplicável, com reflexos importantes na paz social, na aceitabilidade das decisões dos tribunais;

15ª Em qualquer caso e por cautela e dever de patrocínio, sempre se dirá que improcedem, em absoluto, os argumentos invocados pelo Recorrente para pôr em causa a legalidade e justiça da decisão do TCA do Sul.

16ª Ao contrário do que poderia parecer de uma primeira leitura da Alegação de Recurso apresentada pelo Estado, o que os Recorrentes afinal pretendem é discutir no presente recurso é alegada qualificação do incumprimento contratual com incumprimento não culposo;

17ª Não se percebendo, no entanto, qual o alcance de tal alegação porquanto, a condenação que decorre do acórdão recorrido no que se refere ao pedido constante da alínea a) da petição inicial, refere-se à exigência judicial de cumprimento da obrigação contratual dos Réus e não a uma condenação no pagamento de uma indemnização pelo incumprimento;

18ª Em causa nos autos, e na decisão objecto de recurso, apenas está uma questão de mora do devedor e não uma situação de incumprimento definitivo por facto imputável ao devedor ou por impossibilidade objectiva;

19ª Para efeitos de saber se o Estado estava ou não obrigado a cumprir o contrato e a proceder ao pagamento das compensações nos períodos em causa nos autos é irrelevante a questão da culpa.

20ª O tribunal recorrido entendeu que não se verifica qualquer situação que justificasse ou legitimasse a suspensão do pagamento das compensações devidas ao abrigo do contrato celebrado entre o Estado e o Autora (excepção de não cumprimento) e, com tal fundamento, condenou os Réus no cumprimento do contrato e não no pagamento de qualquer indemnização, sendo, portanto, nessa sede absolutamente irrelevante saber se há ou não presunção de culpa nos termos previstos no artigo 799°, nª 1 do Código Civil;

21ª A referida norma apenas pode relevar para efeitos de aferir da eventual obrigação de indemnizar com fundamento em responsabilidade civil extracontratual e para efeitos do dever em que incorre o devedor faltoso de reparar os danos que causou ao credor por efeito da mora;

22ª No entanto, ao contrário do sustentado pelos Recorrentes, para efeitos de aferir da procedência do pedido de condenação no pagamento de juros de mora, aplica-se necessariamente a presunção de culpa prevista no artigo 799°, nº 1 do Código Civil, sendo inequívoca a improcedência da pretensão dos Réus, ora Recorrentes, de que caberia ao ora Recorrido a prova da culpa do devedor;

23ª Em qualquer caso dos autos resulta precisamente o contrário do alegado pelos Recorrentes, ou seja, a imputação ao Estado, a título de culpa, da mora no cumprimento das suas obrigações;

24ª O que claramente decorre do Acórdão recorrido é que o Estado-Administração, contraente público em determinado contrato administrativo, não pode invocar o fait du prince resultante de intervenção legislativa com reflexos contratuais para pôr em causa a obrigação principal do contrato, extinguindo-a, pelo que, por maioria de razão, tendo-se considerada que tal extinção não ocorreu não pode o Estado vir alegar o mesmo fait du prince para afastar a culpabilidade enquanto pressuposto da responsabilidade civil.

25ª Não havendo, de acordo com o entendimento sufragado no Acórdão recorrido - não contestado pelos Recorrentes na sua Alegação de recurso -, qualquer justificação legal para o não cumprimento das obrigações a que se vinculou por efeito do "Protocolo" celebrado no dia 20 de Novembro de 2003, não podia o tribunal deixar de condenar o Estado no pagamento das quantias acordadas no âmbito do protocolo em causa;

26ª O que por sua vez significa, necessariamente, que a culpa do Estado contraente se presume nos termos previstos no artigo 799°, nº 1 do Código Civil, cabendo ao Réu, ora Recorrente fazer prova do contrário, o que não sucedeu.

27ª Os Recorrentes parecem, aliás, esquecer que a própria teoria do fait du prince, pelos mesmos invocados para se eximir ao cumprimento da obrigação, implica sempre a imputação da conduta de incumprimento, a título de culpa, ao contraente público quando o fait du prince resulta de acto da mesma pessoa colectiva;

28ª Na verdade, se o Estado contraente fica constituído no dever compensar o contraente privado quando está em causa uma situação de fait du prince, decorrente de alteração legislativa que frustre as expectativas do co-contratante e que implique a mera modificação do contrato, por maioria de razão o mesmo Estado deverá ser responsabilizado quando pretenda extinguir ou suspender provisoriamente determinadas obrigações decorrentes do mesmo contrato com fundamento em alteração legislativa superveniente;

29ª Não pode, pois, deixar de entender-se que, para a análise do cumprimento contratual e da imputação objectiva e subjectiva do incumprimento e da mora em casos como o dos autos, em que, conforme determinou o tribunal recorrido, estamos fora do âmbito do fait do prince, o Estado não pode vir invocar a distinção entre o "Príncipe" e o contraente público para se eximir à imputação, a título de culpa, do incumprimento causador de danos ao particular.

30ª Entender o contrário significaria, necessariamente, e como bem salientou o tribunal recorrido, fazer tábua rasa dos mais elementares princípios do Estado de Direito nomeadamente dos princípios da confiança e da segurança jurídicas e do princípio da boa-fé, a que o Estado se encontra legal e constitucionalmente vinculado.

Nestes termos:

a) Deve o presente recurso ser rejeitado por não se verificarem os requisitos de que a lei faz depender a sua admissão no artigo 150º do CPTA;

b) Assim não se entendendo, no que não se concede, deve o mesmo ser julgado não provado e improcedente, mantendo-se, na íntegra, o acórdão recorrido.

Assim se fazendo Justiça.

Por acórdão deste STA, de fls. 304 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, nos termos do artigo 150.º do CPTA, por aquela Formação ter entendido que:

“(…)

A controvérsia suscitada nos autos respeita, portanto, a matéria de incidência de normas emanadas por uma lei posterior sobre as obrigações assumidas pelo Ministério da Justiça em protocolo com o SMMP.

Mas, assume também importância mais geral porque é possível prever que normas deste tipo sejam aplicadas a outros acordos estabelecidos em condições paralelas e suscitem a mesma questão jurídica, independentemente de a caracterizar como sendo, ou não, exactamente a clássica questão do efeito jurídico que decore do “facto do príncipe”, isto é, da intervenção do poder, através da adopção de lei inovatória, sobre o equilíbrio das prestações das partes, decorrente dos contratos administrativos.

E, também se apresenta como muito relevante e aplicável em diversas situações do contencioso administrativo, saber se a emissão de uma lei pode em geral, ou nas circunstancias deste caso configurar violação da boa-fé, como decidiu o TCA, pelo que a controvérsia apresenta capacidade de expansão para além das fronteiras do caso dos autos.

Por outro lado, as enunciadas, são questões não tratadas em anteriores casos decididos pelo STA, pelo que a aclaração e a previsibilidade do quadro jurídico como elementos imprescindíveis da melhor aplicação do direito apelam também para que se admitia o recurso excepcional.”

O MP teve vista dos autos.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A matéria de facto fixada na decisão é a seguinte:

A) - Atendendo ao desfasamento entre o valor administrativo do suplemento de compensação pelo não uso da casa de função e o valor real do mercado de arrendamento, o Autor, Sindicato dos Magistrados do Ministério Público e o Ministério da Justiça, encetaram negociações com vista à determinação do montante correspondente ao valor-padrão do mercado de arrendamento habitacional relevante para estes efeitos;

B) - Em 20 de Novembro de 2003 foi subscrito pela Senhora Ministra da Justiça e pelo Senhor Presidente do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, o instrumento de fls. 21-23 dos autos, denominado "PROTOCOLO", que aqui se dá por integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:

"Na sequência das negociações em curso com o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público acerca de um conjunto de medidas prioritárias, e sem prejuízo da continuação das mesmas, acorda-se o seguinte

1- Actualização do valor do subsídio de compensação pelo não uso de casa de função Considerando que o critério estabelecido na lei para fixação do valor do subsídio de compensação pelo não uso de casa de função manda atender aos valores reais do mercado de arrendamento:

a) Acorda-se em fixar o valor do subsídio de compensação pelo não uso de casa de função, para 1 de Julho de 2006, em € 800 (oitocentos euros).

b) Esse valor será atingido progressivamente pela forma seguinte:

-1 de Janeiro de 2004 a 30 de Junho de 2004 - € 575 (quinhentos e setenta e cinco euros)

-1 de Julho de 2004 a 1 de Dezembro de 2004 - € 600 (seiscentos euros)

-1 de Janeiro de 2005 a 30 de Junho de 2005 - € 675 (seiscentos e setenta e cinco euros)

-1 de Julho de 2005 a 1 de Dezembro de 2005 - € 700 (setecentos euros)

-1 de Janeiro de 2006 a 30 de Junho de 2006 - € 775 (setecentos e setenta e cinco euros)

-1 de Julho de 2006 a 1 de Dezembro de 2006 - € 800 (oitocentos euros)

c) A partir de 1 de Janeiro de 2007 a actualização anual será automática, em função dos índices percentuais fixados anualmente pelo Governo para o mercado de arrendamento habitacional geral através de portaria. (...)" - cfr. fls. 21-23 dos autos;

C) - Em 31 de Março de 2008, o Senhor Ministro da Justiça proferiu despacho, publicado sob o nº11274/2008, no DR, 2ª série, n°77, de 18 de Abril, com o seguinte teor:

"O montante do subsídio de compensação a que têm direito os magistrados, por força dos seus próprios Estatutos, está em vigor, sem alterações, desde 1 de Julho de 2005. Importa proceder à sua actualização, tendo em conta quer o quadro legal aplicável, quer também os protocolos firmados pelo Ministério da Justiça em 20 de Novembro de 2003. Assim, nos termos do n°2 do artigo 29.° da Lei n°21/85, de 30 de Julho, na redacção introduzida pela Lei nº143/99, de 31 de Agosto, e do n°2 do artigo 102.° da Lei n°47/86, de 15 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n°60/98, de 27 de Agosto, e ouvidas as organizações representativas dos magistrados, actualiza-se o subsídio de compensação a pagar aos magistrados judiciais e do Ministério Público, fixando-se o mesmo em 775 € mensais a partir de 1 de Janeiro de 2008”.

2.2. Matéria de Direito

2.2.1. Objecto do recurso

Como decorre do relatório, das alegações e contra-alegações, objecto do presente recurso é o acórdão do TCA Sul que condenou o Estado, através do Ministério da Justiça, ao cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes da alínea b) da cláusula I do contrato celebrado entre o Estado (Ministério da Justiça) e o Sindicato do Ministério Público, em 20 de Novembro de 2003, tal como peticionado nas als. a) e b) do pedido”. Nas alíneas a) e b) do pedido consistiam na condenação do réu: “ao cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes da al. b) da cláusula I do contrato celebrado entre o Estado, em 20 de Novembro de 2003, mediante o pagamento aos associados do Autor, com direito a tal, do subsídio de compensação pelo não uso de casa de função no montante de 775,00 euros para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2006 e 30 de Junho de 2006 e de 800,00 euros para o período compreendido entre 1 de Julho de 2006 e 31 de Dezembro de 2006; b) ao pagamento de juros de mora desde 1 de Janeiro de 2006, em montante a liquidar em execução de sentença”

Para concluir deste modo, o TCA Sul entendeu que o “protocolo” assinado em 20 de Novembro de 2003 passou a ser letra morta, mercê da alteração legislativa introduzida pela Lei 43/2005, de 29 de Agosto, que veio permitir o incumprimento dos critérios contratuais previamente estabelecidos. “Tem razão o recorrente, continua o acórdão, ao defender que não é admissível, face aos princípios gerais do direito, que o Estado Administração assuma obrigações contratuais e depois, quando não quer cumprir, se transfigure em Estado legislador, procurando por essa via legitimar o incumprimento do convencionado. É pois clara – conclui o acórdão – a violação do principio da boa – fé previsto no art. 6º-A do Código do Procedimento Administrativo, em função do qual a Administração Pública está obrigada a pautar-se no exercício da função administrativa, de molde a respeitar os valores fundamentais do direito, em especial a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa”. “A nosso ver, remata o acórdão, esta obrigação é um afloramento dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, bem como do princípio da igualdade, estruturantes do Estado de Direito (artigos 1º, 2º e 13º da CRP).”

No recurso para este Supremo Tribunal o Ministério Público, em representação do Estado Português, pugna pela revogação do acórdão por não ter havido violação do art. 6-A do CPA, sendo que as Leis 43/2005 e 53-C/2006, de 29 de Dezembro, que prorrogou a vigência daquela até 31 de Dezembro de 2007 – onde radicou a justificação para a tomada deposição do Ministério da Justiça – não foram emitidas com o intuito de justificar o incumprimento do protocolo em questão.

O Sindicato do Ministério Público pugna pela manutenção do acórdão.

A questão a decidir, no essencial, é a de saber se o protocolo, assinado entre o Ministro da Justiça e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público deve ser cumprido, não obstante o surgimento posterior da Lei 43/2005, de 29 de Agosto, congelando a progressão do aumento do subsídio em causa no aludido protocolo. O autor formulou ainda um pedido em alternativa ao pedido formulado na al a), traduzido na “condenação do réu ao pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade pelo incumprimento contratual, de montante equivalente”. Portanto, em boa verdade, há duas questões a decidir: saber se deve ser cumprido o protocolo nos seus precisos termos; ou em alternativa saber se devem ser pagos os montantes decorrentes do protocolo a título de responsabilidade civil contratual.

2.2.2. Análise dos fundamentos do recurso e do acórdão recorrido

Como referimos foi assinado um protocolo, de acordo com o qual o valor do subsídio de compensação pelo não uso de casa de função dos Magistrados do MP teria uma determinada progressão. Segundo esse acordo, de 1 de Julho de 2006 a 30 de Junho de 2006 teria o valor de 775€; de 1 de Julho de 2006 a 1 de Dezembro de 2006 teria o valor de 800 € e a partir de 1 de Janeiro de 2007, teria uma actualização em função dos valores percentuais do mercado para o arrendamento habitacional – cfr. al. b) da matéria de facto, onde se transcreveu o protocolo.

Contudo, foi publicada a Lei 43/2005, de 29 de Agosto, cujos art.s 2º e 3º tem a seguinte redacção:

“Artigo 2º

Suplementos

São mantidos no montante vigente à data de entrada em vigor da presente lei e até 31 de Dezembro de 2006 todos os suplementos remuneratórios que não tenham a natureza de remuneração base, independentemente da respectiva designação, designadamente despesas de representação, subsídios de alojamento, de residência e de fixação, pelo risco, penosidade, insalubridade e perigosidade, gratificações e participações emolumentares, relativamente aos funcionários, agentes e restante pessoal da Administração Pública e aos demais servidores do Estado.

Artigo 3º

Juízes e magistrados do Ministério Público

O regime estabelecido nos artigos anteriores é directamente aplicável, nos quadros estatutários correspondentes, aos juízes e aos magistrados do Ministério Público.”

A referida lei entrou em vigor em 30 de Agosto de 2005 e, portanto, o que decorre do seu art. 2º é que são mantidos, no montante vigente nessa data e até 31 de Dezembro de 2006, todos os suplementos remuneratórios, incluindo, portanto, o subsídio de compensação.

Em 29 de Dezembro de 2006 é publicada a Lei 53-C/2006, que determinou a prorrogação da vigência das medidas aprovadas pela Lei 43/2005, de 29 de Agosto, até 31 de Dezembro de 2007.

O acórdão recorrido condenou o réu no cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes da alínea b) do pedido e, portanto, no pedido principal. No entanto, caso o acórdão seja revogado, impõe-se apreciar a pretensão formulada no pedido alternativo (responsabilidade contratual).

Apreciaremos, em suma, as duas questões em causa: (i) possibilidade do autor exigir o cumprimento do protocolo nos seus precisos termos; (ii) não havendo esta possibilidade se existe incumprimento do protocolo e consequente responsabilidade contratual por parte do Ministério da Justiça.

A nosso ver, adiantando a conclusão, o Ministério da Justiça, não obstante o protocolo que assinou, não poderia violar a lei. E, portanto, a partir e durante da vigência da Lei 43/2005, de 29 de Agosto, o Ministro da Justiça estava vinculado ao seu estrito cumprimento. Tal decorre – como vamos ver - do disposto no art. 266º, 2, da CRP e art. 3º do CPA e da não existência de expectativa jurídica que se possa sobrepor à alteração da ordem jurídica.

A Lei 43/2005, de 29 de Agosto só poderia ser afastada (i) se não fosse aplicável à hipótese de facto prevista no protocolo ou (ii) se fosse inconstitucional.

Quanto à primeira condição (não aplicação da lei ao caso em apreço) e decorrendo do art. 3º da Lei 43/2005, a sua aplicação aos Magistrados Judiciais e do Ministério Público, não há razão para afastar a sua aplicação, isto é, à fixação dos subsídios no período previsto (até 31 de Dezembro de 2006, prorrogado até 31 de Dezembro de 2007).

Quanto à segunda condição (inconstitucionalidade da lei) a questão não é tão evidente. Foi, de resto, invocando o princípio da tutela da confiança e da igualdade que o TCA Sul, julgou inaplicável a lei.

A invocada violação do princípio da igualdade, no acórdão do TCA, não tem qualquer sentido, pois a Lei 43/2005, de 29 de Agosto visou todos os funcionários públicos, incluindo os Magistrados Judiciais e do Ministério Público.

A alegada violação da confiança também se não verifica, embora se reconheça que o Sindicato autor tinha uma expectativa fundada no cumprimento do protocolo. Mas, em boa verdade, a expectativa ou confiança no seu cumprimento só eram legítimas relativamente ao efectivamente acordado e no âmbito dos poderes do MJ. Como decorre do art. 102º, 2, do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público “os magistrados que não disponham de casa de habitação nos termos referidos no número anterior ou não a habitem conforme o disposto na parte final do n.º 2 do art. 85º têm direito, a um subsídio de compensação fixado pelo Ministro da Justiça, ouvidos o Conselho Superior do Ministério Público e as organizações representativas dos magistrados, tendo em conta os preços correntes do mercado local de habitação”.

Ora, como é bom de ver, o Ministério da Justiça, por força do art. 266º, 2º da CRP e 3º do CPA, nunca poderia vincular-se a proferir actos ilegais, e, portanto, não poderia criar no Sindicato uma expectativa desse tipo.

Por outro lado não existe uma expectativa legítima à imutabilidade da ordem jurídica. O Tribunal Constitucional, no acórdão 287/90, sobre a violação da confiança pelo legislador ponderou o seguinte:

“(…) Nesta matéria, a jurisprudência constante deste Tribunal tem-se pronunciado no sentido de que «apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio de protecção da confiança, ínsito na ideia do Estado de direito democrático» (cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 11/83, de 12 de Outubro de 1982, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 11 e segs.; no mesmo sentido se havia já pronunciado a Comissão Constitucional, no Acórdão n.º 463, de 13 de Janeiro de 1983, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983, p. 133 e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, p. 141, e se continuou a pronunciar o Tribunal Constitucional, designadamente através dos Acórdãos n.os 17/84 e 86/84, publicados nos 2.º e 4.º Vols. dos Acórdãos do Tribunal Constitucional, a pp. 375 e segs. e 81 e segs., respectivamente). (…)”

(…)

Não há, com efeito, um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime do casamento, do arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes.

(…)”

Finalmente e relativamente a uma situação de suspensão da actualização automática dos vencimentos de Magistrados Judiciais, este Supremo Tribunal, no acórdão de 14-12-2004, proferido no processo 01971/03, seguindo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, ponderou o seguinte:

“(…) A expectativa jurídica a um determinado vencimento programaticamente definido, e que foi “defraudada” pela vigência da Lei 63/90, de 26 de Dezembro, apesar de invocada nos recursos junto do Tribunal Constitucional, não foi considerada obstáculo a sua constitucionalidade. Tanto o Acórdão do Tribunal Constitucional proferido no processo 56/95, de 4 de Março de 1998, como o proferido no processo 816/96, de 3 de Novembro de 1998, apenas consideraram que a referida Lei 63/90, de 26 de Dezembro, violava o princípio da igualdade. Quanto a este ponto, este último Acórdão concluiu: “As expectativas dos magistrados à percepção de um vencimento mais elevado não tinham uma consistência tal que a sua suspensão deva considerar-se intolerável. E a isto acresce que houve fundadas razões para a decisão legislativa de suspensão desses aumentos – razões que têm a ver com o alarme provocado pelo aumento dos vencimentos dos titulares de cargos políticos, anteriormente aludido. Eis, pois, as razões pelas quais as normas questionadas no presente recurso, na dimensão assinalada, não infringem o princípio da protecção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, consagrado nos artigos 2º e 9º, al. b) da Lei Fundamental” - O Tribunal Constitucional para dar menos relevo à frustração da expectativa dos interessados ao cumprimento de um programa escalonado de aumento de vencimentos, referiu que essa expectativa nunca se subjectivou, uma vez que a suspensão dos aumentos, deu-se antes do início da sua produção de efeitos.

(…).”

Na situação apreciada nos acórdãos do Tribunal Constitucional citados estava em causa a suspensão da aplicação do princípio de actualização automática dos vencimentos dos magistrados judiciais, definido na Lei 2/90, de 20 de Janeiro (cfr. ac. do TC n.º 625/98, proferido no processo 816/96). Se nessas condições as “expectativas dos magistrados à percepção de um vencimento mensal mais elevado não tinham consistência tal que a sua suspensão deva considerar-se intolerável” (diz o acórdão do Tribunal Constitucional) então a suspensão de uma progressão constante de um protocolo, por maioria de razão, não pode considerar-se intolerável.

Não havendo qualquer inconstitucionalidade na Lei 43/2005, por violação da confiança ou do princípio da igualdade, e sendo a mesma lei aplicável aos Magistrados do Ministério Público impunha-se ao Ministério da Justiça proceder de acordo com a mesma lei, por força dos artigos 266º, 2 da CRP e 3º do CPA.

Improcede, portanto, o pedido de condenação do Ministério da Justiça a emitir um despacho que fixasse ilegalmente o subsídio de compensação. Seria, efectivamente, absurda a condenação do Ministério da Justiça a proferir um despacho ilegal.

(ii) Possibilidade do autor exigir a titulo indemnização decorrente do incumprimento pontual do protocolo o pagamento dos montantes aí acordados.

Importa, então, apreciar a segunda questão, qual seja a de saber se, não obstante, ocorreu responsabilidade contratual, ou seja se o incumprimento do protocolo é ou não gerador de uma obrigação de indemnizar traduzida no pagamento dos montantes acordados.

A resposta negativa a esta questão é, a nosso ver, indiscutível.

O Ministério da Justiça, como vimos, não estava obrigado a fixar o subsídio de compensação “contra - legem”. Cumprindo a Lei 43/2005 agia, portanto, no cumprimento de um dever, não lhe sendo exigível outro comportamento.

Mesmo que ao referido protocolo fosse aplicável o regime jurídico das obrigações contratuais – questão que nem é necessário apreciar - a obrigação de indemnizar fundada no seu incumprimento (responsabilidade contratual) pressupunha o incumprimento culposo do devedor (art. 798º do CC). Ora, não há culpa do devedor, quando este por força de uma lei superveniente está obrigado a não cumprir o acordado. A inexigibilidade da prestação, nestas situações, afasta, sem a menor dúvida, a culpa do respectivo incumprimento.

Deste modo também não existe responsabilidade civil (contratual), pois o incumprimento do protocolo decorre do estrito e vinculado cumprimento de uma lei aplicável ao caso e que não sofre dos vícios de inconstitucionalidade que lhe eram imputados.

3. Decisão

Face ao exposto, os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e, pelos fundamentos expostos, manter a decisão da 1ª instância que julgou a acção totalmente improcedente.

Sem custas – por isenção do ora recorrido.

Lisboa, 27 de Novembro de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos.